楊 挺,李 偉

(西南大學 教育學部，重慶 400715)

一、問題的提出

教師的法律地位問題不僅直接關(guān)系到教師與政府、學校、學生等主體間的法律關(guān)系界定，以及教師應(yīng)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，更決定著教師資格認定、任用方式、崗位管理、待遇保障、輪崗交流、職業(yè)權(quán)利保護和救濟等相關(guān)教師管理制度的系統(tǒng)性建構(gòu)。長期以來，在我國教育法制實踐中，公辦中小學教師的法律地位一直處于專業(yè)性與公務(wù)性的模糊地帶，一些地方的教師應(yīng)享有的實體權(quán)利無法得到保障，應(yīng)承擔的責任義務(wù)無法有效履行，導(dǎo)致教師隊伍的整體職業(yè)吸引力降低，無法吸引優(yōu)秀人才從教，并且各級教育行政部門也無法統(tǒng)籌管理和均衡配置城鄉(xiāng)中小學教師資源，阻礙了“縣管校聘”制度的實施。

在學術(shù)界，自1993年《教師法》頒布以來，學者們針對公辦中小學教師的法律地位或法律身份是屬于公務(wù)員，還是屬于專業(yè)人員、雇員、勞動者等還存在些許爭議。有些觀點認為應(yīng)將其納入隸屬于行政編制的國家公務(wù)員范疇[1]；有些觀點認為應(yīng)為其獨立建立隸屬特殊公務(wù)員系列的國家教育公務(wù)員制度[2]；有些觀點認為應(yīng)建立包含公務(wù)員在內(nèi)的國家工作人員或國家公職人員這個更大的制度架構(gòu)[3]；還有觀點認為在體現(xiàn)其作為準公務(wù)員身份的同時，也要兼具其作為雇員的身份[4]。總結(jié)來看，學者們之間的認識差異其實已經(jīng)指向了問題的討論焦點，即在確立公辦中小學教師屬于“公務(wù)員”法律地位的同時，如何更好地體現(xiàn)其職業(yè)的“專業(yè)性”，從而針對這個“特殊性”法律地位來具體完善相應(yīng)管理制度。

2018年，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小學教師的權(quán)利和義務(wù)，強化保障和管理”。這是在國家政策文件中首次將中小學教師的身份明確表述為“國家公職人員”，是從國家意志的角度來對公辦中小學教師的法律地位“正身”，一定程度上賦予了公辦中小學教師作為“公務(wù)員”的法理意義。那么，我們應(yīng)該如何理解“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”這一政策表述？如何解釋將公辦中小學教師作為國家公職人員的合理性？如何剖析公辦中小學教師在作為國家公職人員特殊法律地位中的特殊性？如何完善或設(shè)計相應(yīng)的教師管理制度？這將是本文著重討論的幾個問題。

二、確立公辦中小學教師作為國家公職人員法律地位的合理性

在我國相關(guān)政策法律中，相對于公務(wù)員的概念與范疇，對國家公職人員的概念及范圍并無清晰地表述，但在已有的思維定式中，習慣性地將國家公職人員賦予在從事公務(wù)活動中行使國家公權(quán)力的屬性，即享有相應(yīng)的管理職權(quán)，從事具有領(lǐng)導(dǎo)與管理性質(zhì)的政府職能活動。這強調(diào)了國家公職人員從事公務(wù)活動的公共職權(quán)性一面，但忽視了其行為的公共服務(wù)性一面。認定國家公職人員的關(guān)鍵不僅要強調(diào)其履行的是公共管理職能，也要注重其履行的是公共服務(wù)職能。如《聯(lián)合國反腐敗公約》第2條規(guī)定，公職人員包括“公共機構(gòu)或公營企業(yè)履行公共職能或提供公共服務(wù)的其他人”。我國《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》對國家公職人員范疇的列舉式界定，也體現(xiàn)了其從事公共管理和服務(wù)活動的雙重屬性。因此，雖然公辦中小學沒有任何行政權(quán)力，公辦中小學教師本身并不行使公共管理權(quán)力，但因其身份的獲得是基于政府公務(wù)任用，以及從事代表國家履行義務(wù)教育責任的服務(wù)活動，具有典型的公務(wù)性與明顯的公共性，理應(yīng)將其納入國家公職人員的范疇。

(一)公辦中小學教師的身份獲得是基于公務(wù)任用

1.教師資格準入所體現(xiàn)的公務(wù)性。教師資格制度是國家針對教師職業(yè)實行的一種法定的執(zhí)業(yè)許可準入制度。在1993年《教師法》頒布以前，公辦中小學教師職位的審批權(quán)在政府人事部管理部門，師范院?；蚱渌叩仍盒５漠厴I(yè)生經(jīng)由政府人事部門的分配和任命后即獲得國家干部的身份，并由政府的人事管理部門適用國家干部的管理制度對教師進行管理和任用[5]。1993年，《教師法》第10條規(guī)定實施教師資格制度，隨后國家頒布的《教師資格條例》和《<教師資格條例>實施辦法》規(guī)定師范生可以通過直接認定獲得教師資格證，具備相應(yīng)條件的非師范生可以通過省級的相關(guān)考試獲得教師資格證。進入新時代，國家取消了“省考”，取消師范畢業(yè)生直接認定教師資格的規(guī)定，實行師范生和非師范生同一標準的全國統(tǒng)一考試。可見，要成為法律意義上的教師，必須符合國家規(guī)定的教師報考的相關(guān)準入條件和要求，并參加國家統(tǒng)一的教師資格考試，達到教師執(zhí)業(yè)資格準入的國家標準。這表明教師職業(yè)的獲取并不簡單是通過個體的自由選擇，而是將教師職業(yè)納入到了國家執(zhí)業(yè)資格許可范疇，體現(xiàn)出教師職業(yè)資格準入的公務(wù)性質(zhì)。

2.公辦中小學教師編制核定所體現(xiàn)的公務(wù)性。在我國，教師編制是公辦中小學教師人事管理中的一項重要制度。從編制存在的制度意義而言有三重含義：首先，編制是政府對公辦中小學核定的教師人員控制數(shù)，也就是一所學校中“吃財政”的人數(shù)限額。由于公辦中小學校屬于公益性事業(yè)單位，代表國家提供義務(wù)教育服務(wù)，屬于國家全額財政撥款設(shè)立的公共教育機構(gòu)，這使得公辦中小學的教師數(shù)量總額、數(shù)量增額、補充形式等需要有嚴格的依據(jù)，即政府制定的公辦中小學教師編制標準。目前，我國公辦中小學教師編制標準經(jīng)歷了“班師比”到“生師比”，再到“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”三個階段。其次，編制屬于政府對公辦中小學教師“正式”身份的認定標志。在現(xiàn)實中，公辦中小學教師一經(jīng)獲得編制部門核定的編制，除非教師主動放棄編制或者教師本人出現(xiàn)違背師德、觸犯法律的現(xiàn)象，否則很難撼動教師“鐵飯碗”的地位。最后，編制屬于政府核撥公辦中小學教師經(jīng)費的基本依據(jù)。在現(xiàn)行義務(wù)教育教師人事管理體制下，財政部門依據(jù)編制部門核定的教師編制人數(shù)來劃撥公辦中小學教師經(jīng)費，即編制部門核定一個教師編制，財政部門核撥一個教師的經(jīng)費。由此可見，我國公辦中小學教師所獲得的編制并非是市場或者學校自主性依據(jù)崗位需求來設(shè)置的，而是政府為實現(xiàn)國家教育權(quán)和保障義務(wù)教育學生受教育權(quán)、滿足義務(wù)教育學生需求所設(shè)置的，并由國家財政性經(jīng)費予以保障，具有明顯的公務(wù)性。

3.公辦中小學教師工資發(fā)放所體現(xiàn)的公務(wù)性。教師工資來源與制度是界定教師法律地位的一個重要參考標準。公辦中小學教師代表國家提供義務(wù)教育服務(wù)，國家承擔為其發(fā)放工資的義務(wù)，從而達成權(quán)利和義務(wù)之間的對等性和一致性。首先，從公辦中小學教師工資經(jīng)費來源來看，由于義務(wù)教育的公共性和公益性，不能或不宜由市場配置資源，公辦中小學校不帶有營利性質(zhì)，其運轉(zhuǎn)經(jīng)費全部由國家財政予以支付，這決定了公辦中小學教師的工資都是由國家財政負擔。從這一點可見，公辦中小學教師工資來源與其他國家公職人員工資由財政撥付的性質(zhì)一樣，均屬于二次分配，側(cè)面反映出其職業(yè)活動的公務(wù)性。其次，國家制定統(tǒng)一的公辦中小學教師工資制度。從1985年建立的以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制度到1993年建立的專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資制，再到2006年建立的崗位績效工資制度，均體現(xiàn)出公辦中小學教師工資在調(diào)整與確立過程中的國家意志，確立了公辦中小學教師工資的公共屬性，而不是由雙方當事主體自愿約定的。最后，確立與公務(wù)員工資水平相比照的公辦中小學教師工資發(fā)放標準。我國公辦中小學教師的工資水平經(jīng)歷了從“不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平”，到“不低于當?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”，再到“不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”。公務(wù)員是國家公職人員類型中的典型和標志，將公辦中小學教師工資水平與公務(wù)員工資水平相比照，足以體現(xiàn)出公辦中小學教師職務(wù)活動與公務(wù)員職務(wù)活動在性質(zhì)上的相似性。

(二)公辦中小學教師承擔的是國家公共教育服務(wù)職責

1.教師的服務(wù)場所是滿足公共服務(wù)需要的公辦中小學校。國家公職人員除了具備在身份獲得上是基于政府公務(wù)任用這一特征之外，還必須同時具備在特定的單位、機構(gòu)和組織中任職的特征。這也就是說，公務(wù)行為的主體在行政上隸屬于國家機關(guān)、國有公司、企事業(yè)單位、人民團體，并且通過依法選舉、任命、聘任、委派等方式取得職務(wù)身份，是成為國家公職人員的必要條件和途徑[6]。公辦中小學校作為一種為滿足義務(wù)教育公共服務(wù)需要，由國家設(shè)置，通過公共財政維持，并納入公共行政管理范疇的公共服務(wù)機構(gòu)，是國家教育權(quán)力與責任的象征。公辦中小學教師事實身份的獲得是基于其任職從教于公辦中小學校之中，且擔任具體課程科目的教學，是國家義務(wù)教育責任和服務(wù)的具體承擔者與提供者，這表明公辦中小學教師的身份符合國家公職人員在特定單位任職的特征。當前，我國推行的“縣管校聘”改革旨在打破教師的學校單位屬性，實現(xiàn)教師從“單位人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，建立縣級教育行政部門對縣域內(nèi)教師統(tǒng)一管理調(diào)配使用的格局，進一步確認了公辦中小學教師承擔著公共教育服務(wù)職能的事實，而且教師無論如何“被”流動，都沒有偏離任職于公辦中小學這個特定單位。

2.教師的職責是代表國家來承擔對年輕一代公共教育的責任。習近平總書記在全國教育大會上指出培養(yǎng)什么人是教育的首要問題，是教育工作的根本任務(wù)?！兑庖姟窂娬{(diào)要“突顯教師職業(yè)的公共屬性，強化教師承擔的國家使命和公共教育服務(wù)的職責”。我國《教師法》第3條規(guī)定，教師“承擔教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命”。這一規(guī)定事實上是對教師所承擔的對年輕一代公共教育責任的法律確認。從法理上來看，雖然公辦中小學校在法律上不具備成為獨立法人的條件，但為實現(xiàn)國家教育利益和教育目的，為保證受教育者可接受義務(wù)教育公共服務(wù)，學校通過法律規(guī)定獲得了部分國家授予的公權(quán)力[7]。不過，公辦中小學校本身并不能行使所有的公權(quán)力, 其中很大一部分要通過學校的教師來代為行使。這也就意味著，國家教育權(quán)的行使最終必然延伸到教師的職務(wù)行為上，作為學校代理人的教師在履行教育教學職責時，其擁有的法定權(quán)利義務(wù)和一般從業(yè)者的權(quán)利義務(wù)存在較大差異，其代表的不是私人利益，而是國家公共利益，其所承擔的職責并不是教師個體的行為，而是代表國家來履職的公務(wù)行為，也就是代表國家來承擔對年輕一代公共教育的責任。

3.教師教育教學活動的基本依據(jù)是歸屬于公法的教育法律體系。在關(guān)于公私法區(qū)分的理論中，最具有代表性的觀點是目的說。該說以法律的目的在于私益抑或公益來區(qū)分私法公法：凡其目的在于保護私人利益的法律，就是私法；凡其目的在于保護社會公共利益的法律，就是公法[8]。教育尤其是義務(wù)教育具有極強的正向外部性，使得其所引發(fā)的不僅僅是教育者的個體發(fā)展，更重要的是實現(xiàn)國家在教育中的公共利益。基于此，教育法律體系因其所體現(xiàn)和保護的是國家在教育中的公共利益，通常被歸入公法的范疇。教師能否貫徹國家教育方針，執(zhí)行國家教育教學標準，保障教育教學質(zhì)量，決定著教育能否培養(yǎng)出國家所需要的人，決定著國家的教育利益能否實現(xiàn)。公辦中小學教師作為國家義務(wù)教育責任的具體承擔者，所開展的教育教學活動中的相當一部分內(nèi)容都是由國家通過法律、政策予以規(guī)定的，而不是在學校和教師的合意性基礎(chǔ)上協(xié)議產(chǎn)生的，其所實施的教育教學活動具有典型的國家性、連續(xù)性和穩(wěn)定性[9]。這在我國《教師法》規(guī)定的關(guān)于教師遵守法律法規(guī)，貫徹國家教育方針完成教育教學工作任務(wù)的義務(wù)，以及《義務(wù)教育法》規(guī)定的學校和教師按照確定的教育教學內(nèi)容和課程開展教育教學活動，保證達到國家規(guī)定的基本質(zhì)量要求等都深刻體現(xiàn)出來。這也就意味著，歸屬于公法的教育法律體系，體現(xiàn)國家公共利益的教育政策法律，是公辦中小學教師開展教育教學活動的基本依據(jù)。

三、公辦中小學教師作為國家公職人員法律地位的特殊性

主體的法律地位問題不僅關(guān)系到該主體在法律關(guān)系中享有什么樣的權(quán)利和承擔什么樣的義務(wù)，也關(guān)涉到該主體合法權(quán)利受到侵害之后的法律救濟形式。公辦中小學教師既是從事教育教學工作的專業(yè)人員，也是承擔國家公共教育職能、履行國家義務(wù)教育責任和受托實現(xiàn)國家教育權(quán)的公職人員，其法律地位的特殊性是一種專業(yè)性的特殊。

(一)公辦中小學教師擁有較大程度的職業(yè)自主權(quán)

從主體所享有的權(quán)利特點來看，公共性與自主性在國家公職人員主體權(quán)利確立中具有此消彼長的特點：公共性越強，自主性越弱；反之，公共性越弱，自主性越強。國家普通公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)行為與履行工作職責時，需要嚴格遵循“法不授權(quán)即不可為”的原則，需要嚴格遵照相關(guān)法律依據(jù)和法定程序，需要嚴格按照上級的指令從事。當然，國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時也享有一定程度的自由裁量權(quán)，因為法律不是機械地照搬照用，法律的適用需要人的主觀能動來發(fā)揮作用，但這種摻入主觀性因素的行為需要在法定權(quán)限內(nèi)進行延伸和限縮。因此，整體來講，國家公務(wù)員的權(quán)利特點屬于公共性較強，自主性較弱。相比較來看，公辦中小學教師則擁有較大程度的職業(yè)自主權(quán)，這主要是由于教師職業(yè)活動的公務(wù)性不同于國家其他公職人員職業(yè)活動的公務(wù)性。

一是從教師職業(yè)屬性來看，雖然公辦中小學教師職業(yè)具有純粹公共性和典型公務(wù)性，但不能否認的是，其職業(yè)還要求教師必須具備專業(yè)的素養(yǎng)，掌握專業(yè)的知識和技能，具有相應(yīng)的職業(yè)道德。早在1966年，國際勞工組織和聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《關(guān)于教師地位的建議》中，就提出了“教育工作應(yīng)被視為專門職業(yè)”。1999年，我國首次頒布的《中華人民共和國職業(yè)分類大典》將人民教師歸為第二大類“專業(yè)技術(shù)人員”之列。我國《教師法》第3條規(guī)定，“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”。這就意味著，公辦中小學教師職業(yè)具備公務(wù)性與專業(yè)性雙重特點，且兩者不能相互割離：公務(wù)性是從主體權(quán)利公共性角度而言的，專業(yè)性則是從主體權(quán)利自主性角度來講的。那么，這就要求遵從教師職業(yè)專業(yè)性與教師專業(yè)發(fā)展的規(guī)律，從法律上賦予教師應(yīng)享有的專業(yè)自主權(quán)與專業(yè)發(fā)展權(quán)。

二是從教育教學活動的特點來看，雖然公辦中小學教師開展的教育教學活動需要受到教育法律政策、行政命令的規(guī)范與約束，需要嚴格遵循相應(yīng)的教育目標和教學標準，但教師教育教學的對象是人，是心智尚未成熟的未成年人，教育教學活動的順利開展依賴于受教育主體即學生的直接充分參與，需要教師與學生在相互配合之下才可完成，就需要教師靈活運用不同的教育教學策略，也就是我們通常所說的“因材施教”。因此，無論教育知識的傳遞還是學科性知識的傳遞，都不是通過機械性地講授方式，而是一種精神領(lǐng)域中具有高度創(chuàng)造性和個體性的活動，在很多情況下要由教師個人作出獨立的判斷和行動[10]。那么，這就要求遵從教育教學活動的特點和規(guī)律，在法律上賦予教師相應(yīng)的組織教學活動、實施教學行為、開展學生評價等權(quán)利，而不宜通過規(guī)范性標準來整齊劃一地要求。

三是從教師勞動的特點來看，教師的勞動主要是在個體分散的狀態(tài)下進行的，如教師從事的上課、備課、檢查批改作業(yè)等教育教學活動都是個體獨立進行的，教師的教學風格與教學特色，都是自己在長期的教學實踐中形成的，是別人無法替代的[11]。這使得教師勞動形式具有靈活性，并不像其他從事國家公務(wù)事務(wù)的職業(yè)一樣需要通過嚴格“坐班”的形式進行，也使得教師勞動時間并沒有嚴格的八小時工作制基準。在現(xiàn)實中，中小學教師不僅要從事繁重的教學性事務(wù)，也要從事大量非教學性事務(wù)，使得教師將大量時間用于處理來自于教育系統(tǒng)內(nèi)外各級各類行政部門的評審、評比、檢查等非教學事宜，更加造成中小學教師勞動內(nèi)容的復(fù)雜性與勞動時間的不確定性。與此同時，教師勞動的效果具有“成品”與服務(wù)對象一致的特點，使得教師勞動成效評價的應(yīng)然基準不在教師，而在學生，也就是說不應(yīng)是考核教師的工作量，而是應(yīng)評價學生的學習成效和成長狀況。但義務(wù)教育階段學生學習成長見效周期長，一味強調(diào)學生成效評價又容易使得教師盲目追求升學率，使得我們將教師勞動績效的評價基準側(cè)重于課時、發(fā)表論文、教研活動等教師工作量上。然而，不容忽視的是，這些標準都無法全面反映中小學教師工作勞動付出的內(nèi)涵，進而造成教師勞動績效評價的模糊性。那么，這就需要從相關(guān)政策法律上明確公辦中小教師的工作職責和工作量，也要結(jié)合教師勞動的形式、時間、內(nèi)容等特點，科學合理制定教師職稱評價、薪酬待遇保障的標準。

(二)公辦中小學教師更突出強調(diào)承擔道德性責任義務(wù)

一般來講，主體所履行的責任義務(wù)具有法定性責任義務(wù)和非法定性責任義務(wù)兩種形態(tài)。前者具有強制性的外在約束力，主體只能無條件遵守履行而不得有異議；后者則是基于道德倫理規(guī)范對主體行為的約束，也就是一種道德性責任義務(wù)，具有“他律性”與“自律性”并存的特點。雖然國家公務(wù)員也有明確的職業(yè)道德要求和標準，但在公務(wù)員履職過程中，更強調(diào)遵守法律紀律、服從上級決定的命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范，行政性色彩濃厚。相比較來看，公辦中小學教師更突出強調(diào)承擔道德性責任義務(wù)。這種道德性責任義務(wù)既體現(xiàn)在由教師職業(yè)使命派生的教師職業(yè)道德規(guī)范上，也體現(xiàn)在超出教師特殊職業(yè)使命的社會道德附加上。

1.從教師承擔責任義務(wù)的內(nèi)容來看，教師承擔的職業(yè)使命決定了教師需突出承擔道德性責任義務(wù)。習近平總書記強調(diào)，全國廣大教師要做“有理想信念、有道德情操、有扎實知識、有仁愛之心”的好老師。我國義務(wù)教育的根本任務(wù)是立德樹人，中小學教師擔負著教書育人，促進學生全面發(fā)展的任務(wù)，從事著以心育心、以德育德、以人格育人格的事業(yè)，這與其他從事與個人休戚相關(guān)的服務(wù)職業(yè)有質(zhì)的不同，更突出要求教師需具備高尚的教師職業(yè)道德規(guī)范和良好的個人品德修養(yǎng)，必須遵守基本職業(yè)道德準則。與此同時，中小學教師面對的對象是尚未成年的學生，教師的行為舉止對學生具有強烈的影響力和支配力，使得教師極容易成為學生模仿參照的對象，這就要求中小學教師必須發(fā)揮好示范性作用，要用自己的知識和言行去正確引導(dǎo)學生，也就是“為人師表，以身作則”。再者，在教師育人和傳遞文化知識的過程中，教師是采取照本宣科、隨便應(yīng)付、“填鴨式”教學的方式，還是采取教師引導(dǎo)、點撥、指導(dǎo)，學生質(zhì)疑、探究、調(diào)查、實踐的方式來調(diào)動學生學習的興趣與參與的積極性，在一定程度上與教師的意愿有很強的關(guān)系，取決于教師自身對教師道德義務(wù)的自我認同和履行程度。這也就是說，道德性責任義務(wù)對教師職業(yè)有更強的影響力和更高的驅(qū)動性。

2.從教師承擔義務(wù)責任的邊界來看，存在超出教師職業(yè)道德的社會道德附加和期望現(xiàn)象。社會以自己的關(guān)注塑造著教師的行為，也以自己的評斷掌控著教師的職業(yè)聲譽[12]。相比較來說，其他國家公職人員只需要遵守最底限的職業(yè)道德，但對于教師而言，由于教師承擔職業(yè)使命的特殊性，使得在社會期望和社會公眾的認知觀中，賦予了教師職業(yè)的特殊道德期待。教師往往被附加了許多超越教師職業(yè)道德之外的社會倫理道德，如“舍己為生”“奉己獻身”“職業(yè)神圣”“甘為人梯”“靈魂的工程師”“蠟燭”等等。這就意味著，教師承擔的道德性責任義務(wù)、教師的道德形象已經(jīng)遠遠走出校園之門，泛化在社會道德倫理體系中，使教師完全成為了道德衡量標準的“代言人”和“化身”，使得教師一旦出現(xiàn)“失德”的行為便成為社會廣為非議與批判的對象。這種超出教師職業(yè)道德的社會道德附加和期望現(xiàn)象，給教師背上了沉重的道德枷鎖。因此，我們既要突出師德師風建設(shè)，強調(diào)師德建設(shè)是教師隊伍建設(shè)的第一要務(wù)，也要具體界定師德禁止性行為，明確處理教師違反師德行為的標準，防范假借師德之名干涉教師的正常日常生活。

(三)公辦中小學教師權(quán)益糾紛救濟具有行政可訴性

在我國行政訴訟法律制度中，司法救濟體系采取的是“內(nèi)外有別”的方式，公務(wù)員與政府因是內(nèi)部行政法律關(guān)系，使得公務(wù)員因職務(wù)行為與所在行政機關(guān)發(fā)生糾紛，或不服行政機關(guān)處理決定時，無法向法院提起訴訟，只能通過申訴和控告等方式來進行權(quán)利救濟。受此影響，在我國教育法律體系中，也沒有明確規(guī)定教師是否可對學?；蛳嚓P(guān)行政部門作出的決定或行為不服而提起行政訴訟，導(dǎo)致教師司法救濟的缺失。從司法實踐來看，當前確實存在許多教師權(quán)益糾紛而沒有被法院受理的案件，如，在傅家明與牟定縣教育局其他行政糾紛案中，法院認為牟定縣教育局、人力資源和社會保障局作出的重新安排工作通知是對傅家明的工作、工資待遇所作出的人事處理決定，不屬于行政訴訟的受案范圍。那么，這是否意味著同樣作為國家公職人員法律地位的公辦中小學教師也無法通過行政訴訟進行司法救濟呢？

一是從“內(nèi)部行政行為不可訴”的邏輯起點來看，強調(diào)的是內(nèi)部行政法律關(guān)系，但公辦中小學教師與政府的法律關(guān)系并不具備純粹內(nèi)部法律關(guān)系的特征。我國《行政訴訟法》第13條第(三)項規(guī)定，公民、法人或者其他組織對于行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定不服而提起的訴訟，人民法院不予受理。這可以視作“內(nèi)部行政行為不可訴”在法律條文中的具體表述。從它的邏輯起點來看，源于公務(wù)員與行政機關(guān)之間是一種特別權(quán)力關(guān)系，即內(nèi)部行政法律關(guān)系或者行政隸屬關(guān)系，更加強調(diào)的是公務(wù)員的義務(wù)而非權(quán)利、對公務(wù)員的管理而非救濟。我國事業(yè)單位人事制度改革遵循了“政事分開、政企分開”的原則，公辦中小學校作為公益性事業(yè)單位(一類)，預(yù)示著公辦中小學教師即便在法律地位上被確立為國家公職人員，也是在事業(yè)單位而非在行政機關(guān)從事公務(wù)的國家公職人員。這使得公辦中小學教師與政府的法律關(guān)系并不是一種純粹的行政隸屬關(guān)系，而更多表現(xiàn)出的是一種行政管理關(guān)系，對此，《行政訴訟法》并未將機關(guān)部門對事業(yè)單位人員的行政管理行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。那么，從這個角度看，公辦中小學教師作為國家公職人員并不影響其作為行政訴訟適格主體的資格。

二是從行政訴訟引入的程度來看，公辦中小學教師權(quán)益糾紛的復(fù)雜性，決定了其權(quán)利救濟途徑無法像公務(wù)員權(quán)利救濟途徑一樣，采取對外部司法途徑救濟絕對排除的態(tài)度。當前，公辦中小學教師權(quán)益糾紛的事由種類繁多，既涉及在中小學教師公開招聘的筆試、面試、資格審查、體檢、政審等各環(huán)節(jié)中，因應(yīng)聘人員對學校和行政部門的相關(guān)處理決定不服而產(chǎn)生的建立聘用關(guān)系糾紛；也有因工資待遇未足額發(fā)放而產(chǎn)生的工資待遇糾紛；也有因教師對職稱評審資格審核、評審過程、評定結(jié)果不服而產(chǎn)生的職稱評定糾紛；也涉及因處分事實認定依據(jù)、處分權(quán)限及程序而引發(fā)的處分糾紛[13]。盡管這些糾紛還涉及到學校主體，但是公辦中小學并不是一個獨立的權(quán)利義務(wù)主體，教師聘用關(guān)系建立、工資待遇、職稱評定、處分等實際上都由政府相關(guān)機關(guān)部門決定，屬于“行政法上”權(quán)利義務(wù)的范疇。與此同時，這些糾紛都在一定程度上會給教師人身和財產(chǎn)造成損失。因此，結(jié)合《行政訴訟法》第2條，第12條第(六)項、第(十二)項的規(guī)定，公辦中小學教師權(quán)益糾紛可納入行政訴訟法的保護范疇，而不是被絕對排除。

四、完善公辦中小學教師相關(guān)管理制度的政策建議

確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，是黨中央、國務(wù)院為加強新時代教師隊伍建設(shè)，推進教師隊伍治理體系現(xiàn)代化，提升教師政治地位、社會地位、經(jīng)濟地位、職業(yè)地位，吸引更多優(yōu)秀人才從教，推動我國義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。那么，為了更好地彰顯公辦中小學教師作為國家公職人員法律地位的合理性與特殊性，就需要對相關(guān)中小學教師管理制度作出相應(yīng)調(diào)整與設(shè)計，從而不斷在制度上落實公辦中小學教師的國家公職人員身份。

(一)明確與公辦中小學教師特殊法律地位相符的權(quán)利義務(wù)

為準確體現(xiàn)公辦中小學教師作為國家公職人員的特殊法律地位，需要對原先教育法律確立的教師權(quán)利義務(wù)體系作出相應(yīng)性調(diào)整。當前，我國《教師法》已被推進列入十三屆全國人大立法規(guī)劃，應(yīng)以《教師法》的修訂為契機，將公共性作為教師立法價值規(guī)范，在確定教師法律身份的基礎(chǔ)上，依據(jù)教師的公務(wù)性與專業(yè)性特征，吸納教育現(xiàn)代化目標與理念催生出的新的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)體系[14]。一是在立法規(guī)范上，鑒于現(xiàn)行《教師法》并未基于公共性程度的不同，明確不同教育階段、不同教育類型學校教師的法律身份以及各自不同的權(quán)利義務(wù)[15]，因此，建議在《教師法》修訂中，增設(shè)“公辦中小學教師是特殊國家公職人員”的法律條款，將公辦中小學教師權(quán)利義務(wù)分類單獨設(shè)立，以體現(xiàn)其權(quán)利義務(wù)的特殊性。二是在公辦中小學教師權(quán)利設(shè)計上，鑒于現(xiàn)行《教師法》總體而言是一部以教師義務(wù)為本位的法律，如在《教師法》第7條規(guī)定的教師權(quán)利中，只有“獲得報酬待遇權(quán)”與“民主管理權(quán)”是較為純粹的權(quán)利，其他權(quán)利雖為權(quán)利，實質(zhì)上也是義務(wù)[16]。因此，建議應(yīng)遵循“權(quán)利本位”理念，本著與其他國家公職人員，尤其是公務(wù)員同等法律保障的權(quán)利設(shè)計宗旨，既要明確其作為國家公職人員的公務(wù)性權(quán)利，如人身保障權(quán)、薪酬保障權(quán)、社會保障權(quán)、聘任保障權(quán)、編制保障權(quán)、教師懲戒權(quán)、申訴與訴訟權(quán)等；也要明確其作為專業(yè)人員的專業(yè)性權(quán)利，如教師專業(yè)自主權(quán)、教師專業(yè)發(fā)展權(quán)、學生評價權(quán)、寒暑假帶薪休假權(quán)等。三是在公辦中小學教師義務(wù)規(guī)定上，要體現(xiàn)公務(wù)性義務(wù)與專業(yè)性義務(wù)相結(jié)合的特點，從命令性義務(wù)與禁止性義務(wù)兩方面著手，同時也要明確其法定工作職責和工作量。如在命令性義務(wù)方面，要明確公辦中小學教師承擔著公共教育服務(wù)的職責，承擔著立德樹人的責任，要明確縣域內(nèi)公辦義務(wù)教育學校教師交流輪崗的義務(wù)等。在禁止性義務(wù)方面，要明確公辦中小學教師不可有償補課、不可利用任課之便在校外培訓機構(gòu)兼職獲得報酬，不可組織或引導(dǎo)學生到校外參加培訓班學習，不可收取學生和家長禮金、財物等，同時也要明確教師師德失范行為的類型與處理標準。

(二)建立健全體現(xiàn)公辦中小學教師特殊法律地位的“教育公務(wù)員”制度

我國《公務(wù)員法》第14條規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別”。當前，在確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位之后，應(yīng)在公務(wù)員職位分類中單獨增設(shè)公辦中小學教師作為“教育公務(wù)員”這一類別，也就是將取得教師資格證書并獲得教師職位的公辦中小學教師的身份確認為國家教育公務(wù)員[17]，并相應(yīng)地在任職資格、編制配置、福利待遇等方面配套推出教育公務(wù)員制度。顧名思義，“公務(wù)”強調(diào)的是公辦中小學教師承擔著公共教育責任，履行的義務(wù)帶有公務(wù)性；“教育”強調(diào)的是與一般公務(wù)員的區(qū)別，是不設(shè)具體行政級別的公務(wù)員，是專屬于教育范疇的公務(wù)員，突出中小學教師的專業(yè)性，從而防止“行政本位”“官本位”現(xiàn)象。這也就是說，教育公務(wù)員同時兼顧了公辦中小學教師職業(yè)的公務(wù)性與專業(yè)性特征。現(xiàn)行有關(guān)教師的政策和法律制度，在參照公務(wù)員有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，實際上已形成了一套包括教師人事、工資和福利待遇等在內(nèi)的、具有公法特征的制度，為建立獨立的教育公務(wù)員制度奠定了制度基礎(chǔ)[18]。

1.在教師任職資格方面，推行與公務(wù)員考試相類似的嚴格規(guī)范的中小學教師資格考試制度，提高中小學教師入職門檻。一是改革現(xiàn)行以一紙資格證書就將小學、初中、高中教師資格混在一起的“萬金油”考試制度，應(yīng)考慮不同教育階段學科性知識的差異性、不同年齡階段學生的特點，設(shè)置分階段教師資格考試制度。二是可在筆試環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，適當借鑒公務(wù)員面試的經(jīng)驗，采用結(jié)構(gòu)化面試或者無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等相類似的方式，模擬教師教學中可能發(fā)生的情境，如學生生病、學生打架、教師懲戒學生、突發(fā)地震火災(zāi)等，全面考察教師對于突發(fā)性問題的解決能力、教師的職業(yè)認同感和道德素質(zhì)品行。三是可借鑒國外關(guān)于教師入職前的實習以及入職初期的“助教”模式，明確規(guī)定全國統(tǒng)一的實習期和助教期，注重對教師實踐教學的考察。四是在《教師法》修訂中，增補教師資格證定期注冊規(guī)定，注重對教師“監(jiān)督”“考核”“再培訓”的程序。

2.在教師編制配置方面，建立省級統(tǒng)籌、專編專用的義務(wù)教育教師編制管理制度。公辦中小學教師作為國家公職人員，保障義務(wù)教育教師編制足額與合理配置是政府應(yīng)盡的職責和義務(wù)?！笆〖壗y(tǒng)籌”意味著省級政府要統(tǒng)籌編辦、人社、財政、教育等部門，綜合考慮新型城鎮(zhèn)化、全面二孩政策、新課程改革等對義務(wù)教育教師編制提出的新要求，分級核定教師編制總量并予以優(yōu)先保障，鼓勵建立教師編制周轉(zhuǎn)專戶，嘗試實施省域內(nèi)教師編制調(diào)劑改革，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)間、區(qū)域間學齡人口數(shù)與教師編制數(shù)不匹配的問題，同時確保農(nóng)村小規(guī)模學校教師編制合理供給[19]。“專編專用”指的是應(yīng)設(shè)立用于公辦中小學教師配置的專項編制，即教育公務(wù)員編制，將公辦中小學教師編制從事業(yè)編制系統(tǒng)中剝離出來，使教師編制核定不受事業(yè)編“總盤子”限制[20]。同時，公辦中小學教師編制應(yīng)由教育行政部門根據(jù)單列核定的中小學教師編制總額，統(tǒng)籌分配各校所需的教師編制，弱化教師作為“學校人”的身份色彩。

3.在教師工資待遇方面，健全公辦中小學教師工資待遇保障制度。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》指出，要“完善教育經(jīng)費投入機制”“優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)”“健全中小學教師工資長效聯(lián)動機制，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平，力爭用三年時間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問題”。據(jù)此，一是要逐步確立省級政府負責省域內(nèi)公辦中小學教師基本工資投入、縣級政府保證公辦中小學教師薪津補貼的薪資投入體制，中央政府可依據(jù)地方財力確定教師工資轉(zhuǎn)移支付比例并定期調(diào)整，形成競爭性的撥款機制，以中央財政轉(zhuǎn)移支付為杠桿調(diào)動省級財政投入的積極性[21]。二是由于中小學教師工資收入結(jié)構(gòu)與公務(wù)員工資收入結(jié)構(gòu)存在差異性，要實現(xiàn)中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平的目標，就必須明確可供比較的具有操作性的工資收入結(jié)構(gòu)標準和范圍。值得注意的是，由于兩者工作性質(zhì)的差異性，特別是中小學教師職業(yè)的專業(yè)性，一味追求與公務(wù)員工資收入比較，也不利于準確反映中小學教師的工作職責和工作量。因此，從長期來說，為突出公辦中小學教師法律地位的特殊性，可探索建立與中小學教師工作性質(zhì)相適應(yīng)的、科學的、獨立的工資制度[22]。三是要注重改善公辦中小學教師綜合性待遇，注重公辦中小學教師住房、醫(yī)療、休假、子女受教育和升學優(yōu)惠、學歷提升等相關(guān)配套舉措的落實[23]。

(三)完善公辦中小學教師權(quán)益救濟渠道

所有法律沖突在本質(zhì)上都是不同權(quán)利、利益或目的之間的沖突，所有法律方案的設(shè)計都是在這些沖突中確立一個平衡的標準和立場[24]。完善公辦中小學教師權(quán)益糾紛救濟渠道的一個重要標準和立場就是教師合法權(quán)利保障與整個教育行政體系有效運行之間的平衡。

1.建議完善公辦中小學教師申訴制度。當前教師申訴制度的一個最大弊病就是缺少獨立性，是完全與公務(wù)員行政申訴等同的設(shè)計邏輯，違背了“任何人不能為自己行為的法官”的原則，忽視了公辦中小學教師法律地位的特殊性。因此，建議相關(guān)部門盡快制定《中小學教師申訴處理辦法》，教師申訴機構(gòu)成員組成應(yīng)體現(xiàn)廣泛的代表性、權(quán)威性、專業(yè)性和獨立性，建議增設(shè)教育法律專家、“第三方”成員為申訴處理機構(gòu)成員。同時，要明確教師提出申訴請求和申訴被受理時限，明確教師申訴適用的程序，明確教師申訴機構(gòu)工作機制。

2.建議建立公辦中小學教師行政訴訟制度?，F(xiàn)行教育法律體系與行政訴訟法律體系并沒有明確教師是否可提起行政訴訟，也沒有明確教師申訴與訴訟之間的銜接關(guān)系，導(dǎo)致在法院司法適用上存在制度障礙，因此，建議可將教師與行政部門的爭議類型化為權(quán)利糾紛，并基于此來設(shè)定司法介入的程度。如對于教師的身份權(quán)，即教師法律身份與事實身份的取得與喪失，應(yīng)當“選且僅選”司法救濟的方式進行權(quán)利救濟；對于教師的經(jīng)濟權(quán)，即教師獲得工資報酬、享受福利、保險待遇，以及退休后包括退休金在內(nèi)的保障等，也就是并非一般意義上所聯(lián)想到的職務(wù)訴求最終是經(jīng)濟訴求，而是已有的經(jīng)濟權(quán)利是否完整的得到了實現(xiàn)，應(yīng)當由教師自主選擇進行行政救濟還是司法救濟[25]；對于教師的專業(yè)權(quán)，如教師培訓、職稱評定等，則可將行政救濟作為強制性的前置程序，才可提起司法救濟。

3.建議建立教育法律顧問制度。當前，教育部已聘請相關(guān)法律專家成立了教育部法律咨詢專家委員會，組建了教育部公職律師隊伍。鑒于此，建議各級教育行政部門應(yīng)組建教育法律顧問委員會，完善教育法律顧問工作機制，發(fā)揮教育法律顧問在教育依法決策與行政方面的服務(wù)作用。

4.加大對教師的法律宣傳力度。習近平總書記指出要加大全民普法力度，培育全社會辦事依法、遇事依法、解決問題依法、化解矛盾依法的法治環(huán)境。因此，要深入開展中小學法治教育進校園的活動，積極組織相關(guān)法律專家深入中小學校園開展法律宣傳與法治講座，開展中小學分管法治副校長輪訓工作等，提升中小學教師法律維權(quán)意識。