鑄牢中華民族共同體意識的法治進(jìn)路

李涵偉,程秋伊(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

對鑄牢中華民族共同體意識的研究，學(xué)界主要從民族學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等不同學(xué)科角度，對中華民族共同體意識的思想淵源、本質(zhì)內(nèi)涵、價(jià)值意蘊(yùn)、演化路徑等進(jìn)行學(xué)理闡釋或?qū)嵺`探究。鑄牢中華民族共同體意識研究是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性交叉學(xué)科的研究，從法學(xué)思維、視角、路徑研究鑄牢中華民族共同體意識的成果較少，主要有：倪國良從法治建構(gòu)的基礎(chǔ)、路徑與價(jià)值分析中華民族共同體[1],等等；賀海仁從法理角度解釋中華民族共同體[2]；白帆、宋婧從法治保障角度研究鑄牢中華民族共同體意識[3][4]；葉強(qiáng)從地方立法的角度探討鑄牢中華民族共同體意識[5],以加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保障國家統(tǒng)一，為中華民族的偉大復(fù)興提供法理基礎(chǔ)和制度支持。

一、鑄牢中華民族共同體意識的法治選擇

習(xí)近平總書記在中央第二次新疆工作座談會(huì)上指出：“要高舉各民族大團(tuán)結(jié)的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識，最大限度團(tuán)結(jié)依靠各族群眾，使每個(gè)民族、每個(gè)公民都為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)力量，共享祖國繁榮發(fā)展的成果?！盵6]這是“中華民族共同體意識”的概念首次正式出現(xiàn)在大眾視野，講話內(nèi)容不僅強(qiáng)調(diào)了民族團(tuán)結(jié)的重要性，也表明了樹立中華民族共同體意識是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要條件。隨后，在同年的中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記再一次提出要“積極培養(yǎng)中華民族共同體意識”，并且在會(huì)上指出要“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各族群眾法律意識”。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記對中華民族共同體意識提出了更高的要求，他指出：“全面貫徹黨的民族政策，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展。”[7]對于中華民族共同體意識認(rèn)識的不斷深化，是新時(shí)代黨中央對民族工作思考的不斷升華[8]，不但表明了對共同體意識理解的進(jìn)一步深入，也表明了對共同體意識要求的不斷提高。2018年憲法修正案中載入“中華民族”的表述，可視為是對“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)”要求的回應(yīng)。通過法律(1)本文所指的法律是指廣義上的法律，包括憲法，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，中央軍事委員會(huì)制定的軍事法規(guī)，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)，民族自治地方人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例，以及國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等。對民族團(tuán)結(jié)進(jìn)行保障，這給民族團(tuán)結(jié)政策的推進(jìn)提供了法律的支撐，也為鑄牢中華民族共同體意識進(jìn)入法律規(guī)范提供了范本。鑄牢中華民族共同體意識不單單體現(xiàn)在政策中，也應(yīng)體現(xiàn)在法律文本中,應(yīng)為培育中華民族共同體意識提供法治保障，適應(yīng)依法治國的時(shí)代要求。

中華民族共同體意識是民族團(tuán)結(jié)的精神紐帶，是民族團(tuán)結(jié)的思想基礎(chǔ)，也是民族團(tuán)結(jié)的目標(biāo)。因此，將鑄牢中華民族共同體意識的相關(guān)原則體現(xiàn)在以民族團(tuán)結(jié)為主題的立法中最為合適。在中央第二次新疆工作座談會(huì)之后，地方民族團(tuán)結(jié)立法隨之增多。筆者通過查詢?nèi)珖舜蟀娴姆煞ㄒ?guī)數(shù)據(jù)庫，以第二次新疆工作座談會(huì)為起點(diǎn)，以2021年1月1日為截止點(diǎn)，搜索到現(xiàn)行有效的專以民族團(tuán)結(jié)為主題的法律規(guī)范共22部(2)標(biāo)題中沒有民族團(tuán)結(jié)的，即使條文中出現(xiàn)中華民族共同體意識等相關(guān)字詞，亦未納入統(tǒng)計(jì)，如《湖南省散居少數(shù)民族工作條例》(2017修訂)。(詳情見表1)。

表1 關(guān)于地方民族團(tuán)結(jié)立法的統(tǒng)計(jì)(以第二次新疆工作座談會(huì)為起點(diǎn))

與第二次新疆工作座談會(huì)之后的民族團(tuán)結(jié)立法相比，2014年5月29日之前的民族團(tuán)結(jié)立法(詳情見表2)相對較少，其中《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的決定》和《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》已修改，《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》已修訂。

表2 關(guān)于地方民族團(tuán)結(jié)立法的統(tǒng)計(jì)(以第二次新疆工作座談會(huì)為終點(diǎn))

在22部民族團(tuán)結(jié)立法之中，一共有15部在其具體條文中提到中華民族共同體意識(3)在條文中出現(xiàn)中華民族共同體意識的有15部，分別是：《寧夏回族自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》《北川羌族自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《循化撒拉族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》《前郭爾羅斯蒙古族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《云南省尋甸回族彝族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《阿壩藏族羌族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》《玉樹藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《海西蒙古族藏族自治州促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)條例》《甘孜藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《黃南藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》《果洛藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》。?？梢钥闯?，自“中華民族共同體意識”的概念被提出之后，地方的民族團(tuán)結(jié)立法進(jìn)展很快，并且在這些團(tuán)結(jié)立法之中，有超過三分之二的民族團(tuán)結(jié)立法涵蓋了中華民族共同體意識的相關(guān)表述。

各地在地方立法中寫入“鑄牢中華民族共同體意識”貫徹了黨中央的要求和政策導(dǎo)向。用政策推動(dòng)法律的發(fā)展和實(shí)施，這是各地近年來民族團(tuán)結(jié)立法數(shù)量迅速增多、中華民族共同體意識的表達(dá)方式迅速普及的原因。但中華民族共同體意識作為一種新的表述，有一個(gè)不斷發(fā)展、成熟的過程。從2014年的第二次新疆工作座談會(huì)到現(xiàn)在，關(guān)于中華民族共同體意識的表達(dá)方式經(jīng)歷了從“牢固樹立”“積極培養(yǎng)”到“鑄牢”的變化。作為新時(shí)代民族工作的理論主線和指導(dǎo)方法，鑄牢中華民族共同體意識想要完成從政策到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)用法律保障中華民族共同體建設(shè)，達(dá)成鑄牢中華民族共同體意識目標(biāo)，還需要進(jìn)一步的探索。

二、鑄牢中華民族共同體意識的法律作用機(jī)理

法律是由國家制定或認(rèn)可的，具有國家意志性，“國家在一定時(shí)期的總政策、總?cè)蝿?wù)和總的發(fā)展方向，素來是各國立法的基本導(dǎo)向”[8]。法律作為一種社會(huì)調(diào)控方式，相對于政策有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和強(qiáng)制力，對于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能夠提供穩(wěn)定的政治環(huán)境和強(qiáng)有力的國家支撐。不僅如此，法律也承擔(dān)著滿足社會(huì)需求的重要職責(zé)。民族團(tuán)結(jié)是中華民族發(fā)展至今不懈地追求，只有民族團(tuán)結(jié)，國家才能繁榮昌盛，人民才能安居樂業(yè)。鑄牢中華民族共同體意識是民族團(tuán)結(jié)的必然要求，法律能夠向社會(huì)宣傳民族團(tuán)結(jié)的必要性，承擔(dān)滿足社會(huì)公眾殷切期盼民族團(tuán)結(jié)的愿景。因此，為了保障民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)中華民族共同體意識，需要發(fā)揮法律的調(diào)控性、規(guī)范性和約束性作用。

(一)調(diào)控性邏輯：鑄牢中華民族共同體意識有賴于法律的指引

法律作為一種社會(huì)規(guī)范，能夠直接對人的行為產(chǎn)生導(dǎo)向和引導(dǎo)的作用，法律的普遍性決定了法律可以為社會(huì)上的人們提供行為指引。法律通過細(xì)化權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定，預(yù)先告知違反法律所要承擔(dān)的責(zé)任，就如何鑄牢中華民族共同體意識指引行為人的具體行為，幫助社會(huì)公眾有效地形成共同體意識。

法律為行為人的行為提供了具體規(guī)則，在日常生活中，引導(dǎo)人們自覺地按照此行為方式進(jìn)行活動(dòng)；在司法實(shí)踐中，法院也可以按照法律的指引，做出最符合法律精神的判決?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，想要盡快落實(shí)一項(xiàng)政策，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉蔁o疑是一種好的選擇。鑄牢中華民族共同體意識入憲不僅表明國家對于民族團(tuán)結(jié)的愿望與決心，也是將樹立中華民族共同體意識的重要性上升到前所未有的高度，可以更好地自上而下推行。憲法作為根本大法，為其他民族團(tuán)結(jié)立法提供立法原則和法律指引。通過將鑄牢中華民族共同體意識納入法律中，傳播該價(jià)值觀念，并且在現(xiàn)實(shí)生活中給社會(huì)公眾提供具體的行為方式，為中華民族共同體意識的形成給予明確的法律指引。

(二)規(guī)范性邏輯：鑄牢中華民族共同體意識有賴于法律的教育

法律是高度反思性的理性科學(xué)，通過頒布或?qū)嵤┓?，能夠起到教育人民的作用。如《中華人民共和國憲法》第24條第二款“提倡愛祖國、愛人民、愛勞動(dòng)、愛科學(xué)、愛社會(huì)主義”的規(guī)定就體現(xiàn)了法律的教育作用，通過將一定的道德原則或者思想品質(zhì)以法律條文的形式規(guī)定在法律中，以義務(wù)的形式要求大家遵守，能促使社會(huì)公眾在現(xiàn)實(shí)生活中形成這些品質(zhì)。除了直接將思想原則規(guī)定在法律中，法律還可以通過實(shí)施，對一定行為進(jìn)行褒獎(jiǎng)或者懲戒，教育社會(huì)公眾形成法律要求的思想道德，以進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)法律意識的形成[9]。將鑄牢中華民族共同體意識寫入法律之中，使法的教育作用發(fā)揮到最大值，督促公民形成中華民族共同體意識，通過對民族團(tuán)結(jié)行為的褒揚(yáng)以及對分裂民族、煽動(dòng)民族仇恨等行為的懲戒，對一般人的行為產(chǎn)生深刻的影響，以加快中華民族共同體意識的形成和穩(wěn)定。通過從上而下推動(dòng)中華民族共同體意識的形成，敦促社會(huì)公眾自覺地維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，鑄牢共同體意識，實(shí)現(xiàn)將普法教育滲透到新時(shí)代法治的實(shí)踐邏輯。

(三)約束性邏輯：鑄牢中華民族共同體意識有賴于法律的強(qiáng)制

法律的強(qiáng)制作用是指法律可以通過國家力量來制裁違法犯罪行為，這也是法律區(qū)別于其他規(guī)范的最特殊的存在。法律通過規(guī)定違法后所需要承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，對違法犯罪行為進(jìn)行打擊，不僅可以在社會(huì)上形成公示警示作用，還可以以國家力量保證法律秩序的形成，使得社會(huì)公眾都能夠遵守某個(gè)原則或體系。法律的強(qiáng)制作用，可以使公眾明白什么行為是可為的，什么行為是不可為的。規(guī)定破壞民族團(tuán)結(jié)所要承擔(dān)的法律責(zé)任，打擊分裂中華民族的一切行為，就是在通過法律的強(qiáng)制作用保障民族團(tuán)結(jié)。用法律的強(qiáng)制力量保障民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)中華民族共同體意識的形成，是在為民族團(tuán)結(jié)、共同體意識的形成構(gòu)建安全閥，有了法律的強(qiáng)制力保障，共同體意識會(huì)在人們的心中留下深刻的印記，共同體意識的形成和發(fā)展也會(huì)步入法律殿堂，體現(xiàn)出法的實(shí)踐價(jià)值。

鑄牢中華民族共同體意識離不開法律的指引作用、教育作用和強(qiáng)制力保護(hù)，中華民族共同體意識的形成和鞏固是國家統(tǒng)一、民族興旺的前提，中華民族繁榮昌盛是全國人民的共同愿望，將其納入法律之中，不僅是向全國人民表明維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的決心，也是進(jìn)一步增強(qiáng)各民族之間凝集力的體現(xiàn)。各地方民族團(tuán)結(jié)法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)也證明了法律對于民族團(tuán)結(jié)、共同體意識形成的重要性。依據(jù)法律來保護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識，才能保證黨和國家的行為有法可依，保證各個(gè)章程活動(dòng)都在法律的規(guī)定之下進(jìn)行，這也是落實(shí)全面依法治國、在法治層面給民族團(tuán)結(jié)事務(wù)提供強(qiáng)有力制度保障的體現(xiàn)。因此，將鑄牢中華民族共同體意識納入法律規(guī)范之中是順應(yīng)時(shí)代要求的必然舉措。

三、鑄牢中華民族共同體意識法治化路徑的現(xiàn)實(shí)困擾

(一)鑄牢中華民族共同體意識的憲法缺位

2018年憲法修正案將“中華民族”載入憲法，這不僅表明了中華人民共和國是一個(gè)由各民族全體成員組成的國家，而且通過法律的形式表明了對各少數(shù)民族國民身份的認(rèn)同?！爸腥A民族”入憲不但能夠“認(rèn)識到我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，而且對發(fā)展和睦共處、和衷共濟(jì)、和諧共存的民族關(guān)系具有重要意義”[11]。雖然有關(guān)“中華民族”的表述已經(jīng)寫入憲法，但在憲法之中，尚未有關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的相關(guān)具體表述。在憲法修正案之前，已經(jīng)有地方性法規(guī)將“打牢中華民族共同體意識”寫入條文之中。憲法作為國家根本大法，在法律體系中居于統(tǒng)帥地位，更應(yīng)該將中華民族共同體意識納入憲法之中，為地方上的民族立法提供憲法指引和保障。鑄牢中華民族共同體意識的憲法缺位不利于將中華民族共同體上升到國家層面，缺乏憲法的規(guī)范不利于后續(xù)立法活動(dòng)的展開，沒有憲法的指引中華民族共同體意識的理論與制度不能有效地發(fā)展成熟與定型。習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上提出要“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)各族群眾法律意識”，這里的法律不僅指一般意義上的法律，還應(yīng)該包括憲法。將鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法具有重大理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

(二)鑄牢中華民族共同體意識的相關(guān)立法層次偏低

目前，以民族團(tuán)結(jié)為主題的立法主要都是地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，西藏、新疆、青海、寧夏、吉林、云南、四川等出臺(tái)了民族團(tuán)結(jié)的相關(guān)立法，在相關(guān)條文中規(guī)定了中華民族共同體意識，但大部分省、直轄市都沒有出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)，部分省、自治區(qū)盡管出臺(tái)了民族團(tuán)結(jié)立法，但沒有把中華民族共同體意識納入其中。已出臺(tái)的多數(shù)是自治州或自治縣，整體上立法層次偏低，立法數(shù)量偏少，法律效力有限，沒能充分發(fā)揮鑄牢中華民族共同體意識在促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。如果有一個(gè)效力級別較高的民族團(tuán)結(jié)法，可以為全國各地的民族團(tuán)結(jié)立法提供指引，防止各少數(shù)民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)立法間出現(xiàn)沖突，保障立法的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。因此，制定一部由中央主導(dǎo)，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的中華人民共和國民族團(tuán)結(jié)法，是用法律保障民族團(tuán)結(jié)的實(shí)踐要求。

(三)鑄牢中華民族共同體意識的相關(guān)條文缺乏可執(zhí)行性

雖然將鑄牢中華民族共同體意識當(dāng)作法律原則，可以為法律規(guī)則提供基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，還可以為法律規(guī)則的制定提供指導(dǎo)，但自從中華民族共同體意識的首次提出到現(xiàn)在已經(jīng)六年有余，相關(guān)立法基本上是將政策中的原則直接轉(zhuǎn)換到法律條文之中，對原則沒有進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充，從而導(dǎo)致法律條文缺少可執(zhí)行性，法律實(shí)施的效力難以充分體現(xiàn)。表一中出現(xiàn)中華民族共同體意識的15部地方立法都提到了要“打牢中華民族共同體意識”“離不開中華民族共同體意識”“鑄牢中華民族共同體意識”。然而，對于如何打牢、通過何種措施使得各族人民形成中華民族共同體意識，如果破壞共同體意識將有何種法律責(zé)任，都沒有進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，僅僅是在法律條文中表明要“打牢”“離不開”“鑄牢”中華民族共同體意識，過于泛化，缺少執(zhí)行性。因此，需要將抽象概括的原則性條款細(xì)化成可以遵守依照的法律規(guī)則，將鑄牢中華民族共同體意識踐行到生活中的方方面面，進(jìn)一步推進(jìn)中華民族共同體意識的鞏固和發(fā)展。

(四)對鑄牢中華民族共同體意識相關(guān)立法缺乏有效評估

如何保障有關(guān)法律條文的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律條文中的缺陷和漏洞，這離不開立法后評估。立法后評估是指在法律法規(guī)發(fā)布一段時(shí)間之后，結(jié)合法律法規(guī)的實(shí)施情況，對該法律法規(guī)的綜合性評價(jià)。立法評估的目的在于更好地實(shí)施法律，及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)生活不相適應(yīng)或者存在的漏洞，使法律的社會(huì)效用發(fā)揮到最大程度，為后續(xù)的相關(guān)立法提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)。對已經(jīng)制定的相關(guān)民族團(tuán)結(jié)地方立法，并沒有進(jìn)行有效的立法后評估，這些過于寬泛、缺少相應(yīng)法律責(zé)任的條款，都沒有作進(jìn)一步的修正與改進(jìn)。已出臺(tái)的民族團(tuán)結(jié)立法雖然有些進(jìn)行了修正和修訂，但都不是立法評估發(fā)揮的作用，而是根據(jù)國家政策的調(diào)整而進(jìn)行修改或廢止。對于發(fā)現(xiàn)法律中存在的問題和漏洞，或想要完善法律法規(guī)增強(qiáng)法律實(shí)施的社會(huì)效果，立法后的評估必不可少。立法后的有效評估可以保證法律的實(shí)施，使得紙張上的法變成現(xiàn)實(shí)生活中的法，保證國家機(jī)關(guān)及人民群眾按照法律的要求進(jìn)行活動(dòng)。推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識不是簡單將其列入法律條文，而是需要對鑄牢中華民族共同體意識的法律規(guī)范進(jìn)行法律評估，通過法律評估，將鑄牢共同體意識落實(shí)到實(shí)踐生活中，提高該法律規(guī)范實(shí)施的社會(huì)效果。

四、鑄牢中華民族共同體意識法治化的路徑選擇

(一)將鑄牢中華民族共同體意識的表述納入憲法

憲法具有國家統(tǒng)合功能，應(yīng)充分發(fā)揮憲法在強(qiáng)化國家意識、公民意識、法律意識、中華民族共同體意識方面的獨(dú)特功能。將鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法，可以彌補(bǔ)共同體意識表述在憲法中的缺位境況，為民族關(guān)系的發(fā)展提供新的方向和思路。具體可從三方面著手：一是將鑄牢中華民族共同體意識寫入憲法序言之中。在“平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立”后把“并將繼續(xù)加強(qiáng)”改為“中華民族共同體意識需要不斷的鞏固和加強(qiáng)，國家須盡一切努力，鑄牢中華民族共同體意識”。除此之外，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想之下加上“五個(gè)認(rèn)同”。一份更加完備的憲法序言應(yīng)當(dāng)包括國家對民族團(tuán)結(jié)的強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持。二是將鑄牢中華民族共同體意識納入公民的基本權(quán)利和義務(wù)之中。在第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)之中加入鑄牢中華民族共同體意識，即在憲法第52條“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)”后加上：公民應(yīng)形成對于中華人民共和國、中華民族、中國特色社會(huì)主義的認(rèn)同，鑄牢中華民族共同體意識，維護(hù)平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系?！皯椃ǖ淖罡咝栽谟趹椃ㄊ墙M織和建立社會(huì)共同體的規(guī)則。社會(huì)共同體、存在于社會(huì)共同體范圍內(nèi)的各種組織、生活于社會(huì)共同體的個(gè)人都必須服從、遵守這種憲法?！盵12]憲法作為我國的根本大法，其中所規(guī)定的義務(wù)和要求是人們生活中需要遵守的最基本準(zhǔn)則。把“五個(gè)認(rèn)同”和鑄牢中華民族共同體意識納入憲法義務(wù)中，不僅表明國家對于民族團(tuán)結(jié)事業(yè)的重視，也能讓社會(huì)公眾正視該義務(wù)并認(rèn)真履行該義務(wù)。共同體意識的形成、發(fā)展與鑄牢離不開我們每個(gè)人的自覺遵守和支持，將中華民族共同體意識納入憲法義務(wù)之中，是對憲法最高性的維護(hù)，也是對積極鑄牢中華民族共同體意識的回應(yīng)。三是將鑄牢中華民族共同體意識寫入國家機(jī)構(gòu)之中。在第三章國家機(jī)構(gòu)第六節(jié)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)中加入一條：“各自治區(qū)、自治州、自治縣中國家機(jī)關(guān)的工作人員在日常工作中應(yīng)保障民族團(tuán)結(jié)，弘揚(yáng)以愛國主義為核心的民族精神，增進(jìn)各民族之間的交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識。”用憲法規(guī)定國家機(jī)關(guān)及其工作人員所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，將維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢共同體意識的觀念滲透到日常工作之中，各國家機(jī)關(guān)及工作人員就能夠牢牢把握維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的主題和思想，進(jìn)而向社會(huì)公眾做出鑄牢中華民族共同體意識的示范。

(二)提高鑄牢中華民族共同體意識的立法層次

為了改善目前民族團(tuán)結(jié)立法的立法層次過低問題，需要出臺(tái)一部由中央主導(dǎo)的民族團(tuán)結(jié)法，這是在全國自上而下推行鑄牢中華民族共同體意識的有效方式。除了在憲法中規(guī)定鑄牢中華民族共同體意識之外，制定一部民族團(tuán)結(jié)法，細(xì)化憲法中關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的相關(guān)措施及法律責(zé)任十分必要。憲法是根本大法，在憲法中規(guī)定相關(guān)原則性條款之后需要有一部法律對其精神原則進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。一部由全國人大制定的“中華人民共和國民族團(tuán)結(jié)法”，能夠更好地向各民族公民傳遞對于中華民族共同體意識形成的憲法目標(biāo)，可以對地方制定的民族團(tuán)結(jié)相關(guān)法規(guī)起到規(guī)范和指導(dǎo)作用。提高民族團(tuán)結(jié)法律的立法層級是落實(shí)全面依法治國要求的體現(xiàn)，是對“用法律保障民族團(tuán)結(jié)”的響應(yīng)，是對積極推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化現(xiàn)代化的時(shí)代回應(yīng)。因此，需要全國人大及其常委會(huì)考慮納入立法規(guī)劃，及時(shí)制定出臺(tái)一部民族團(tuán)結(jié)法。

(三)增強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識相關(guān)法規(guī)的可執(zhí)行性

寬泛抽象的法律條文不利于進(jìn)一步實(shí)施和執(zhí)行。表1中出現(xiàn)中華民族共同體意識的15部法規(guī)，都缺乏對鑄牢中華民族共同體意識具體措施的詳細(xì)表述，在其中規(guī)定較為詳細(xì)的條款也只是表明要加強(qiáng)對于中華民族共同體意識的宣傳教育，或者是對鑄牢中華民族共同體意識做出突出貢獻(xiàn)的人進(jìn)行表彰。然而，這樣的規(guī)定還不夠詳實(shí)，需要進(jìn)一步細(xì)化鑄牢中華民族共同體意識的具體措施，不能僅僅把原則性條款寫入法律條文。鑄牢中華民族共同體意識的具體措施可從三個(gè)方面進(jìn)行：一是權(quán)利保護(hù)。除了設(shè)立關(guān)于與鑄牢中華民族共同體意識相關(guān)的法律規(guī)則，還需要在民族團(tuán)結(jié)立法中增加有利于保護(hù)各民族權(quán)利的條款。在民族團(tuán)結(jié)法中，不僅可以設(shè)置各族人民群眾所享有的政治文化權(quán)利，還可以設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)等特殊的保護(hù)政策。但對于特殊權(quán)利的保護(hù)不能夠超出必要的限度，要符合公平原則，保證特殊權(quán)利的規(guī)定在合理合法的范圍之內(nèi)[13]。通過對相關(guān)權(quán)利的法律保護(hù)，使得人民可以自發(fā)地形成中華民族共同體意識，只有增強(qiáng)了對于人民的權(quán)利保護(hù)，各民族人民才能自覺地遵守相應(yīng)的政治義務(wù)和法律義務(wù)[14]，才能自發(fā)的維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，形成和鞏固中華民族共同體意識。二是義務(wù)性行為與禁止性行為。在法律中表明哪些行為可以對鑄牢中華民族共同體意識有促進(jìn)作用，我們必須要遵守；哪些行為需要被禁止，我們不可以違反。比如在相關(guān)的文學(xué)影視作品中不能有煽動(dòng)民族分裂和宗教極端思想的情節(jié)，不能有破壞民族傳統(tǒng)習(xí)俗的行為；在進(jìn)行交流的時(shí)候，要尊重各民族的文化習(xí)俗，在生活中自覺遵守維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)等等。具體化法律條文，要規(guī)定哪些是必須要遵守的，哪些是不可以違反的，使得法律變成人民可以依照的生活準(zhǔn)則，而不僅僅是空洞性的宣傳。三是法律責(zé)任。法律規(guī)則具有嚴(yán)密的邏輯，包括假定條件、行為模式和法律后果。法律后果是任何法律規(guī)則都不可缺少的部分，在具體化相關(guān)法律規(guī)則的時(shí)候，要規(guī)定違反該規(guī)則須承擔(dān)何種法律責(zé)任。因此，在民族團(tuán)結(jié)立法中，要對破壞民族團(tuán)結(jié)的人進(jìn)行行政處罰，對該行為人處以罰款或者拘留，情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任。

(四)健全鑄牢中華民族共同體意識的立法評估制度

法律制定后的實(shí)施情況，需要有立法后的評估制度對其進(jìn)行評價(jià)。完善立法評估制度，將鑄牢中華民族共同體意識落實(shí)到實(shí)踐，使法律不再是書本上僵化的法條，而是現(xiàn)實(shí)生活中被人民普遍遵守和擁護(hù)的法律。立法評估制度不僅提升法律的社會(huì)效果，也是民主法治的重要組成部分，為“用法律保障民族團(tuán)結(jié)”提供完善的制度措施。如果法律的效果不能發(fā)揮到最大值，該法律制定的意義就不能夠完美實(shí)現(xiàn)。要對制定好的法律法規(guī)開展評估，主要應(yīng)做好如下三方面工作:一是評估工作的制度化。立法后評估是一種有計(jì)劃、按步驟進(jìn)行的活動(dòng)。要明確規(guī)范評估對象的選擇、評估方法的確定、評估程序的擬定，要定量評估與定性評估相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)各方力量的參與，將評估工作的各種要素制度化，通過一系列的立法后評估，總結(jié)民族團(tuán)結(jié)相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施效果、先進(jìn)做法，發(fā)現(xiàn)其已出現(xiàn)或潛在的問題，及時(shí)對有問題的條文進(jìn)行修正，使法律符合人民的預(yù)期，這樣能夠最大化的實(shí)現(xiàn)法律的社會(huì)價(jià)值。二是評估工作的專業(yè)化。立法后評估工作不僅需要專業(yè)的法律素養(yǎng)，還依賴于科學(xué)的方法和技術(shù)，因此需要交由專門評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，通過問卷調(diào)查、實(shí)地考察的形式獲取各民族人民對于該法律的真實(shí)反映，將民眾的意見收集起來，采用座談會(huì)、專家研討會(huì)的形式分析出現(xiàn)的各種問題，把人民的意愿和意志納入問題的解決辦法之中，最后召開聽證會(huì)，將解決方式公之于眾[15]，并且聽取大家對于該解決方式的意見和態(tài)度，如果滿意度不高則再采取座談會(huì)、專家研討會(huì)的方式對解決方式做進(jìn)一步修正，努力使解決辦法讓人民滿意。 三是評估工作的效能化。保證各機(jī)關(guān)各團(tuán)體及人民群眾遵守民族團(tuán)結(jié)相關(guān)法律，按照法律的要求處理日常生活中的各種民族事務(wù)，通過聽取報(bào)告的方式對政府、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行工作上的監(jiān)督，保證各個(gè)國家機(jī)關(guān)遵守該法律法規(guī)，把鑄牢中華民族共同體意識的精神落實(shí)到生活中的方方面面。習(xí)近平總書記曾說：“各民族人民按照法律辦事，民族團(tuán)結(jié)才有保障，民族關(guān)系才會(huì)牢固?！盵16]通過遵守法律規(guī)定將法律條文變?yōu)閷?shí)在意義上的法律，賦予法律以活力，才能實(shí)現(xiàn)法律的意義。

綜上，鑄牢中華民族共同體意識，是習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作重要論述的精髓，也是新時(shí)代民族工作必須堅(jiān)持的總方針和主旋律。鑄牢中華民族共同體意識為新時(shí)代我國各民族交往交流交融提供了總體目標(biāo)、理論支撐和實(shí)踐指引。將鑄牢中華民族共同體意識入憲，制定、完善與民族團(tuán)結(jié)相關(guān)的法律法規(guī)，為鑄牢中華民族共同體意識提供法治保障，這不僅為平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系的發(fā)展提供了法律依據(jù)和根本遵循，也為中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)注入了強(qiáng)大的活力，在良法善治的時(shí)代進(jìn)程中彰顯實(shí)踐品格、展現(xiàn)實(shí)踐偉力。