王建芹 陳思羽

[摘 要]《重大行政決策程序暫行條例》第三十一條“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告”的規(guī)定，明確了黨內(nèi)請示報(bào)告程序介入行政程序的制度安排。作為銜接黨規(guī)與國法的新型制度嘗試，黨內(nèi)程序介入行政決策程序，既是中國國家治理體系下的必然趨勢，又是憲法“本質(zhì)特征條款”的重要體現(xiàn)。在上述制度安排中，行政決策機(jī)關(guān)不是以機(jī)關(guān)的名義履行請示報(bào)告程序，而是以決策機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的黨組名義履行上述程序，在特殊情況下，也可由領(lǐng)導(dǎo)干部以自己的名義向黨委請示報(bào)告。行政機(jī)關(guān)重大行政決策事項(xiàng)與黨內(nèi)重大事項(xiàng)報(bào)告之間為包含關(guān)系，意味著重大行政決策事項(xiàng)作為重大報(bào)告事項(xiàng)中的一部分均應(yīng)履行向黨組織請示報(bào)告程序，并貫穿于行政決策程序全過程。

[關(guān)鍵詞]重大行政決策;重大事項(xiàng);請示報(bào)告;黨內(nèi)程序;行政程序

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）02-0013-10

一、引 言

作為全面依法治國的指導(dǎo)思想，習(xí)近平法治思想提出了關(guān)于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，并創(chuàng)造性地將黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系一道，納入中國特色社會(huì)主義法治體系。處理好黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律規(guī)范體系的關(guān)系與銜接問題，是保證全面依法治國系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性的重要環(huán)節(jié)。其中，黨內(nèi)程序介入法律程序作為一種新型制度安排，是二者銜接協(xié)調(diào)的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)，對促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機(jī)統(tǒng)一具有重要意義。

在法治政府的建設(shè)過程中，依法執(zhí)政、依法行政屬于首要問題，而政府的行政決策又居于核心地位。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》則提出了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的目標(biāo)和措施。為貫徹落實(shí)這一精神，2019年9月1日起實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》（國務(wù)院令第713號(hào)）（以下簡稱《暫行條例》）對政府重大行政決策的事項(xiàng)與范圍、重大行政決策的作出與調(diào)整程序、重大行政決策的執(zhí)行和法律責(zé)任等方面作出了具體的規(guī)定，一定程度上改善了我國行政程序特別是重大行政決策程序立法缺失的狀況?！稌盒袟l例》提出了一系列規(guī)范重大行政決策程序的新理念新制度新要求，是新時(shí)代法治政府建設(shè)的重要制度創(chuàng)新成果。

作為一部具有重要意義的、規(guī)范重大行政決策程序的行政法規(guī)，部分規(guī)定在實(shí)踐中的適用尚不清晰，如第31條“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告”這一條款。結(jié)合《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》（以下簡稱《請示報(bào)告條例》）進(jìn)行對比分析，兩者均就“重大行政決策”與“重大事項(xiàng)”的“請示報(bào)告”程序分別從行政法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)角度進(jìn)行了規(guī)范，其內(nèi)涵與外延上均具有一定重合性，但兩部條例在具體實(shí)施過程中特別是規(guī)范銜接過程中依然有一些關(guān)鍵性問題需要進(jìn)一步明確，如向黨委請示報(bào)告的主體是誰，是否所有重大行政決策在出臺(tái)前都需要向同級(jí)黨委請示報(bào)告，重大行政決策程序與請示報(bào)告程序二者如何具體銜接等。

從行政法規(guī)范的角度對“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告”這一條款進(jìn)行規(guī)范分析，需要解決四個(gè)問題。第一，該條款中適用于“請示報(bào)告”的“規(guī)定”是什么？在目前國家法律體系特別是行政法規(guī)范體系中無法找到相對應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，直接導(dǎo)致該條款在適用中的實(shí)踐困境。第二，“請示報(bào)告”在嚴(yán)格意義上不屬于法律用語，除該條例外，在其他法律文本同樣難以見到，導(dǎo)致其在行政法規(guī)范體系中的解釋難題及法律適用上的困境。第三，事實(shí)上，“請示報(bào)告”作為一種非法律用語，更常見于黨內(nèi)治理過程中的權(quán)力制度安排，具備黨內(nèi)治理中的合理性與正當(dāng)性，而當(dāng)《暫行條例》將“請示報(bào)告”程序納入行政法規(guī)范，必然使得原本只具備黨內(nèi)治理行為規(guī)范和程序規(guī)范的制度安排進(jìn)入行政程序，因而需要法理學(xué)的支持。

第四，《暫行條例》這一條款中所涉及的“規(guī)定”，不可僅局限于《暫行條例》的行政法規(guī)范性質(zhì)進(jìn)行分析，而是將黨內(nèi)法規(guī)程序納入行政程序。

因此，《請示報(bào)告條例》及散見其他黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定才可以在一定程度上彌補(bǔ)行政法規(guī)范中相關(guān)規(guī)范的缺位。

根據(jù)《請示報(bào)告條例》的規(guī)定，“請示報(bào)告”是由下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織或黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織就特定事項(xiàng)請求指示或呈報(bào)的制度。

《請示報(bào)告條例》是在總結(jié)黨的長期發(fā)展建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次以單行規(guī)范的形式較為全面地對請示報(bào)告制度進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。將黨內(nèi)請示報(bào)告制度納入行政法規(guī)范體系，體現(xiàn)了新時(shí)代加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐中重大的理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新。

就目前學(xué)術(shù)理論界的研究現(xiàn)狀來看，以“重大行政決策”為主題的研究多集中于《暫行條例》及其與之相關(guān)的重大行政決策概念、程序的界定與制度建構(gòu)方面;以“請示報(bào)告”制度為主題的研究則側(cè)重于該制度的歷史發(fā)展及《請示報(bào)告條例》出臺(tái)后相關(guān)精神的解讀。而將二者作為共同的研究主題并在理論和實(shí)踐中探討兩者之間的關(guān)系，特別是如何在程序上、適用范圍上實(shí)現(xiàn)有效銜接的研究尚未得到足夠的重視。因此，本文旨在運(yùn)用規(guī)范分析與體系分析的方法，考察作為行政法規(guī)范的“重大行政決策程序”與作為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的“重大事項(xiàng)請示報(bào)告程序”二者在適用范圍上的關(guān)系，并協(xié)調(diào)其在具體程序上的銜接問題，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制度的有效銜接、有機(jī)結(jié)合提供思路。

二、黨內(nèi)程序介入行政決策程序的法理邏輯

研究重大行政決策程序與重大事項(xiàng)請示報(bào)告程序銜接的問題，本質(zhì)上是黨內(nèi)程序介入行政決策程序問題的研究，前提就是黨內(nèi)程序介入行政決策程序的合法性依據(jù)何在？具體而言，行政決策機(jī)關(guān)向同級(jí)黨委請示報(bào)告的正當(dāng)性、合法性依據(jù)是什么？

（一）黨政協(xié)同的自然機(jī)理

依據(jù)西方的黨政分開理論，政黨和政府在組織結(jié)構(gòu)和組織職能上各有自己的結(jié)構(gòu)序列和制度規(guī)范，二者相互獨(dú)立。一方面，在法律層面上二者并沒有直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[1]，黨內(nèi)的制度不能對政府產(chǎn)生強(qiáng)制的直接規(guī)范作用;另一方面，行政決策機(jī)關(guān)不同于政府公職人員，其自身既不具備黨員身份，也不具備黨的組織身份，因此向黨請示報(bào)告的合法性依據(jù)是什么？

事實(shí)上，中國政黨制度并不認(rèn)可西方的黨政分開理論，雖然鄧小平最早提出實(shí)行黨政分開，但其更為確切的表述應(yīng)理解為“黨政分合”模式——既有分的關(guān)系，也有合的關(guān)系?！胺帧敝皇前研姓?quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力從“黨政合一”中分離，而國家大政方針、路線等重大政策的決定、人事推薦等領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依舊應(yīng)當(dāng)由黨掌握[2]。以此形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的國家與社會(huì)治理體制。在這一黨政關(guān)系模式下，黨通過黨組、領(lǐng)導(dǎo)干部推薦權(quán)等制度安排作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使的中介，對國家事務(wù)進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)。特別是，黨組作為具有創(chuàng)制意義的、中國特色的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度形式，是黨在非黨組織包括國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織和其他非黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨在非黨組織中貫徹黨的路線、方針、政策的重要組織安排[3]。黨組的設(shè)立，使政府等非黨組織兼具雙重身份——既有國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織等的身份，又有黨的組織的身份。在這樣一種組織形式下，行政決策機(jī)關(guān)以其黨組身份，需要遵守各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)并執(zhí)行上級(jí)黨組織的決策;其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在履行國家公職人員身份的同時(shí)，要執(zhí)行黨組織的部署與決定。黨正是通過這一系列政治和組織機(jī)制自然而然地融入國家治理的各個(gè)層面[4]。這一政治組織機(jī)制的目的就是確保行政權(quán)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的大政方針貫徹執(zhí)行。正是在這個(gè)意義上，行政決策機(jī)關(guān)履行黨內(nèi)請示報(bào)告程序具有了黨內(nèi)法規(guī)意義上的法理依據(jù)。

（二）實(shí)定法依據(jù)

行政決策機(jī)關(guān)履行向黨組織的請示報(bào)告制度及其程序亦有實(shí)定法上的依據(jù)。將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征正式寫入《中華人民共和國憲法》，為黨更加全面地領(lǐng)導(dǎo)國家、全方位參與國家治理提供了憲法依據(jù)?！稌盒袟l例》第4條規(guī)定的“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程”， 可以被視為在行政法規(guī)范層面為重大行政決策的請示報(bào)告程序提供了制度依據(jù)?！稌盒袟l例》第3條第3款與第31條規(guī)定的“經(jīng)同級(jí)黨委同意后公布”與“向同級(jí)黨委請示報(bào)告”也可視為以行政法規(guī)的方式將重大行政決策具體事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)的審核權(quán)和對重大行政決策的指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)授予了同級(jí)黨委。在此前提下，同級(jí)黨委參與到重大行政決策程序過程中的身份將不再是“案外人”，而是以行政法所授權(quán)的主體的身份被納入重大行政決策法律關(guān)系之中。這一法律關(guān)系一方面表明同級(jí)黨委有權(quán)依據(jù)行政法規(guī)范的規(guī)定聽取行政決策機(jī)關(guān)的報(bào)告及對行政決策機(jī)關(guān)的請示進(jìn)行回復(fù)，另一方面也表明行政決策機(jī)關(guān)在重大行政決策過程中有履行《暫行條例》所規(guī)定的向同級(jí)黨委請示報(bào)告程序的義務(wù)。

全面依法治國是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施。習(xí)近平法治思想的這一經(jīng)典論述為黨內(nèi)重大事項(xiàng)請示報(bào)告程序介入重大行政決策程序提供了理論支撐和合法性支持。黨在國家事務(wù)中始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，這一作用在重大行政決策層面也應(yīng)當(dāng)一以貫之。如何保證重大行政決策過程中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用？如何保證以制度化、法治化的方式保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的路線方針政策？《暫行條例》第31條就作出了回答。通過黨內(nèi)請示報(bào)告程序介入重大行政決策程序這樣的方式，滿足了黨對重大行政決策的領(lǐng)導(dǎo)，保證了習(xí)近平法治思想在具體制度建構(gòu)上的貫徹落實(shí)。

黨內(nèi)程序介入行政決策程序，不論是從黨內(nèi)治理與國家治理的視角出發(fā)，還是從制定法的角度出發(fā)，不僅具有合法性，更具有正當(dāng)性與合理性。在最根本的意義上，是憲法“本質(zhì)特征條款”“本質(zhì)特征”條款是指憲法第一條第二款規(guī)定的“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。這一條款入憲表明，任何法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不能虛化、弱化甚至否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，要保證黨在有關(guān)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。參見周葉中、張權(quán)：《論我國現(xiàn)行憲法的中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征條款》，《政法論叢》2019年第3期。 的重要體現(xiàn)。

三、重大行政決策請示報(bào)告程序中的主體問題

以語言學(xué)角度而論，《暫行條例》第31條的規(guī)定是一條缺乏主語的條款，而這恰恰是《暫行條例》實(shí)施過程中所面臨的具體實(shí)踐性問題，即誰才是履行向同級(jí)黨委請示報(bào)告程序的主體？

（一）關(guān)于請示報(bào)告主體的兩種觀點(diǎn)

從形式意義上看，履行請示報(bào)告程序的主體似乎是確定的，就是行政決策機(jī)關(guān)中的“機(jī)關(guān)”本身。但進(jìn)一步的問題在于，向同級(jí)黨委請示報(bào)告應(yīng)以何種名義作出？行政決策機(jī)關(guān)在請示報(bào)告時(shí)，是以“機(jī)關(guān)”本身的名義作出，還是以機(jī)關(guān)中設(shè)立的黨組的名義作出？或者以其他主體的名義作出？如果以“機(jī)關(guān)”本身的名義作出，則表明請示報(bào)告程序已經(jīng)成為行政程序的一部分，黨委聽取報(bào)告與作出回復(fù)等領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)力也成為行政權(quán)的一部分，相應(yīng)地，如果黨委對該重大行政決策請示報(bào)告的回復(fù)對特定利害關(guān)系人產(chǎn)生了外部效力，其將來就具有了成為行政訴訟被告的可能。反之，如果以“黨組”的名義作出，則表明請示報(bào)告程序仍然為黨內(nèi)程序，屬于黨內(nèi)治理的范疇，因而，對請示報(bào)告的回復(fù)僅屬于黨內(nèi)治理行為，并不能視為行政行為。

關(guān)于請示報(bào)告的主體問題，有兩種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：請示報(bào)告應(yīng)當(dāng)以黨組的名義作出。黨對國家事務(wù)的治理是通過一系列的政治與組織機(jī)制自然而然地介入的。這種介入是一種間接介入而非直接介入，其機(jī)理在于通過行政機(jī)關(guān)的另一重身份——黨組——實(shí)現(xiàn)上級(jí)黨組織對下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，之后通過行政機(jī)關(guān)中的黨組織對該機(jī)關(guān)單位進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)單位的行政決策充分貫徹黨的意志。行政機(jī)關(guān)中的黨組織之所以能夠?qū)C(jī)關(guān)單位進(jìn)行有效的監(jiān)督與指導(dǎo)，在于黨組織成員與機(jī)關(guān)單位成員的同一性：《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》要求地方黨委委員應(yīng)當(dāng)有同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員;《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》也要求黨組成員為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員;鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員要求具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即便是在農(nóng)村基層黨組織，其黨組織書記也要求為村委會(huì)主任或村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。

正是由于這種同一性，使黨的意志能夠通過黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部等“媒介”對國家治理間接地產(chǎn)生影響。由此看來，黨組織并不直接參與國家機(jī)關(guān)及非黨組織活動(dòng)過程，只是對這些機(jī)關(guān)或組織中所設(shè)的下級(jí)黨組織或黨員進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，從而影響國家機(jī)關(guān)及非黨組織的活動(dòng)。

《暫行條例》規(guī)定的“向同級(jí)黨委請示報(bào)告”也應(yīng)如此——同級(jí)黨委并不直接影響行政決策機(jī)關(guān)，影響的只是在行政決策機(jī)關(guān)中設(shè)立的黨組。

觀點(diǎn)二：請示報(bào)告應(yīng)當(dāng)以行政決策機(jī)關(guān)本身的名義作出。這一觀點(diǎn)依據(jù)于上文所述的“授權(quán)論”?！笆跈?quán)論”認(rèn)為，可以將《暫行條例》第31條的規(guī)定看作行政法規(guī)對同級(jí)黨委的授權(quán)，這樣，在重大行政決策的請示報(bào)告程序中，黨委就不再作為黨內(nèi)法規(guī)的主體，而是以行政法主體參與行政法律關(guān)系，因而，行政決策機(jī)關(guān)作為同一重大行政決策法律關(guān)系主體，當(dāng)然可以自己的名義向同級(jí)黨委請示報(bào)告。

（二）以黨組的名義請示報(bào)告

筆者更傾向于第一種觀點(diǎn)。正如上文談到黨政分合模式時(shí)強(qiáng)調(diào)的那樣，“分”只是把行政權(quán)從“黨政合一”中分離出來，黨實(shí)際上并不直接干預(yù)具體的行政活動(dòng)，“從原則上說，各級(jí)黨組織應(yīng)該把大量日常行政工作、業(yè)務(wù)工作，盡可能交給政府、業(yè)務(wù)部門承擔(dān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用，還要騰出主要的時(shí)間和精力，來做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作”[5]（P365）。因此，直接以行政決策機(jī)關(guān)本身的名義向黨委請示報(bào)告，會(huì)有直接干預(yù)行政之嫌，雖然憲法修正案已經(jīng)在總綱中正式確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，未來也不排除黨直接參與部分國家機(jī)關(guān)行政事務(wù)的可能，但就目前而言，黨與國家機(jī)關(guān)的職能依然是分開的。國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐表明，即使是黨政機(jī)關(guān)合署辦公，也未否認(rèn)黨與國家機(jī)關(guān)兩種職能的存在，在機(jī)構(gòu)編制上仍未將二者混同[6]。目前部分黨的部門與國家機(jī)關(guān)之間在職能上存在重疊，權(quán)責(zé)也不盡明晰[7]，直接以行政決策機(jī)關(guān)名義進(jìn)行請示報(bào)告，在一定程度上會(huì)加劇混同程度。因此，不論是從應(yīng)然還是實(shí)然的角度，都應(yīng)當(dāng)以黨組的名義向同級(jí)黨委請示報(bào)告。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）第26條就政府黨組向本級(jí)黨委請示報(bào)告工作作了直接規(guī)定。

“授權(quán)論”雖然肯定了黨委的行政法主體地位，但并不意味著請示報(bào)告應(yīng)以行政決策機(jī)關(guān)的名義作出。因?yàn)樵撔姓ㄒ?guī)在賦予黨委權(quán)力的同時(shí)加以了限制，即請示報(bào)告主體需依據(jù)“規(guī)定”進(jìn)行請示報(bào)告，而相關(guān)規(guī)定在目前國家法律體系特別是行政法規(guī)范體系中無法找到相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)，在此前提下，應(yīng)理解為該“規(guī)定”只能在《請示報(bào)告條例》及其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中找到規(guī)范依據(jù)。據(jù)此，請示報(bào)告的主體只能是黨組織，在重大行政決策請示報(bào)告程序中就體現(xiàn)為行政決策機(jī)關(guān)的黨組。

進(jìn)一步的問題是，《請示報(bào)告條例》中規(guī)定的請示報(bào)告主體為黨組織、黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部，而本文直接明確為行政決策機(jī)關(guān)的黨組，其法理依據(jù)是什么？在回答這一問題之前，需要明確《請示報(bào)告條例》中的“黨組織”包括哪些?！墩埵緢?bào)告條例》并未有專門條款規(guī)定“黨組織”的外延，但根據(jù)其對具體請示報(bào)告主體的規(guī)定，可以明確黨組織的外延應(yīng)當(dāng)為黨章中規(guī)定的所有組織機(jī)構(gòu)，即除黨委、黨總支、黨支部等黨組織外，還包括黨的軍事委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨組等其他黨的工作機(jī)關(guān)。在這些黨組織中，能夠在縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的組織，只有黨委、黨總支、黨支部與黨組 。一是黨委不可能“自己向自己”請示報(bào)告。二是根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》與《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》的規(guī)定，黨總支與黨支部的任務(wù)與職權(quán)主要是思想政治引領(lǐng)，黨員的教育、管理和監(jiān)督，群眾聯(lián)系等事項(xiàng)，不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作。

三是根據(jù)《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組除了負(fù)責(zé)本單位思想建設(shè)工作外，還負(fù)責(zé)對本單位業(yè)務(wù)和重大事項(xiàng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。因此，排除了黨委、黨總支與黨支部三種黨的組織形式后，能夠擔(dān)任請示報(bào)告主體的黨的組織只能是黨組。

（三）以領(lǐng)導(dǎo)干部的名義請示報(bào)告

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部以自己的名義向黨委請示報(bào)告在重大行政決策程序中的適用問題，涉及兩個(gè)方面。一方面，《暫行條例》第31條并沒有排除領(lǐng)導(dǎo)干部作為請示報(bào)告主體的行為;另一方面，《請示報(bào)告條例》第6條也允許黨組織負(fù)責(zé)同志在特殊情況下以自己的名義向上級(jí)黨組織請示報(bào)告。同時(shí)在“黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部請示報(bào)告”一章中明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)對超出自己職權(quán)范圍的重大事項(xiàng)或?qū)儆谧陨砺殭?quán)范圍但事關(guān)重大的問題和情況向黨組織請示報(bào)告。實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部以自己的名義向黨組織請示報(bào)告的情形并不少見。但我們認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部以自己的名義向黨委請示報(bào)告應(yīng)屬于特殊事項(xiàng)而非常規(guī)情形，即只能是在特殊情況下“替代”黨組向黨委請示報(bào)告。原因在于，重大行政決策依其自身的性質(zhì)和《暫行條例》的規(guī)定，本就應(yīng)集體討論決定，那么其在履行請示報(bào)告程序時(shí)，相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)以集體的名義作出。從《暫行條例》中“請示報(bào)告”條款所處的位置分析，處于集體討論決定之后、決策公布之前。重大行政決策草案要經(jīng)行政決策機(jī)關(guān)（縣級(jí)以上地方人民政府）常務(wù)會(huì)議或集體會(huì)議以后，由行政首長在此基礎(chǔ)上作出決定，而縣級(jí)以上地方人民政府黨組的組成人員，一般均為本級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議成員。因此，在討論基礎(chǔ)上作出的決定當(dāng)然應(yīng)以集體（黨組）的名義進(jìn)行請示報(bào)告最為適宜。

至于特殊情況具體包括哪些，《請示報(bào)告條例》與《暫行條例》都未作明確規(guī)定，根據(jù)兩部條例的規(guī)定精神，并結(jié)合實(shí)踐中可能出現(xiàn)的情況，筆者認(rèn)為主要有五種情形。一是領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)已向上級(jí)黨組織報(bào)備的領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工，在分工范圍內(nèi)以自己的名義向黨委請示報(bào)告的;二是經(jīng)黨組成員一致同意，以領(lǐng)導(dǎo)干部自己的名義向黨委請示報(bào)告的;三是因情況緊急，來不及以黨組的名義請示報(bào)告或以黨組的名義請示報(bào)告可能對人民群眾、社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大不利影響，并在事后及時(shí)說明情況的;四是因不可抗力，導(dǎo)致無法以黨組的名義請示報(bào)告的;五是因不符合黨組設(shè)立條件而未設(shè)立黨組或其他特殊情形，導(dǎo)致無法以黨組織的名義請示報(bào)告的。

根據(jù)以上分析，盡管《暫行條例》并未明示請示報(bào)告的主體，但根據(jù)兩部條例的規(guī)定精神、《黨組工作條例》及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合相關(guān)法理分析，我們認(rèn)為行政決策機(jī)關(guān)重大行政決策請示報(bào)告的主體應(yīng)是其內(nèi)設(shè)的黨組，并以其名義履行相關(guān)程序;同時(shí)在特殊情況下，以領(lǐng)導(dǎo)干部自己的名義履行請示報(bào)告程序符合相關(guān)規(guī)定的要求。此外重要的一點(diǎn)在于，黨組織成為行政司法程序中的被告并不符合當(dāng)下中國的語境。

四、重大行政決策請示報(bào)告的事項(xiàng)范圍

《暫行條例》涉及的“重大行政決策請示報(bào)告”制度與《請示報(bào)告條例》涉及的“重大事項(xiàng)請示報(bào)告”制度，均有其各自的適用范圍，因此，探討 “重大行政決策”和“重大事項(xiàng)”二者在適用范圍上的關(guān)系及如何實(shí)現(xiàn)有效銜接，需要明確其各自的適用范圍。

（一）規(guī)范文本對適用范圍的界定

兩部條例均在總則中就其各自的適用范圍進(jìn)行了規(guī)定。就《請示報(bào)告條例》而言，重大事項(xiàng)包括兩種情形：第一種是超出黨組織或者黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部自身職權(quán)范圍的重要事情和重要情況;第二種是在自身職權(quán)范圍內(nèi)但關(guān)乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況。

在進(jìn)行上述抽象概括后，《請示報(bào)告條例》又針對不同主體對各自應(yīng)當(dāng)請示報(bào)告的事項(xiàng)范圍進(jìn)行了詳細(xì)列舉，以黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部為例，既包括立法、司法、改革、人事、體制編制、應(yīng)急輿情、宣傳報(bào)道、創(chuàng)新措施等方面的重大事項(xiàng)，還包括對政治紀(jì)律、組織紀(jì)律的遵守狀況，對重要會(huì)議、活動(dòng)、重要文件、重要思想、戰(zhàn)略等的學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)及相關(guān)事項(xiàng)。除此之外，特殊敏感類事項(xiàng)、意見分歧較大的事項(xiàng)、全面工作總結(jié)與計(jì)劃及可推廣性經(jīng)驗(yàn)和建議也被囊括在重大事項(xiàng)范圍之內(nèi)。對于自身職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)、上級(jí)黨組織已經(jīng)就有關(guān)問題作出明確批復(fù)的事項(xiàng)和事后報(bào)告即可的事項(xiàng)不需要請示?？梢姡墩埵緢?bào)告條例》就適用范圍而言采取的是“抽象概括+肯定式列舉+否定式排除”方式。

《暫行條例》通過“肯定式列舉+否定式排除”的方式對適用范圍進(jìn)行了規(guī)定。包括涉及公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要規(guī)劃，開發(fā)利用、保護(hù)自然和文化資源的重大公共政策和措施，重大公共建設(shè)項(xiàng)目及其他對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響或涉及重大公共利益、社會(huì)公眾切身利益的事項(xiàng)，才屬于重大行政決策事項(xiàng)。而其中行政立法事項(xiàng)、宏觀調(diào)控事項(xiàng)及應(yīng)急事項(xiàng)中的重大行政決策不適用條例所規(guī)定的程序。

由此可以看出，兩種不同的規(guī)定方式反映出規(guī)范制定者不同的意旨。就《請示報(bào)告條例》而言，雖然通過列舉的方式明確了黨組織、黨員與領(lǐng)導(dǎo)干部請示報(bào)告的適用范圍，但隨著形勢的發(fā)展，僅采取列舉的方式難以完全適應(yīng)復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，因此通過抽象概括的方式進(jìn)行彌補(bǔ)，目的在于適時(shí)擴(kuò)大請示報(bào)告的適用范圍，表明黨總攬全局工作的需要;就《暫行條例》而言，采取“列舉+排除”的方式規(guī)定其適用范圍的原因在于，重大行政決策因其涉及公眾的切身利益和重大公共利益，必須更加慎重，而現(xiàn)實(shí)中該類決策依然存在違法決策、專斷決策、久拖不決等現(xiàn)象，條例出臺(tái)的目的就是對此進(jìn)行規(guī)范，提高決策的質(zhì)量[8]。同時(shí)，在重大行政決策終身責(zé)任制下，如果對適用范圍作抽象概括式規(guī)定，難以避免行政官員為了降低決策風(fēng)險(xiǎn)而擴(kuò)大該程序的適用范圍，進(jìn)而影響行政決策的正常施行，因此，通過采取“列舉+排除”的規(guī)定方式予其有限的適用范圍，并通過“重大”等抽象性詞語和最后的“兜底條款”為未來擴(kuò)張解釋提供空間，以尋求二者之間的平衡應(yīng)當(dāng)是立法的本意。

但依據(jù)條文的內(nèi)容及其之間的邏輯關(guān)系，即便進(jìn)行擴(kuò)張性解釋，也應(yīng)限定于“對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益”范圍之內(nèi)。因此，《暫行條例》的適用范圍相比《請示報(bào)告條例》是屬于嚴(yán)格限縮式的，且未予其更廣泛的擴(kuò)張空間。

（二）兩部條例適用范圍的包含關(guān)系

依據(jù)以上分析，《暫行條例》相較于《請示報(bào)告條例》的適用范圍相對狹窄，那么就兩者的關(guān)系而言，重大行政決策事項(xiàng)是否必然適用于《請示報(bào)告條例》規(guī)定的重大事項(xiàng)范圍之內(nèi)？厘清這個(gè)問題，需要確定兩部條例中分別規(guī)定的“重大事項(xiàng)”與“重大決策”的內(nèi)涵?！墩埵緢?bào)告條例》將“重大事項(xiàng)”界定為超出職權(quán)范圍或職權(quán)范圍內(nèi)關(guān)乎全局、影響廣泛的重要事情和重要情況;《暫行條例》雖未對“重大決策”作出明確的定義，但根據(jù)第3條第1款第4項(xiàng)，其應(yīng)被限定為對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或社會(huì)公眾切身利益的事項(xiàng)。不論是前者抑或后者，都涉及對“重大”的定性闡述，但如果缺乏定量性指標(biāo)，實(shí)踐中對于究竟何為“重大”事實(shí)上依然難以把握，學(xué)界目前也缺乏深入的探討[9]?？紤]到本文的主旨在于探討兩部條例之間的關(guān)系及銜接問題，因此我們將繞過以界定“重大”內(nèi)涵作為分析進(jìn)路的方法，直接從規(guī)范制定意圖及其對比的視角來分析二者之間的關(guān)系。

請示報(bào)告制度的目的之一就在于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、防止和及時(shí)糾正下級(jí)黨組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中的錯(cuò)誤，進(jìn)而確保黨的路線、方針和政策切實(shí)得到貫徹執(zhí)行[10]。在這個(gè)意義上，重大決策因其對某一行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有整體性、深遠(yuǎn)性影響，事關(guān)公共利益或需較大的資源投入[11]，通常直接關(guān)乎黨的路線、方針和政策的貫徹落實(shí)。因此從定性的角度看，重大決策包含在重大事項(xiàng)之中基本是無疑義的。但為了增強(qiáng)這一判斷的說服力，我們將重大行政決策事項(xiàng)與黨的十九大報(bào)告中提出的黨和國家工作重心進(jìn)行了分析比較（見表1）。

《暫行條例》第3條所規(guī)定的重大行政決策的事項(xiàng)范圍幾乎涵蓋在十九大報(bào)告所涉及的黨的方針、政策和路線之內(nèi)。它表明，黨在對國家事務(wù)進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)的過程中，要重點(diǎn)對十九大報(bào)告所提到的路線、方針與政策進(jìn)行重點(diǎn)的貫徹與落實(shí)。因而為確保政府在重大行政決策過程中的有效執(zhí)行，黨的決策機(jī)關(guān)在這一過程中的督促、監(jiān)督與把關(guān)是必不可少的程序環(huán)節(jié)。這也是重大事項(xiàng)報(bào)告制度最重要的立法目的之一。

即便從規(guī)范本身的內(nèi)容入手，也能得到相同的結(jié)論?！稌盒袟l例》第31條“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告”這一規(guī)定直接表明，每一項(xiàng)重大行政決策出臺(tái)前的請示報(bào)告程序?qū)儆趶?qiáng)制性程序。規(guī)定所使用的“應(yīng)當(dāng)按照”具有命令性和強(qiáng)制性，結(jié)合前面的分析即兩部條例之間的邏輯關(guān)系，《暫行條例》第31條即可以直接表述為：重大行政決策出臺(tái)前必須按照《請示報(bào)告條例》及其他黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于請示報(bào)告的規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告。

為了進(jìn)一步表明上述觀點(diǎn)，我們可以把“應(yīng)當(dāng)按照”調(diào)整為“根據(jù)”進(jìn)行對比：

重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告

重大行政決策出臺(tái)前根據(jù)規(guī)定向同級(jí)黨委請示報(bào)告

不難發(fā)現(xiàn)，“根據(jù)”是一個(gè)準(zhǔn)用性用語，僅具有指引性質(zhì)，換言之，它并不要求所有重大行政決策都必須履行請示報(bào)告程序，而是根據(jù)是否符合相關(guān)“規(guī)定”（《請示報(bào)告條例》及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)）中的條件來決定是否履行請示報(bào)告程序，《暫行條例》之所以選擇“應(yīng)當(dāng)按照”而非“根據(jù)”來規(guī)范請示報(bào)告程序，在一定意義上也表明重大行政決策履行請示報(bào)告程序?qū)儆诿钍胶蛷?qiáng)制性的。

值得注意的是，《暫行條例》第3條第3款規(guī)定了行政決策機(jī)關(guān)可以在經(jīng)過黨委同意后，根據(jù)自身職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際，在重大行政決策事項(xiàng)范圍內(nèi)確定具體的決策事項(xiàng)目錄與標(biāo)準(zhǔn)。其原因在于各地區(qū)的實(shí)際情況及各行政決策機(jī)關(guān)之間行政職能差異巨大，特定事項(xiàng)在不同地區(qū)、不同機(jī)關(guān)之間的重要程度亦可能不同，難以確定統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，因此通過這一規(guī)定賦予行政決策機(jī)關(guān)一定程度的靈活性。但我們認(rèn)為該條款的規(guī)定是屬于具體執(zhí)行過程中的細(xì)節(jié)性安排，是包含在“重大行政決策事項(xiàng)范圍內(nèi)”前提之中的，這一前提性標(biāo)準(zhǔn)的存在，依然表明了重大行政決策請示報(bào)告程序的強(qiáng)制性。

《請示報(bào)告條例》與《暫行條例》的適用范圍是包含與被包含的關(guān)系?！稌盒袟l例》中規(guī)定的重大行政決策，除履行《暫行條例》規(guī)定的程序之外，必須履行請示報(bào)告程序。

五、重大事項(xiàng)請示報(bào)告與重大行政決策程序上的銜接問題

《暫行條例》雖然在具體實(shí)施程序環(huán)節(jié)規(guī)定了決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體決定與決策公布、決策執(zhí)行和調(diào)整等方面，但顯然，并非所有的程序執(zhí)行環(huán)節(jié)都須履行請示報(bào)告制度。事實(shí)上，在具體的行政活動(dòng)中，黨應(yīng)當(dāng)保持適度的謙讓，這也是對行政機(jī)關(guān)依照法定程序合法行使權(quán)力的一種必要支持與尊重。討論請示報(bào)告程序與重大行政決策程序相互銜接的本質(zhì)，在于探討黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對政府行政權(quán)的介入程度問題。

回答這一問題，除定性規(guī)范之外，程序的具體銜接是必不可少的環(huán)節(jié)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要包括政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨在政治方向、路線、方針、政策和原則上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力;組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨對國家公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部等人事工作進(jìn)行推薦、管理和教育的權(quán)力;思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是理論宣傳和思想政治教育方面的權(quán)力[12]。從上述三項(xiàng)內(nèi)容的定性角度看，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府行政權(quán)之間涇渭分明，黨通過政治工作、組織工作和思想教育工作，將黨的意志貫徹到行政事務(wù)的具體執(zhí)行過程中，同時(shí)決定了黨的工作不能替代行政機(jī)關(guān)的工作。因此，黨在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中應(yīng)當(dāng)把握三條基本原則。一是堅(jiān)持對重大事項(xiàng)、重大決策全過程把關(guān)，保證決策在政治性、方向性、原則性問題上準(zhǔn)確無誤;二是尊重行政機(jī)關(guān)對重大事項(xiàng)、重大決策的討論與決定，引導(dǎo)和支持行政機(jī)關(guān)依照法定程序行使權(quán)力;三是督促和引導(dǎo)政府處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益等方面的關(guān)系，同時(shí)監(jiān)督政府在重大事項(xiàng)、重大決策過程中各項(xiàng)決策程序的完備。

依據(jù)上述原則分析兩部條例的程序銜接問題，應(yīng)關(guān)注四個(gè)方面。

（一）請示報(bào)告應(yīng)當(dāng)貫穿于重大行政決策的全過程

依據(jù)《暫行條例》，有關(guān)請示報(bào)告的規(guī)定位于“集體討論決定和決策公布”階段，在形式規(guī)定上，請示報(bào)告似應(yīng)體現(xiàn)為該階段的工作內(nèi)容，

但實(shí)際上，該條存在的價(jià)值更多的是宣示性與強(qiáng)調(diào)性意義——一方面，將之寫入行政法規(guī)當(dāng)中，表明重大行政決策都應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)履行請示報(bào)告程序，使其具有合法性與正當(dāng)性;另一方面，強(qiáng)調(diào)重大行政決策在討論決定后、決策出臺(tái)前這一階段必須履行請示報(bào)告程序。但該規(guī)定并不表明唯有在這一階段才履行請示報(bào)告程序，事實(shí)上，重大行政決策從醞釀、討論、調(diào)研的啟動(dòng)過程始，一旦遇到涉及重大利益事項(xiàng)的行政活動(dòng)特別是分歧較大的事項(xiàng)，及時(shí)履行請示報(bào)告程序都是必要的。這同時(shí)有利于節(jié)約行政資源。

（二）與決策草案形成程序上的銜接

根據(jù)《暫行條例》，重大行政決策的啟動(dòng)需要對相關(guān)人員的建議在論證后決定是否啟動(dòng)，論證的結(jié)果一般有五種情形：一是建議事項(xiàng)屬于重大行政決策，需要啟動(dòng)決策程序;二是建議事項(xiàng)屬于重大行政決策，但啟動(dòng)決策程序的條件不成熟;三是建議事項(xiàng)不屬于重大行政決策;四是建議事項(xiàng)不屬于重大行政決策，但有決策的必要;五是建議事項(xiàng)不屬于重大行政決策，也無決策的必要或決策條件不成熟。對于不同的論證結(jié)果是否需要請示報(bào)告，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情形作出相應(yīng)的決定。如果決策是由黨委決策后由《暫行條例》規(guī)定的人員提出，一般應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨委的建議啟動(dòng)決策程序;但如果論證后確實(shí)不屬于重大決策或啟動(dòng)決策程序條件不成熟的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《請示報(bào)告條例》第13條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定向黨委請示;經(jīng)過論證后認(rèn)為需要啟動(dòng)決策程序的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《請示報(bào)告條例》第14條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定向黨委報(bào)告。如果建議未經(jīng)黨委決策，經(jīng)論證需要啟動(dòng)決策程序的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《請示報(bào)告條例》第13條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定向黨委請示，黨委根據(jù)請示報(bào)告程序辦理后，認(rèn)為論證正確、可以啟動(dòng)決策程序的，根據(jù)《暫行條例》第11條的規(guī)定明確承辦單位履行下一步程序;經(jīng)論證，如果屬于重大決策事項(xiàng)但啟動(dòng)決策程序條件不成熟的，根據(jù)論證事項(xiàng)的具體性質(zhì)，按照《請示報(bào)告條例》第14條中的相關(guān)規(guī)定報(bào)告;如果明顯不屬于重大決策事項(xiàng)，則作為《請示報(bào)告條例》第14條、第13條第2款規(guī)定的“職權(quán)范圍內(nèi)的日常工作”與“具體事務(wù)性工作”，無須請示報(bào)告;但對于是否屬于重大事項(xiàng)或啟動(dòng)決策程序條件是否成熟難以確定或分歧巨大的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《請示報(bào)告條例》第13條第1款第7項(xiàng)規(guī)定向黨委請示。在公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估等階段，一般作為職權(quán)范圍內(nèi)的具體事務(wù)性工作，不需要向黨委請示報(bào)告，但如果該決策在這些階段內(nèi)發(fā)展為特殊敏感事件或引起重大輿情，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定請示報(bào)告。

（三）與合法性審查和集體討論決定程序、決策執(zhí)行和調(diào)整程序的銜接

合法性審查階段，一般不需要請示報(bào)告，但如果對決策是否合法或合法性審查的具體內(nèi)容有重大分歧，應(yīng)當(dāng)向黨委請示。對國家尚無明文規(guī)定的探索性改革決策事項(xiàng)，在決策啟動(dòng)階段就應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定請示并明示法律風(fēng)險(xiǎn)，但如果在請示時(shí)沒有涉及法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在行政決策機(jī)關(guān)討論前根據(jù)《請示報(bào)告條例》第13條第1款第5項(xiàng)規(guī)定向黨委請示，根據(jù)黨委答復(fù)決定是否提交行政決策機(jī)關(guān)討論。在集體討論后、行政決策機(jī)關(guān)行政首長作出決定前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形，依據(jù)《請示報(bào)告條例》第14條第1款第2項(xiàng)、第5項(xiàng)或第7項(xiàng)的規(guī)定，將擬作出的決策向黨委請示，根據(jù)黨委的答復(fù)作出決定或?qū)Q定修改后作出。在決策執(zhí)行階段，行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)督促檢查決策執(zhí)行單位的情況和決策執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行報(bào)告，及時(shí)向黨委報(bào)告。行政決策機(jī)關(guān)認(rèn)為決策需要調(diào)整的，根據(jù)評估結(jié)果或擬調(diào)整程度，確定是否需要請示報(bào)告，但行政決策機(jī)關(guān)根據(jù)黨委建議作出調(diào)整的除外。

（四）在重大決策事項(xiàng)過程中，請示涉及法律性問題的，黨委可以根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12條第1款第3項(xiàng)、第24條第1款的規(guī)定，交由同級(jí)政法委員會(huì)辦理

政法委在接到黨委指示后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定辦理 。政法委在處理過程中產(chǎn)生重大分歧、難以統(tǒng)一意見的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《請示報(bào)告條例》第7條與第13條第1款第7項(xiàng)，向上級(jí)政法委請示，并抄送所屬黨委。政法委根據(jù)上級(jí)政法委的答復(fù)，執(zhí)行相應(yīng)決定并將執(zhí)行情況向黨委和上級(jí)政法委報(bào)告。若政法委在辦理過程中出現(xiàn)其他需要請示報(bào)告的情形，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定向有關(guān)主體請示報(bào)告。

綜上，《暫行條例》與《請示報(bào)告條例》在程序上的銜接，實(shí)質(zhì)上就是《請示報(bào)告條例》在重大行政決策過程中的反復(fù)適用。至于是否適用，完全取決于重大行政決策各程序是否符合《請示報(bào)告條例》規(guī)定的請示或報(bào)告的條件。之所以每一過程都對是否符合請示報(bào)告條件重新判斷，就是因?yàn)橹卮笮姓Q策本身對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益。需要注意的是，黨委對請示報(bào)告作出的批復(fù)對行政決策機(jī)關(guān)的國家機(jī)關(guān)身份而言，僅起到建議的作用，行政決策機(jī)關(guān)對黨委作出的批復(fù)，經(jīng)反復(fù)研究、論證后認(rèn)為確實(shí)不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)以黨組的名義依據(jù)規(guī)定再次向黨委請示報(bào)告并說明情況。

對違反重大行政決策程序和中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告程序所應(yīng)承擔(dān)的法律與紀(jì)律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)分別根據(jù)《暫行條例》《請示報(bào)告條例》及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等的規(guī)定予以追究。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Abstract：Article 31 of the Interim Regulations on Major Administrative Decision-Making Procedures the provision that "major administrative decisions shall be reported to the Party committees at the same level in accordance with the provisions" clearly defines the institutional arrangements for the party to request reporting procedures to intervene in administrative procedures. As a new system attempt to bridge Party rules and state law， the intra-Party procedure is not only an inevitable trend under China's national governance system， but also an important embodiment of the "essential characteristic clause" of the Constitution. It should be emphasized that in the above-mentioned institutional arrangements， the administrative decision-making organs do not perform the procedure of requesting reports in the name of the organs， but in the name of the Party groups established within the decision-making organs， and in exceptional cases， the leading cadres may also request reports from the Party Committee in their own name. At the same time， the inclusion relationship between the major administrative decision-making matters of the administrative organ and the report of major matters within the Party means that the major administrative decision-making matters， as part of the major reporting matters， should fulfill the procedure of requesting reports to the Party organization and run through the whole process of the administrative decision-making process.

Key words：major administrative decisions， major matters， request instructions and report， inner-party procedures， administrative procedures