胡衛(wèi)衛(wèi)　趙敏娟

[摘 要]鄉(xiāng)村是國家治理的基本單元和重要場(chǎng)域，其治理模式的選擇關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的“最后一公里”。巡察村居以監(jiān)督下沉的方式形塑地方政府的治理權(quán)威，為鄉(xiāng)村復(fù)雜問題的解決創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)村綜合治理是依據(jù)巡察結(jié)果展開的一項(xiàng)系統(tǒng)性的治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村復(fù)合型治理架構(gòu)內(nèi)，治理結(jié)構(gòu)的碎片化和村民利益訴求的多樣化導(dǎo)致“亂村”問題長期存在，巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理有效運(yùn)作的內(nèi)在邏輯在于通過重塑地方政府的權(quán)威，為村莊公共秩序建構(gòu)贏得群眾信任，通過部門聯(lián)動(dòng)和整體協(xié)同的方式推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理工作落到實(shí)處。作為地方治理創(chuàng)新的一種有效舉措，巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理模式是中央頂層設(shè)計(jì)下地方政府治理創(chuàng)新的產(chǎn)物，旨在豐富“中國之治”理論體系并促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]巡察村居;政社良性互動(dòng);秩序重構(gòu);整體協(xié)同;中國之治;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）02-0052-09

一、研究緣起與問題提出

復(fù)雜性和異質(zhì)性是后工業(yè)社會(huì)的典型特征，也是當(dāng)前我國基層治理面臨的深層次難題。產(chǎn)生于西方世界的治理理論對(duì)中國社會(huì)的發(fā)展變革有重要啟示，但過分推崇西方的治理之道而輕視中國本土治理經(jīng)驗(yàn)無疑是學(xué)術(shù)界的悲哀[1]。在我國的公共治理實(shí)踐中，域外的治理理論及其經(jīng)驗(yàn)在意識(shí)形態(tài)和理論架構(gòu)上與中國基層治理實(shí)踐缺乏內(nèi)生耦合。因此，我國學(xué)者在用西方理論研究中國的社會(huì)問題時(shí)不僅要注重其潛在風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)建構(gòu)起具有本土特色的理論架構(gòu)、話語體系和治理模式。21世紀(jì)以來，在與西方治理理論強(qiáng)勢(shì)話語體系的互動(dòng)中，我國學(xué)者逐漸建立起具有“中國性”的治理理論，而“中國之治”的提出表明我國初步形成了具有國家特色的治理理論體系。

黨的十八屆三中全會(huì)提出的“系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理、依法治理”為鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)指明了方向。近年來，在中央頂層設(shè)計(jì)的理念指導(dǎo)下，地方政府積極推進(jìn)治理模式創(chuàng)新，形成了注重社區(qū)服務(wù)的“銅陵模式”、政社良性互動(dòng)的“太倉模式”、高效智能的“杭州模式”和示范引領(lǐng)的“上海模式”等，逐步建構(gòu)起“中國式治理”的理論框架，為“中國之治”話語體系的深化奠定了基礎(chǔ)[2]。

在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域，由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)和社會(huì)協(xié)同的復(fù)合型治理格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直都是重要的治理主體，也是學(xué)界重點(diǎn)研究的對(duì)象。但是，有限的治理權(quán)和財(cái)政權(quán)在面臨壓力型體制下的各種政策指令時(shí)往往顯得捉襟見肘[3]。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐中，“基層減負(fù)”的聲音越高也表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的工作負(fù)擔(dān)越重。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中所面臨的小微權(quán)力腐敗與干部作風(fēng)問題、黑惡勢(shì)力稱霸與滋擾問題、基層組織癱瘓與宗族問題、三資監(jiān)管混亂與侵占等問題嚴(yán)重阻滯鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理問題錯(cuò)綜復(fù)雜，而由單個(gè)職能部門進(jìn)行的專項(xiàng)治理也是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，最終導(dǎo)致“鄉(xiāng)級(jí)治不了，部門治不好”的怪圈。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，如何通過治理模式創(chuàng)新來有效化解鄉(xiāng)村治理難題一直都是理論界重點(diǎn)關(guān)注的學(xué)術(shù)命題。

二、案例嵌入：精準(zhǔn)脫貧助推鄉(xiāng)村振興中的“淮陽方案”

（一）事件治理到常規(guī)治理：“淮陽方案”形成的過程分析

事件性治理是指當(dāng)鄉(xiāng)村發(fā)生嚴(yán)重影響公共秩序事件時(shí)政府部門才介入的一種治理邏輯。事件性治理中的事件既包括因天災(zāi)人禍引發(fā)的突發(fā)性事件，也包括因日常性治理不足而最終暴發(fā)的群體性事件。2017年6月，河南Z市淮陽區(qū)GD鎮(zhèn)XZ村發(fā)生多起大規(guī)模的村民集體上訪事件，上訪原因是扶貧實(shí)踐中該村的村干部腐敗及作風(fēng)問題突出、村委班子內(nèi)耗、黑惡勢(shì)力猖獗等。群體性事件頻發(fā)引起淮陽區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，區(qū)委常委會(huì)通過集體討論認(rèn)為XZ村的情況比較復(fù)雜，各個(gè)問題都很嚴(yán)重且相互之間具備很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。在現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”體制下，當(dāng)鄉(xiāng)村公共秩序受到挑戰(zhàn)時(shí)，“找政府”是村民一貫的行為方式，在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，地方政府也往往遵循“不出事”的治理邏輯。2018年正值淮陽區(qū)脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，卻多次出現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕翊笠?guī)模圍堵省脫貧攻堅(jiān)暗訪組的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村基層群眾自治組織在脫貧攻堅(jiān)中面對(duì)猖獗的黑惡勢(shì)力、強(qiáng)大的宗族勢(shì)力及各類利益共同體往往顯得無能為力?；诖耍搓枀^(qū)委成立多部門聯(lián)合工作組，在對(duì)5個(gè)行政村進(jìn)行試點(diǎn)治理后形成常規(guī)性的治理方案?；搓枀^(qū)創(chuàng)造性地將巡察村居和綜合治理有效銜接，建立起巡察村居篩選亂村，綜合治理兜底的聯(lián)動(dòng)格局，“以打開路、以治促發(fā)”的成功實(shí)踐被廣泛地借鑒到其他地區(qū)，最終形成特色鮮明的“淮陽方案”。

（二）“淮陽方案”：巡察村居助推鄉(xiāng)村綜合治理的三維解析

1.篩選重點(diǎn)：巡察村居先行。巡察村居是國家巡察制度向農(nóng)村基層的延伸，作為凈化農(nóng)村政治生態(tài)的一種有效策略，該制度在應(yīng)對(duì)村情復(fù)雜、村級(jí)自治組織長期癱瘓、宗族或黑惡勢(shì)力長期把持村級(jí)政權(quán)且腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的村莊時(shí)具有顯著成效。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐中，淮陽區(qū)委以強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)為突破口，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，夯實(shí)村居黨組織的主體責(zé)任，將巡察村居納入鄉(xiāng)村工作的整體布局，通過對(duì)本區(qū)所有的村莊進(jìn)行巡察，最終找出“亂村”。農(nóng)村政治生態(tài)的重構(gòu)是推進(jìn)巡察村居制度的最終目標(biāo)，淮陽區(qū)通過六種渠道篩選“亂村”（見圖1）。

20世紀(jì)90年代，隨著村民自治制度的日趨完善，廣大村民在“共建、共治、共享”理念驅(qū)動(dòng)下逐步形成了具有鮮明民主特性的積極人格，參與村莊公共事務(wù)治理的能力越來越強(qiáng)。巡察組入駐村莊后，根據(jù)村情及村民生活規(guī)律創(chuàng)新性地采取“五訪四談”“五訪四談”中的“五訪”包括開門接訪、主動(dòng)約訪、普遍走訪、重點(diǎn)探訪和深入追訪;“四談”是指與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)座談、與駐村幫扶的縣直及鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部座談、與村“兩委”干部座談和與村黨員及群眾代表座談。的方式獲取第一手資料，通過設(shè)置意見箱、公開舉報(bào)和發(fā)放巡察聯(lián)系卡等方式營造濃厚的氣氛。村民的積極參與充分體現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”的重要性，通過廣泛的政治動(dòng)員挖掘鄉(xiāng)村政治生態(tài)建設(shè)中的群眾因子，為巡察村居制度的有效運(yùn)行奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。

2.以案促改：案件查辦緊跟。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，政治生態(tài)的惡化是影響鄉(xiāng)村治理效果的關(guān)鍵變量，特別是農(nóng)村基層小微權(quán)力貪腐和黑惡勢(shì)力的存在[4]。村民身邊發(fā)生的腐敗行為、不正之風(fēng)及基層黨員干部廉潔自律的問題是巡察的重點(diǎn)。在巡察中發(fā)現(xiàn)的各種違法亂紀(jì)問題需要得到及時(shí)的整改和落實(shí)，因此，案件查辦緊跟是淮陽區(qū)在村居巡察之后的重要工作。巡察組將在村莊發(fā)現(xiàn)的問題分為5類（見表1）。根據(jù)問題診斷的結(jié)果，將復(fù)雜問題即基層黨組織長期癱瘓、村情非常復(fù)雜、有黑惡勢(shì)力或者宗族把持基層政權(quán)的村莊列為綜合治理類，作為“亂村”整治的重點(diǎn)對(duì)象。

在案件查辦過程中，遵循“分類治理”原則，根據(jù)管轄權(quán)的不同將所發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)分類移交。比如，將黨員干部中存在的違法、違紀(jì)線索移交區(qū)紀(jì)委監(jiān)委;將群眾中存在的違法犯罪行為移交區(qū)公安機(jī)關(guān);將行政違法案件移交行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。違法案件的及時(shí)查處不僅有效防止了案件線索的流失，也確保違法人員受到嚴(yán)懲，真正地回應(yīng)了廣大村民的利益訴求。案件查辦是銜接巡察村居和綜合治理的橋梁，通過案件的查辦不僅樹立了當(dāng)?shù)卣耐?quán)，也贏得了群眾的高度信任。

3.問題落實(shí)：綜合治理兜底。綜合治理的對(duì)象是被巡察篩選出來的“亂村”，“班子亂、治安亂、人心散、工作慢”是“亂村”的共性特征。因此，綜合治理的重點(diǎn)在于“抓壞人、強(qiáng)組織、建機(jī)制”，內(nèi)容涉及村級(jí)組織建設(shè)、權(quán)力腐敗整治、村“三資”管理、信訪矛盾化解和掃黑除惡等。作為巡察村居的后續(xù)工作，綜合治理小組通過“以打開路”的方式推進(jìn)村莊疑難問題的解決，根據(jù)前期線索的收集，通過對(duì)違紀(jì)干部查處和打擊黑惡勢(shì)力贏得村民的信任。在鄉(xiāng)村復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村治理共同體建構(gòu)的核心是“強(qiáng)組織”。通過村“兩委”組織建設(shè)，為治理后的村莊留下能干的干部隊(duì)伍，進(jìn)而建立肌體健康的村級(jí)組織。惡人治村和宗族勢(shì)力把持村莊政權(quán)是“亂村”長治久衰的主要原因，組織部門從入村開始就大范圍走訪村委班子狀況，通過召開黨員會(huì)、群眾會(huì)和設(shè)立求賢箱等途徑從返鄉(xiāng)大學(xué)生、復(fù)員軍人、致富能手和退休公職等群體中選賢任能。同時(shí)，將制度建設(shè)作為綜合治理工作的核心。在鄉(xiāng)村綜合治理實(shí)踐中，治理小組將“微權(quán)四化”“四議兩公開、兩審一監(jiān)督”“逢六村務(wù)日”等制度對(duì)村民做了詳細(xì)的講解，最大程度確保村民的知情權(quán)。通過推行“一約四會(huì)”和“網(wǎng)格化管理”制度踐行村民自治，建構(gòu)起共建、共治和共享的治理格局。

三、結(jié)構(gòu)失衡與利益分化：巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理的邏輯起點(diǎn)

（一）治理結(jié)構(gòu)碎片化：組織內(nèi)聚性的削弱

社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下，復(fù)合型治理理念受到地方政府和學(xué)術(shù)界的推崇，但具備“多中心”特征的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)因其治理主體的模糊導(dǎo)致各個(gè)主體之間難以形成合力[5]。同時(shí)，由于缺乏兼顧差異化利益群體的訴求機(jī)制導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。具體來說，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)的碎片化主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.行政組織的“條塊分割”。適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚性是衡量組織制度化的四個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性是評(píng)價(jià)行政組織內(nèi)聚性的重要指標(biāo)。在鄉(xiāng)級(jí)層面，“鄉(xiāng)政村治”雖然以行政村為治理單元，但諸多基層公共事務(wù)的解決需要跨村合作。在縣級(jí)層面，各行政職能部門之間責(zé)任呈現(xiàn)“模糊化”態(tài)勢(shì)，職能部門職責(zé)功能的碎片化導(dǎo)致地方政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，難以形成治理合力?？梢?，“以塊為主”的責(zé)任機(jī)制亟須“條塊部門”之間的合作，理性計(jì)算和選擇性合作的策略導(dǎo)致治理功能上的“碎片化”局面。在淮陽區(qū)脫貧攻堅(jiān)治理中，針對(duì)村干部貪腐、黑惡勢(shì)力和村民違法問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)橹卫頇?quán)缺失和人力配備不到位等原因而力不從心。區(qū)政府由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)導(dǎo)致下屬的行政部門各自為政，組織內(nèi)聚性削弱很大程度上制約了“亂村”的治理。

2.基層黨組織功能的弱化。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村各類事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地和推進(jìn)鄉(xiāng)村善治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性力量[6]。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)加劇了農(nóng)村的“空心化”，在地理位置偏僻且資源稀缺的鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村基層黨組織處于“癱瘓”狀態(tài)。在資源富集地區(qū)，也出現(xiàn)“村霸”等黑惡力量或宗族勢(shì)力把持基層政權(quán)的現(xiàn)象。在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域，扶貧資源的下鄉(xiāng)也為某些基層黨員干部權(quán)力腐敗創(chuàng)造了條件。換言之，農(nóng)村基層政治生態(tài)和社會(huì)生態(tài)的異化改變了基層黨組織的運(yùn)作環(huán)境，直接降低了其組織動(dòng)員和社會(huì)管控的權(quán)威?；搓柺堑湫偷霓r(nóng)業(yè)大縣，也是國家級(jí)貧困縣，進(jìn)城務(wù)工是大多數(shù)村民的理性選擇。青壯年勞動(dòng)力的流失給農(nóng)村的基層黨建帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多村莊已經(jīng)多年沒有開過村民代表大會(huì)，更沒有開過黨內(nèi)民主生活會(huì)，農(nóng)村基層黨建面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)性缺位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展催生、培育和壯大各類社會(huì)組織，在多元共治的格局建構(gòu)中，社會(huì)組織作為重要力量參與到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中[7]。但是，社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理無論是微觀的基層建設(shè)抑或宏觀的社會(huì)場(chǎng)域大多處于“結(jié)構(gòu)性缺位”狀態(tài)。首先，當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是熟人或者半熟人社會(huì)，傳統(tǒng)的“長老政治”和“差序格局”使得農(nóng)村社群更加排斥外來的社會(huì)組織，導(dǎo)致社會(huì)組織的構(gòu)成比較單一。其次，在貧弱的村集體，由于資源的有限性難以使農(nóng)村各類社會(huì)組織獲得更多的政策和資金支持，在參與治理實(shí)踐中舉步維艱。

再次，從現(xiàn)有社會(huì)組織運(yùn)作的情況看，更多地依賴于政府購買服務(wù)，而政府撥款的滯后也會(huì)直接導(dǎo)致組織的解散。最后，專業(yè)素質(zhì)的欠缺，

很多農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)，導(dǎo)致各類社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理中缺乏專業(yè)志愿隊(duì)伍的支持。

4.村民自治組織的異化。村民自治組織體系一般由村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)和村民小組構(gòu)成，其中，前兩者屬于權(quán)力機(jī)構(gòu)，后兩者屬于辦事機(jī)構(gòu)。在村民自治組織的運(yùn)行中往往存在村委會(huì)“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象，這種“強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)，弱權(quán)力機(jī)構(gòu)”的運(yùn)作方式導(dǎo)致權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位不突出。同時(shí)，當(dāng)前的村民自治組織運(yùn)行中過度地受到行政官僚化的干預(yù)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展薄弱的農(nóng)村地區(qū)對(duì)政府的依賴比較強(qiáng)，村民委員會(huì)的行政化或半行政化幾乎成了共識(shí)。在淮陽調(diào)研期間筆者發(fā)現(xiàn)，綜合治理實(shí)施前的部分村莊存在利益團(tuán)體把持村莊政權(quán)現(xiàn)象，“三資監(jiān)管”流于形式，民主決策機(jī)制隨意變通[8]。村民自治組織在民主管理中，當(dāng)涉及與村民利益緊密相關(guān)的重大事項(xiàng)時(shí)往往存在村民會(huì)議討論決定的強(qiáng)制性規(guī)定，缺乏產(chǎn)權(quán)和集體行動(dòng)的雙重基礎(chǔ)。

（二）利益訴求多樣化：村社共同體的瓦解

1.改革深化帶來鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的“碎片化”。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的浪潮使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)正經(jīng)歷一場(chǎng)史無前例的革命性變遷，當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)不再是費(fèi)孝通口中的“鄉(xiāng)土中國”，而具有“城鄉(xiāng)中國”的特征[9]。農(nóng)村改革的深化帶來村民利益需求的差異化，特別是因?yàn)榉峙湟?guī)則、就業(yè)方式和價(jià)值觀念的多樣化帶來鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種“碎片化”的狀態(tài)。從鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷結(jié)果來看，諸如代際關(guān)系、道德倫理和村規(guī)民約等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)元素逐步被市場(chǎng)化浪潮所沖擊，而村社共同體、社區(qū)歸宿感和土地安全感逐步被城鎮(zhèn)化引發(fā)的流動(dòng)社會(huì)所解構(gòu)[10]。從價(jià)值理性和工具理性的層面看，鄉(xiāng)村社會(huì)被“器物”抑或理性所充斥，傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式在過度強(qiáng)調(diào)工具理性的同時(shí)忽略了社會(huì)治理的價(jià)值理性?？梢?，鄉(xiāng)村利益主體的分化加劇了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)一體化的瓦解，代之以多種多樣的利益訴求和階層分割的狀態(tài)。村莊是集經(jīng)濟(jì)、文化和政治于一體的空間共同體，農(nóng)村“空心化”背景下農(nóng)戶處于“原子化”狀態(tài)，組織化程度低增加了政治參與的行政成本，在“行政吸納自治”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中成為“沉默的大多數(shù)”。原子化的農(nóng)民在生產(chǎn)和發(fā)展過程中需要依靠外界力量的主導(dǎo)才能解決鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中集體行動(dòng)的困境，也需要國家的強(qiáng)制力作為保障維護(hù)鄉(xiāng)村發(fā)展的公共秩序。

2.村社共同體的瓦解迫切需要建構(gòu)良性的公共秩序。村社共同體的瓦解為農(nóng)村基層小微權(quán)力的貪腐創(chuàng)造了條件，催生了資源下鄉(xiāng)過程中的精英俘獲。同時(shí)，碎片化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為灰黑勢(shì)力或宗族勢(shì)力登上村莊政治舞臺(tái)提供了可能。基于戴維·伊斯頓的“政治系統(tǒng)論”，可將鄉(xiāng)村政治運(yùn)行看作一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行狀況受政治環(huán)境的影響[11]（P22）。從政治系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，政權(quán)的運(yùn)作是一個(gè)與外界環(huán)境不斷發(fā)生物質(zhì)、能量和信息交換的環(huán)境，通過輸入民意和訴求才能有效地轉(zhuǎn)化為公共政策[12]。村莊利益的分化需要一個(gè)科學(xué)的利益表達(dá)和反饋機(jī)制，但制度化渠道的不暢阻礙了村民利益表達(dá)的途徑，最終會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”。在村莊強(qiáng)勢(shì)民主的制度架構(gòu)內(nèi)，公眾因?yàn)楸磉_(dá)渠道不暢和表達(dá)能力不足未能通過制度化的渠道表達(dá)自己的訴求，就極易導(dǎo)致群體性事件的暴發(fā)，這也是為何在脫貧攻堅(jiān)中淮陽區(qū)群眾多次圍堵省脫貧攻堅(jiān)暗訪組的根本原因。從政治系統(tǒng)和外部環(huán)境之間的關(guān)系看，外部環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。村莊利益的分化影響村干部和村民等各類治理主體的行為選擇，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的成效，主要表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、公共目標(biāo)、治理秩序合法性的影響。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重塑需要建構(gòu)積極開放、民主有序的政治環(huán)境，也需要擁有公權(quán)力的地方政府基于公共價(jià)值的本能追求主動(dòng)介入鄉(xiāng)村社會(huì)。

四、秩序重構(gòu)與系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)：巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理有效性的邏輯終點(diǎn)

（一）權(quán)威與信任：基層公共治理中秩序重構(gòu)的兩個(gè)基本面向

1.監(jiān)督下沉：巡察村居是巡視制度向農(nóng)村基層的延伸?！盎搓柗桨浮敝?，區(qū)委在巡察村居中承擔(dān)主體責(zé)任，巡察機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，其他各職能部門協(xié)同配合。巡察村居建構(gòu)起壓力層層傳遞、責(zé)任層層落實(shí)的監(jiān)察體系，以整治村民痛恨的腐敗行為和發(fā)生在百姓身邊的不正之風(fēng)為價(jià)值取向，不斷滿足群眾的獲得感和滿意度[13]。換言之，巡察村居是將中央巡視的成功經(jīng)驗(yàn)融入基層巡察制度中，充分提升了市縣巡察的制度威力。市縣巡察制度的典型特征是能夠統(tǒng)籌全省的巡察力量，采用“提級(jí)巡察”和異地“交叉巡察”的方式，增強(qiáng)了巡察監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，基層小微權(quán)力腐敗滋生、黑惡勢(shì)力俘獲村集體資產(chǎn)、宗族勢(shì)力把持村莊政權(quán)及原子化村民集體行動(dòng)困境的發(fā)生是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)性難題。鄉(xiāng)村治理的有效推進(jìn)在于營造良好的政治生態(tài)氛圍，迫切需要重塑地方政府的威權(quán)，這是贏得村民信賴的基礎(chǔ)，也是破解農(nóng)村治理難題的關(guān)鍵[14]。

巡察村居的出臺(tái)積極推進(jìn)了從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層延伸，有效地減少了基層腐敗的存量并遏制腐敗的增量，彌補(bǔ)了巡視覆蓋不到縣市以下黨組織的空白?？傊?，作為監(jiān)督下沉的一種表現(xiàn)方式，巡察村居旨在形成“省、市、縣”三級(jí)巡察體系，在全黨范圍內(nèi)建立起全面覆蓋、上下聯(lián)動(dòng)、不留死角的巡察監(jiān)督機(jī)制。

2.信任建構(gòu)：巡察村居是政社良性互動(dòng)的一劑良藥。公權(quán)力信任是社會(huì)信任體系的重要組成部分，法治和德治的缺失是導(dǎo)致公權(quán)力信任危機(jī)的主要原因，提升基層政府官員的法治信仰和道德自覺是實(shí)現(xiàn)“三治融合”功能的重要途徑[15]。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，政府公權(quán)力的行使一定要確保在法治的軌道上，需要充分發(fā)揮法律規(guī)范和道德教化的作用。隨著巡察工作的持續(xù)推進(jìn)，村民和地方政府的情感聯(lián)系也逐步密切，政社之間的信任感不斷增強(qiáng)。村社共同體解體背景下，建立在村民復(fù)雜心態(tài)上的社會(huì)信任度降低，在新型村社共同體社會(huì)空間尚未確立的情況下，鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏獲取公共精神的資源，也陷入公共精神生活危機(jī)。國家和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的變化及村民個(gè)體自主性增強(qiáng)所帶來的結(jié)果效應(yīng)是多個(gè)方面的，其中最重要的就是鄉(xiāng)村治理中村民認(rèn)同基礎(chǔ)的危機(jī)[16]。從認(rèn)同危機(jī)的范圍看，既有國家宏觀層面的，也有鄉(xiāng)村微觀層面的，既有原生性的也有建構(gòu)性的。社會(huì)成員對(duì)政府的認(rèn)同是建立在信任的基礎(chǔ)上的，這種信任要求基層政府能夠?qū)Π傩盏男枨笞鞒黾皶r(shí)回應(yīng)。巡察村居是政府自上而下的一種行為，通過重塑“以人為中心”的價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)村民對(duì)基層政府的信任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的有效整合。同時(shí)，巡察村居通過科學(xué)化的制度設(shè)計(jì)從內(nèi)心激發(fā)了村民的主人翁意識(shí)，贏得村民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的支持和配合。

（二）聯(lián)動(dòng)與協(xié)同：鄉(xiāng)村綜合治理實(shí)施的內(nèi)在要求

綜合治理模式緣起于20世紀(jì)60年代浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。1981年中央政法委員會(huì)首次提出“綜合治理”的概念，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極依靠各個(gè)部門及群眾的力量，借助綜合手段來做好社會(huì)治安工作。20世紀(jì)90年代，“社會(huì)治安綜合治理”的話語初步形成，綜合治理的對(duì)象由治安拓展到社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面，但所體現(xiàn)的基本要義是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及目標(biāo)管理責(zé)任，堅(jiān)持“嚴(yán)打”的基本策略，從而有效地推動(dòng)社會(huì)治理工作的全面展開。

1.部門聯(lián)動(dòng)：行政職能部門的有效性整合?？茖咏M織模式過多依靠于權(quán)威和權(quán)力進(jìn)行社會(huì)管理，嚴(yán)格的等級(jí)制不僅帶來信息失真還導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的分權(quán)化理念極易導(dǎo)致“部門主義”，職能部門之間的相互推諉也在一定程度上引發(fā)政府威權(quán)及治理功能的碎片化[17]。政府權(quán)威碎片化帶來的危害主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在侵害國家自主性同時(shí)給精英俘獲創(chuàng)造機(jī)會(huì)，造成“中性政府”基礎(chǔ)的喪失;二是導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行異化，各個(gè)職能部門基于“本位主義”的理性考慮在政策執(zhí)行過程中相互打架易造成政策目標(biāo)的偏離;三是權(quán)威碎片化帶來社會(huì)抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)，是造成群體性事件和干群沖突的主要根源。我國當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是在科層制的框架內(nèi)展開的，同時(shí)，在行政體制改革中積極倡導(dǎo)的分權(quán)化理念為職能部門“各自為政”創(chuàng)造了條件。因此，地方政府（主要是市、縣級(jí)層面）所踐行的綜合治理模式充分體現(xiàn)了整體性治理的思維，所建構(gòu)的整體性組織在源頭上有效地規(guī)避了傳統(tǒng)科層制組織的僵化和分權(quán)化改革的弊端[18]。在鄉(xiāng)村綜合治理中，綜合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作職責(zé)是加強(qiáng)對(duì)巡察村（社區(qū)）暨綜合治理工作的整體設(shè)計(jì)、政策指導(dǎo)、工作推進(jìn)和跟蹤督導(dǎo)。

2.整體協(xié)同：村莊公共事務(wù)的系統(tǒng)性治理。鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)由諸多元素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)很多新情況和新問題，并且各個(gè)問題之間存在著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)。例如，在脫貧攻堅(jiān)中出現(xiàn)的精英俘獲現(xiàn)象反映出農(nóng)村政治生態(tài)的惡化，也說明一些農(nóng)村基層黨組織的癱瘓;黑惡勢(shì)力把持村莊政權(quán)，不僅反映鄉(xiāng)村法治建設(shè)的滯后，也證明黑惡勢(shì)力與部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關(guān)系曖昧不清;民主選舉中拉票賄選現(xiàn)象、民主決策中村支書的“一言堂”、民主監(jiān)督的形式化均說明村民自治制度的異化，也反映出村民能動(dòng)性和積極性的薄弱。由此可見，精準(zhǔn)扶貧能否有效落地與農(nóng)村政治生態(tài)、基層黨建、村民自治有效性等問題緊密相關(guān)。這在客觀上要求鄉(xiāng)村治理必須基于系統(tǒng)性的視角，全面把握鄉(xiāng)村各要素之間的關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)和開展各項(xiàng)治理活動(dòng)[19]。綜合治理是運(yùn)用政治、行政和法律等多種手段對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行系統(tǒng)治理，旨在切斷問題之間的聯(lián)系，從全局上整體推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。具體來說，在組織的架構(gòu)上，針對(duì)分權(quán)化和競(jìng)爭(zhēng)性帶來的政府治理碎片化現(xiàn)象進(jìn)行縱向治理層級(jí)和橫向職能部門的整合[20];在治理內(nèi)容上，對(duì)與村民利益相關(guān)的社會(huì)保障、基本公共服務(wù)、公共物品供給、社會(huì)治安防控和人居環(huán)境治理等內(nèi)容進(jìn)行資源整合和統(tǒng)籌規(guī)劃。

綜上，巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理模式堅(jiān)持整體性思維，極大地迎合了鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際需求，不僅能夠有效地營造良好的政治生態(tài)環(huán)境，同時(shí)有力加強(qiáng)了基層組織建設(shè)，最終通過制度化的方式鞏固了鄉(xiāng)村治理的成果。從鄉(xiāng)村治理失靈的案例看，簡(jiǎn)單地篤信“多中心”及各組織的“獨(dú)立決策中心”是行不通的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)仍然是一個(gè)互惠共贏的共同體，在復(fù)雜動(dòng)態(tài)的共同體結(jié)構(gòu)中，只有強(qiáng)調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)才能有效防止政策執(zhí)行異化[21]?；搓枀^(qū)創(chuàng)新性地將巡察村居制度和綜合治理理念有機(jī)結(jié)合，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的具體實(shí)踐，不僅使淮陽區(qū)摘掉了貧困縣的帽子，也為Z市鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)注入活力，真正彰顯了“中國智慧”和“中國方案”的價(jià)值優(yōu)勢(shì)。

五、巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理有效運(yùn)行的三維基礎(chǔ)

（一）宏觀層面：中央頂層設(shè)計(jì)下的治理現(xiàn)代化

21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生深刻變革，組織結(jié)構(gòu)去中心化、公眾訴求多樣化、價(jià)值觀念多元化和利益格局復(fù)雜化成為新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨的深層次難題[22]。為此，黨的十九屆四中全會(huì)明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，對(duì)“中國之治”的理論體系和實(shí)踐發(fā)展作出戰(zhàn)略性規(guī)劃，也為建立“共建、共治、共享”的社會(huì)治理格局指明了出路。巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理模式的產(chǎn)生是對(duì)中央提出“中國之治”的有效回應(yīng)。黨的十八大以來，中央通過“政治勢(shì)能”的方式不斷加快市縣巡察制度建設(shè)的步伐，而《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》的出臺(tái)也標(biāo)志著我國目前已經(jīng)初步形成了省、市、縣相結(jié)合的巡察機(jī)制。市、縣巡察制度的建立是中央巡視工作向基層延伸的重要體現(xiàn)，成為全面從嚴(yán)治黨的重要方略，為淮陽區(qū)委創(chuàng)造性地實(shí)施巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理的有效實(shí)現(xiàn)提供了政策支持。巡察村居的目的并不僅僅是依靠現(xiàn)代司法途徑解決村莊矛盾糾紛，而是借助國家的權(quán)威力量篩選問題村即所謂的“亂村”。當(dāng)政府權(quán)威介入“亂村”的時(shí)候，往往并非一個(gè)部門或單位能夠解決，也并非完全按照法律規(guī)則能夠解決，需要聯(lián)合多個(gè)部門、多方力量聯(lián)合作戰(zhàn)才能有效化解，這就需要展開全方位的綜合治理。

（二）中觀層面：地方制度創(chuàng)新下的治理多樣化

在中央頂層設(shè)計(jì)理念的指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府緊扣時(shí)代變遷的脈搏，大力推進(jìn)政策實(shí)踐創(chuàng)新并形成一大批典型的關(guān)于地方治理創(chuàng)新的案例。地方政府熱衷于制度創(chuàng)新的原因在于，在政績(jī)安全區(qū)中，能夠持續(xù)性地將“創(chuàng)新”轉(zhuǎn)化為“政績(jī)”，從而使地方政府能夠在創(chuàng)新實(shí)踐中持續(xù)推進(jìn)政績(jī)生產(chǎn)。從1978年安徽鳳陽小崗村的“大包干”到2005年浙江安吉的“兩山理論”，再到2011年貴州湄潭的“農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)探索”，地方政府在實(shí)踐中所探索的先進(jìn)治理模式、治理經(jīng)驗(yàn)和治理方法大多通過政策擴(kuò)散的途徑推廣到各地區(qū)，最終形成可借鑒的基層治理樣板[23]。在巡察村居推進(jìn)綜合治理模式建構(gòu)中，地方黨委創(chuàng)新性地利用執(zhí)政黨對(duì)黨員干部的人事控制權(quán)在黨的機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立綜合工作組，在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源的集中和動(dòng)員。可見，巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理模式是地方黨委主導(dǎo)下鄉(xiāng)村公共秩序建構(gòu)的產(chǎn)物，具有鮮明的政黨主導(dǎo)色彩。同時(shí)，該模式表明基層問題的復(fù)雜性決定地方政府必須打破常規(guī)思維，不能簡(jiǎn)單地采用單一的手段，要通過精準(zhǔn)的診斷技術(shù)不斷優(yōu)化問題的解決方案。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)弱化的情景下，縣級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)起更多的治理之責(zé)，在縣各職能部門的聯(lián)動(dòng)配合下才能有效解決，跨部門、跨地區(qū)迫切需要基層政府從整體上通盤考慮，將有限的資源集中使用，告別基層治理的“碎片化”狀態(tài)[24]。

（三）微觀層面：村民自治實(shí)踐下的治理落地化

在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理是建立在集權(quán)型治理權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制之上、以農(nóng)村復(fù)雜問題為解決對(duì)象，將鄉(xiāng)村公共秩序建立和村民滿意度作為首要治理目標(biāo)和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)過30年的實(shí)踐探索，村民自治的話語體系、理論體系和制度體系更加完善。巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理的產(chǎn)生迎合了鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際情況，以巡察村居為統(tǒng)領(lǐng)，以扶貧領(lǐng)域的腐敗問題為切入口，將掃黑除惡、信訪矛盾化解、基層黨組織建設(shè)和村級(jí)“三資”監(jiān)管等工作貫穿于“以案促改”始終，對(duì)鄉(xiāng)村易發(fā)、頻發(fā)的社會(huì)問題實(shí)施系統(tǒng)治理和源頭治理。國家威權(quán)主義和社會(huì)法團(tuán)主義的有機(jī)結(jié)合形塑鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)，有效化解了鄉(xiāng)村利益分化對(duì)基層治理體系的沖擊[25]。在當(dāng)前的復(fù)合型治理格局中，縣級(jí)黨委、政府通過科層組織體系的層級(jí)制約機(jī)制在現(xiàn)有的黨規(guī)內(nèi)充分地調(diào)動(dòng)政府各職能部門，通過體制內(nèi)資源的整合，全面推進(jìn)了鄉(xiāng)村疑難雜癥的解決?？梢姡胤近h委和政府主導(dǎo)了村莊公共秩序的建構(gòu)，通過引入市場(chǎng)和社會(huì)資源建構(gòu)起相對(duì)完整的“社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)”。該模式以法律為基本原則，借助公權(quán)力的強(qiáng)制性來保障鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，作為一個(gè)高度包容性兼具制度化的治理模式，在懲治小微貪腐層面具有可操作性。

六、結(jié)論與討論

治理理論的出現(xiàn)改變了公共行政的運(yùn)作模式，不僅形塑著公共治理的基本生態(tài)，也影響著基層社會(huì)的發(fā)展格局。復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的基本樣態(tài)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理威權(quán)弱化和村民自治制度異化的背景下，“亂村”的問題不僅制約著精準(zhǔn)脫貧的時(shí)效，也阻礙鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。在中央頂層設(shè)計(jì)的理念指導(dǎo)下，淮陽區(qū)創(chuàng)造性地將“巡察村居先行、案件查辦緊跟、綜合治理兜底”有機(jī)結(jié)合，形成可復(fù)制、可借鑒的“淮陽方案”，成為地方治理創(chuàng)新的典范。研究表明：鄉(xiāng)村復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)的碎片化和村民利益訴求的多樣化是巡察村居推進(jìn)綜合治理有效實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，而以監(jiān)督下沉為導(dǎo)向的巡察制度改革重塑政府參與鄉(xiāng)村治理的威權(quán)，形塑鄉(xiāng)村公共秩序的外部基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過各主體和各部門的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)有效推進(jìn)鄉(xiāng)村“亂村”問題的化解。

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，中央通過“監(jiān)督下沉”的制度改革為鄉(xiāng)村政治生態(tài)的重塑保駕護(hù)航，成為促進(jìn)鄉(xiāng)村善治進(jìn)程的“一劑良藥”。實(shí)踐證明：以巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理作為地方治理創(chuàng)新的重要舉措不僅豐富了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，推動(dòng)了基層治理理論創(chuàng)新，最終在建構(gòu)鄉(xiāng)村公共秩序的同時(shí)也增進(jìn)了政府和村民的良性互動(dòng)。

作為一個(gè)高度包容性兼具制度化的治理模式，在打擊鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力，懲治小微貪腐層面具有可操作性。

該模式雖然在淮陽區(qū)得到很好應(yīng)用，但在推廣中可能面臨三個(gè)問題。第一，巡察工作“水土不服”。中央雖然對(duì)巡察制度作了頂層設(shè)計(jì)，但在實(shí)施中可能會(huì)面臨熟人社會(huì)、政治信任和制度成本等問題，給村居巡察工作帶來阻礙。第二，地方黨委的不重視。以巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理模式的實(shí)施需要花費(fèi)大量的人力、時(shí)間和財(cái)政資源，如果地方黨委特別是“一把手”不重視則很難確保該模式得到有效落實(shí)。第三，治理風(fēng)險(xiǎn)的化解問題。在巡察村居和綜合治理中被追究責(zé)任的人員極易產(chǎn)生報(bào)復(fù)心理，對(duì)治理的成果產(chǎn)生沖擊。針對(duì)上述問題，該采取何種方式加以應(yīng)對(duì)也是一個(gè)全新的學(xué)術(shù)命題。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Abstract：The countryside is the basic unit and important field of national governance， and the choice of its governance mode is related to the “l(fā)ast kilometer” of rural revitalization. By supervising the subsidence of village residents， the authority of the county government is shaped and the conditions are created for solving the complex problems in rural areas. The comprehensive rural governance is a systematic governance mechanism based on the inspection results. In the compound governance structure of rural areas， the fragmentation of governance structure and the diversification of villagers' interest demands lead to the long-term existence of “chaotic villages”. The internal logic of the village residence inspection to boost the effective operation of the comprehensive rural governance lies in winning the trust of the masses for the construction of the village public order by reshaping the authority of the local government. At the same time， through the linkage of departments and overall cooperation to promote the rural comprehensive governance work into practice. As an effective measure of local governance innovation， the model of village residence inspection to promote rural comprehensive governance is the product of local government governance innovation under the top-level design of the central government， aiming to enrich the theoretical system of “Chinese governance” and promote the realization of good governance in rural areas.

Key words：inspecting villages， goverment and society interaction， reshaping authority， overall coordination， Chinas governance， rural revitalization strategy