我國毒品定義的審視與重構(gòu)
——以非藥用類麻醉藥品和精神藥品及其列管為視角

楊廣博

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

《2020年世界毒品問題報告》顯示，受新型冠狀病毒肺炎疫情影響，全球毒品市場形勢復(fù)雜。同時，報告披露了2020年國際麻管局關(guān)注到有近500種新精神活性物質(zhì)(1)新精神活性物質(zhì)，英文名稱為New Psychoactive Substances，是指化學(xué)結(jié)構(gòu)經(jīng)過修飾，未被國際管制但具有與毒品相同效果的一類物質(zhì)，理論界習(xí)慣稱之為新精神活性物質(zhì)。出現(xiàn)在全球視野中，上述物質(zhì)還不包括未監(jiān)測到的新精神活性物質(zhì)，品種繁多的新精神活性物質(zhì)給毒品市場和禁毒工作帶來了更多的不確定性。全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的近500種新精神活性物質(zhì)可借助國際販毒通道在國際毒品市場流通，并且伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，未來一段時期，新精神活性物質(zhì)作為不受管制的“準(zhǔn)毒品”，對我國禁毒部門開展毒品查緝和偵控境外毒品走私入境等工作形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國政府在打擊新精神活性物質(zhì)濫用工作中采取了一系列卓有成效的舉措，先后列管了100余種各類新精神活性物質(zhì)、整類芬太尼類物質(zhì)及合成大麻素類物質(zhì)。雖然我國在打擊非藥用類麻醉藥品和精神藥品(2)《關(guān)于印發(fā)<非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法>的通知》(公通字〔2015〕27號)定義的非藥用類麻醉藥品和精神藥品指未作為藥品生產(chǎn)和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的物質(zhì)。新精神活性物質(zhì)與非藥用類麻醉藥品和精神藥品的關(guān)系是：我國有關(guān)部門依據(jù)《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》將新精神活性物質(zhì)列管后，新精神活性物質(zhì)被作為非藥用類麻醉藥品和精神藥品列入毒品管制目錄，即為毒品。制販活動上取得了顯著成績，但并不意味著我國在管制新精神活性物質(zhì)、打擊新精神活性物質(zhì)違法犯罪等工作中一帆風(fēng)順。隨著學(xué)界對新精神活性物質(zhì)的關(guān)注程度逐漸加深，我國非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管、法律適用、與毒品管制體系銜接等問題也逐漸暴露出來。筆者關(guān)注到如下方面問題：一是關(guān)于非藥用類麻醉藥品和精神藥品稱謂，如何從語義表述上更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范并合乎毒品管制體系邏輯；二是就《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》這部部門規(guī)范性文件而言，其制定依據(jù)是否符合法律、行政法規(guī)授權(quán)之規(guī)定，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品，能否被認(rèn)定為《禁毒法》和《刑法》關(guān)于毒品定義中“國家規(guī)定”管制的麻醉藥品和精神藥品；三是司法實務(wù)中出現(xiàn)的非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件，涉案物質(zhì)是否能夠認(rèn)定為國家規(guī)定管制的麻醉藥品和精神藥品直接影響有關(guān)案件的訴訟活動，甚至對我國法律效力的位階體系造成一定危害。筆者正是基于上述問題，分析當(dāng)前我國關(guān)于毒品定義的本質(zhì)內(nèi)涵，以此為切入論證當(dāng)前我國毒品管制存在的瑕疵并試圖提出相關(guān)完善建議。

一、我國毒品定義的基本內(nèi)涵

科學(xué)的定義總是反映著人們對一定現(xiàn)象的認(rèn)識程度，并且不可能包括始終在發(fā)展著的該現(xiàn)象的一切方面和全部性質(zhì)[1]。關(guān)于毒品的定義，從法學(xué)角度和醫(yī)學(xué)角度分別來看，其內(nèi)涵和外延并非完全一致。目前我國關(guān)于毒品的定義詳見于《刑法》和《禁毒法》兩部法律中，且兩部法律對毒品的定義是一致的，從法學(xué)的角度反映出國家對毒品內(nèi)涵和外延的基本界定；從醫(yī)學(xué)視角來看，對毒品的表述多以“麻醉藥品”和“精神藥品”稱謂，其定義基本沿用1987年《麻醉藥品管理辦法》和1988年《精神藥品管理辦法》對相關(guān)術(shù)語的界定，術(shù)語的界定側(cè)重藥政管理和藥理學(xué)方面的需求。從不同的范疇角度考察毒品定義便會得出不同的研究結(jié)果，“范疇是人類在認(rèn)識客體的過程中形成的基本概念”[2]，禁毒研究也應(yīng)“通過范疇的抽象去揚棄‘表象中的具體’，從而獲得它所要研究的對象”[3]，仔細(xì)研讀法律中的毒品概念，不難發(fā)現(xiàn)我國的毒品定義有著法學(xué)與醫(yī)學(xué)兩種范疇的表達(dá)，這種不同范疇表達(dá)上的混亂也突出地反映在禁毒工作實踐中。因此，筆者試圖從毒品的文義解釋、歷史解釋闡明毒品的基本內(nèi)涵和外延，并進(jìn)一步分析醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩種體系下毒品的具體含義。

(一)文義解釋

從文義的角度來說，《現(xiàn)代漢語詞典》中對毒品的定義是“指作為嗜好品用的鴉片、嗎啡、海洛因等有害的東西”[4]?！案拍钅耸墙鉀Q問題所必需的和必不可少的工具”[5]，詞典中關(guān)于某個詞語基本定義的表述是廣大人民群眾獲取知識、了解概念的基本途徑。而《現(xiàn)代漢語詞典》中關(guān)于毒品的定義完全將其描述為一種負(fù)面的、有害而無一利的對象客體，廣大群眾無法就該定義對毒品實際的功能、用途、價值等形成一個客觀、清晰、科學(xué)的認(rèn)識。并且，詞條中僅列明的三種代表性物質(zhì)，難以反映毒品種類全貌，其他物質(zhì)是否屬于毒品，顯然群眾無法獲得清晰準(zhǔn)確判斷，而不得不借助法律條文或其他途徑去了解毒品的種類、品種，才能避免在現(xiàn)實生活中因持有、買賣等造成不利的法律后果。

法律定義是人們在不斷地認(rèn)識和實踐過程中，對具有法律意義的現(xiàn)象和事實進(jìn)行理性概括和抽象表達(dá)而形成的一些權(quán)威性范疇或術(shù)語[6]。我國當(dāng)前關(guān)于毒品的定義，《刑法》和《禁毒法》法條進(jìn)行了相同的定義，“是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、嗎啡、大麻、可卡因以及國家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”。(3)詳見《禁毒法》第2條和《刑法》第357條。從語法上分析毒品的法律定義，“管制”作謂語，以表示主語“國家規(guī)定”指向的對象，賓語為“麻醉藥品和精神藥品”，而“能夠使人形成癮癖”作為定語，進(jìn)一步修飾賓語的性質(zhì)特點。單以語法分析來看，毒品定義基本能夠直觀地陳述毒品的性質(zhì)和特點，而對“國家規(guī)定”與“麻醉藥品與精神藥品”的解釋，要嚴(yán)格按照法律關(guān)于相關(guān)概念的解釋準(zhǔn)確理解其含義。

關(guān)于毒品的定義，學(xué)界目前的關(guān)注程度相對較低，有學(xué)者從毒品定義要素出發(fā)審視并提出重構(gòu)毒品定義要素的建議[7]；有學(xué)者關(guān)注到毒品定義在管制“策劃藥”時的乏力狀況，并試圖以刑法為切入提出完善建議[8]。筆者認(rèn)為，有關(guān)學(xué)者對毒品定義的探討基于麻醉藥品和精神藥品這一框架主線無可厚非，毒品定義當(dāng)然要關(guān)注并回應(yīng)其作為藥物在醫(yī)學(xué)及科研領(lǐng)域使用、研究的合理用途,但隨著認(rèn)知及現(xiàn)實發(fā)展，有相當(dāng)多種類品種的毒品已然脫離了“藥品”范圍，有關(guān)物質(zhì)從研發(fā)問世就非意圖作藥品使用，其受用的對象群體就是非法濫用的癮君子們，而這類物質(zhì)更應(yīng)納入到毒品范疇中。從語義上看，法律文本中毒品定義的麻醉藥品和精神藥品表述嚴(yán)重限制了毒品外延的擴(kuò)張，成為我國毒品定義彈性不足的本質(zhì)原因，割裂了藥品與“非藥品”之間的關(guān)系，以至于不得已將“非藥用”毒品強(qiáng)行納入麻醉藥品和精神藥品之中，并在實務(wù)中引發(fā)更多的法律問題。

(二)歷史解釋

筆者以新中國成立為研究起點，梳理七十多年來我國的毒品管制工作發(fā)現(xiàn)，在相當(dāng)長的一段歷史時期，我國實際上沒有關(guān)于毒品的定義。雖然建國初期我國便著手探索開展麻醉藥品管制工作，并將部分苯丙胺類物質(zhì)列為毒藥、限制性劇藥管理[9]，20世紀(jì)80年代之前我國亦無“精神藥品”的稱謂。直至1984年我國《藥品管理法》頒布，“精神藥品”一詞首次出現(xiàn)在我國正式的法律文本中，而次年我國正式加入聯(lián)合國《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，(4)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議批準(zhǔn)加入的《1961年麻醉品單一公約》文本全稱為《經(jīng)〈修正1961年麻醉品單一公約的議定書〉修正的1961年麻醉品單一公約》，為表述方便簡稱為《1961年麻醉品單一公約》，該公約定義的麻醉品英文表述為Narcotic Drugs；《1971年精神藥物公約》定義的精神藥物英文表述為Psychotropic Substances。我國參考并借鑒了聯(lián)合國禁毒公約關(guān)于麻醉藥品和精神藥物的管制模式，立足國情實際逐步建立起麻醉藥品和精神藥品管制體系。1979年《刑法》第171條雖然規(guī)定了毒品犯罪的罪狀和后果，但就何為毒品并未予以界定。毒品的法律定義始現(xiàn)于1990年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》，(5)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》第1條：“本決定所稱的毒品是指鴉片、海洛因、嗎啡、大麻、可卡因以及國務(wù)院規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品?！弊鳛閱涡行谭ǎ摏Q定深刻影響了我國的禁毒立法工作。這樣，國家首次通過立法將毒品界定為國務(wù)院規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品，從刑事法的角度建構(gòu)起了“毒品”與“麻醉藥品、精神藥品”之間的橋梁，并且授權(quán)國務(wù)院管制麻醉藥品和精神藥品的品種和范圍。該定義采取的列舉和空白立法模式也為后續(xù)1997年《刑法》和2008年《禁毒法》毒品定義進(jìn)一步沿用，以國家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品為對象的毒品管制體系一直沿用至今。

從《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》到《刑法》《禁毒法》，毒品定義的內(nèi)容具有一定的時代背景。20世紀(jì)80年代后期，以我國加入聯(lián)合國兩大禁毒公約為契機(jī)，我國逐步加入到聯(lián)合國禁毒體系之中，當(dāng)時國內(nèi)濫用的毒品如海洛因、鴉片、大麻、甲基苯丙胺等均有一定的醫(yī)藥價值，同時受制于化工水平、科技水平、通訊水平、國際貿(mào)易等因素限制，我國尚未出現(xiàn)“策劃藥”“合法興奮劑”等物質(zhì)，在當(dāng)時的條件下將毒品定義為國家規(guī)定管制的麻醉藥品和精神藥品能夠滿足我國實際禁毒工作的需要。21世紀(jì)以來，全球毒品市場中逐步升溫的“策劃藥”“合法興奮劑”等新精神活性物質(zhì)逐漸對我國以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品定義模式及毒品管制體系形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，毒品的內(nèi)涵已然不僅僅是具有藥用價值的藥品，必然包含非藥品的僅供非法濫用的其他成癮性物質(zhì)。此時，我國法律層面對毒品內(nèi)涵的變化并未予以回應(yīng)，而以部門規(guī)范性文件定義的“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”又面臨法律位階、行政權(quán)擴(kuò)張、司法適用等方面的問題。毒品定義是開展禁毒工作的前置條件和基礎(chǔ)，對毒品定義的重新審視已經(jīng)成為當(dāng)前禁毒研究無法回避的核心問題。

(三)毒品定義評析——從醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩個角度

何謂“毒品”是我國開展禁毒工作的首要問題。關(guān)于毒品的定義，筆者認(rèn)為應(yīng)從醫(yī)學(xué)和法學(xué)兩個不同話語體系中分析毒品的概念，倘若將兩個體系下的毒品概念混淆，往往會引起邏輯上的混亂。

從醫(yī)學(xué)角度考察“毒品”，醫(yī)學(xué)上稱之為麻醉藥品和精神藥品，是一類具有麻醉作用或精神作用，能夠預(yù)防、治療及診斷人疾病的物質(zhì)。實際上，部分麻醉藥品同精神藥品的藥理作用是相似的，甚至難以區(qū)分。雖然麻醉藥品和精神藥品濫用導(dǎo)致的依賴性和成癮性等副作用早已被發(fā)現(xiàn)，但是導(dǎo)致副作用的具體機(jī)制亦是伴隨著科研水平的進(jìn)步而逐漸加深，不可否認(rèn)，作為合法的麻醉藥品和精神藥品在衛(wèi)生健康領(lǐng)域發(fā)揮著獨特作用。當(dāng)然，醫(yī)學(xué)角度上的麻醉藥品和精神藥品并不能完全覆蓋所有的毒品(通俗意義上的)種類，其外延限定為經(jīng)醫(yī)學(xué)活動檢驗后的在醫(yī)學(xué)上有顯著藥理價值的藥品。

從法學(xué)角度加以考察，特別是從刑法角度，筆者梳理有關(guān)禁毒法律后發(fā)現(xiàn)，在1979年《刑法》中，僅在第171條中以列舉的方式概括規(guī)定了“鴉片、海洛因、嗎啡”等主要的毒品品種，而什么是毒品，1979年《刑法》未予明確。這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理毒品犯罪案件過程中，何種物質(zhì)屬于毒品、屬于何種毒品等司法實務(wù)問題日漸凸顯。如1990年“陳大國、李慶云販賣毒品案”(6)該案的基本案情是：1990年2月初，張元明托被告人陳大國幫助販賣鹽酸嗎啡注射液，陳表示同意，二人商定了單價、數(shù)量等細(xì)節(jié)，張元明留給陳大國一盒鹽酸嗎啡注射液為樣品。之后，陳大國找到被告人李慶云，商定由李慶云聯(lián)系買主，每支注射液單價1.50元，李慶云找到買主后，通知陳大國交貨。交貨時，被公安機(jī)關(guān)人贓俱獲，當(dāng)場查獲鹽酸嗎啡注射液42箱83750支。中，被告人買賣的標(biāo)的物是鹽酸嗎啡注射液，鹽酸嗎啡注射液能否以毒品加以認(rèn)定，將會導(dǎo)致兩種截然不同的法律后果：不認(rèn)定鹽酸嗎啡注射液為毒品，可以投機(jī)倒把罪予以定罪；而該案二審后法院以鹽酸嗎啡注射液系國家專管?？氐穆樽硭幤?，濫用后將產(chǎn)生類似吸毒的危害后果，而以類推的方式將鹽酸嗎啡注射液認(rèn)定為毒品，最終被告人被認(rèn)定為販賣毒品罪?；仡櫾摪讣?，法院以藥品說明書中“極易成癮”為據(jù)將鹽酸嗎啡注射液認(rèn)定是含有嗎啡的麻醉藥品，也即從客觀上將非法販賣國家管控的“麻醉藥品”認(rèn)定為“毒品”，從語義和邏輯上有混淆“麻醉藥品”和“毒品”概念之嫌。而關(guān)于毒品的法律定義直到1990年全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》才有了重大突破。自此，毒品定義有了明確的法律表述。而關(guān)于毒品的定義在1997年《刑法》及2008年《禁毒法》中得到進(jìn)一步的完善，并以行政立法的方式確定了麻醉藥品和精神藥品品種目錄，何種物質(zhì)能被認(rèn)定為“毒品”。

盡管我國在立法工作中不斷完善關(guān)于毒品的定義，但事實上構(gòu)成了“藥品”為核心要素的毒品定義，立法部門在定義時糅合了醫(yī)學(xué)與法學(xué)兩種語境下的麻醉藥品和精神藥品概念。從當(dāng)時的歷史環(huán)境下來看，毒品的定義基本能夠涵蓋麻醉藥品和精神藥品的種類，但是隨著制毒工藝的進(jìn)步，形形色色的新精神活性物質(zhì)流入毒品市場中，其化學(xué)結(jié)構(gòu)特殊、僅供吸食用途等特點嚴(yán)重沖擊著我國現(xiàn)有以麻醉藥品和精神藥品為內(nèi)核的毒品管制體系，在應(yīng)對新精神活性物質(zhì)種類泛濫的過程中顯得捉襟見肘。

二、我國毒品之“非藥用”與“藥用”性分析

根據(jù)《禁毒法》和《刑法》關(guān)于毒品的定義，毒品就是國家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。麻醉藥品與精神藥品是我國藥品體系中的兩類藥物，并在法律中予以確認(rèn)，《藥品管理法》將麻醉藥品和精神藥品實施特殊管理之權(quán)限授予國務(wù)院，國務(wù)院于2005年頒布《麻醉藥品和精神藥品管理條例》對兩類藥品實施特殊管理，成為麻醉藥品和精神藥品管理的重要法律淵源。顯然，麻醉藥品和精神藥品既是藥品管理體系中的兩類特殊藥物，同時又構(gòu)成了毒品定義的核心內(nèi)容。因此筆者將麻醉藥品和精神藥品分別置于“藥品管理”和“禁毒”兩個體系中分析和討論，進(jìn)一步梳理麻醉藥品和精神藥品管理與毒品管制的法律體系架構(gòu)，厘清麻醉藥品、精神藥品和毒品外延，為重構(gòu)毒品定義提供理論支撐。

(一)藥品管理體系下的“非藥用性”分析

按照藥品管制的相關(guān)理論，麻醉藥品和精神藥品作為兩類藥品，具有預(yù)防、治療、診斷人類疾病之功能，并納入《藥品管理法》和《麻醉藥品和精神藥品管理條例》管理?！八幤贰倍x首先明確了藥品具有藥用價值，藥用價值是一種物質(zhì)可否被認(rèn)定為藥物的充分非必要條件，一種物質(zhì)具有藥用價值并經(jīng)藥監(jiān)部門許可后，方可謂為藥品。故《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》中“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”從語義和邏輯角度上來講，該稱謂本身存在邏輯上不自恰。

藥物效應(yīng)的基本類型是興奮和抑制[10]。而這類能夠產(chǎn)生興奮或抑制作用的物質(zhì)具有潛在的藥用價值，其具體的藥用價值如何則需要通過藥理、臨床等實驗確定。故就新精神活性物質(zhì)而言，根據(jù)現(xiàn)有的認(rèn)知條件和科研水平，有關(guān)物質(zhì)的藥用價值并不是十分明確，但嚴(yán)格意義上來講，不能因為未確定有關(guān)物質(zhì)的藥理作用及藥用價值就將其認(rèn)定為“非藥用類”，此種定義并不恰當(dāng)。

退一步講，即便是將“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”作為藥品來看，非藥用類作定語，用以形容麻醉藥品和精神藥品的屬性性質(zhì)，其歸屬于“麻醉藥品和精神藥品”之中。該類物質(zhì)也應(yīng)嚴(yán)格按照麻醉藥品和精神藥品予以管理，相關(guān)品種物質(zhì)也應(yīng)被納入管制目錄當(dāng)中，按照麻醉藥品或精神藥品予以管理?！堵樽硭幤泛途袼幤饭芾項l例》第3條第二款授權(quán)藥監(jiān)、衛(wèi)健和公安三部門制定、調(diào)整“目錄”，目錄應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)第2條第一款嚴(yán)格限定為“麻醉藥品目錄”和“精神藥品目錄”，條例并未授權(quán)上述三部門可依此款制定新目錄。有關(guān)部門制定的新目錄，從立法的角度來看不適當(dāng)；相應(yīng)地，作為麻醉藥品和精神藥品的第三類目錄，應(yīng)從行政法規(guī)這一層面予以明確規(guī)定。這樣一來，從藥品管理的角度上，非藥用類麻醉藥品和精神藥品便有其存在的合法依據(jù)。若使《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》符合《立法法》《刑法》《禁毒法》的效力層級，置于麻醉藥品和精神藥品管制體系中來，至少也應(yīng)以國務(wù)院的名義發(fā)布決定或命令為底線。

從藥品管理范疇入手考察“非藥用類”麻醉藥品和精神藥品，最低限度要求應(yīng)以國務(wù)院層面確定其定義和目錄，使得這類物質(zhì)與麻醉藥品和第一、二類精神藥品置于同一層級和框架體系中予以管制。

(二)禁毒法律體系下的“非藥用性”分析

《禁毒法》不僅發(fā)揮管制麻醉藥品和精神藥品職能，更是關(guān)于禁毒工作的專門法律，涉及多個行業(yè)領(lǐng)域?！督痉ā分嘘P(guān)于毒品的定義一定程度上可歸結(jié)至“藥品”范疇，而作為藥品的管理活動，特別是將新精神活性物質(zhì)納入到所謂“非藥用類”麻醉藥品和精神藥品中予以管制，更應(yīng)當(dāng)符合法定管制流程。《禁毒法》中并未就毒品的增減、調(diào)整明確予以規(guī)定，這也從一個側(cè)面暗示麻醉藥品和精神藥品或已在其他法律文件中明確了調(diào)整的程序步驟。

當(dāng)前我國的毒品管制工作中，針對新精神活性物質(zhì)，處理不當(dāng)便會在法律適用過程中引起混亂。新精神活性物質(zhì)作為一類自20世紀(jì)70年代開始興起并在近幾年濫用甚至泛濫的物質(zhì)，越來越多地以“合法興奮劑”的面貌出現(xiàn)在全球視野中，并逐漸蔓延至國內(nèi)。只不過受國內(nèi)和國際毒品市場、價格、工藝等多種因素交織，新精神活性物質(zhì)早期在我國尚未呈現(xiàn)出大規(guī)模濫用的趨勢。新精神活性物質(zhì)在以麻醉藥品和精神藥品為主架的毒品管制體系中定位顯得十分尷尬，當(dāng)前對有關(guān)物質(zhì)醫(yī)藥領(lǐng)域應(yīng)用的研究甚少，無法將其歸入麻醉藥品或精神藥品名類中，故成為在麻醉藥品和精神藥品體系之外的“毒品”。新精神活性物質(zhì)種類多樣、性質(zhì)復(fù)雜，使用后的不良反應(yīng)存在未知情形和不確定性，嚴(yán)重威脅公民健康和社會公共秩序。為有效防范新精神活性物質(zhì)濫用，打擊制販新精神活性物質(zhì)活動，2015年公安部、原國家衛(wèi)生計生委、原國家食品藥品監(jiān)管總局和國家禁毒辦聯(lián)合制發(fā)了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，成為當(dāng)前我國打擊新精神活性物質(zhì)制販活動的重要執(zhí)法依據(jù)?；诖宋募?，我國列管了大量的新精神活性物質(zhì)，有效遏制了新精神活性物質(zhì)的濫用趨勢，打擊了游走在灰色地帶的不法犯罪分子，體現(xiàn)了我國開展禁毒工作的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

但是，作為一項部門規(guī)范性文件，其適用范圍僅限于聯(lián)合發(fā)文的有關(guān)單位，其他行政或司法部門并非必然適用該文件。作為一項設(shè)定禁止性規(guī)范的制度文件，其在行政管理工作中為社會提供法律預(yù)期之余，其適用已延伸至司法領(lǐng)域，尤其是涉非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件。關(guān)于非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪訴訟活動極為核心的一個問題就是作為部門規(guī)范性文件確定的非藥用類麻醉藥品和精神藥品能否被認(rèn)定為《刑法》第357條“國家規(guī)定管制”的麻醉藥品和精神藥品?！缎谭ā逢P(guān)于“違反國家規(guī)定”有著明確的定義，(7)《刑法》第96條：“本法所稱違反國家規(guī)定，是指違反全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。”就確定毒品范圍的主體而言，其主體資格最低也應(yīng)為國務(wù)院。國務(wù)院作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，當(dāng)然有依照憲法和法律行使規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令的職權(quán)。(8)國務(wù)院發(fā)布的決定指“適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”。2000年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》關(guān)于“決定”的定義為“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”，該辦法已于2012年停止執(zhí)行。2012年中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號)對“決定”進(jìn)行了修改和完善。國務(wù)院發(fā)布的命令指“公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級、嘉獎有關(guān)單位和人員”。2000年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》關(guān)于命令的定義為“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；嘉獎有關(guān)單位及人員”，該辦法已于2012年停止執(zhí)行。2012年中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號)對“決定”進(jìn)行了修改和完善?！堵樽硭幤泛途袼幤饭芾項l例》作為行政法規(guī)，雖然規(guī)定了關(guān)于麻醉藥品目錄和精神藥品目錄調(diào)整的有關(guān)內(nèi)容，但是并無創(chuàng)設(shè)新目錄的有關(guān)規(guī)定。因此，在設(shè)定毒品品種目錄問題上，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)即禁止”，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》不應(yīng)突破其上位法之授權(quán)范圍。倘若突破了這個界限，便出現(xiàn)2019年河南省人民檢察院就“關(guān)于《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》中的物質(zhì)能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)”引發(fā)的該規(guī)范性文件的適用問題。盡管最高人民檢察院給予了肯定性的答復(fù)，(9)參見《最高人民檢察院關(guān)于<非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄>能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)的批復(fù)》(高檢發(fā)釋字〔2019〕2號)。以司法解釋的方式肯定了該文件增列的品種目錄，但依然存在以下問題：第一，該司法解釋嚴(yán)格意義上經(jīng)不起法理上的推敲，該文件形式上以《麻醉藥品和精神藥品管理條例》為依據(jù)將相關(guān)物質(zhì)認(rèn)定為毒品并予以管制，但實際上此司法解釋與《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》增設(shè)毒品種類之原則(10)《立法法》第80條第二款：“部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！毙戮窕钚晕镔|(zhì)以非藥用類麻醉藥品和精神藥品被列管是一種創(chuàng)設(shè)禁止性法律規(guī)范的行政行為。不符，此外最高檢也并無認(rèn)定有關(guān)物質(zhì)是否為毒品之權(quán)限。第二，相關(guān)案件進(jìn)入審判階段，法院部門仍然會對有關(guān)物質(zhì)能否被認(rèn)定為毒品進(jìn)行審查，即便檢察部門予以支持，但最高檢的司法解釋和該規(guī)范性文件也并不意味著其在法院部門應(yīng)予采納，確保準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。(11)《憲法》第140條：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！钡谌罡邫z的司法解釋在各級檢察部門審查非藥用類麻醉藥品和精神藥品的毒品犯罪案件中具有指導(dǎo)意義，成為辦理涉非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪案件的辦案指引，類似的被列管的“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”被認(rèn)定為毒品，實質(zhì)上形成了部門規(guī)范性文件調(diào)整刑事法律關(guān)系的局面，在刑事訴訟及司法適用等環(huán)節(jié)上引發(fā)更多問題。換句話說，作為一項部門規(guī)范性文件的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》確定的“非藥用類麻醉藥品和精神藥品目錄”在開展部門內(nèi)行政管理工作并無不妥，但倘若據(jù)此追究刑事責(zé)任，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的發(fā)文主體嚴(yán)格意義上來講并不符合《刑法》規(guī)定的主體資格，無法成為刑事訴訟過程中毒品的認(rèn)定依據(jù)。

新精神活性物質(zhì)對我國毒品管制體系形成了沖擊。倘以國際公約的角度來看，《1971年精神藥物公約》能夠及時補充修訂，將有關(guān)新精神活性物質(zhì)納入公約的調(diào)整范圍，而公約在我國的適用并非以物質(zhì)(Substances)定義并管制的，我國因循麻醉藥品管制模式將這類精神活性物質(zhì)定義為精神藥品(Drugs)，導(dǎo)致限縮了這類精神活性物質(zhì)的范圍，即精神藥物包括精神藥品及其他具有精神活性受管制的物質(zhì)，與此同時也未能平衡好精神藥品與麻醉藥品的關(guān)系。

(三)禁毒法律體系下的“藥用性”分析

從禁毒法律體系視角出發(fā)，麻醉藥品和精神藥品受《禁毒法》和《藥品管理法》調(diào)整，國務(wù)院以兩部法律之授權(quán)制定了《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，確定了麻醉藥品和精神藥品品種目錄，并實施具體的管理和管制工作。

新中國成立后中央政府為禁絕煙毒采取了一系列舉措。20世紀(jì)50年代初，政務(wù)院頒布了《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》、原衛(wèi)生部制定并下發(fā)了《管理麻醉藥品暫行條例》及實施細(xì)則[9]等文件，探索運用行政權(quán)力開展禁毒及麻醉藥品管制工作。由于新中國成立不久，百廢待興，法制建設(shè)相對滯后，很長一段時間，我國并未建立系統(tǒng)的禁毒法律體系。改革開放以后，我國陸續(xù)出臺、修訂法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、發(fā)布行政命令等，逐步建立起較為系統(tǒng)和完善的禁毒法律體系，實現(xiàn)了對麻醉藥品和精神藥品的有效管制。1985年全國人大常委會決定我國加入《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，該決定對我國毒品管制、刑事立法、禁毒執(zhí)法等工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。此后我國的禁毒法律體系建設(shè)逐步加快，國務(wù)院分別于1987年和1988年出臺了《麻醉藥品管理辦法》《精神藥品管理辦法》，1990年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》，詳細(xì)規(guī)定了毒品犯罪案件的刑法適用問題，并首次對毒品定義予以界定，1997年《刑法》和2008年《禁毒法》也基本沿襲了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》中關(guān)于毒品的定義，21世紀(jì)以來國務(wù)院出臺了《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《易制毒化學(xué)品管理條例》《戒毒條例》等行政法規(guī)，地方人民政府制定了地方性禁毒法規(guī)，有關(guān)部門制定部門規(guī)章、出臺規(guī)范性文件，形成了我國目前的禁毒法律體系?；仡櫸覈慕玖⒎üぷ鳎幸粭l十分清晰的脈絡(luò)，那就是我國禁毒立法工作是建立在藥品管理基礎(chǔ)之上的，既要確保在藥政管理體系下麻醉藥品和精神藥品合理使用與充分監(jiān)管，同時又要防范作為毒品在社會上非法流通，危害社會秩序。而國內(nèi)外毒品問題表明，毒品的外延必然大于麻醉藥品和精神藥品的外延，這就必然導(dǎo)致我國的毒品管制體系與麻醉藥品和精神藥品管理體系不兼容的問題，隨著技術(shù)的進(jìn)步，形形色色的新精神活性物質(zhì)流入毒品市場，沖擊我國以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品管制體系。未來，我國毒品列管技術(shù)同以麻醉藥品和精神藥品為核心的毒品管制體系的銜接沖突將會越發(fā)突出。

從禁毒工作實際來看，公安、海關(guān)等部門在毒品查緝中查繳的物品并非全部為我國已管制的麻醉藥品和精神藥品，當(dāng)有關(guān)物質(zhì)未列入麻醉藥品目錄和精神藥品目錄中，該物質(zhì)就無法被認(rèn)定為毒品。隨著國際毒品形勢的新變化和毒品制造技術(shù)工藝進(jìn)步，通過調(diào)整某些毒品化學(xué)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造的新精神活性物質(zhì)，吸食后產(chǎn)生興奮、抑制或致幻的效果同濫用毒品無異。這種經(jīng)過修飾的產(chǎn)物品種數(shù)量極其巨大，如近些年來全球已出現(xiàn)1400多種芬太尼類似物[11]，我國新精神活性物質(zhì)管制和執(zhí)法工作壓力巨大。

(四)毒品管制體系下“非藥用性”與“藥用性”分析

從藥品范疇考察麻醉藥品和精神藥品，其與醫(yī)學(xué)活動息息相關(guān)，是藥品的重要組成部分；從毒品范疇考察麻醉藥品和精神藥品，麻醉藥品和精神藥品僅涵蓋毒品外延的一部分，倘若視麻醉藥品和精神藥品為毒品，則“非藥用類”麻醉藥品和精神藥品便存在自身邏輯上的矛盾。

首先，“非藥用類”麻醉藥品和精神藥品某種意義上反映出新精神活性物質(zhì)納入到我國現(xiàn)有的麻醉藥品和精神藥品管制體系中的無奈。印發(fā)《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的發(fā)文部門還包括國家禁毒辦，國家禁毒辦作為國家禁毒委員會的具體辦事機(jī)構(gòu)參與文件制定，可在國家禁毒委員會這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)框架下統(tǒng)籌組織各成員單位落實和執(zhí)行文件。頂層設(shè)計初衷雖好，但在執(zhí)行過程中便產(chǎn)生諸多問題：第一，從文件發(fā)布層級上來看，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》屬于一項部門規(guī)范性文件，并非以國務(wù)院的名義印發(fā)，難以認(rèn)定為“國家規(guī)定”列管的麻醉藥品和精神藥品；第二，從文件效力層級上來看，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的效力甚至不及部門規(guī)章，更無法成為法官裁判所依據(jù)的法律淵源；第三，從文件發(fā)布主體來看，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》關(guān)于非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管程序的規(guī)定，實際上構(gòu)成了國家禁毒辦主導(dǎo)非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管工作，國家禁毒辦并不具備《麻醉藥品和精神藥品管理條例》關(guān)于麻醉藥品和精神藥品制定、調(diào)整和公布目錄的主體資格；第四，從法規(guī)授權(quán)上來看，《麻醉藥品和精神藥品管理條例》授予藥監(jiān)、衛(wèi)健和公安三部門調(diào)整目錄的權(quán)限，乃基于麻醉藥品和精神藥品之特殊性，進(jìn)一步規(guī)范指導(dǎo)開展特定行政管理工作，條例并未授權(quán)三部門有創(chuàng)設(shè)目錄之權(quán)限，創(chuàng)設(shè)新目錄無法可循；第五，從司法適用角度來看，最高檢的司法解釋已將《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的適用范圍擴(kuò)大到刑事領(lǐng)域，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》所調(diào)整的社會關(guān)系已延伸至刑事法律關(guān)系中，實際上已涉及國家和社會的重大法益調(diào)整，這已遠(yuǎn)超部門規(guī)范性文件調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系的界限。諸多跡象表明，列管“非藥用類”麻醉藥品和精神藥品應(yīng)當(dāng)有其管制的邊界和限度，此界限應(yīng)限于調(diào)整行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)由此導(dǎo)致超越調(diào)整權(quán)限的其他后果。此外，麻醉藥品和精神藥品目錄的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則理念，以更加規(guī)范的形式開展。

其次，“非藥用”的稱謂并非意指相關(guān)物質(zhì)不具備任何藥用價值。非藥用類麻醉藥品和精神藥品的藥用價值有待研究的進(jìn)一步確認(rèn)，只不過根據(jù)目前研究表明基本不具有顯著的藥用價值，或藥用價值暫不明確。通過醫(yī)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)有關(guān)物質(zhì)藥用價值的周期或許漫長，但不代表未來沒有醫(yī)藥領(lǐng)域的應(yīng)用前景?！胺撬幱谩钡谋硎龇绞?，意在突出該類物質(zhì)在現(xiàn)實中的非正當(dāng)用途性——在毒品市場中非法流通并企圖規(guī)避有關(guān)部門的監(jiān)管，但是既然納入到藥品體系中，我們無法也不應(yīng)忽視其內(nèi)在的藥用屬性，雖然此種屬性尚不明顯。

最后，我國毒品管制實踐表明行政權(quán)已然介入到毒品定義活動之中?！斗撬幱妙惵樽硭幤泛途袼幤妨泄苻k法》中設(shè)定了一種新的毒品類型——非藥用類麻醉藥品和精神藥品。從刑法理論角度來講，毒品與刑事犯罪緊密相關(guān)，(12)《刑法》第347條、第348條罪狀描述表明，走私、販賣、運輸、制造及非法持有少量某種品種毒品即構(gòu)成犯罪，如海洛因和甲基苯丙胺不滿10克可處三年以下有期徒刑、拘役或管制?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(三)》(公通字〔2012〕26號)第2條規(guī)定了非法持有某些、某類毒品的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，如非法持有苯丙胺類毒品(除甲基苯丙胺)20克即符合立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。并作為國家規(guī)定管制的對象，是區(qū)分自然犯的重要特征，而界定了毒品定義的《刑法》《禁毒法》具有鮮明的刑事立法色彩。因而毒品的定義以法律形式確定，毒品的種類也是由行政法規(guī)予以劃分，體現(xiàn)出禁毒法律體系莊嚴(yán)的位階屬性，凸顯出公民權(quán)利保障的光輝。就立法權(quán)和行政權(quán)相互交織的毒品管制活動，在毒品定義這一核心環(huán)節(jié)上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法權(quán)的主導(dǎo)作用，著力控制行政權(quán)的過度干涉，避免出現(xiàn)“全能政府”過度“立法”，打破立法權(quán)與行政權(quán)之間的平衡。毒品定義作為毒品管制及認(rèn)定毒品犯罪的先決要素，反映著立法技術(shù)和水平，更應(yīng)慎用行政權(quán)力，維護(hù)法律尊嚴(yán)，確保法律體系嚴(yán)謹(jǐn)。

三、重構(gòu)毒品定義之思考

為完善當(dāng)前我國毒品管制體系，筆者試圖從以下幾個方面提出相關(guān)建議，在保持現(xiàn)有“麻醉藥品和精神藥品”管制體系架構(gòu)相對穩(wěn)定的前提下，重新界定有關(guān)名詞概念，將非藥品納入到毒品管制體系中，并進(jìn)一步明確毒品中藥品與非藥品的邊界，在現(xiàn)有麻醉藥品和精神藥品管制框架下更加充分地應(yīng)對新精神活性物質(zhì)濫用的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

(一)科學(xué)定義毒品概念

在我國以“藥品”屬性為內(nèi)核的毒品管制體系下，諸多因素交織導(dǎo)致政府部門對市面上出現(xiàn)的具有人體危害性、成癮性及濫用潛力的物質(zhì)未能科學(xué)、妥善地實施列管工作，一定程度上模糊了行政管理和刑事司法間的界限，致使我國目前的毒品管制制度中“行政法的擴(kuò)張性和刑法的收縮性已經(jīng)成為難以解決的矛盾”[7]。

筆者認(rèn)為，重構(gòu)毒品定義不是推翻我國現(xiàn)有的麻醉藥品和精神藥品管制制度體系，而是在我國現(xiàn)有法律框架體系下，在保持麻醉藥品和精神藥品管制制度的相對穩(wěn)定前提下，更突出關(guān)切新精神活性物質(zhì)列管及管制工作，進(jìn)一步理順兩類物質(zhì)的分類管制思路。

一方面，現(xiàn)有我國的麻醉藥品和精神藥品管制體系中，精神藥品目錄中的精神藥品分為第一類精神藥品和第二類精神藥品，兩類精神藥品實施了寬嚴(yán)有別的管理措施；而《麻醉藥品和精神藥品管理條例》關(guān)于麻醉藥品和第一類精神藥品的經(jīng)營、使用、儲存、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的管理措施基本一致。另一方面，從醫(yī)學(xué)角度——特別是從藥理學(xué)視角出發(fā)，藥品性質(zhì)的分類并非以麻醉藥品與精神藥品分類，根據(jù)藥物作用的不同，麻醉藥品和精神藥品具體可分為鎮(zhèn)靜催眠藥、中樞興奮藥、抗精神失常藥、鎮(zhèn)痛藥、麻醉藥等，由此可見，麻醉藥品與精神藥品的界限劃分并非十分嚴(yán)格，甚至麻醉藥品中的部分藥物藥效與精神藥品中的部分藥物藥效相似?，F(xiàn)在及未來一段時期，我國毒品管制的側(cè)重點為防范新精神活性物質(zhì)濫用，而非局限于麻醉藥品與第一、二類精神藥品的管理工作，《麻醉藥品和精神藥品管理條例》的管理措施基本能夠?qū)崿F(xiàn)對合法藥品的管制需求。

重構(gòu)毒品定義可依循“藥品”與“非藥品”的二元管制思路，并將我國毒品定義為“國家規(guī)定管制的能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和其他物質(zhì)”。此定義下的“麻醉藥品”整合、吸收、消化原有麻醉藥品和精神藥品的品種種類，不做麻醉藥品和精神藥品定義上的區(qū)分，而統(tǒng)稱為“麻醉藥品”，麻醉藥品目錄下可依據(jù)危害、藥理、成癮、管理等因素進(jìn)行分類，實施分類管理。而這類“非藥品”的其他物質(zhì)，筆者在表述上暫以“其他物質(zhì)”稱謂，意在管制名目繁多的新精神活性物質(zhì)，此類物質(zhì)可依據(jù)成癮性、對個體危害等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不同的管制層級，實施分級管制，在實施有序管制的同時，分化新精神活性物質(zhì)市場。同時設(shè)定調(diào)整渠道，對已有研究表明具有廣泛醫(yī)療前景的新精神活性物質(zhì)調(diào)整至麻醉藥品目錄中。

新定義的一個出發(fā)點是以藥物屬性為切入，兼顧“麻醉藥品”使用與新精神活性物質(zhì)管制兩個維度。對醫(yī)學(xué)中具有藥用價值的麻醉藥品，總結(jié)發(fā)揚現(xiàn)有麻醉藥品和精神藥品分類、備案等管理制度機(jī)制的成功經(jīng)驗，在《藥品管理法》體系下細(xì)化完善關(guān)于麻醉藥品的藥政管理工作，建設(shè)系統(tǒng)、科學(xué)、有序的麻醉藥品管理體系。目前研究表明，新精神活性物質(zhì)普遍不具有顯著的藥用價值，制販毒分子瞄準(zhǔn)這類物質(zhì)開展的制造、經(jīng)營、銷售等活動，最根本的目的就是規(guī)避法律風(fēng)險，攫取巨額經(jīng)濟(jì)暴利，全然不顧其對秩序、社會及個體的危害。基于此因素，將新精神活性物質(zhì)及其他不具有醫(yī)療科研等正當(dāng)合法用途的“其他物質(zhì)”單獨設(shè)定目錄分級管制?！捌渌镔|(zhì)”內(nèi)涵豐富，在品種范圍上能夠囊括新精神活性物質(zhì)的同時，在管制目錄設(shè)置、措施手段、層級分類等方面為完善毒品管制的頂層設(shè)計預(yù)留出了充足空間。

新定義的另外一個出發(fā)點便是要銜接好毒品管制與刑事、行政法律間的關(guān)系。毒品管制不僅體現(xiàn)在國家運用行政權(quán)管制麻醉藥品和其他物質(zhì)，當(dāng)涉及毒品違法犯罪時，國家運用刑事、行政權(quán)力對涉毒違法犯罪活動實施制裁。毒品濫用嚴(yán)重?fù)p害個體健康，擾亂公序良俗，影響社會安全，且涉毒違法犯罪的風(fēng)險、危害和后果全然轉(zhuǎn)嫁由社會和吸毒群體承擔(dān)，制販毒分子卻牟取不法巨額暴利并循法律漏洞逃避法律制裁。在《刑法》等法律中重構(gòu)毒品定義，確保法律適用過程中能夠避免因法律銜接或制度沖突致使在偵查、審查、追訴等環(huán)節(jié)發(fā)生問題，運用刑法及有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)厲懲治違法犯罪活動。

在我國以《禁毒法》和《藥品管理法》為主體的毒品管制框架下，重構(gòu)毒品定義并充分體現(xiàn)“其他物質(zhì)”，能夠妥善處理好毒品中“藥品”與“非藥品”之間的關(guān)系，成為開展麻醉藥品管理和非藥物屬性的其他物質(zhì)管控工作的法律淵源，以有效應(yīng)對新精神活性物質(zhì)泛濫對我國禁毒工作的新挑戰(zhàn)，二者互為補充，緊密銜接。

(二)建構(gòu)麻醉藥品與其他物質(zhì)的二元毒品管制體系

新定義確立“麻醉藥品”及“其他物質(zhì)”兩種客體對象，目的在于開展二元毒品管制工作。毒品管制體系不僅要保障麻醉藥品的正當(dāng)合理使用，及時有效列管具有濫用潛力的新精神活性物質(zhì)，同時避免因政策制度調(diào)整對國際禁毒合作產(chǎn)生不利后果。

麻醉藥品管理應(yīng)堅持《藥品管理法》的主體地位，強(qiáng)調(diào)其藥品屬性，管理上可仍沿循麻醉藥品和精神藥品關(guān)于生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、儲存等方面的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步修訂《麻醉藥品和精神藥品管理條例》與管制實踐中不適應(yīng)的內(nèi)容，完善過程管理等環(huán)節(jié)，并結(jié)合麻醉藥品的用途、群體等實施分類管理，確保毒品管制體系下麻醉藥品在醫(yī)療等方面正當(dāng)、安全和規(guī)范使用，防止麻醉藥品流弊。而對于“其他物質(zhì)”的管制，從毒品定義的法律授權(quán)角度來看，應(yīng)限定在國務(wù)院層級，法律文件的效力層級應(yīng)以行政法規(guī)或國務(wù)院規(guī)范性文件為宜；同時，為保持毒品管制體系整體上的平衡性以及同刑法等法律的銜接程度，以行政法規(guī)的形式制定管理條例更為妥當(dāng)，條例中應(yīng)包含該類物質(zhì)的分級管制、列管程序、管理措施、調(diào)整程序、緊急處置等內(nèi)容，做到與麻醉藥品管理的互為補充。尤其是麻醉藥品與其他物質(zhì)目錄調(diào)整事宜，以芬太尼類物質(zhì)為例，目前我國已管制13種芬太尼類麻醉藥品，但是我國目前用于臨床的芬太尼類物質(zhì)主要有芬太尼、瑞芬太尼和舒芬太尼3種[12]，足以反映當(dāng)前我國麻醉藥品和精神藥品品種目錄與實際麻醉藥物臨床應(yīng)用現(xiàn)狀存在一定程度的脫節(jié)。建立二元毒品管制體系可解決目前我國“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”與麻醉藥品和精神藥品管理體系不適格的問題。

二元毒品管制體系的構(gòu)想框架以《禁毒法》為總綱，以《藥品管理法》《刑法》《治安管理處罰法》等法律為骨架，以行政法規(guī)為準(zhǔn)據(jù)，以司法解釋和國務(wù)院規(guī)范性文件為補充。在制定相關(guān)毒品管制規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)控制行政權(quán)邊界的擴(kuò)張，確保法律授權(quán)符合《立法法》和法理要求，維護(hù)我國法律體系的莊嚴(yán)性，避免因?qū)訉邮跈?quán)引發(fā)法的效力和適用等方面的問題。

(三)為開展毒品列管預(yù)留空間

毒品列管，通俗來講，是指一種未被列入毒品品種目錄的物質(zhì)，該物質(zhì)具有與毒品類似的服用效果、有較強(qiáng)的成癮性、嚴(yán)重危害個體健康或公共安全等特征，國家按照一定標(biāo)準(zhǔn)，將該物質(zhì)納入毒品目錄中予以管制的過程。根據(jù)毒品的演化發(fā)展規(guī)律，我國未來一段時期禁毒工作的重要內(nèi)容是管制新精神活性物質(zhì)和打擊新精神活性物質(zhì)濫用活動。重構(gòu)毒品定義，建立新型二元毒品管制體系，從制度設(shè)計上為我國開展毒品列管留出了一定的空間，有利于有關(guān)部門從制度、藥用、危害性等角度制定符合我國國情實際的多維度的毒品列管技術(shù)。

在當(dāng)前我國以清單式列管(13)清單式列管，即政府部門以公告的形式列明有關(guān)物質(zhì)的化學(xué)屬性等信息，將有關(guān)物質(zhì)列入毒品品種目錄予以管制。為主、整類列管(14)整類列管，即政府部門將具有某種化學(xué)結(jié)構(gòu)的一類物質(zhì)列入毒品品種目錄予以管制。為輔的毒品列管機(jī)制基礎(chǔ)上，探索其他的毒品列管技術(shù)，可有效彌補我國毒品管制工作漏洞。我國現(xiàn)有的毒品列管技術(shù)中，清單式列管的優(yōu)點是列管對象屬性清晰明確，不足之處突出表現(xiàn)為列管效率低，必須測定被列管物質(zhì)的化學(xué)結(jié)構(gòu)、性質(zhì)等信息。近年來，我國先后對芬太尼類物質(zhì)和合成大麻素類物質(zhì)實施整類列管，反映出整類列管在毒品管制工作中有著巨大前景和廣闊空間。以整類列管芬太尼類物質(zhì)為例，在骨架結(jié)構(gòu)(15)公安部、國家衛(wèi)生健康委、國家藥監(jiān)局《關(guān)于將芬太尼類物質(zhì)列入<非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄>的公告》定義“芬太尼類物質(zhì)”是指化學(xué)結(jié)構(gòu)與芬太尼(N-[1-(2-苯乙基)-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺)相比，符合以下一個或多個條件的物質(zhì)：1.使用其他?；娲；?；2.使用任何取代或未取代的單環(huán)芳香基團(tuán)替代與氮原子直接相連的苯基；3.哌啶環(huán)上存在烷基、烯基、烷氧基、酯基、醚基、羥基、鹵素、鹵代烷基、氨基及硝基等取代基；4.使用其他任意基團(tuán)(氫原子除外)替代苯乙基。上與芬太尼相同的物質(zhì)均被列入非藥用類麻醉藥品和精神藥品品種目錄，涵蓋了我國之前已管制的13種芬太尼類麻醉藥品和12種芬太尼類新精神活性物質(zhì)外的全部芬太尼類物質(zhì)。但是，上述列管機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善，如在應(yīng)對新精神活性物質(zhì)可能引發(fā)的嚴(yán)重的緊急公共衛(wèi)生事件時，我國現(xiàn)有的列管制度恐無法及時應(yīng)對，而域外臨時管制等列管技術(shù)值得我國學(xué)習(xí)借鑒。