國(guó)家治理現(xiàn)代化中環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的耦合

朱 軍,杜 群(.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 43006;.北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 009)

治理理論最早來(lái)源于市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)乏力和公共政策調(diào)整失靈的對(duì)策總結(jié)。治理理論提出以后，歷經(jīng)“多中心到單中心”的發(fā)展邏輯，即從“多中心”原則發(fā)展到鮑勃·杰索普提出的以政府為中心的“元治理”理論，強(qiáng)調(diào)政府在治理過(guò)程中提供基礎(chǔ)政策規(guī)則，協(xié)調(diào)市場(chǎng)與社會(huì)主體，以便更好地凝聚共識(shí)、形成決策、推動(dòng)執(zhí)行和取得實(shí)效。治理理論在我國(guó)發(fā)展實(shí)踐中經(jīng)歷了范式更新，在國(guó)家治理體系與治理能力層面都增加了新的內(nèi)涵。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度[1]。中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理現(xiàn)代化，是積極履行政治責(zé)任的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，也是無(wú)產(chǎn)階級(jí)使命型政黨不斷開(kāi)拓進(jìn)取的先進(jìn)性體現(xiàn)。

按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，耦合是指相互作用的單位體，在沒(méi)有喪失同一性的情況下，相互作用過(guò)程中遭遇相互改變的結(jié)果[2]172-173。盧曼將智利科學(xué)家弗朗西斯克·維若拉(Franciso Varela)和亨博托·梅求若納(Humberto Maturana)提出的自創(chuàng)生系統(tǒng)論[2]173以及作為數(shù)學(xué)與物理概念的“耦合”運(yùn)用到社會(huì)學(xué)分析領(lǐng)域之中，即在兩個(gè)以上單位體的行為中，如果存在諸如某個(gè)單位體的行為是其他單位體的行為的函數(shù)那樣的領(lǐng)域，就可以說(shuō)單位體在這個(gè)領(lǐng)域中存在耦合。盧曼認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)細(xì)分為各個(gè)子系統(tǒng)，各個(gè)子系統(tǒng)在自我封閉運(yùn)行與功能細(xì)分唯一的同時(shí)，也通過(guò)溝通機(jī)制和相互影響產(chǎn)生結(jié)構(gòu)耦合，從而推動(dòng)子系統(tǒng)之間的功能優(yōu)化，以及系統(tǒng)的自我生產(chǎn)與滿足。依此原理，通過(guò)政治與法律的統(tǒng)一，個(gè)體才能夠成為權(quán)利主體。個(gè)人的文明，應(yīng)歸因于法律與政治的統(tǒng)一，因而，法律與政治的統(tǒng)一與個(gè)人的個(gè)體存在是密切相連、不可分割的[3]。

一、環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的概念、特征和區(qū)別

(一)環(huán)境法律責(zé)任

關(guān)于環(huán)境法律責(zé)任，學(xué)界有不同的解釋?zhuān)^大多數(shù)環(huán)境法學(xué)者都使用“不利的法律后果”作為環(huán)境法律責(zé)任的屬概念。一般意義上，按照違法行為的性質(zhì)，法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等類(lèi)別。對(duì)于環(huán)境法律責(zé)任，因?yàn)榻嵌炔煌械膶W(xué)者集中于環(huán)境違法與環(huán)境法律責(zé)任之間的因果關(guān)系，有環(huán)境違法行為的個(gè)人或者組織，需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任。有了環(huán)境違法后，才有環(huán)境責(zé)任承擔(dān)[4]。有的學(xué)者認(rèn)為，如果僅考慮環(huán)境違法行為，尚不足以全面概括環(huán)境法律責(zé)任的原因，環(huán)境違法行為只是承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的原因之一，違反環(huán)境公共行政或者民事合同契約等類(lèi)別的義務(wù)(包括法定義務(wù)、約定義務(wù))，亦可視為需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任[5]。有的學(xué)者將環(huán)境危害風(fēng)險(xiǎn)或者危險(xiǎn)作為環(huán)境法律責(zé)任起因，公民、法人或者社會(huì)組織行為已經(jīng)造成環(huán)境損害或者形成公共環(huán)境危險(xiǎn)時(shí)，就需要承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任[6]。綜合以上觀點(diǎn)，有學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)并認(rèn)為，環(huán)境法律責(zé)任是指行為人之行為違法、違約或基于法律特別規(guī)定，并造成環(huán)境損害或可能造成環(huán)境損害時(shí)，行為人應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果[7]。

(二)環(huán)境政治責(zé)任

在國(guó)家環(huán)境治理領(lǐng)域，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題。解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題是執(zhí)政黨使命所在[8]。這一論述深刻揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與人民利益的辯證統(tǒng)一關(guān)系，并將環(huán)境治理作為執(zhí)政黨的使命宗旨和政治責(zé)任。對(duì)于政治責(zé)任，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)，可歸納為人民意志說(shuō)、公共政務(wù)官員責(zé)任說(shuō)、違反政治義務(wù)說(shuō)等幾種觀點(diǎn)。人民意志說(shuō)認(rèn)為，行使公共權(quán)力的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)行為，必須體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民利益，更加細(xì)致地服務(wù)人民大眾，對(duì)施政中的決策與執(zhí)行對(duì)于人民的影響和作用應(yīng)深思熟慮，如果與此目標(biāo)相違背，即使達(dá)不到違反法律的范圍，仍然需要承擔(dān)政治責(zé)任[9]。公共政務(wù)官員責(zé)任說(shuō)認(rèn)為，政治責(zé)任是各級(jí)政務(wù)官員對(duì)于政府公共政策的研究決策，以及監(jiān)督下屬有效執(zhí)行國(guó)家政策的責(zé)任[10]。違反政治義務(wù)說(shuō)認(rèn)為，行使公共權(quán)力者違反政治義務(wù)需要承擔(dān)責(zé)任或后果，這種后果往往以失去政治信任或者行使政治權(quán)力為前提[11]。因此，環(huán)境政治責(zé)任可以歸納為以下內(nèi)容：一是環(huán)境政治責(zé)任的主體，是一定的時(shí)期或任期內(nèi)，行使公共權(quán)力，參與國(guó)家政治生活，開(kāi)展環(huán)境公共管理決策的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員或者領(lǐng)導(dǎo)成員；二是環(huán)境政治責(zé)任的范圍，是以上人員需要承擔(dān)與其崗位相匹配的環(huán)境公共管理職責(zé)任務(wù)，以及沒(méi)有履職盡責(zé)導(dǎo)致不良后果需要接受的懲戒措施。也就是說(shuō)，政治責(zé)任不僅僅是政治責(zé)任主體的政治行為是否符合法律規(guī)范和法律程序即形式正義的評(píng)價(jià)，更是對(duì)其政治性決策及其后果是否合理正當(dāng)即實(shí)質(zhì)正義的考察[12]。所以，環(huán)境(或者稱(chēng)之為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù))政治責(zé)任(1)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第三條： 堅(jiān)持以人民為中心，以解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為重點(diǎn)，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任。是指行政主體在行使人民賦予的公共權(quán)力時(shí)，必須保障人民權(quán)利、回應(yīng)人民訴求、符合人民利益，在這個(gè)過(guò)程中，如果因?yàn)槭┱驅(qū)е聡?guó)家、社會(huì)或者人民的利益受損，即使沒(méi)有達(dá)到法律追究程度，也需要在政治層面承擔(dān)責(zé)任。

(三)環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的區(qū)別

法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本規(guī)則，憲法確立了環(huán)境法律和政治責(zé)任最重要的制度基礎(chǔ)，也確立了政治民主、社會(huì)秩序、公民權(quán)利的基礎(chǔ)規(guī)范。憲法不斷修改的過(guò)程，既體現(xiàn)國(guó)家義務(wù)的變遷，也體現(xiàn)政治責(zé)任內(nèi)涵的時(shí)代變化。環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)容、形式嚴(yán)格按照法律事先規(guī)定，與政治責(zé)任相比有很大不同。傳統(tǒng)的環(huán)境法律責(zé)任解決的是環(huán)境主體違法事件的認(rèn)定問(wèn)題，但是在地方行政主體不擔(dān)當(dāng)責(zé)任、不認(rèn)真落實(shí)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，或以官僚主義、形式主義應(yīng)付檢查，這些問(wèn)題雖然不違法，沒(méi)有達(dá)到環(huán)境法律責(zé)任承擔(dān)范圍，但是圍繞合理性和人民滿意度，依然可以對(duì)其追究環(huán)境政治責(zé)任(2)比如，生態(tài)紅線環(huán)境政治責(zé)任往往通過(guò)內(nèi)部行政行為，即行政處分(分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除六種)來(lái)實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)曹明德：《生態(tài)紅線責(zé)任制度探析——以政治責(zé)任和法律責(zé)任為視角》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期。。在一般意義上，環(huán)境政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)有人大、政黨、社會(huì)輿論等多種方式。張賢明認(rèn)為法律責(zé)任與政治責(zé)任區(qū)別于法律明確規(guī)定、實(shí)現(xiàn)優(yōu)先性、評(píng)價(jià)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)、承擔(dān)方式以及連帶性等五個(gè)方面[13]。具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的區(qū)別在于以下幾點(diǎn)：一是依據(jù)不一樣，環(huán)境法律責(zé)任依據(jù)的是環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)，而環(huán)境政治責(zé)任依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)及政令政策,不是法律法規(guī)，更側(cè)重實(shí)質(zhì)正義。二是環(huán)境政治責(zé)任的承擔(dān)相比較環(huán)境法律責(zé)任具有一定優(yōu)先性，無(wú)論是積極意義還是消極意義層面，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)帶頭，領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要帶頭履職盡責(zé)，具體工作出了問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)同等責(zé)任。如果問(wèn)題嚴(yán)重，在承擔(dān)政治責(zé)任之后，還要移交司法機(jī)關(guān)審查其需要承擔(dān)的法律責(zé)任。三是環(huán)境法律責(zé)任評(píng)價(jià)需要專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)關(guān)，環(huán)境政治責(zé)任可以由人大或執(zhí)政黨機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)，或者由社會(huì)公眾以及自我評(píng)價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)，比如松花江污染案、山西潰壩污染案等環(huán)境重大責(zé)任事件，最后結(jié)果是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人引咎辭職。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化中環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的耦合機(jī)理

按照盧曼關(guān)于社會(huì)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)作為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，分別以自身獨(dú)有的方式，形成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定閥，維系了整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)與社會(huì)各個(gè)分支系統(tǒng)的秩序運(yùn)作。哈貝馬斯和漢娜·阿倫特的理論建構(gòu)則開(kāi)辟了其他方向，從公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的系統(tǒng)劃分以及各自規(guī)則體系展開(kāi)。在公共領(lǐng)域以國(guó)家權(quán)力為主，在私人領(lǐng)域以個(gè)人權(quán)利為主，人在法律的框架下以自愿方式生存。哈貝馬斯將韋伯、馬克思和法蘭克福學(xué)派認(rèn)知與行動(dòng)的主客體理論進(jìn)行改造，作為語(yǔ)言和溝通行動(dòng)的系統(tǒng)理論，區(qū)分了工具與溝通合理性，并將“公共領(lǐng)域”看作是國(guó)家與市民社會(huì)之間通過(guò)自由溝通以形成理解或通過(guò)交涉以達(dá)成妥協(xié)的系統(tǒng)機(jī)制或制度化渠道。法律制度的推行以相應(yīng)的最低限度的共識(shí)為前提，并在法律制度的合法化基礎(chǔ)上形成合法化模式，也即治理模式[14]。相應(yīng)政治制度則是以取得最大限度的共識(shí)和支持為基礎(chǔ)目標(biāo)(最大公約數(shù))，但是在工具理性層面溝通、交涉以及達(dá)成妥協(xié)(或者稱(chēng)之為協(xié)商)的規(guī)范化機(jī)制，與法律有著異曲同工之妙。所以說(shuō)，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合在國(guó)家環(huán)境治理中體現(xiàn)的價(jià)值更為顯著，是肩負(fù)政治責(zé)任與法律責(zé)任的國(guó)家治理者，也是圍繞政治與法律系統(tǒng)的有力架構(gòu)而完成治國(guó)理政的宏大展開(kāi)者。從國(guó)家治理法治化與實(shí)踐形態(tài)的角度，現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系架構(gòu)下的不同治理系統(tǒng)之間存在著以信息激擾、能量交流為特征的結(jié)構(gòu)耦合，其中，以憲法治理為核心的法律系統(tǒng)和以黨章治理為核心的政治系統(tǒng)，也會(huì)衍生出法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等各自以法律責(zé)任與政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)為特征且自成體系的子系統(tǒng)，并且系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間，也會(huì)通過(guò)信息符碼交換等規(guī)范性方式形成邏輯自洽的耦合關(guān)系。

(一)環(huán)境責(zé)任問(wèn)題體現(xiàn)公眾對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行的良好期待，以自上而下的形態(tài)完成國(guó)家環(huán)境治理的架構(gòu)

從古至今，中國(guó)作為超大型的大一統(tǒng)國(guó)家，一直面臨著遼闊的疆域、龐大的人口和人均自然資源緊張的問(wèn)題，國(guó)家治理所聚焦的目標(biāo)也是圍繞疆域統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面，并以此來(lái)形塑?chē)?guó)家政治責(zé)任體系和法律責(zé)任體系。從古代中國(guó)的悠久治理歷史來(lái)看，政府一直發(fā)揮著國(guó)家治理和社會(huì)秩序維護(hù)的核心角色，國(guó)家官僚隊(duì)伍行為規(guī)范也體現(xiàn)出政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)、政治責(zé)任與法律責(zé)任相互影響的多層意義。公共權(quán)力運(yùn)行一直與責(zé)任緊密聯(lián)系，從大型農(nóng)業(yè)灌溉水利設(shè)施、軍事工程的興建和維護(hù)，到興邊屯田、開(kāi)墾邊疆等行為，以及出于持續(xù)利用目標(biāo)而對(duì)山林鳥(niǎo)獸資源進(jìn)行保護(hù)等方面，都以自上而下的形式推行一系列的環(huán)境治理措施，并嚴(yán)格界定各類(lèi)責(zé)任內(nèi)容。例如，山虞掌山林之政令，物為之厲，而為之守禁，仲冬斬陽(yáng)木。凡邦工入山林而掄材，不禁，春秋之?dāng)啬静蝗虢?，凡竊木者有刑罰[15]。既體現(xiàn)“保護(hù)生態(tài)”“天人合一”的古代環(huán)境倫理觀，也是調(diào)整君、官、民等社會(huì)治理關(guān)系的條款依據(jù)。從歷史來(lái)看，環(huán)境責(zé)任問(wèn)題一直與公共權(quán)力的運(yùn)行聯(lián)系在一起，并呈現(xiàn)出兩個(gè)方面：一個(gè)是積極意義上的，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與善，理應(yīng)履行公共義務(wù)與崗位責(zé)任；另外一個(gè)是消極意義上的，如果未能履行前述的義務(wù)與責(zé)任，就應(yīng)該接受政治或法律上的懲罰。

在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和復(fù)雜系統(tǒng)中，風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)根源阻礙了將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和具體化的過(guò)程[16]。面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公共決策時(shí)，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)就不可避免地產(chǎn)生，甚至在那些根據(jù)當(dāng)前普遍認(rèn)同的科學(xué)規(guī)律和法律法規(guī)來(lái)說(shuō)允許出現(xiàn)探索性失誤和差錯(cuò)的領(lǐng)域，也要毫無(wú)例外地為其決策承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)。社會(huì)成員、企業(yè)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、政治家都應(yīng)該對(duì)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化所造成的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。所以，責(zé)任在現(xiàn)代公共權(quán)力運(yùn)行中有著重要的地位。在公共行政和私人部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的[17]。環(huán)境行政任務(wù)的增加驅(qū)動(dòng)行政權(quán)力的擴(kuò)張，無(wú)論是做好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防，還是事中事后的責(zé)任管理，都在于以環(huán)境責(zé)任法治化為核心的環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行中環(huán)境健康的訴求和期望。如果因?yàn)闆Q策失誤或者造成公共利益損失，即使還不足以追究法律責(zé)任，那么仍然需要承擔(dān)政治責(zé)任。同樣，政治責(zé)任也不能代替法律責(zé)任，政府的政治責(zé)任，以政治官員政治信譽(yù)或政治生命受到影響為其基本的責(zé)任承擔(dān)方式[18]。法律責(zé)任主要考量的是行政主體行使公共權(quán)力的合法性，政治責(zé)任主要考量的是行政主體行使公共權(quán)力的合理性與實(shí)效性。

(二)國(guó)家環(huán)境治理現(xiàn)代化體現(xiàn)合法性、合理性、有效性的統(tǒng)一，以自下而上的方式實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的主張

面對(duì)全體理性經(jīng)濟(jì)人的利益最大化行動(dòng)，結(jié)果卻是集體利益受損及公地悲劇。環(huán)境具有公共物品的屬性，環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和解決，不僅僅是污染防治的問(wèn)題，也涉及思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)民生等多種復(fù)雜因素。環(huán)境治理的合法性建立在國(guó)家提供的穩(wěn)定秩序和全體公民自下而上的衷心擁護(hù)之上。自上而下的治理依靠科層制，往往會(huì)帶來(lái)公共權(quán)力高度集中和對(duì)社會(huì)的高度控制，并在一定程度上壓抑社會(huì)個(gè)體活力。那么，環(huán)境治理的合理性需要以自下而上的方式完成國(guó)家環(huán)境治理過(guò)程的精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精益化塑造。韋伯系統(tǒng)思考了國(guó)家的主要特征，提出官僚科層制在國(guó)家治理中的重要作用。那么，作為合法壟斷暴力的強(qiáng)大國(guó)家，一方面通過(guò)專(zhuān)斷性權(quán)力凝聚力量，維護(hù)秩序。另一方面也通過(guò)國(guó)家抵御風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公民權(quán)利，來(lái)擴(kuò)大和夯實(shí)基礎(chǔ)性權(quán)力的根基，國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)還是要增加人民福祉?？萍歼M(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，信息化、市場(chǎng)化、全球化帶來(lái)社會(huì)不斷發(fā)展變化和深刻變遷，國(guó)家的決策過(guò)程和政治經(jīng)濟(jì)體制正在發(fā)生著某些變遷[19]。變化也意味著風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家治理的目的是希望構(gòu)建現(xiàn)代化的強(qiáng)大國(guó)家來(lái)抵御共同風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)大的國(guó)家也是民主法治社會(huì)的基礎(chǔ)性保障。作為世界范圍內(nèi)幅員遼闊、人口眾多和人均資源相對(duì)不足的大國(guó)現(xiàn)代化治理，穩(wěn)定的社會(huì)秩序是基礎(chǔ)性保障。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家建設(shè)和環(huán)境治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民利益最大化，其中，承擔(dān)公共治理職責(zé)的黨員干部隊(duì)伍則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定的推動(dòng)力量。在國(guó)家環(huán)境治理過(guò)程之中，人民群眾以與健康緊密相連的環(huán)境問(wèn)題切入，以自下而上方式向行政機(jī)關(guān)反映意見(jiàn)與訴求，爭(zhēng)取社會(huì)關(guān)注和支持以及推動(dòng)各級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)出臺(tái)解決措施，也反映了基層環(huán)境民主的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境治理的合理性和有效性需要系統(tǒng)間密切配合。首先，解決環(huán)境問(wèn)題涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)力量和人才支撐，單憑個(gè)人力量難以解決，政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)都在發(fā)揮不可或缺的作用，政府提供了環(huán)境公共服務(wù)的主要內(nèi)容。環(huán)境政治責(zé)任的提倡，希望解決地區(qū)本位和權(quán)力尋租導(dǎo)致的利益訴求沖動(dòng)，同樣著眼根除國(guó)家環(huán)境治理中官僚主義和形式主義弊病。在這樣的目標(biāo)下，我們將環(huán)境政治責(zé)任的主要方向，放在政府以及官員的組織行為及其原因上面，因?yàn)檎约肮賳T組織行為影響的不僅僅是個(gè)人安全，而且關(guān)系公眾群體是否面臨重大風(fēng)險(xiǎn)損失。其次，從環(huán)境信訪與問(wèn)題線索舉報(bào)以及整改反饋為主要形式的環(huán)境政治溝通，也以自下而上的方式，反映了人民群眾對(duì)環(huán)境健康權(quán)益的需求，也在調(diào)適環(huán)境治理法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性。再次，隨著國(guó)家環(huán)境治理自下而上參與主體多元化，環(huán)境治理方式也從管制為主逐漸向激勵(lì)為主演變，與人民群眾環(huán)境健康權(quán)益相關(guān)的治理手段更加細(xì)致。政府權(quán)力本位向公眾權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“更多人參與”。同時(shí)，在微觀層面集中反映了以責(zé)任追究、解決問(wèn)題、追求實(shí)效為導(dǎo)向的現(xiàn)代化環(huán)境治理模式變化，凸顯了合法性、合理性與有效性的統(tǒng)一。注重環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間的系統(tǒng)協(xié)調(diào)與辯證關(guān)系，也凸顯了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷后，單一的環(huán)境管制邏輯向“引導(dǎo)—激勵(lì)—規(guī)范”的環(huán)境治理轉(zhuǎn)化和升級(jí)歷程。

(三)環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合結(jié)構(gòu)下，黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家環(huán)境治理中發(fā)揮橋梁和紐帶的重要作用

首先，黨內(nèi)法規(guī)既是政治性概念，也是重要的法治概念，在國(guó)家環(huán)境治理實(shí)踐中具有法律與政治的雙重屬性。但是，法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別[20]。從黨內(nèi)法規(guī)與法律系統(tǒng)的關(guān)系視角，學(xué)者們有幾種看法：第一，“否定說(shuō)”。認(rèn)為法必須是國(guó)家制定或認(rèn)可，有著反映國(guó)家意志的程序和形式，并且由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范，法律的制定應(yīng)該嚴(yán)格按照立法法的要求，黨組織并不是立法法規(guī)定的立法主體。第二，“肯定說(shuō)”。從多元主義角度出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)以及黨政聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件在國(guó)家治理實(shí)踐中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性重要作用，政治政策與法律體系有實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)體系在國(guó)家政治生活之中屬于“軟法”規(guī)范，這類(lèi)的國(guó)家治理制度規(guī)范都屬于國(guó)家法律體系[21]。第三，“不否定也不肯定說(shuō)”。承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)具有法律和政策的雙重屬性特征，從廣義理解，可以納入法律體系范疇，從狹義理解，可以納入國(guó)家政策范疇[22]。第四，“回避說(shuō)”或者“重新建構(gòu)說(shuō)”。用“規(guī)范體系”概念整合法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，提出法律規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的政策體系、國(guó)家政策體系、社會(huì)規(guī)范體系的分類(lèi)方式。規(guī)范體系是法律體系形成之后的升級(jí)版，也是為了糾正將黨章黨規(guī)黨紀(jì)和民間規(guī)范等規(guī)范類(lèi)型賦予國(guó)家法律屬性的一種理論校正[23]。以上學(xué)者觀點(diǎn)可以歸納為以下特征：第一，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系屬于法治國(guó)家規(guī)范治理的重要依據(jù)，是黨內(nèi)治理和確定政治責(zé)任的規(guī)范，與法律法規(guī)體系相互配合，與國(guó)家法治體系結(jié)合的緊密度不斷加強(qiáng)。即使回避黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，重新設(shè)置“規(guī)范”概念，在實(shí)際上已經(jīng)承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)“法”的定位。第二，從政治治理實(shí)踐和工具理性角度，即使黨內(nèi)法規(guī)以及政策體系引領(lǐng)社會(huì)治理、國(guó)家法治秩序，但是其制度規(guī)范內(nèi)核仍然是政治責(zé)任。在一定意義上，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)了政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)。一方面，依靠黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，以及政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的法治化，系統(tǒng)內(nèi)閉合運(yùn)轉(zhuǎn)并接受外界信息的自創(chuàng)生；另一方面，因?yàn)橹袊?guó)法律系統(tǒng)的自治性有著很大的局限性[24]，這種局限性反映出社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)力提升的實(shí)踐背景，也反映了法律系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)需要國(guó)家治理系統(tǒng)中其他系統(tǒng)的支持。

其次，在以全面從嚴(yán)治黨為核心的國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)、多類(lèi)治理規(guī)范重塑為標(biāo)志的新時(shí)代國(guó)家環(huán)境治理建構(gòu)中，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在思想理念和組織實(shí)施層面充當(dāng)了環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合的橋梁。環(huán)境治理中的政黨法治，體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的優(yōu)化和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)方式的不斷完善[25]。黨內(nèi)法規(guī)一方面作為中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨規(guī)范，屬于政治系統(tǒng)，另一方面既激擾法律系統(tǒng)同時(shí)又接受來(lái)自法律系統(tǒng)的知識(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)的運(yùn)作封閉與認(rèn)知開(kāi)放，成為政治與法律的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制(耦合結(jié)構(gòu))[26]，環(huán)境政治責(zé)任系統(tǒng)與環(huán)境法律責(zé)任系統(tǒng)，在各自保持系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)作的同時(shí)也存在著信息溝通交流。以生態(tài)文明建設(shè)為例，在政策規(guī)定中出現(xiàn)的“生態(tài)文明”概念，歷經(jīng)國(guó)家治理政治實(shí)踐，最終在2018年憲法修訂時(shí)寫(xiě)入序言，作為社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容。“生態(tài)文明”寫(xiě)入憲法，標(biāo)志著生態(tài)文明從政治規(guī)范走向了法律規(guī)范[27]。

以中央環(huán)保督察為例，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)—《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》開(kāi)展的督察工作，正是以環(huán)境政治責(zé)任充分實(shí)現(xiàn)來(lái)推動(dòng)環(huán)境法律責(zé)任有效貫徹，尤其是將地方政府環(huán)境法律責(zé)任落實(shí)到位。在督察中，各督察組嚴(yán)格執(zhí)行《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，查實(shí)一批違法排污、違規(guī)傾倒、毀壞林地、侵占濕地、破壞生態(tài)等突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，核實(shí)了一批不作為、慢作為，不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，甚至敷衍應(yīng)對(duì)、弄虛作假等形式主義、官僚主義問(wèn)題，并公開(kāi)曝光典型案例15個(gè)；始終堅(jiān)持實(shí)事求是，務(wù)求督察實(shí)效，堅(jiān)決反對(duì)搞“一刀切”和問(wèn)責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化，以及以問(wèn)責(zé)代替整改等問(wèn)題，不斷簡(jiǎn)化優(yōu)化督察流程方法，努力減輕基層負(fù)擔(dān)[28]。以生態(tài)保護(hù)紅線為例，《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》第一次提出“生態(tài)紅線”概念，歷經(jīng)一票否決、連帶責(zé)任關(guān)系等責(zé)任體系變化，在2014年重新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)紅線”法律責(zé)任，由黨的政策上升為國(guó)家法律[29]。所以，環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任耦合結(jié)構(gòu)催生的協(xié)同治理，其本質(zhì)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)驅(qū)動(dòng)行政權(quán)擴(kuò)張之后黨政統(tǒng)一內(nèi)涵意蘊(yùn)下的公共責(zé)任應(yīng)對(duì)，也是一種側(cè)重于行政立法與執(zhí)法的規(guī)范正義監(jiān)督。

因此，需要進(jìn)一步聚焦環(huán)境問(wèn)題的法律屬性、政治屬性以及重大民生問(wèn)題定位，注重環(huán)境治理從權(quán)力化運(yùn)作向權(quán)利化運(yùn)作的范式轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)環(huán)境責(zé)任體系中防范化解風(fēng)險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)[30]，深刻把握本土資源和歷史實(shí)際情況，建構(gòu)中國(guó)方案、中國(guó)智慧、中國(guó)氣派的國(guó)家環(huán)境治理現(xiàn)代化體系。