吳 羽(華東政法大學 刑事法學院，上海 201620)

一、問題的提出

當前，我國刑事法律援助的供需矛盾突出，尤其是高質(zhì)量的法律援助服務與公民的需求還存在很大差距。最高人民法院、司法部發(fā)布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，旨在實現(xiàn)審判階段的律師辯護全覆蓋。試點以來，審判階段律師辯護率有了很大的提升(1)例如，廣東省適用普通程序?qū)徖淼陌讣蓭熮q護率達92.8%，北京一審案件律師辯護率達95%。參見顧永忠：《以刑事審判為突破口帶動刑事案件律師辯護全覆蓋試點向縱深發(fā)展》，載《中國司法》2019年第2期。需要指出的是，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議對《中華人民共和國法律援助法(草案)》(以下簡稱《法律援助法(草案)》)進行了審議，《法律援助法(草案)》擴大了刑事法律援助的范圍，增加通知辯護情形有“適用普通程序?qū)徟邪讣谋桓嫒恕薄八佬虖秃税讣谋桓嫒恕?，這將進一步推動刑事案件律師辯護的全覆蓋。。然而，律師辯護全覆蓋不應僅限于審判階段，還應包括偵查、審查起訴階段。目前犯罪嫌疑人、被告人實現(xiàn)律師辯護權(quán)有兩種方式：委托辯護和法律援助。但是，委托辯護的上升空間有限，“我國還屬于發(fā)展中國家，當事人自行委托律師的比例不會提高太快太多”[1]。究其原因，由于大多數(shù)被追訴者為貧困者，他們沒有經(jīng)濟能力聘請律師，律師辯護率的提升主要依靠法律援助。其實即使在經(jīng)濟發(fā)達國家，刑事訴訟中貧困被追訴者甚至占80%以上[2]，但通過法律援助制度，這些國家的刑事辯護率可以達到90%[3]。

刑事法律援助全覆蓋是指刑事訴訟中所有的犯罪嫌疑人、被告人，在任何訴訟階段，只要沒有委托辯護人，國家就應為其提供法律援助服務。理論上，刑事案件律師辯護全覆蓋意味著要將當前30%左右的律師辯護率(2)多年以來，我國律師辯護率整體上較低，一般認為在30%左右。提升至100%，即為剩余70%左右沒有律師參與的刑事案件提供辯護服務。因此，刑事案件律師辯護率的高低取決于刑事法律援助范圍的大小，甚至可以認為，刑事案件律師辯護全覆蓋本質(zhì)上意味著刑事法律援助全覆蓋，二者是目的和手段的關(guān)系。顯然，當前我國刑事法律援助制度已無法滿足律師辯護全覆蓋的要求，更遑論有質(zhì)量的刑事法律援助服務。當下提出刑事法律援助全覆蓋并非過于“超前”，而是具有重要的現(xiàn)實意義。刑事法律援助全覆蓋是刑事訴訟發(fā)展的必然趨勢，“刑事訴訟之歷史”實質(zhì)上就是法律援助權(quán)不斷擴充之歷史。為此，本文就刑事法律援助全覆蓋的若干基本問題予以探討。

二、刑事法律援助全覆蓋的必然性：權(quán)利與義務雙重屬性的視角

制約我國刑事法律援助全覆蓋的表面原因是“人”(法律援助律師及提供模式)和“錢”(法律援助經(jīng)費)的問題，但深層次的原因是人們對刑事法律援助制度的認識還存在很大的誤區(qū)。尚未將刑事法律援助上升為人權(quán)保障制度，這是對其權(quán)利屬性認識的偏差；而將刑事法律援助定位于國家和律師的雙重義務，是對其義務屬性認識的偏差。

(一)刑事法律援助制度屬于人權(quán)保障制度，而非僅為民生工程

無論刑事法律援助還是民事行政法律援助，都屬于公民普遍享有的權(quán)利，尤其是請求給予社會保險待遇，發(fā)放撫恤金，給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費，支付勞動報酬等法律援助事項更直接涉及“人民的生計”。因此，長期以來法律援助工作被視為民生工程。但是，如果將刑事法律援助也理解為民生工程，則忽視了刑事法律援助在保障人權(quán)、維護司法公正方面的價值?，F(xiàn)代社會建立刑事法律援助制度的重要原因，一方面，律師辯護制度旨在保障被追訴者的權(quán)利，“被告自己常常不只是精神上或就專業(yè)知識而言，甚至于因其個人處境無法充分地為自己進行辯護”[4]，所以律師辯護制度在于防止無辜者陷入刑事訴訟之囹圄，“刑事辯護是為維護人權(quán)而斗爭的，這意味著刑事辯護不僅僅是為了眼前的委托人(被告人)，也是為了未來的委托人以及所有的市民”[5]?？梢姡c其說律師辯護制度屬于犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利，毋寧說屬于所有公民的權(quán)利，因為只要存在冤假錯案，每個人都會成為潛在犯罪嫌疑人、被告人。另一方面，律師辯護制度意在制約刑事司法活動中權(quán)力運行的恣意，“刑事辯護制度是一項通過反向視角對偵查、審判加以審視，使國家不陷于無繆性神話，從而實現(xiàn)公正程序的制度”[6]。可見，律師辯護制度是維護司法公正的重要制度設計。如果我們“將辯護權(quán)理解成一種‘結(jié)構(gòu)性’權(quán)利而不是‘個人’權(quán)利”[7]，那么律師辯護才能使這一“結(jié)構(gòu)性”權(quán)利成為現(xiàn)實。然而，如果沒有刑事法律援助制度，公民的律師辯護權(quán)就無法轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵱袡?quán)利，而只不過是一種法律上的權(quán)利，所以“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助”[8]。

當今世界，刑事法律援助制度已上升至人權(quán)保障制度的地位，公民的刑事法律援助權(quán)與其享有的教育、就業(yè)、醫(yī)療等權(quán)利都屬于基本人權(quán)，刑事法律援助全覆蓋也就不言而喻。對此，我們還可以從如下兩方面作進一步理解：其一，民事訴訟與刑事訴訟對于當事人具有不同的意義，前者主要涉及財產(chǎn)權(quán)益，后者關(guān)涉自由權(quán)乃至生命權(quán)。因此，刑事法律援助在法律援助體系中居于核心地位，無論是經(jīng)費還是律師資源，都應優(yōu)先保障刑事法律援助。從域外實踐來看，刑事法律援助經(jīng)費通常得到優(yōu)先保障，如在澳大利亞，由于受到經(jīng)費限制，法律援助署對所辦理的案件優(yōu)先保障刑事案件[9]。其二，刑事法律援助覆蓋于所有程序階段，尤其要覆蓋于偵查階段。從全國范圍來看，2018年偵查階段、審查起訴階段、審判階段通知辯護案件數(shù)分別為53853件、79993件和278192件，占通知辯護案件數(shù)的13.1%、19.4%和67.5%[10]。可見，偵查階段律師辯護率較低，而偵查階段具有封閉性，犯罪嫌疑人的權(quán)利更易受到侵犯，如刑訊逼供等非法訊問方法導致的虛假供述，所以犯罪嫌疑人在偵查階段更需要律師幫助，“辯護人在偵查辯護中發(fā)揮提供信息功能、代理功能、保護功能和援助功能”[11]。因此，作為人權(quán)保障制度，刑事法律援助制度更應在偵查階段發(fā)揮作用。

(二)刑事法律援助屬于國家的法定義務和律師的倫理義務

刑事法律援助經(jīng)歷了由律師的慈善舉動向國家義務轉(zhuǎn)變的過程，“在過去的這一個世紀里，國家提供法律援助的責任是在幾個互不相同的基礎(chǔ)上被明確下來的，它包括倫理、政治、社會公正以及法律等方面”[12]。第二次世界大戰(zhàn)以后，諸多國際法律文件明確了國家作為刑事法律援助的責任主體，如《聯(lián)合國關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》第15條規(guī)定：“國家應當把提供法律援助視為其義務和責任?！?/p>

在我國，刑事法律援助的義務主體具有二元性的特征。一方面，根據(jù)《法律援助條例》第3條中規(guī)定，“法律援助是政府的責任”，而非國家責任，致使刑事法律援助實施過程中無法得到政府以外的國家機關(guān)的有力支持，“刑事法律援助事業(yè)本身就是一個系統(tǒng)龐雜的工程，單靠行政機關(guān)的力量是無法完成的，政府責任也無法解決刑事法律援助中的協(xié)調(diào)配合問題”[13]。對此，《法律援助法(草案)》確立了法律援助屬于國家責任(3)參見《法律援助法(草案)》第2條第1款。。法律援助由政府責任轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑熑危湟饬x深遠，這必然會大力推進法律援助事業(yè)的發(fā)展。另一方面，《律師法》第42條中規(guī)定，“律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務”?？梢?，法律援助既屬于國家的法定責任，又屬于律師、律師事務所的法定義務。然而，立法并未明確規(guī)定國家和律師在法律援助中的責任分擔，即國家和律師誰承擔主要責任并不明確，實踐中政府往往不是按照市場價格“購買”律師的法律援助服務，而是采取給予律師辦案補貼的方式，“正是由于法律援助辦案補貼太低或者沒有補貼，才導致經(jīng)常發(fā)生有關(guān)法律援助是政府責任，還是律師義務的問題的爭論”[14]。因此，法律援助二元義務主體模式有可能導致律師承擔更多的義務。

刑事法律援助國家一元義務主體既符合世界發(fā)展潮流，也是刑事法律援助制度發(fā)展的必然結(jié)果。在確立國家一元義務主體的前提下，“在為那些不能負擔必要法律服務費用的貧困者提供公益法律援助的時候，如果有的話，該法律體系下的律師負有哪些倫理義務？”[15]筆者認為，刑事法律援助不應為律師的法定義務，但作為具有法律專業(yè)的技能者，律師仍有履行法律援助的道德義務或倫理義務，只是這種義務不具有法律上的強制性，“強制規(guī)定律師援助義務是缺乏正當性的”[16]。當然，這與“律師的職業(yè)人格中還有為公共事業(yè)作貢獻的成份”[17]也是并行不悖的，實踐中就有很多律師免費為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務。質(zhì)言之，如果刑事法律援助屬于國家義務，國家就應確保所有被追訴者在各個訴訟階段獲得法律援助。

三、刑事法律援助全覆蓋的構(gòu)成要素

(一)刑事法律援助全覆蓋的主體：以法律援助律師為主要實施者

刑事法律援助全覆蓋的實施主體是法律援助律師，而非值班律師。從域外實踐來看，傳統(tǒng)法律援助律師在提供辯護服務時存在一定的滯后性，而解決方案就是通過值班律師發(fā)揮及時性、應急性的法律幫助功能。在我國，值班律師制度的全面發(fā)展得益于作為刑事速裁程序改革、認罪認罰從寬制度改革的配套制度。但是，值班律師制度也面臨一些困境，如值班律師無法在看守所為犯罪嫌疑人提供及時性的法律幫助，而且在認罪認罰案件中也出現(xiàn)了功能異化的問題，在一定程度上淪為“背書者”，成為“權(quán)力配合者”，發(fā)揮著所謂的“站臺效應”。因此，為了確保犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的自愿性，有人主張將值班律師予以“辯護人化”，即賦予值班律師完整的辯護權(quán)，促使其提供有效辯護。如果進一步分析，值班律師“辯護人化”主張實質(zhì)上是因為我國刑事法律援助范圍過窄所致，即現(xiàn)有的刑事法律援助范圍無法涵蓋認罪認罰案件，因而值班律師成為替代法律援助律師的一種權(quán)宜方案。立足于刑事法律援助體系化發(fā)展的視角，刑事法律援助全覆蓋的主體應當是法律援助律師，而值班律師應回歸提供及時性法律幫助的角色定位。實現(xiàn)刑事法律援助全覆蓋，不能將值班律師代替法律援助律師，但值班律師也發(fā)揮著不可或缺的作用。

(二)刑事法律援助全覆蓋的形式：以通知辯護為主要形式

根據(jù)我國《刑事訴訟法》第35條的規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助包括申請法律援助和通知律師辯護兩種方式，前者主要以經(jīng)濟困難為前提條件，依申請而獲得；后者主要為特定案件或特殊人群指派法律援助律師。實踐中，申請獲得法律援助的比例較低，如2018年全國刑事法律援助案件總數(shù)為473852件，其中通知辯護案件數(shù)和申請并獲得批準案件數(shù)分別占刑事案件總數(shù)的86.9%和12.7%[10]。刑事法律援助全覆蓋不應對犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助設定經(jīng)濟困難條件，因為既然刑事法律援助權(quán)屬于公民的基本權(quán)利，無論犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)濟狀況如何，只要未委托辯護人的，就應當為其指派法律援助律師。因為如果以經(jīng)濟困難作為獲得法律援助的前提條件，那么即便立法規(guī)定了刑事法律援助全覆蓋，也會有一部分的犯罪嫌疑人、被告人受制于經(jīng)濟困難條件，而事實上將無法獲得法律援助，這與刑事法律援助全覆蓋的目標是相違背的。因此，刑事法律援助全覆蓋應為通知辯護的全覆蓋。

(三)刑事法律援助全覆蓋的地位：以委托辯護的優(yōu)先地位為前提

刑事法律援助制度是為那些無法自行聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務而設立的，即只有當犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護律師時，才可以為其提供法律援助，因而委托辯護權(quán)具有優(yōu)先地位，刑事法律援助是作為委托辯護的補充。因此，如果犯罪嫌疑人、被告人已經(jīng)委托辯護人的，法律援助律師通常無需再介入；如果犯罪嫌疑人、被告人已獲得法律援助，而后又自行委托辯護人的，則此時可以撤銷法律援助，轉(zhuǎn)由委托辯護。

然而，在刑事法律援助全覆蓋的前提下，如果犯罪嫌疑人、被告人有資力而不委托辯護律師，或者犯罪嫌疑人、被告人拒絕法律援助律師而自行辯護的，將如何處理？這其實涉及刑事法律援助全覆蓋是否屬于強制辯護全覆蓋的問題。強制辯護是指在刑事訴訟程序中，國家有義務為某些特定案件中的被追訴者指定辯護人，否則在無辯護人參與下的該訴訟活動將得到法律上的否定性評價?？梢?，我國《刑事訴訟法》規(guī)定的通知辯護因缺乏制裁性條款而不屬于強制辯護。從域外實踐來看，強制辯護中的“特定案件”通常是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上徒刑的案件。顯然，犯罪嫌疑人、被告人的自行辯護權(quán)與強制辯護之間難免會產(chǎn)生沖突。如果立足于維護司法公正的立場，刑事法律援助全覆蓋應當是強制辯護的全覆蓋。但是，基于案件性質(zhì)以及當事人的自行辯護權(quán)，可以考慮對犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上有期徒刑的案件，適用強制辯護全覆蓋；對犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以下有期徒刑的案件，只有在犯罪嫌疑人、被告人自愿、明知、明智的情況下放棄法律援助時，方可自行辯護。

四、刑事法律援助全覆蓋的發(fā)展方向：從形式意義走向?qū)嵸|(zhì)意義

(一)形式意義上的刑事法律援助全覆蓋：以刑事法律援助的普遍性為中心

形式意義上的刑事法律援助全覆蓋立足于法律援助的普遍性，其旨在保障犯罪嫌疑人、被告人享有獲得法律援助的機會，這屬于刑事法律援助全覆蓋“量”的要求。如果立足于形式意義上的刑事法律援助全覆蓋，我國每年刑事法律援助案件總數(shù)大概會是多少？一般而言，偵查階段犯罪嫌疑人的人數(shù)要多于審查起訴階段的人數(shù)，而審查起訴階段的人數(shù)又要多于審判階段的被告人。以2018年為例，全國法院一審判處罪犯142.9萬人[18]；全國檢察機關(guān)共提起公訴1692846人[19]。如果按照偵查、審查起訴和審判三個階段的合計進行統(tǒng)計，2018年至少有480萬以上的刑事案件需要律師辯護?？紤]到我國30%左右的律師辯護率，假設剩余70%的刑事案件均通過法律援助方式實現(xiàn)律師辯護，同時加上目前的刑事法律援助案件數(shù)量(大約占所有刑事案件的15%[20]，即如果為所有刑事案件中85%的案件提供法律援助，那么刑事法律援助全覆蓋的刑事案件總數(shù)為400多萬件。當然，形式意義上的刑事法律援助全覆蓋并未解決犯罪嫌疑人、被告人是否獲得有效法律援助服務的問題，因而可能是不稱職的刑事法律援助全覆蓋，而不稱職的刑事法律援助全覆蓋只是在形式上實現(xiàn)了公民的律師辯護權(quán)。

(二)實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋：以刑事法律援助有效性為中心

實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋是指法律援助服務應當是實質(zhì)、有效的，即有效的刑事法律援助全覆蓋,這屬于刑事法律援助全覆蓋“質(zhì)”的要求。一般而言，實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋是以形式意義上的刑事法律援助全覆蓋為前提，即在解決“有和無”之后，再解決“好與差”的問題，但也不排除二者同時展開。實現(xiàn)實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋的主要障礙是經(jīng)費匱乏。2018年我國刑事案件辦案補貼平均為1090.6元[21]。辦案補貼是指法律援助服務的辦案成本和基本勞務費，所以辦案補貼不具有市場屬性，不是律師提供法律援助服務的勞動報酬。當前，刑事法律援助辦案補貼一般為辯護服務市場價格的1/4至1/5左右，因而有些律師還需要“自掏腰包”辦理法律援助案件。由于辦案補貼過低，無法吸引有經(jīng)驗、有能力的律師參與刑事法律援助，部分律師辦理刑事法律援助案件存在走過場的問題。顯然，辦案補貼制度與刑事法律援助服務質(zhì)量不高存在很大的關(guān)聯(lián)性，這也是很多國家采用市場化方式購買法律援助服務的重要原因。在一定程度上，形式意義上的刑事法律援助全覆蓋可以認為是辦案補貼式的全覆蓋；實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋可以認為是購買服務式的全覆蓋。

五、刑事法律援助全覆蓋的實現(xiàn)路徑

刑事法律援助全覆蓋的發(fā)展方向是從形式意義走向?qū)嵸|(zhì)意義，并以有效刑事法律援助全覆蓋為最終目標。當然，這一目標的實現(xiàn)不可能一蹴而就，它既需要觀念的更新，也需要相關(guān)制度的保障，諸如健全法律援助管理機構(gòu)、完善刑事法律援助案件質(zhì)量評估體系等。本文擇其要者，主要探討法律援助范圍、法律援助經(jīng)費、法律援助提供模式三個方面的問題。

(一)逐步擴大刑事法律援助的范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，我國通知辯護的范圍是犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上的案件，對此，我們可以分階段、有步驟地擴大通知辯護的范圍，直至實現(xiàn)刑事法律援助全覆蓋。具體而言，刑事法律援助全覆蓋可以從近期目標、中期目標和長期目標三個階段逐步實現(xiàn)。第一階段為近期目標，可以分為兩個步驟實現(xiàn)：一是刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上有期徒刑的案件，這是維護司法公正的基本保障，目前不少學者也持這一立場[22]；二是刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處1年以上有期徒刑的案件，這是刑事法律援助事業(yè)發(fā)展的巨大進步。第二階段為中期目標，即刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處有期徒刑以上的案件，這是刑事法律援助事業(yè)發(fā)展的質(zhì)的飛越。第三階段為長期目標，即刑事法律援助覆蓋于所有犯罪嫌疑人、被告人，即使犯罪嫌疑人、被告人可能被判處緩刑或者單處附加刑等，也應獲得法律援助，這是真正意義上的刑事法律援助全覆蓋。

以目前以我國的經(jīng)濟實力、律師資源來看，實現(xiàn)中期目標和長期目標尚有一定的困難，而近期目標是有可能實現(xiàn)的。就近期目標的刑事案件數(shù)量而言，2018年全國法院刑事案件生效判決人數(shù)為1430091人，其中判決結(jié)果5年以上至死刑為155638人、超過3年不滿5年為67836人、1年以上3年以下為295127人、不滿1年為276566人[23]?？梢姡?018年全國判處3年以上有期徒刑的被告人為22萬人以上、判處1年以上有期徒刑的被告人為51萬人以上；如果按照偵查、審查起訴、審判三個階段的合計進行統(tǒng)計，2018年可能被判處3年以上有期徒刑的刑事案件為66萬件以上、可能被判處1年以上有期徒刑的刑事案件為150萬件以上。筆者以為，今后可以考慮在立法中將通知辯護的范圍擴大至犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上有期徒刑的案件，這將極大地推進刑事法律援助的全覆蓋。

(二)加大刑事法律援助經(jīng)費投入

立足于橫向比較，我國法律援助經(jīng)費尤其是刑事法律援助經(jīng)費投入仍非常低，這主要體現(xiàn)在法律援助經(jīng)費占財政支出比例低、辦案經(jīng)費占比低、人均法律援助費用低、刑事法律援助在法律援助經(jīng)費中比重低等四個方面。例如，在一些法治發(fā)達國家，法律援助經(jīng)費在財政支出的占比一般在0.1%-1%之間，如英國和荷蘭占到1%，日本2001年僅刑事法律援助經(jīng)費占到0.08%[24]；其中辦案經(jīng)費一般占整個法律援助經(jīng)費總額的90%以上；與此同時，人均法律援助經(jīng)費也相對較高，如英國中央政府法律援助撥款人均39鎊[25]；而且刑事法律援助經(jīng)費通常要明顯高于民事法律援助經(jīng)費，如2017年-2018年，英國在刑事法律援助和民事法律援助投入的經(jīng)費分別為84800萬英鎊和69900萬英鎊[26]。就我國而言，2018年全國財政一般公共預算支出220906億元，法律援助經(jīng)費僅占全國財政一般公共預算支出的0.012%；法律援助經(jīng)費除支出辦案經(jīng)費外，還包括人員經(jīng)費、行政經(jīng)費等支出，辦案經(jīng)費只占法律援助經(jīng)費總額的50%左右；與此同時，人均法律援助經(jīng)費相對較低，如2018年人均法律援助財政撥款僅為人民幣1.98元；而且刑事法律援助經(jīng)費多年來一直低于民事法律援助經(jīng)費，如2018年全國刑事案件補貼額和民事案件補貼額分別為36189萬元和59312萬元[21]。可見，在我國加大刑事法律援助經(jīng)費投入勢在必行。

以2018年為例，基于前文估算的刑事法律援助全覆蓋近期目標的刑事案件總數(shù)，如以每件刑事案件補貼1090.6元進行計算，實現(xiàn)刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上和1年以上有期徒刑的案件(不包括大約15%左右委托辯護的案件)，分別需要投入6億多元和13億多元[27]。對我國而言，上述經(jīng)費投入應該不存在問題。但是，上述經(jīng)費投入所實現(xiàn)的是形式意義上的刑事法律援助全覆蓋，即辦案補貼式的全覆蓋，其可能的風險是低質(zhì)量的刑事法律援助全覆蓋。如果立足于實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋，只有采取購買服務的形式?？紤]到刑事法律援助的公益屬性以及當前我國的客觀實際，以市場價格或者低于市場一定比例的價格購買律師的刑事法律援助服務，可以最大限度地保障刑事法律援助服務質(zhì)量，使刑事法律援助全覆蓋從形式意義邁向?qū)嵸|(zhì)意義。例如，一份關(guān)于杭州市律師認為政府采購刑事法律援助合理價格的調(diào)查顯示，42.17%的律師認為在5000-8000元之間，16.37%的律師認為在8000-1萬元之間，9.61%的律師認為在1萬元以上[28]。據(jù)此，假設每件刑事法律援助案件平均投入8000元，實現(xiàn)刑事法律援助覆蓋于犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上和1年以上有期徒刑的案件(不包括大約15%左右委托辯護的案件)，大約分別需要投入40多億元和100多億元。目前，國家每年投入40多億元，也并非不可逾越的障礙，而這意味著犯罪嫌疑人、被告人可能被判處3年以上有期徒刑的，將獲得具有購買屬性的法律援助服務，這無疑有助于確保辯護服務質(zhì)量，維護司法公正。可以說，充分的資金投入是實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋實現(xiàn)的關(guān)鍵。

(三)構(gòu)建多元化的刑事法律援助提供模式

從域外實踐來看，隨著公民的律師辯護權(quán)成為憲法性權(quán)利，刑事法律援助范圍不斷擴大，刑事法律援助案件量隨之激增。在此背景下，基于提供有效法律援助和控制法律援助成本的雙重要求，公設辯護人制度、合同律師項目[29]應運而生。當前，公設辯護人制度在世界范圍內(nèi)得到廣泛采用，如美國刑事法律援助主要通過該制度實施；20世紀80年代，整個拉丁美洲地區(qū)建立了該制度[30]；英國、加拿大、立陶宛、菲律賓、南非等國家也有該制度的實踐。近年來我國一直積極倡導構(gòu)建政府購買法律援助服務制度。 2015年以來，《關(guān)于完善法律援助制度的意見》(中辦發(fā)[2015]37號)、《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》(司發(fā)通[2017]15號)、《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》(司發(fā)通[2017]106號)、《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》(高檢發(fā)[2019]13號)、《法律援助值班律師工作辦法》(司規(guī)〔2020〕6號)等多部規(guī)范性文件明確指出，“加大政府購買法律援助服務力度”,“推行政府購買法律援助服務工作機制”,“有條件的地方可以開展政府購買法律援助服務”,“建立政府購買值班律師服務機制”，而合同制度無疑是重要的實現(xiàn)方式。

公設辯護人制度與合同制度分別是公職律師模式和私人律師模式的典型方式，二者的相似之處在于可以促成刑事法律援助服務的專業(yè)化發(fā)展。公設辯護人受雇于國家、領(lǐng)取固定薪水、專職從事刑事法律援助服務，他們有可能成為“刑辯專家”；而作為具有市場屬性的合同制度，有可能吸引有經(jīng)驗、有能力的律師專門從事刑事法律援助，甚至促成設立更多的專門從事刑事法律援助的律師事務所?？梢?，上述刑事法律援助提供模式有助于吸引更多的律師參與刑事法律援助工作，并有可能在整體上提升刑事法律援助質(zhì)量。可以說，構(gòu)建多元化的刑事法律援助提供模式已成為發(fā)展潮流，為了確保刑事法律援助的全覆蓋，我們可以在條件允許的地區(qū)試行公設辯護人制度和合同制度。當然，無論采用何種刑事法律援助提供模式，在保障辯護服務質(zhì)量與控制成本之間產(chǎn)生沖突時，應以保障辯護服務質(zhì)量為首要原則，這也是實質(zhì)意義上的刑事法律援助全覆蓋的題中應有之義。