邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的意涵、原則與路徑

高永久, 馮 輝(南開大學(xué) 南開大學(xué)-太和智庫邊疆發(fā)展研究中心，天津 300350)

一、問題的提出

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確定為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵內(nèi)容后，推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化在學(xué)術(shù)界引起廣泛討論與共鳴。從文獻(xiàn)分析來看，國內(nèi)研究者大致有一些明確觀點(diǎn)：一是邊疆治理現(xiàn)代化是邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，涉及到結(jié)構(gòu)重組、體系重構(gòu)、能力重塑等內(nèi)容優(yōu)化[1]，衡量標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性[2]；二是邊疆治理現(xiàn)代化既具有國家治理現(xiàn)代化的普遍性使命，也具備內(nèi)外諸方面差別性要素影響下的特殊性需要，需要運(yùn)用整體性、關(guān)聯(lián)性的關(guān)注視角[3]；三是邊疆治理現(xiàn)代化是體系龐雜、要素眾多、內(nèi)涵豐富的重要性系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)過程和方案路徑應(yīng)精準(zhǔn)有效與循序漸進(jìn)[4]。

一部分研究者在對邊疆進(jìn)行層次劃分時(shí)，將帶狀邊境視作“狹義邊疆”[5]，把這一國家邊緣性政治地理空間作為獨(dú)立分析主體，認(rèn)為其在地理特質(zhì)、地緣屬性、人文特性[6]等方面有很大不同，并提出“邊境治理”的概念，就其內(nèi)涵意義、主體框架、路徑建構(gòu)等開展討論，極大豐富了這一研究領(lǐng)域。由于邊境線內(nèi)各邊境地區(qū)的區(qū)位特征、文化傳統(tǒng)等要素呈現(xiàn)出不同類型的組合方式與表現(xiàn)形態(tài)，學(xué)術(shù)界針對不同標(biāo)準(zhǔn)劃分下的各類邊境區(qū)域展開了聚焦研究，或以某一具體問題深入研討，并取得了一定的成果。

邊境牧區(qū)是我國具有極特殊意涵的區(qū)域。從區(qū)位特征來看，既可以理解為一些分散的行政區(qū)域，大體上包含分布在新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省的51個(gè)邊境牧業(yè)(半牧業(yè))縣(旗)，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的一部分邊境團(tuán)場，也可以視為是具有獨(dú)特文化傳統(tǒng)區(qū)域的“聯(lián)合體”(1)關(guān)于邊境牧區(qū)的具體信息資料，詳見高永久、馮輝、時(shí)鳴澤：《西部邊境牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展水平與政策研究——基于新疆、西藏、內(nèi)蒙古的區(qū)際差異》，《貴州民族研究》，2020年第10期。。從區(qū)位特征看，邊境牧區(qū)作為邊疆區(qū)域，也是邊疆空間范圍的重要組成部分。近幾年來，筆者曾就邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行理論探討與實(shí)踐總結(jié)，認(rèn)為其“是我國西部邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中需要努力加強(qiáng)的環(huán)節(jié)之一”[7]。進(jìn)行邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化研究，對于推進(jìn)邊境牧區(qū)在全方位治理中鑄牢各族人民群眾中華民族共同體意識具有現(xiàn)實(shí)意義。然而，現(xiàn)有成果在厘清邊境牧區(qū)治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)容與過程方面聚焦不夠,針對“如何解釋”“如何推進(jìn)”的整體性研究方面略有不足。基于此，本文從治理現(xiàn)代化視角切入，在意涵、原則、路徑三個(gè)層面嘗試回答邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化有何特殊涵義，以及如何設(shè)計(jì)并實(shí)施邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的整體方案這兩個(gè)關(guān)鍵性問題，以求對邊境牧區(qū)治理研究領(lǐng)域有所深化。其中，內(nèi)涵層面涉及理解為什么邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化具有特殊性，原則層面關(guān)注在相應(yīng)內(nèi)涵基礎(chǔ)上如何確定邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的方向，路徑層面聚焦在內(nèi)涵范圍和原則指導(dǎo)下如何推動邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化落到實(shí)處。

二、邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征

邊疆治理是“運(yùn)用國家權(quán)力并動員社會力量解決邊疆問題的過程”[8]。筆者曾據(jù)此引申出邊境牧區(qū)治理概念為“在黨的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在國家和地方支持性資源匯聚下，基于‘五位一體’總體發(fā)展目標(biāo)，各類主體協(xié)同參與區(qū)域公共事務(wù)治理的可持續(xù)性過程”[9]。邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化狀態(tài)，亦是構(gòu)建過程。其既與一般意義的邊疆治理現(xiàn)代化、邊境治理現(xiàn)代化有著一致性的內(nèi)容要素，也有著迥異于其他區(qū)域的治理訴求與方案設(shè)計(jì)。無論從理論視角還是從實(shí)踐視角看，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征均是綜合形態(tài)的，需要從共性與個(gè)性兩個(gè)角度來把握。

(一)邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的基本含義

“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵10]邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化涉及到治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)維度，既要實(shí)現(xiàn)邊境牧區(qū)治理體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效，也要達(dá)成邊境牧區(qū)治理能力的精準(zhǔn)高效與全面發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)二者良性互動。邊境牧區(qū)治理體系現(xiàn)代化大體上涉及治理主體的多元協(xié)同、治理制度的完善規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)、治理過程的動態(tài)有序、治理機(jī)制的法治科學(xué)、治理價(jià)值的人民立場、治理目標(biāo)的共識認(rèn)知等，關(guān)鍵是相關(guān)制度體系更為成熟定型。由于其內(nèi)外環(huán)境和資源要素的差異，邊境牧區(qū)治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過程較其他地方會更為漫長，在推進(jìn)邊境牧區(qū)治理與可持續(xù)發(fā)展中，需要依靠黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下國家權(quán)力的全面發(fā)揮和有效引導(dǎo)。治理能力現(xiàn)代化大體囊括動員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置[11]等治理能力的效能展現(xiàn)，邊境牧區(qū)治理能力提升也涉及這些維度。當(dāng)然，對于邊境牧區(qū)來講，更為重要的現(xiàn)代化是保障國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展與精準(zhǔn)化服務(wù)能力，依托相關(guān)制度體系實(shí)施對邊境牧區(qū)各方面公共事務(wù)(2)這里的公共事務(wù)同時(shí)包含國家與區(qū)域兩個(gè)層面。的高效治理。

(二)邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的導(dǎo)向特征

邊境治理現(xiàn)代化的現(xiàn)有研究可分為三種視角：一種認(rèn)為邊境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)從國家視角看邊境治理[12]； 二是認(rèn)為邊境治理現(xiàn)代化是特殊性的地方治理，主張從區(qū)域視角解析邊境治理[13]；三是認(rèn)為邊疆是共性與個(gè)性的統(tǒng)一[14]，邊境治理是國家治理和地方治理的有機(jī)結(jié)合[15]?！敖Y(jié)合論”的觀點(diǎn)兼顧邊境牧區(qū)治理的一般性和特殊性，可以用于理論借鑒。從縱向結(jié)構(gòu)看，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化和區(qū)域治理現(xiàn)代化的綜合形態(tài)，即國家行動與地方行為的綜合體。“邊界不僅是國家間的主權(quán)事務(wù)，也是地方層面的日常生活?！盵16]邊境治理既有著區(qū)域的治理內(nèi)涵，是地方治理的特殊類型[17]。同時(shí)，邊境線的存在和涉外事務(wù)，也要求邊境牧區(qū)研究中更要強(qiáng)調(diào)國家屬性，邊境牧區(qū)治理應(yīng)聚焦于國家主權(quán)的完整統(tǒng)一與安全形態(tài)的可持續(xù)保障。因而，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化依賴于國家權(quán)力維護(hù)以及地方治理能力的覆蓋，是國家治理現(xiàn)代化在邊疆地區(qū)的貫徹與實(shí)踐。在我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的背景下，邊境牧區(qū)具有更為突出的治理需求，尤其是針對“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍相對滯后”[18]帶來的諸多問題。邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化既是作為整體性區(qū)域治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分，也是各邊境牧業(yè)縣框架內(nèi)的縣域治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從地方性研究視角來看，邊境牧區(qū)治理的目標(biāo)是更細(xì)化的基層治理現(xiàn)代化，聚焦于地方性的社會公共事務(wù)。從此視角看，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化是國家安全穩(wěn)定的具體體現(xiàn)之一，也是邊境牧區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、高質(zhì)量可持續(xù)繁榮發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

(三)邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的區(qū)位特點(diǎn)

邊境牧區(qū)是邊疆前沿地區(qū)、牧區(qū)半牧區(qū)與民族自治地方基層場域的重疊區(qū)域與交叉空間，這三者構(gòu)成地緣政治和社會治理的內(nèi)外疊加效應(yīng)[7]下邊境牧區(qū)的核心特征，表明邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理是涉及眾多要素的綜合系統(tǒng)。

邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的“地緣性”體現(xiàn)明顯。區(qū)別于以往中心-外圍視角下邊境地區(qū)的邊緣性，邊境牧區(qū)在新時(shí)代對外合作互動的窗口效應(yīng)與地區(qū)聯(lián)系效應(yīng)更為凸顯。獨(dú)特的地緣位置和互聯(lián)互通內(nèi)涵，使得邊境牧區(qū)承載面向周邊國家和地區(qū)高水平對外開放和推行“一帶一路”倡議的重點(diǎn)任務(wù)，核心目標(biāo)指向是與周邊國家促進(jìn)民心相通。牧區(qū)半牧區(qū)體現(xiàn)邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的“牧業(yè)性”。邊境牧區(qū)有別于其他邊境地區(qū)的重要標(biāo)志就是以畜牧業(yè)為重要生計(jì)產(chǎn)業(yè)。邊境牧民普遍以草場為生存發(fā)展資源，大多數(shù)農(nóng)牧民居住分散，以往貧困發(fā)生率也因靠天吃飯的條件制約而偏高。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的張力是其可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在矛盾，草原生態(tài)環(huán)境沒有改善、社會矛盾時(shí)有發(fā)生等問題依然存在，推動牧區(qū)牧業(yè)牧民提升自我發(fā)展能力成為邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。保護(hù)好國家生態(tài)屏障，打造人與自然生命共同體是這一特征下的核心目標(biāo)。邊境牧區(qū)大都處于民族自治地方基層區(qū)域，在許多方面體現(xiàn)出“多民族性”的特征，甚至可以說，邊境牧區(qū)是典型的民族社區(qū)形態(tài)[19]，民族事務(wù)往往與社會事務(wù)交織在一起，在區(qū)域公共事務(wù)中占據(jù)主體與核心位置。民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的相互關(guān)系也與國家統(tǒng)一、邊境安全、社會穩(wěn)定緊密相關(guān)。邊境牧區(qū)毗臨邊界的特點(diǎn)更強(qiáng)調(diào)鞏固各民族大團(tuán)結(jié)的重要意義，鑄牢中華民族共同體意識自然成為做好邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化各項(xiàng)工作的中心任務(wù)，而“鑄牢的基礎(chǔ)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障、多方面資源供給的民族事務(wù)治理體系”[20]。從此視角看，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化需要圍繞“地緣性”“牧業(yè)性”與“多民族性”三個(gè)綜合特征來完善治理體系、提升治理能力，以鑄牢中華民族共同體意識為核心，以構(gòu)建人與自然生命共同體為抓手，以推進(jìn)人類命運(yùn)共同體為方向，推動邊境牧區(qū)的治理轉(zhuǎn)型工作，進(jìn)而促進(jìn)基層地方穩(wěn)邊固邊、興邊富民能力的提升。

三、邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的基本原則

邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的原則，大體上建立在治理資源優(yōu)化配置與治理方案合理布局的基礎(chǔ)上。治理原則指的是治理過程的宏觀操作要求與依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)基本原則進(jìn)行治理設(shè)計(jì)是治理現(xiàn)代化合法性和有效性的基礎(chǔ)要求。

(一)治理原則的提出依據(jù)

無論是在目標(biāo)取向上，還是在實(shí)踐層面的逐漸推進(jìn)過程中，邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化都需要依據(jù)基本的原則，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和可持續(xù)性。

從中央頂層設(shè)計(jì)來看，“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、新發(fā)展理念、深化改革開放、系統(tǒng)觀念”[21]被明確為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的遵循原則。有研究者提出，國家治理現(xiàn)代化需要“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、符合現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化的一般規(guī)律、保持制度和治理體系穩(wěn)定性和延續(xù)性”[22]等重要原則，也有研究者從哲學(xué)視角出發(fā)認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在原則是個(gè)體性與共同性的辯證統(tǒng)一[23]。這些內(nèi)容都是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化需要依循的原則。

本文所探討的基本原則，是整體性治理方案可以實(shí)施的具體操作原則，參考了《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》確立的六大基本原則(3)分別為 “邊民為本，改善民生”“因地制宜，分類指導(dǎo)”“統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)”“改革創(chuàng)新，活邊富民”“軍民融合，共建共享”“促進(jìn)團(tuán)結(jié)，固邊睦鄰”。詳見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)興邊富民行動“十三五”規(guī)劃的通知》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》,2017年第17期。。邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化有其自身的核心內(nèi)涵和邏輯框架，筆者在國家治理現(xiàn)代化根本原則要求的指導(dǎo)下，結(jié)合邊境牧區(qū)存在的治理問題，綜合考量之后，才提出了邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的基本原則。

(二)邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化基本原則的主要內(nèi)容

在充分考慮了邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化特殊內(nèi)涵的情況下，主要提出以下幾方面的原則內(nèi)容。

1.民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。邊境牧區(qū)在基層民族地方、對外開放前沿、遼闊草原牧區(qū)的三重身份方面都具有特殊性，民族政策、邊境政策與“三牧”政策同時(shí)發(fā)揮重要作用，在邊境牧區(qū)既要實(shí)現(xiàn)各民族的共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，也要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與整體治理效能的提升。堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素有機(jī)結(jié)合[24]是民族區(qū)域自治制度的重要特點(diǎn)。邊境牧區(qū)是民族區(qū)域自治制度貫徹執(zhí)行的重點(diǎn)區(qū)域，在邊境牧區(qū)治理過程以及資源配置過程中，更應(yīng)堅(jiān)持民族要素與區(qū)域要素的相互嵌入，民族特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)的相互統(tǒng)籌，在民族區(qū)域自治制度的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)安排。也就是說，要堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，全面深入持久地開展多類型的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步活動，增進(jìn)邊境牧區(qū)各族人民群眾的國家意識、國民意識與國門意識；與此同時(shí)，還要以區(qū)域?yàn)檩d體承接國家重大戰(zhàn)略政策，提升空間整合度。

2.系統(tǒng)安排與分類指導(dǎo)相協(xié)調(diào)。邊境牧區(qū)涵蓋范圍廣、牽涉因素多、治理現(xiàn)代化過程更為復(fù)雜，涉及到國家整體的安全、穩(wěn)定與發(fā)展。全局觀念對處理好復(fù)雜問題十分關(guān)鍵[25]。邊境牧區(qū)分屬不同的民族自治地方行政區(qū)域，要素條件、內(nèi)外環(huán)境、發(fā)展進(jìn)程、目標(biāo)設(shè)定等內(nèi)部特殊性較明顯，當(dāng)然基于自然和社會因素表現(xiàn)出的文化同質(zhì)性更高，“兩化疊加”(4)指“現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化”兩個(gè)階段的時(shí)空疊加，詳見朱光磊：《“兩化疊加”：中國治理面臨的最大難題》，載《中國社會科學(xué)報(bào)》2014年11月17日B02版。下治理需求和面臨困境也具有較強(qiáng)的相似性。從治理資源的優(yōu)化配置需求和國家重大戰(zhàn)略的整體推進(jìn)看，需要從整體性區(qū)域發(fā)展的更高層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，即把邊境牧區(qū)看作一個(gè)綜合主體來設(shè)定治理現(xiàn)代化的方案，進(jìn)行統(tǒng)一安排。按照有的研究者的思考，可以借鑒上級政府縱向嵌入與地方政府橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合的縱向嵌入式治理機(jī)制[26]，對邊境牧區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明、國防建設(shè)、對外交往等核心方面進(jìn)行系統(tǒng)部署、高效安排，既不能顧此失彼、擴(kuò)大差別，同時(shí)也要注意治理目標(biāo)的次序排列。需要考慮到不同區(qū)域治理現(xiàn)代化中的突出問題和特殊困境，處理好“切一刀”和“一刀切”的關(guān)系，依據(jù)區(qū)域條件、邊民需要、毗鄰國家或地區(qū)的情況，因地制宜實(shí)行不同對策，以邊境牧業(yè)縣為單位，有重點(diǎn)緩急地結(jié)合各地發(fā)展特點(diǎn)制定具體方案進(jìn)行分類指導(dǎo)，特別注意其適用性與合理性，尊重并鼓勵(lì)地方基層的首創(chuàng)精神與方法創(chuàng)新。

3.內(nèi)外并舉與尊重傳統(tǒng)相契合。自我發(fā)展能力不足的制約，被視為邊境牧區(qū)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要困境[9]?！鞍l(fā)展和治理是國家的雙重任務(wù)和追求”[27]，邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)自力更生的高質(zhì)量發(fā)展?？紤]到邊境牧區(qū)主客觀條件的制約，要將治理資源持續(xù)地匯聚起來，需要依靠內(nèi)生動力的培育和外部的有力支持。也就是說，要充分發(fā)揮地方和基層的積極性，特別是激發(fā)邊境牧區(qū)縣級組織的協(xié)同性與積極性：一方面充分發(fā)掘內(nèi)部治理資源，在更好地發(fā)揮資源優(yōu)勢條件的基礎(chǔ)上彌補(bǔ)發(fā)展的短板，通過提升邊境牧民生產(chǎn)生活技能和生成自我發(fā)展意識，來積極促進(jìn)社會的發(fā)育，并刺激內(nèi)部進(jìn)步的活力；另一方面，通過對口支援、專項(xiàng)扶持等方式，提供政策和物質(zhì)的雙重治理資源，加大外部多重支持力度。使尊重傳統(tǒng)與銳意創(chuàng)新相吻合，在基層自治、輪牧休牧、合作經(jīng)營、草畜平衡、民族文化、生態(tài)保護(hù)等邊境牧區(qū)傳統(tǒng)性要素和地方性知識的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地進(jìn)一步思考現(xiàn)代化治理的模式與可持續(xù)發(fā)展的路徑。

四、邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

從治理的本質(zhì)含義來看，強(qiáng)調(diào)秩序的治理現(xiàn)代化更需要增強(qiáng)協(xié)同架構(gòu)?！爸卫硪庵溉魏蜗嗷ヒ蕾嚮顒拥膮f(xié)調(diào)模式”[28]，邊境牧區(qū)的治理事務(wù)亦是如此，復(fù)雜動態(tài)性的公共問題，由多種維度因素相互滲透、相互纏繞糾結(jié)而生[29]。邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的綜合形態(tài)與治理原則，都要求在治理進(jìn)程的保障、治理格局的塑造以及治理方案的設(shè)計(jì)等方面，將原有的單一形態(tài)轉(zhuǎn)化為多元并舉，實(shí)現(xiàn)研究者所歸納的互動特性[30]，使合作性、互補(bǔ)性、正外部性三種協(xié)同機(jī)制在邊境牧區(qū)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)作用下得到完整體現(xiàn)。

(一)以制度、政策的協(xié)同為關(guān)鍵保障

邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐需要優(yōu)化制度供給和政策維護(hù)。制度被視為在群體滿足公共需求的重復(fù)性實(shí)踐活動中所形成的程式化的行為模式的產(chǎn)物[31]，制度的貫徹和政策的安排及其運(yùn)作，要與社會現(xiàn)實(shí)和邊境牧區(qū)各族人民群眾的貫徹能力相符合。在堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度的現(xiàn)實(shí)背景下，迫切需要根據(jù)邊境牧區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況、人民群眾的實(shí)際需求與認(rèn)同支持、中央和地方基層長期治理過程中積累的治理經(jīng)驗(yàn)與原則規(guī)范，來充分考慮邊境牧區(qū)的客觀實(shí)際，完善中央和地方關(guān)于邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的政策設(shè)置，對邊境牧區(qū)進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)的建設(shè)。思考如何將建設(shè)過程中的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政策治理效能，需要發(fā)揮適應(yīng)于邊境牧區(qū)政策體系內(nèi)部諸方面的協(xié)同效能。要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在現(xiàn)行制度、法律和文化框架內(nèi)，吸納、整合并創(chuàng)新在邊境牧區(qū)行之有效且高度認(rèn)同的政策內(nèi)容，充分考慮邊境牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的政策要素，使邊境牧區(qū)內(nèi)外政策布局得以貫通。在邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要以民族區(qū)域自治制度為依據(jù)，在推進(jìn)共建共治共享的社會治理格局中，不斷完善草原生產(chǎn)經(jīng)營政策、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策等與邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的核心特性密切相關(guān)的各類政策，更需要在高水平對外開放政策的框架范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)與調(diào)適完善，實(shí)現(xiàn)工具性與價(jià)值性的內(nèi)在統(tǒng)一。

邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的方案設(shè)計(jì)是相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)化組合，政策協(xié)同的思路可以在資源整合與目標(biāo)整合的基礎(chǔ)上促進(jìn)治理布局更加全面。從中央層面看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“興邊富民”行動、國家安全戰(zhàn)略、軍民融合戰(zhàn)略、對口支援戰(zhàn)略等都與邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理與可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。在地方層面來看，新疆的“訪惠聚”工程、內(nèi)蒙古的“牧區(qū)現(xiàn)代化”工程、西藏的“邊境小康村”工程等，都堅(jiān)持以鑄牢中華民族共同體意識為主線提升邊境牧區(qū)治理發(fā)展效能。推進(jìn)邊境牧區(qū)戰(zhàn)略協(xié)同與政策聯(lián)動既可以促進(jìn)治理資源的優(yōu)化配置，也可以為降低治理成本、補(bǔ)齊發(fā)展短板精準(zhǔn)發(fā)力，關(guān)鍵是要通過考慮不同類型政策措施的協(xié)同，使其達(dá)到整體性的協(xié)作兼容，綜合于邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的更高戰(zhàn)略政策選擇中。

(二)以主體協(xié)同為治理要點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下治理主體的相互協(xié)同，是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要方面。這里強(qiáng)調(diào)的治理主體的相互協(xié)同有三重含義：一是從其綜合性層次架構(gòu)出發(fā)，需要國家與地方兩重治理體系的配合協(xié)調(diào)，在邊境事務(wù)治理與區(qū)域事務(wù)治理中共同發(fā)力。二是區(qū)域主體的協(xié)同?？紤]在邊境牧區(qū)內(nèi)外不同行政區(qū)域間、通過中央政府與臨界外國同級行政區(qū)域間、兵軍地之間建立必要的定期會晤磋商機(jī)制，就共同關(guān)注的治理問題與可合作事項(xiàng)進(jìn)行交流溝通，積極探索促進(jìn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，借助更高層面的宏觀調(diào)控促進(jìn)融合機(jī)制，構(gòu)建學(xué)界倡導(dǎo)的區(qū)域間協(xié)同治理機(jī)制[32]。三是與“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理結(jié)構(gòu)相一致的主體格局，推動公權(quán)力所有者、市場組織、社會團(tuán)體、社會民眾等參與到發(fā)展的全過程[33]中，在邊境牧區(qū)公共政策形成執(zhí)行、完善反饋和公共事務(wù)處理等諸過程中有效參與，特別是在總體安全領(lǐng)域形成黨政軍警民強(qiáng)邊固防的合力體系。積極建立起常態(tài)化的政社溝通渠道，改善單一治理信息的傳遞模式，擴(kuò)大邊境農(nóng)牧民參與治理決策的范圍與廣度，培育各民族農(nóng)牧民自身發(fā)展機(jī)制和參與發(fā)展的能動性[34]。

(三)以內(nèi)外協(xié)同為模式依循

發(fā)展模式的選擇體現(xiàn)著社會資源權(quán)威性分配的全面考量。“任何發(fā)展都是政治問題”[35]，邊境牧區(qū)興邊強(qiáng)邊、穩(wěn)邊固邊目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終要依靠并落腳于邊境牧區(qū)高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。對當(dāng)前依靠外部幫扶的發(fā)展模式進(jìn)行完善和調(diào)整，并結(jié)合自身特點(diǎn)，走內(nèi)源式發(fā)展和外嵌式發(fā)展有機(jī)結(jié)合的牧區(qū)建設(shè)，是邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化“內(nèi)外協(xié)同”的內(nèi)涵所在。強(qiáng)調(diào)邊境牧區(qū)的內(nèi)源式發(fā)展，核心目的是提升適應(yīng)性的內(nèi)生發(fā)展動力。邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化離不開地方文化傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)，包括對傳統(tǒng)草原文化、邊境文化以及中華民族文化優(yōu)秀成分的現(xiàn)代傳承，對于基層治理現(xiàn)代化建設(shè)尤為關(guān)鍵。地方性知識擁有者的觀念行為是鄉(xiāng)村集體事務(wù)治理不容忽視的力量[36]。內(nèi)源式發(fā)展還須著力提升發(fā)展途徑選擇的自主性與能動性，依據(jù)不同區(qū)域的主客觀條件確定高質(zhì)量的發(fā)展路徑，培育擴(kuò)大畜牧業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游、邊境貿(mào)易等比較優(yōu)勢，避免對現(xiàn)有路徑的刻意干預(yù)與發(fā)展道路選擇的趨同模仿。

內(nèi)源式發(fā)展強(qiáng)調(diào)對外部治理框架的參照。在先天性條件和發(fā)展能力不充分不平衡的前提下，邊境牧區(qū)的發(fā)展不能僅停留在外部知識、技術(shù)和政策的參照層面，而需要在較長時(shí)間依賴外部資源持續(xù)性嵌入來推動內(nèi)部要素資本集聚與資源優(yōu)化配置，結(jié)合國家重點(diǎn)戰(zhàn)略與政策的實(shí)施落實(shí)，正確處理好內(nèi)源與外嵌二者之間的關(guān)系，不能過度偏倚、顧此失彼。不能變外部嵌入為外部主導(dǎo)，也不能變內(nèi)源為過度依從，而是內(nèi)源為主、外嵌為輔，充分發(fā)揮內(nèi)源外嵌的兩重積極性。

結(jié)語

從黨的十九大報(bào)告指出“加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固、邊境安全”[37]，到十九屆四中全會明確“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”[38]，再到十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊”[21]，學(xué)界長期呼喚的邊疆治理與邊境治理頂層設(shè)計(jì)在“治國必先治邊”的高層意志中體現(xiàn)出更為重要的戰(zhàn)略意義?！艾F(xiàn)代化過程的特征之一就是同時(shí)包含兩個(gè)方面：改善選擇條件，選取最令人滿意的選擇機(jī)制?！盵39]作為時(shí)代命題的邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化，既滿足國家疆域綜合治理的迫切需求，也適應(yīng)邊境牧區(qū)各民族對美好生活向往的追求，是新發(fā)展階段完善治理格局的必然呈現(xiàn)。

“治國理政，必須‘立治有體，施治有序’?！盵40]在實(shí)現(xiàn)邊境牧區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，方案設(shè)計(jì)需要考慮到其內(nèi)涵的綜合形態(tài)、原則的具體呈現(xiàn)與過程的協(xié)同有效，重視一致性規(guī)律與特殊性關(guān)注的統(tǒng)一，重要的是將治理現(xiàn)代化的各個(gè)方面通過社會架構(gòu)體系予以實(shí)現(xiàn)，解決好安全、穩(wěn)定與發(fā)展問題，促進(jìn)邊疆強(qiáng)盛。

新治理觀要求調(diào)動一切積極力量參與社會建設(shè)[41]，而鑄牢中華民族共同體意識是邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵目標(biāo)和價(jià)值引領(lǐng)[42]。關(guān)鍵是切實(shí)以鑄牢中華民族共同體意識為主線，動員提升同時(shí)具有邊民、農(nóng)牧民、族員(此處含義為“中華民族共同體的內(nèi)部成員”)三重身份的社會成員參與邊境牧區(qū)治理現(xiàn)代化的認(rèn)知—認(rèn)同—主體—責(zé)任意識，在安全治理中凝聚守土固邊意識，在穩(wěn)定治理中打牢民族團(tuán)結(jié)意識，在發(fā)展治理中升華共同繁榮意識，在各族人民群眾廣泛有效地認(rèn)同性參與中建構(gòu)安全穩(wěn)定、和諧有序的邊境牧區(qū)現(xiàn)代化治理和高質(zhì)量發(fā)展的良好局面。