劉太剛　張馳

[摘 要]“隱性動態(tài)貧困”的識別與治理是一個世界性難題，也是我國扶貧濟困工作未來所面對的主要挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理工具主要應對“絕對貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”路徑及存在可識別的貧困表征的相對貧困問題，較難對“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”路徑的相對貧困問題進行有效的識別與應對。以“隱性動態(tài)貧困”問題的有效識別與應對為目標，國家應推出反向國債作為一種新的扶貧濟困的治理工具，以作為傳統(tǒng)扶貧濟困治理工具的補充，為相對貧困中的“隱性動態(tài)貧困”問題的識別與治理提供新思路。

[關鍵詞]相對貧困;隱性動態(tài)貧困;有效識別;反向國債

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0043-09

一、隱性動態(tài)貧困的識別

（一）隱性動態(tài)貧困

我國消除絕對貧困的戰(zhàn)略經(jīng)歷了“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個階段[1]，主要是解決了收入層面上的絕對貧困問題[2]。在中國共產(chǎn)黨的領導下，以建立和完善社會主義制度為前提[3]，

我國于2020年實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口的脫貧、全部貧困縣的摘帽、區(qū)域性整體貧困的解決這一宏大目標[4]，取得了消除絕對貧困的全面勝利[5]，并由此進入了后精準扶貧時代[6]。

按照阿馬蒂亞·森的理論，貧困本質(zhì)上是一個能力問題，是機會和能力的被剝奪[7]。“當某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個社會公認的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會，就是處于貧困狀態(tài)”[8]，這是一種對相對貧困的定義。長期以來，我國都以反絕對貧困為目標，因此在制度設計方面旨在發(fā)揮保障生存的功能[9]。隨著對絕對貧困治理的階段性成功，我國進入以相對貧困治理為重點的新階段[10]，這也是我國國家治理體系現(xiàn)代化的重要議題[11]。在貧困狀態(tài)的認知上，有學者將貧困定義為一個靜態(tài)的、容易具體描述的現(xiàn)象[12]，這導致在較長一段時期，貧困理論把研究的焦點聚集在已經(jīng)發(fā)生的、靜態(tài)的貧困事實上，不同程度地忽視了貧困群體在不同時期脫貧、陷貧或持續(xù)貧困等動態(tài)貧困問題[13]。對此，有學者認為應當對貧困作出進一步細分，并采取不同的應對措施[14]。

目前，我國已經(jīng)實現(xiàn)了從絕對貧困狀態(tài)向相對貧困狀態(tài)的轉變，同時構建了對于這種狀態(tài)轉換的切實可行的識別機制，如“脫貧不返貧”的提出就是對相對貧困狀態(tài)向絕對貧困狀態(tài)轉換的抑制，這種抑制正是建立在能夠“觀測”與“識別”基礎上的。有學者認為，我國相對貧困的指標體系仍不完善，貧困識別難度較大[15]，需要制定新的貧困標準，拓展新的政策體系[16]。當前我們對相對貧困的治理目標是在鞏固已有扶貧成果的基礎上，防止脫貧人口大面積返貧[17]，這將導致政策制定者可能更多地關注由“絕對貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換，而忽略了“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換問題。在現(xiàn)行以消除絕對貧困為目的建立的識別機制下，這種由非貧困狀態(tài)向相對貧困狀態(tài)的轉換難以進行有效識別，也難以基于貧困狀態(tài)的認定給予社會保障。從公共倫理的角度，并非所有由非貧困狀態(tài)向貧困狀態(tài)的轉變都應列入社會保障范圍，只有因客觀因素而非主觀行為導致的損失才能列入公共事務范圍（即對宏觀環(huán)境的應對），例如，由于個人開支不當導致的財務困難就不屬于此列。根據(jù)成因，如果“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換是由客觀因素所致，它就應當屬于我國今后對相對貧困治理的一部分。本文通過構建貧困識別模型（見圖1），對貧困狀態(tài)的轉換進行理論化闡釋。

在模型構建上，現(xiàn)行扶貧機制及社會保障體系決定了相對貧困治理的局限，其識別與應對是絕對貧困的治理機制的延伸，并由此形成了不同貧困狀態(tài)的貧困表征強度與狀態(tài)邊界劃分，主要包含四個方面內(nèi)容。

一是我國現(xiàn)行治理體系是以貧困表征強度進行貧困識別，貧困表征強度與外部識別強度正相關，即外部識別強度根據(jù)絕對貧困狀態(tài)的距離遠離（此時貧困表征強度下降）呈現(xiàn)由強變?nèi)醯内厔?。當識別對象處于絕對貧困狀態(tài)時將被納入社會保障體系，此時外部識別強度最高。在脫離絕對貧困狀態(tài)進入相對貧困狀態(tài)后，外部識別強度會隨著脫貧情況復查等措施的開展而存在，但會隨著相對貧困狀態(tài)向非貧困狀態(tài)的轉移而減弱，并在低于一定的閾值后難以進行外部識別。

二是當前我國返貧現(xiàn)象仍具有區(qū)域性、突發(fā)性、頻繁性等特征[18]，并且貧困狀態(tài)的持續(xù)時間會由于貧困線的不同而有所差異，兩者的相互轉換也意味著狀態(tài)并不穩(wěn)定[19]。結合第一種情況所述對于貧困狀態(tài)的外部識別強度會隨著對非貧困狀態(tài)的接近而減弱的現(xiàn)象，這在“絕對貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”與“相對貧困狀態(tài)—非貧困狀態(tài)”的轉換中分別形成了能夠主動確認的狀態(tài)邊界（顯性邊界）與難以主動確認的狀態(tài)邊界（隱性邊界），從而使識別對象的狀態(tài)轉換過程能夠進行外部識別（“顯性動態(tài)貧困”）或難以進行外部識別（“隱性動態(tài)貧困”）。

三是隱性動態(tài)貧困的特征一般是通過現(xiàn)有的傳統(tǒng)貧困的識別方式而形成的。傳統(tǒng)貧困是基于“絕對”值的確立而非個人感知，即通過設置“貧困線”等方式完成貧困人口識別，是以具體實在的物質(zhì)差距得出的結論。然而，這一識別方式在“相對”狀態(tài)中將表現(xiàn)出模糊性，特別是在貧困狀態(tài)穩(wěn)定性較弱時可能無法進行有效識別，此時識別狀態(tài)表現(xiàn)出隱性特征。

四是相對貧困狀態(tài)形成的路徑不同，對應情景的治理工具存在差異。在“絕對貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換實現(xiàn)后，針對相對貧困的治理是以杜絕“大面積返貧”為動機，使傳統(tǒng)的針對絕對貧困狀態(tài)的治理工具具備一定的延伸性，這種治理工具的延伸能夠在一定程度上抑制“大面積返貧”現(xiàn)象的發(fā)生，而“相對貧困狀態(tài)-非貧困狀態(tài)”的轉移則不是傳統(tǒng)治理工具的應對范圍。因此，現(xiàn)有治理工具在相對貧困區(qū)間的使用是以穩(wěn)固“絕對貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉移成果為目的，并以“顯性動態(tài)貧困”是否發(fā)生作為觀測重點。

綜上，由“非貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”的轉換屬于“隱性動態(tài)貧困”問題。在這種轉移方式下，狀態(tài)轉移僅存在于個人感知，且個體間存在差異，在“隱性邊界”特征下人們難以進行外部識別，形成了與傳統(tǒng)貧困問題中“絕對貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”不同的轉移特征與轉移形式。

同時，如果是由于客觀因素引起的相對貧困問題，受困者受客觀因素的影響，本身沒有失去創(chuàng)造較高價值的能力，在客觀因素改善后個人財務狀況可能得到恢復，表現(xiàn)出貧困狀態(tài)的不穩(wěn)定性，因此與缺乏足夠創(chuàng)造財富能力與致富機會的絕對貧困群體有明顯的不同。但若放任這種轉換的存在，在客觀因素尚未改善之前，部分受困者狀態(tài)的自我恢復將存在一定的困難，這將導致部分受困者陷入較為固化的相對貧困區(qū)間，甚至存在進一步惡化為絕對貧困的風險。

（二）以絕對貧困為治理目標的傳統(tǒng)治理工具的局限

與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風險高等特點，同時在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動力、體制機制等方面面臨諸多難點[20]。由于我國相對貧困狀況會長期存在[21]，這使后續(xù)扶貧工作需要從超常規(guī)扶貧轉變?yōu)槌Ｒ?guī)的扶貧，并在扶貧目標上作出相應的改變[22]。同時，相對貧困側重機會缺失、權利剝奪，具有相對性、主觀性、長期性和動態(tài)性[1]，這也要求國家建構新的貧困治理體系[23]。治理工具作為治理體系重要的一部分需要做到與時俱進，而針對絕對貧困治理的傳統(tǒng)治理治理工具已無法滿足新時代扶貧工作的要求。

根據(jù)筆者構建的貧困識別模型，傳統(tǒng)治理工具的局限主要體現(xiàn)在適用人群與適用條件上，以絕對貧困狀態(tài)為治理目標的傳統(tǒng)治理工具將明確的狀態(tài)邊界（b）作為實施標準，其識別與施行的濟困對象的貧困狀態(tài)需要具備穩(wěn)定性。待濟困對象的貧困狀態(tài)轉變后，在相對貧困狀態(tài)下傳統(tǒng)治理工具的施行概率將隨著絕對貧困界限（b）的遠離而降低，并以此和絕對貧困狀態(tài)形成不同的治理情景，從而我們需要對傳統(tǒng)治理工具的延伸性進行討論。本文總結現(xiàn)有治理工具的觸發(fā)機制，將其分為兩類：一是作為濟困對象的客體狀態(tài)，二是濟困對象與危機情景的關聯(lián)程度。

一是客體狀態(tài)。以客體狀態(tài)作為治理工具觸發(fā)條件，是排除突發(fā)事件與外部影響后的判定機制，這種機制以建檔立卡貧困戶的扶持與國家助學金發(fā)放為代表，兩者都是將家庭收入作為治理工具是否適用的主要依據(jù)，即以貧困狀態(tài)是否“長久持續(xù)”作為治理工具的判斷標準，這也是絕對貧困狀態(tài)的穩(wěn)定性的體現(xiàn)。傳統(tǒng)濟困工具通過各種方式破壞這種穩(wěn)定性，當其收入達到確定的標準（b）以上時，即可認為實現(xiàn)了貧困狀態(tài)的轉換。例如，低儲蓄居民在收入銳減情況下對日常剛性支出維持困難，致使其完成了“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉變，但對于狀態(tài)分界（a）的具體界定無法通過我國現(xiàn)行標準得出，也無法實現(xiàn)以收入閾值（b）為核心判定標準的傳統(tǒng)治理工具觸發(fā)條件。在狀態(tài)轉變上，由“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉變在短期內(nèi)無法使客體狀態(tài)呈現(xiàn)異于非貧困狀態(tài)的巨大差異，無法通過客體物質(zhì)條件對這種改變進行反映。同時，隨著客觀因素的改善，客體狀態(tài)有較大概率脫離貧困區(qū)間，使貧困狀態(tài)的穩(wěn)定性無法得到保證，傳統(tǒng)治理工具難以進行有效識別。

二是危機情境。由危機情境觸發(fā)的治理工具，適用于受意外傷害、重大疾病等使生活陷入困境的情景，并且這種困境并非“暫時”而是“長久”的，符合傳統(tǒng)治理工具的識別條件中貧困狀態(tài)所需具備穩(wěn)定性的特點。同時，這類情景具備兩個顯著特征：其一，居民個體受到突發(fā)事件的直接危害;其二，居民個體短期內(nèi)受到極大損失致貧且容易引起公眾關注。兩者分別對應濟困對象的可識別性與貧困狀態(tài)的可識別性。

綜上所述，傳統(tǒng)治理工具的識別方式主要是針對靜態(tài)貧困構建的一種外部識別機制（見圖2），這種識別方式是以貧困狀態(tài)的外在表征為識別依據(jù)，通過確定的標準、可量化的指標體系作為治理工具的進入條件，但對于相對貧困特別是“隱性動態(tài)貧困”無法做到有效的識別。由“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換在短期內(nèi)難以表現(xiàn)出明顯的物質(zhì)差距，這種狀態(tài)轉換無法生成足夠的外在表征進行識別判斷，貧困狀態(tài)更多的只能通過自我感知，

而具備濟困功能的傳統(tǒng)治理工具無法適用于此類困境。

二、隱性動態(tài)貧困對治理工具的特殊要求

我國關于相對貧困深度與貧困強度的研究結果表明，目前的相對貧困程度與前幾年國家絕對貧困標準下的貧困程度類似[24]，這對今后扶貧工作提出了新要求。新時代的扶貧工作需要改革貧困標準和社會救助資格認定機制，以及改革社會救助管理和運行機制并建設更具包容性的社會救助制度[9]，構建具有動態(tài)性、可調(diào)整性及操作性的相對貧困治理機制[25]。因此，作為實施手段的治理工具，需要考慮政策覆蓋規(guī)模及激發(fā)內(nèi)生動力等問題。有學者對相對貧困地區(qū)的變化特征和地域類型分析表明，我國相對貧困人口規(guī)模長期維持在2億人左右[26]，龐大的人口數(shù)量及與絕對貧困不同的性質(zhì)，使傳統(tǒng)“輸血式”類型的公益扶貧不再適用。在參與模式上，基于對濟困對象內(nèi)生動力的考慮，扶貧工作將由傳統(tǒng)的“投放-遵守”轉變?yōu)椤皡⑴c-反饋”模式[27]，這種變被動為主動的治理方式能夠一定程度上解決相對貧困的識別問題。

“隱性動態(tài)貧困”屬于相對貧困的一部分，但與較為固化的相對貧困區(qū)間存在不同，其形成通常是由于客觀因素而非個人能力缺失。當客觀因素或個體情況改變時，多數(shù)受困者能夠恢復為非貧困狀態(tài)，這種特征使新的治理工具除具備相對貧困治理工具的共性之外，還存在一定的特殊要求。作為貧困治理措施的一部分，新的治理工具的構建目的不僅為補充傳統(tǒng)治理工具中濟困功能的局限，還要以“隱性動態(tài)貧困”問題的有效識別與應對為目標，其構建需要結合“隱性動態(tài)貧困”的特點，并包含對象識別、財政負擔、濟困效果、實施風險等要素。

（一）識別機制

為建立解決相對貧困的長效機制，我們必須堅持動態(tài)與多維的識別方式[28]，并且構建收入與非收入的多維動態(tài)相對貧困標準[10]，這需要構建與傳統(tǒng)治理工具在機制與性質(zhì)上存在差異的治理工具。本文將貧困狀態(tài)的識別分為外部識別與內(nèi)部反饋兩種類型，當處于絕對貧困狀態(tài)時，這兩種識別路徑同時存在。貧困狀態(tài)的外部識別強度會隨著識別對象與絕對貧困區(qū)間的遠離而下降，直至僅剩對貧困狀態(tài)（相對貧困）的個人感知。傳統(tǒng)治理工具的濟困功能是在一定標準下以個人長期收入水平、物質(zhì)條件或突發(fā)事件作為識別標靶，對于以個人感知為判別基礎的“隱性動態(tài)貧困”問題則無法做到有效識別。在缺乏個人或家庭盈余數(shù)據(jù)的條件下，政府對受影響居民進行無差別的補貼可能形成較大的財政負擔與資源浪費，同時不符合當前精細化治理的理念。本文構建的新的治理工具將不同于傳統(tǒng)治理工具采用的外部識別機制。根據(jù)“隱性動態(tài)貧困”中的相對生活水平主要由內(nèi)部反饋實現(xiàn)的特點，新的治理工具以自主申請的方式構建天然的反饋渠道，是結合信息技術變外部識別為通過內(nèi)部反饋進行信息審核的一種可行的識別方式，并在治理工具進入后能夠?qū)ζ湄毨顟B(tài)進行持續(xù)的觀測，提高了識別機制的效率和精確度。

（二）供給方式

治理工具的濟困功能實現(xiàn)不能讓受助者產(chǎn)生額外的負擔，在供給方式的選擇上需要遵循具備濟困功能的傳統(tǒng)治理工具的公共性特征。從濟困效果上，以“輸血式扶貧”為代表的財政補貼容易對受助者參與勞動的積極性產(chǎn)生消極影響，導致“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象[29];選擇

無償還的補貼方式在目前相對貧困人口數(shù)量較大的情況下容易產(chǎn)生嚴重的財政負擔。同時，采用“助學貸款”類型的銀行貸款方式，由于相對貧困人口數(shù)量較大，追償成本進一步提高，存在較高的金融風險;以銀行為單位的施行主體僅具備有限的追償能力，并不能以政府為施行主體使用行政手段與國家強制力作為追償保障。從困境類型上看，由于客觀因素造成的收入銳減和日常剛性支出的矛盾與“絕對貧困”的性質(zhì)不同，受助者并沒有失去創(chuàng)造財富的能力，隨著客觀因素的好轉，受助者存在較大可能脫離貧困狀態(tài)。而在“非貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”的轉換下，受助者的物質(zhì)條件不會在短期內(nèi)與非貧困狀態(tài)產(chǎn)生巨大差別，因此新的治理工具的濟困功能只需要提供有限的機制保障。結合“隱性動態(tài)貧困”非持續(xù)性的特點和上述識別機制，新的治理工具可以采取將受助者的未來財富預先調(diào)配的方式，即政府向受助者提供無息貸款的形式履行治理職能，待受助者脫離困境后進行償還。

（三）財政負擔和資金來源

無息貸款的償還性決定了新的治理工具所需的資金具備可循環(huán)與可持續(xù)的特點，因為所需資金可以通過受助者的還貸行為做到循環(huán)運轉，這樣其所形成的財政負擔從較長時間上考量并不會很大，且更有效率。同時，由于其所需資金包括國家設立這種貸款的啟動資金和后續(xù)的補充資金，因此國家對此的財政投入可以根據(jù)經(jīng)濟形勢及國家財政的狀況靈活掌握，這樣就更減緩了其對國家財政所產(chǎn)生的壓力。特別是所需資金并不一定完全仰仗國家財政撥款，其資金來源渠道可以多樣化。一方面，國家可以為此設立新的財政資金專項，通過國家財政預算保持對該資金的持續(xù)投入;同時從現(xiàn)有的各類扶貧資金中適當調(diào)整盤子，將部分扶貧資金調(diào)劑到該資金專項之中。另一方面，國家可以通過稅收激勵等政策倡導，積極吸納企業(yè)和個人的民間捐贈進入該資金專項，尤其是鼓勵那些曾經(jīng)從該資金中受益的成功人士積極捐贈，從而通過提高民間捐贈的資金占比來減少該資金專項對政府財政的依賴度。

（四）中止機制

具備濟困功能的傳統(tǒng)治理工具的中止，通常為政府人員判斷單個受助者困境已經(jīng)消除，或是定期對受助者情況進行審查，在不滿足受助條件后隨即中止?jié)Чδ堋Ｐ碌闹卫砉ぞ呤且詿o息貸款的方式履行濟困功能，以內(nèi)部反饋作為治理工具的進入要素，在進入后具備持續(xù)識別與觀測的功能。因此，新的治理工具的中止機制除了無息貸款本身具備的通過償還行為的發(fā)生而終止之外，還具備傳統(tǒng)治理工具的中止形式。同時，對于違規(guī)申請的受助者，政府擁有隨時中止并進行處罰的權力。在國家行政能力與國家強制力的保障下，對于受助者最終的還款行為的遵守將存在更多的約束力與靈活性，且不排除對于無主觀有意逃避還款而確實無法按期履行的受助者給予還款期限延長、“債轉補貼”等方式。

三、反向國債：一種扶貧濟困的新思路

為彌補傳統(tǒng)扶貧濟困治理工具在“隱性動態(tài)貧困”治理方面的局限，我們建議國家推出反向國債，以作為一種扶貧濟困的新思路。反向國債是指由國家向符合條件的申請人（主要是處于“隱性動態(tài)貧困”區(qū)間的公民）發(fā)放維持其基本生活需求的小額借款，待其條件改善時再償還給國家。對于這種由國家作為債權人發(fā)放的借款，之所以稱其為反向國債，是因為與一般所稱的國債同屬國家與其他人之間的債權債務關系，但在債權人和債務人身份方面正好相反：在一般國債中，國家是債務人，獲得（即持有）一般國債的公民或組織是債權人;在反向國債中，國家是債權人，獲得反向國債的公民是債務人。簡言之，國家發(fā)行一般國債，國家即背負債務;而國家發(fā)行反向國債，國家享有債權。從法理基礎上看，反向國債既帶有私法上的合同之債的屬性，又具有公法上的濟困工具的屬性。

（一）國家財政設立反向國債基金及其管理機構

反向國債是一種國家債權，政府作為反向國債的制定方與執(zhí)行者，盡管在籌集與管理資金上存在多種渠道，包括從財政的一般預算收入、基金預算收入和預算外收入劃撥出一定比例，但用于支持發(fā)放反向國債的基金集中統(tǒng)一管理才能發(fā)揮其最佳效能，為此就需要在國家層面設立專門的反向國債基金，以集中統(tǒng)一管理來自各個渠道（包括民間捐贈）的資金進入反向國債基金，同時列入財政預算。同時，考慮到反向國債基金與現(xiàn)有機構職能及治理工具的適配性問題，反向國債基金歸入全國社?；鹄硎聲M行統(tǒng)一管理較為適宜。因為從功能上看，反向國債本身就具有社會保障的功能，是廣義的社會保障的一部分，而且社?；鹄硎聲哂泄芾泶祟惢鸬呢S富經(jīng)驗，并掌握較為全面的個人信息資料，在法定權能上只要經(jīng)過適當?shù)臄U權和機構調(diào)整，就可以承擔起集中管理反向國債基金的職責。

（二）反向國債的申領資格及發(fā)放標準

反向國債的目標群體為受客觀因素影響陷入相對貧困的家庭或個人，即受助者原本具備足夠的致富能力，由于客觀因素導致短期的困境。反向國債以小家庭為政策目標（這里的家庭為嚴格定義的小家庭，即已婚者與配偶及未婚子女組成小家庭;30歲以上的未婚者如未與父母或未婚的兄弟姐妹同住，

單獨一人也可視為小家庭），但小家庭中只要有一位成員有體制內(nèi)就業(yè)保障（公務員或事業(yè)單位正式編制之類的就業(yè)保障）或者有穩(wěn)定的退休金、低保特困補貼，都不在反向國債的扶助范圍之列。

反向國債對目標群體的扶助主要定位于保證其生活水平在一定閾值以上，并保持在一定區(qū)間范圍，即避免受助者由于突發(fā)事件等導致生活質(zhì)量大幅度下降并遠低于當?shù)卣Ｋ降那闆r，但同時不能在濟困功能實現(xiàn)后高于當?shù)厣钏健Ｔ谪毨卸藴噬希瑲W洲福利國家主要以相對收入為貧困測量標準，美國采用絕對與相對相結合的差異性貧困標準，以墨西哥為代表的拉美國家則使用多維貧困測量方法[30]。

我國是以“基本需要法”作為貧困的判定標準，即從消費角度確定維持個人生存所需的基本需要的種類和數(shù)量[31]，這使我國缺乏對于相對貧困判斷的正式指標。一般而言，以中位收入一定比例設置相對貧困標準的“收入比例法”為國際所通用[32]，有學者認為我國的相對貧困的判斷標準可以定在全國居民可支配收入中位數(shù)的40%[33]或50%[34]。但在以“隱性動態(tài)貧困”為切入點的治理工具構建中，雖然其作用于相對貧困區(qū)間，但以客觀因素導致的“非貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換與上階段扶貧工作結束形成的“絕對貧困狀態(tài)-相對貧困狀態(tài)”的轉換仍存在較多的不同之處，而對于受助對象也不是以“防止脫貧人口大面積返貧”為前提，這使具備償還性的反向國債不能完全照搬傳統(tǒng)相對貧困的判定標準，而是根據(jù)相對貧困的不同生成情景及相對貧困進一步的細分區(qū)間進行設計，最終使其成為多元化治理方式的一部分。一方面，反向國債的申領資格應考慮家庭的銀行存款狀況，以其銀行存款狀況作為其是否處于相對貧困狀態(tài)的判斷依據(jù)。另一方面，反向國債的具體發(fā)放金額需要參考當?shù)匚飪r與當?shù)厣钏?，受助者在申請時需要結合其受影響前后的收入狀況，以及其具備的償還能力。最終申領金額是結合申請者當前相對貧困狀態(tài)、當?shù)厣钏?、償還能力綜合得出，在申請時采取受助者自行填報申領金額的形式（由于反向國債是對相對貧困狀態(tài)的救助，故申領金額不能高于當?shù)靥乩藛T救助補貼的發(fā)放標準，即申領金額不能高于當?shù)氐捅藴实?.3倍）。在發(fā)放方式上，結合我國信息技術的發(fā)展狀況及較為成熟的社區(qū)管理體制，反向國債可以采取“初審即發(fā)，發(fā)后細審”的形式，即按照形式審查標準進行初審，初審過即發(fā)放，發(fā)放后再進行實質(zhì)審查。

（三）反向國債的中止

反向國債的中止是指反向國債對申領家庭的停止發(fā)放，既包括國家主動停止發(fā)放（國家中止）和申領家庭主動停止申領（申領戶中止）。反向國債的國家中止行為包括政策性中止和對特定申領戶中止。前者指因政策調(diào)整而對所有申領戶或較多申領戶停止發(fā)放，如造成困境的客觀要素已經(jīng)消失;后者是指因申領戶不再具備申領條件而停止向其發(fā)放，如申領人被查實違規(guī)申領。反向國債的申領戶中止，是指申領家庭主動不再申領反向國債，發(fā)生于受助者生活水平已返回非貧困區(qū)間，或進一步向絕對貧困區(qū)間惡化的情況（此時不再適用具備償還性的反向國債，需要采用具備濟困功能的傳統(tǒng)的治理工具）。從中止時起，申領家庭開始啟動還款期（貧困狀態(tài)進一步惡化的申領家庭除外），即由此開始經(jīng)過一定時間（如半年或一年）之后，申領家庭須全部或分期償還此前所申領的反向國債（對于違規(guī)領取者需處以一定的罰款）。

（四）反向國債的還款保障和追償機制

反向國債的本質(zhì)是一種債，即債權債務關系，受助家庭具有全額償還的義務。反向國債是作為治理工具而非金融工具，因此在還款保障和追償機制的具體實施上與傳統(tǒng)的貸款行為存在差異，如反向國債的受助家庭不需要提供擔保人、反擔保人及任何抵押物、質(zhì)押物?？傮w上，作為一項治理工具，反向國債的還款保障與追償機制是以國家法律為依據(jù)，以國家強制力為保障，也是在現(xiàn)行社會信用體系下以信用為基礎的新型監(jiān)管機制在微觀層面的

一種嘗試。在具體實施技術上，大數(shù)據(jù)金融體系下的現(xiàn)有平臺為反向國債提供了貸款追蹤管理的技術支持，通過建立雙向貸款信息管理系統(tǒng)，對反向國債受益家庭信息進行記錄與管理，反向國債受益家庭也能通過該系統(tǒng)進行信息反饋，實現(xiàn)了信用監(jiān)管中的數(shù)據(jù)可比對、過程可追溯、問題可監(jiān)測的要求。

在追償機制上，我們需要根據(jù)反向國債的申領家庭是否主觀有意逃避及是否具備償還能力而區(qū)別對待。對于主觀有意逃避且有能力償還的家庭，在還款催告期過后一方面可以采取凍結劃撥存款等方式確保其償還，另一方面可以通過設立四種行為限制的方式促使其盡早償還。

一是限制高消費。從該家庭獲得反向國債時起，其家庭成員的高消費行為將被禁止，如不能乘坐飛機、高鐵只能購買二等座車票、禁止出境旅游等。直至該家庭所欠的反向國債全部清償，消費限制方告解除。

二是限制房產(chǎn)交易。獲得反向國債的家庭在其反向國債未能完全償還期間，如果其家庭成員要賣出或購置房產(chǎn)，則在該家庭所欠的反向國債完全清償前，房產(chǎn)買賣不予辦理過戶。

三是限制遺產(chǎn)繼承。獲得反向國債的家庭在其反向國債未能完全償還期間，如果有家庭成員過世，所留遺產(chǎn)應優(yōu)先用以償還該家庭所欠的反向國債。如果遺產(chǎn)中有房產(chǎn)，則在該家庭所欠的反向國債得到清償之前，該房產(chǎn)不予辦理過戶。

四是將申領戶的家庭成員列入法院、銀行的征信黑名單。

對于還款催告期已過但確實無能力償還的家庭，可以適當延長其還款期。經(jīng)一定時間的延長之后仍然無償還能力的，可以直接免除其還款責任，即

反向國債的免除。

（五）反向國債的債務免除

反向國債的債務免除是基于申領人的貧困狀態(tài)進一步惡化時采取的措施（即相對貧困向絕對貧困區(qū)間轉移，此時將轉而采用傳統(tǒng)的濟困措施）。對于那些經(jīng)過幾次延期仍無能力還清所欠反向國債的家庭或者經(jīng)評估其主要勞動力已失去勞動能力的家庭，國家直接免除其償還義務，這實際上是將其所欠的反向國債轉為國家無償?shù)木葷a助。

這種債務免除，一方面反映出相對貧困和絕對貧困之間的內(nèi)在關聯(lián)及國家對貧困治理的鏈條延展，因為這種債務免除機制實際是在相對貧困和絕對貧困之間建立起一條縱貫治理的通道;另一方面是為了降低反向國債的管理成本，以免國家無謂地在那些已經(jīng)注定無法償還的反向國債（債務人）上繼續(xù)消耗人力財力等管理成本。

（六）可行性

反向國債的濟困功能是通過預支個人未來財富緩解短期困境的方式實現(xiàn)的，是對于與傳統(tǒng)貧困不同區(qū)間的“隱性動態(tài)貧困”問題而采取的一種相對應的有限的支持方式，并在此基礎上做到財政能力、貧困程度、支持力度的平衡與適宜，使其具備理論層面的可行性。而在反向國債實施的操作層面，其需要在發(fā)行資金、發(fā)行渠道及還款保障上具備實踐的可行性。

一是財政能力的可行性。與“輸血式”扶貧相比，反向國債的償還行為能使財政資金循環(huán)使用，具備比“輸血式”扶貧更低的實施成本。

隨著我國扶貧階段從絕對貧困治理向相對貧困治理的轉移，近年來扶貧資金龐大的輸出口徑也為反向國債在“隱性動態(tài)貧困”問題上的施行提供了財政保障與試行空間。反向國債作為一種社會保障的創(chuàng)新形式，由于其自愿申請的性質(zhì)，在初期發(fā)放規(guī)模上具備一定的靈活性，也能制定符合治理情景的還款周期。在財政分擔上，可以參考我國《自然災害生活救助資金管理暫行辦法》，反向國債的資金來源也可以采取中央與地方“七三分擔”的形式。這樣，設立反向國債基金的資金可行性就更加有所保障。

二是發(fā)行渠道的可行性。在線上發(fā)行渠道上，信息科技與大數(shù)據(jù)技術為反向國債的發(fā)行和實施提供了渠道與監(jiān)管支持。這樣，反向國債可以全部通過線上發(fā)放，即通過銀行直接發(fā)放至申領人指定的銀行賬戶。

三是還款保障的可行性。隨著信息技術在金融領域的應用越來越廣泛，國家掌控的金融大數(shù)據(jù)完全能夠使一個人的實際資產(chǎn)無所遁形。這樣，前述以國家強制力為后盾的反向國債的還款保障機制和追償機制也就具有毋庸置疑的可行性。在大數(shù)據(jù)技術的支持下，國家的強制劃撥還款及限制高消費、限制房產(chǎn)交易、限制遺產(chǎn)繼承、征信黑名單這些還款保障措施的聯(lián)動，將會使反向國債的最終償還得到強有力的保障。

四、結論與展望

作為一個世界性難題，“隱性動態(tài)貧困”的識別與治理是我國扶貧攻堅工作未來所面對的主要挑戰(zhàn)之一。我們所構想的反向國債則是一種不同于傳統(tǒng)扶貧濟困手段的治理工具，對于“隱性動態(tài)貧困”的識別與治理具有其獨特優(yōu)勢和效用。通過反向國債，“非貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”的轉變得以識別。不同于傳統(tǒng)相對貧困治理中以杜絕“大面積返貧”為目的構建的趨于應對絕對貧困狀態(tài)的治理體系，反向國債的作用范圍位于相對貧困狀態(tài)中距離非貧困狀態(tài)更近的區(qū)域，使其能夠作為對于相對貧困問題進行全面治理的有益補充。同時，由于反向國債在國家和救助人之間形成一種債權債務關系，受助人負有償還反向國債的義務，使國家投入反向國債的救助資金具有循環(huán)性，因而反向國債作為一種社會救助方式對國家所產(chǎn)生的財政負擔相對較小，投入的財政資金的社會救助效率更高，財政的可持續(xù)性更強。在實施層級上，反向國債具備由中央層面的國家治理工具擴展為地方層面的地方治理工具的能力，即擴展為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級的反向地方債，使地方政府面對動態(tài)貧困問題具備更多的施政選擇。

反向國債的局限性在于受助者的進入與退出是以政策對象的“狀態(tài)改變”（即由“非貧困狀態(tài)—相對貧困狀態(tài)”的轉變）為前提，是以治理“隱性動態(tài)貧困”問題為標靶，針對的是“動態(tài)”而非“靜態(tài)”的貧困狀態(tài)，因此其并不適用于長期穩(wěn)定不可逆的貧困狀態(tài)的治理。后續(xù)我們需要對相對貧困狀態(tài)較為穩(wěn)定時的應對方式進一步研究，使政策籃子實現(xiàn)對相對貧困狀態(tài)更大面積的覆蓋。

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責任編輯：梅少粉

Abstract：The identification and governance of “implicit dynamic poverty” is a worldwide problem， and a main challenge for China's poverty alleviation work in the future. Traditional governance tools mainly deal with the path of “absolute poverty-relative poverty” and the relative poverty problem with identifiable poverty signs. It is difficult to effectively identify and respond to the relative poverty problem of the “non-poverty state-relative poverty” path. This article aims at the effective identification and response to the problem of "hidden dynamic poverty"， and advocates that the country should introduce reverse national debt as a new governance tool for poverty alleviation， as a supplement to the traditional governance tool for poverty alleviation.The identification and governance of “implicit dynamic poverty” in poverty provides a new idea.

Key words：relative poverty， implicit dynamic poverty， effective identification， reverse national debt