曾鈺誠　成立文

[摘 要]黨內法規(guī)執(zhí)行責任制是強化管黨治黨、推進政黨法治、健全“制度之治”的重要制度安排，是黨內法規(guī)體系的重要組成部分。《黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》的出臺，標志著黨內法規(guī)執(zhí)行責任制的正式確立，形成了以執(zhí)規(guī)責任主體、執(zhí)規(guī)責任類型、執(zhí)規(guī)責任保障為基本要素的制度結構。黨內法規(guī)執(zhí)行責任制蘊含著“政治權力與政黨責任相統(tǒng)一”“政黨法治與良法善治相統(tǒng)一”“從嚴治黨與依規(guī)治黨相統(tǒng)一”“問題導向與治理效果相統(tǒng)一”的理論邏輯，為制度形塑提供了理論基礎。黨內法規(guī)執(zhí)行責任制有效推進了國家治理現代化、法治中國建設協(xié)同化、黨的建設科學化、黨內法規(guī)建設實效化等實踐進程，這有助于我們更深入地理解黨內法規(guī)執(zhí)行責任制的功能與實踐價值。

[關鍵詞]黨內法規(guī)執(zhí)行責任制;政黨法治;良法善治;國家治理現代化

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0023-10

黨內法規(guī)是我國國家治理的一個獨特的制度現象，是中國共產黨加強全面領導與推進自身建設的制度基礎。從1921年中共一大《中國共產黨第一個綱領》誕生至今，黨內法規(guī)建設歷經了百年探索。在百年的制度建設史中，隨著治理任務與目標的調整，大量具有革命、政治與治理屬性及功能的黨內法規(guī)陸續(xù)制定出臺，形成了與國家法律并行且相對獨立的制度系統(tǒng)。特別是黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設步伐加快，黨內立規(guī)數量保持強勁增量，2013年至2017年5年間，共有一百四十多部中央黨內法規(guī)被制定或修訂，占現行有效中央黨內法規(guī)總數的60%[1]。

2018年全年共印發(fā)74部中央黨內法規(guī)[2]。隨著黨內法規(guī)建設的深入推進，黨內法規(guī)缺乏執(zhí)行力的問題逐步凸顯。習近平指出：“黨內法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力”[3]。全面推進依法治國，需要發(fā)揮政治權威的領導與推動作用，但更重要的是關注執(zhí)政黨的行為合規(guī)，即嚴格執(zhí)行黨的規(guī)章制度與紀律要求[4]。為了增強黨內法規(guī)的執(zhí)行力，2019年9月中共中央出臺《黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）建立起“黨內法規(guī)執(zhí)行責任制”（以下簡稱“黨內執(zhí)規(guī)責任制”），這是黨中央從制度層面推進黨內法規(guī)執(zhí)行（以下簡稱“黨內執(zhí)規(guī)”）的關鍵舉措，也標志著中國共產黨第一部針對性調整黨內執(zhí)規(guī)關系的黨內法規(guī)的誕生。

所謂責任制，是指以他人或團體（組織）名義行事，并對他們匯報工作與承擔責任的制度形式[5]（P265）。在組織內部，責任制主要通過具體劃定單位部門與組織成員的工作范圍、職權職責等內容來實現制度功能。黨內執(zhí)規(guī)責任制是指在黨內執(zhí)規(guī)活動中，通過具體劃分各級各類黨組織及黨員領導干部的黨內執(zhí)規(guī)工作范圍，明確各責任主體的職權職責內容，推進黨內法規(guī)實施、執(zhí)行的體制機制。黨內執(zhí)規(guī)責任制為提升黨內法規(guī)的權威力和執(zhí)行力提供了制度保障，作為推進制度治黨、依規(guī)治黨的重要手段，有必要對這一制度進行全面剖析?，F有研究大多從宏觀政治和實踐視角關注黨內執(zhí)規(guī)問題及其成因與解決路徑，缺乏從規(guī)范主義角度出發(fā)討論解決黨內法規(guī)執(zhí)行難題的制度努力及其背后的制度邏輯。本文嘗試通過制度文本的考察，揭示黨內執(zhí)規(guī)責任制的制度結構、理論基礎與實踐意義，為理解推動黨內執(zhí)規(guī)的制度實踐提供新的理論視角。

一、黨內執(zhí)規(guī)責任制的制度構成

（一）黨內執(zhí)規(guī)責任的主體

一是地方黨委。地方各級黨委作為黨中央在地方的“組織代表”，在黨中央集中統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方領導與管理職能。在推進黨內執(zhí)規(guī)責任履行過程中，地方各級黨委須負責和承擔包括領導、組織、推進黨內執(zhí)規(guī)在內的管黨治黨政治責任。同時，地方各級黨委應起到模范作用，帶頭嚴格執(zhí)規(guī)。

二是黨委辦公廳（室）。黨委辦公廳（室）是直接服務于各級黨委，保障其領導職能發(fā)揮，并推動黨委決策部署有效落實的綜合部門。黨委辦公廳（室）直接承接黨委的任務部署，對任務及其責任進行分解并分配給其他相關職能部門。根據黨內執(zhí)規(guī)責任制的規(guī)定，地方各級黨委為具體落實上級黨委下達的黨內執(zhí)規(guī)政治任務而作出相應的工作部署，黨委辦公廳（室）則依照黨委的要求統(tǒng)籌協(xié)調相關單位部門具體落實執(zhí)規(guī)工作，通過制定責任清單統(tǒng)一執(zhí)規(guī)標準，協(xié)調黨內執(zhí)規(guī)問題的解決，以保障黨委政治部署的落實。

三是黨委職能部門等。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業(yè)單位等，負責黨委某一方面工作，或者協(xié)助黨委辦理某一方面事務，或者加強黨委對特定領域、行業(yè)、系統(tǒng)的領導，是推進黨的領導與黨的建設的執(zhí)行機關。這些黨的工作機關及事業(yè)單位依照地方黨委的任務要求，在其負責的工作范圍與管理的事務領域內推進黨內執(zhí)規(guī)與責任落實，同時承擔組織、協(xié)調、督促、指導其他有關黨組織與黨員領導干部執(zhí)規(guī)履責的責任。

四是黨組（黨委）。黨組（黨委）是中國共產黨對非黨組織進行統(tǒng)一領導的重要組織形式，是在非黨組織單位系統(tǒng)內發(fā)揮領導作用，領導相關單位系統(tǒng)開展業(yè)務工作與推進黨的建設的組織機構。黨組（黨委）有助于強化黨的全面領導，促進黨的意志深入貫徹。在推進黨內執(zhí)規(guī)過程中，黨組（黨委）主要負責在所屬單位系統(tǒng)內根據地方黨委部署，領導推進本單位系統(tǒng)的執(zhí)規(guī)履責。

五是基層黨組織。基層黨組織是黨在社會基層組織中最具廣泛性與覆蓋性的組織機構，是黨中央決策部署向下傳遞的最后一層組織單位?；鶎狱h組織具體包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，國有企業(yè)黨委，實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業(yè)單位黨組織，黨和國家機關、社會團體、非國有企業(yè)等其他單位中的基層組織?；鶎狱h組織承擔所屬區(qū)域、單位推進執(zhí)規(guī)履責的政治責任。

六是黨員領導干部。黨員領導干部專指黨政機關、國有企事業(yè)單位中的領導班子，以及在上述機關單位中擔任各級領導職務及副調研員以上非領導職務的中國共產黨黨員。黨內執(zhí)規(guī)責任制能夠有效發(fā)揮黨員領導干部在推進黨內執(zhí)規(guī)過程中的領導、組織、表率等作用。將黨員領導干部確定為責任主體，進一步明晰了“執(zhí)規(guī)責任主體”與“守規(guī)主體”的規(guī)范界限，即黨內執(zhí)規(guī)責任制約束的對象是黨員領導干部，具有特定性，而非針對全體黨員。守規(guī)主體則為全體黨員。

七是紀律檢查機關。紀律檢查機關是黨內監(jiān)督與執(zhí)紀問責的專責機關。為了保證責任制的逐級落實，除了依靠地方各級黨委的領導、組織、動員以外，執(zhí)政黨還借助黨內監(jiān)督機制，通過發(fā)揮紀律檢查機關、上級黨組織及黨員的監(jiān)督職能，保障黨內執(zhí)規(guī)責任的全面履行。紀律檢查機關不僅要帶頭嚴格執(zhí)規(guī)，還要對其他單位部門及黨員領導干部執(zhí)規(guī)履責情況進行監(jiān)督。

（二）黨內執(zhí)規(guī)責任的類型

一是主體責任。主體（領導）責任是指責任主體在屬地領導、組織、推進相關政治任務與專項工作中所承擔的責任類型。在黨內執(zhí)規(guī)責任制中，地方各級黨委對本地區(qū)黨內執(zhí)規(guī)工作承擔主體責任;黨組（黨委）對本單位、本系統(tǒng)黨內執(zhí)規(guī)工作負主體責任;發(fā)揮領導作用的基層黨組織對推進本地區(qū)、本單位黨內執(zhí)規(guī)工作承擔主體責任;黨組（黨委）書記承擔本地區(qū)、單位系統(tǒng)黨內執(zhí)規(guī)第一責任人職責，這同樣是一種領導責任。

二是統(tǒng)籌責任。黨委辦公廳（室）的重要職能之一就是統(tǒng)籌協(xié)調，通過提升黨內執(zhí)規(guī)工作效率與便利，推動地方黨委執(zhí)規(guī)工作部署的全面落實，實現黨內執(zhí)規(guī)資源的合理配置，進而形成黨內執(zhí)規(guī)工作合力?！敖y(tǒng)籌”具體涉及兩個層面工作內容，包括縱向層面地方各級黨委的黨內執(zhí)規(guī)部署的落實工作，以及橫向層面同級單位部門黨內執(zhí)規(guī)的協(xié)調和聯系工作。

三是牽頭執(zhí)行責任。黨委職能部門、辦事機構、派出機關、直屬事業(yè)單位等主體，對涉及其職權事項的黨內法規(guī)承擔牽頭執(zhí)行責任。牽頭執(zhí)行責任實際上就是牽頭單位帶頭協(xié)調組織其他單位執(zhí)規(guī)履責并主導工作任務，督促、指導有關單位部門及黨員領導干部在其負責的工作范圍和管理的事務領域內執(zhí)規(guī)履責。

四是配合責任。配合責任是輔助性責任，主要包括支持、協(xié)助、幫助、配合牽頭單位部門共同推進黨內執(zhí)規(guī)，履行執(zhí)規(guī)責任。配合責任主要涉及除地方各級黨委、黨委辦公廳（室）、牽頭執(zhí)規(guī)主體及黨的紀律檢查機關之外的負有黨內執(zhí)規(guī)工作職責的相關單位。

五是監(jiān)督責任。黨的紀律檢查機關作為黨內監(jiān)督的專責單位，負有維護黨內法規(guī)制度權威，針對黨內法規(guī)實施執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的責任。同時，監(jiān)督責任并非專屬于紀律檢查機關的職責，負有主體責任與牽頭執(zhí)規(guī)責任的責任主體均應當在權責范圍內承擔相應的監(jiān)督責任。

（三）黨內執(zhí)規(guī)責任的保障

一是動員部署。黨委（黨組）每年至少召開一次以研究黨內執(zhí)規(guī)工作為專題的會議。專題會議主要總結分析本地區(qū)及相關單位執(zhí)規(guī)履責過程中的成熟經驗和問題難點，探討問題的解決之道并部署安排下一階段黨內執(zhí)規(guī)工作的任務和行動。動員部署機制能夠確保黨內執(zhí)規(guī)問題始終成為地方各級黨委（黨組）的關注事項與工作內容，這有利于推動黨內執(zhí)規(guī)問題的解決。

二是教育培訓。黨內執(zhí)規(guī)責任制明確，黨委（黨組）要將黨內法規(guī)納入理論學習中心組學習及培訓的重要內容。中國共產黨對黨員干部的教育培訓主要體現為一種指令性要求[6]。這有利于培養(yǎng)與夯實黨員干部的規(guī)則意識。通過教育培訓能夠使黨員干部將工作注意力集中到按規(guī)則辦事、執(zhí)規(guī)履責上，提高了黨員干部的政治素養(yǎng)，推動了黨內執(zhí)規(guī)責任的嚴格履行。

三是組織宣傳。黨內執(zhí)規(guī)責任制依照“誰牽頭執(zhí)規(guī)，誰組織宣傳”的工作原則，明確規(guī)定承擔黨內法規(guī)牽頭執(zhí)行責任的組織單位應將黨內法規(guī)宣傳作為執(zhí)規(guī)責任履行的重要內容。借助組織宣傳與意識形態(tài)強化，能夠大幅度提高與加深黨員領導干部對黨內執(zhí)規(guī)工作的系統(tǒng)認知，并進一步轉化為對黨內法規(guī)的制度認同，促進制度信仰與法治思維的形塑，從而提升黨內執(zhí)規(guī)效果。

四是監(jiān)督機制。黨內執(zhí)規(guī)責任制建立了一個多元化的監(jiān)督機制來保障執(zhí)規(guī)責任得到落實，其中包括紀律檢查委員會的紀律監(jiān)督，上級黨組織對下級黨組織及黨員領導干部的政治監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督及人民群眾、新聞媒體的社會監(jiān)督等。通過整合各類監(jiān)督資源與力量，由內而外建立起一套嚴密完備、運行有效的監(jiān)督網絡，推動黨內執(zhí)規(guī)責任的牢固履行。

五是履責考核。考核機制是保障執(zhí)規(guī)責任獲得執(zhí)行的重要制度安排。黨內執(zhí)規(guī)責任制通過建立履責考核機制，將各級各類黨組織及黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任情況納入常規(guī)化工作考核的事項內容。這使得執(zhí)規(guī)責任的履行情況同責任主體的績效、晉升、收入、津貼、福利等切身利益事項掛鉤，最大限度提高執(zhí)規(guī)主體履行執(zhí)規(guī)責任的積極性和專注度。

六是評估審查。黨內執(zhí)規(guī)責任制賦予黨內法規(guī)制定主體對黨內法規(guī)的執(zhí)行情況與實施效果開展評估的權限，并明確了實施評估的范圍、方式、評估報告形成等具體事項。評估審查工作對黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任起到了督促作用。同時，評估審查工作使執(zhí)規(guī)主體更容易獲取信息反饋，及時掌握推進執(zhí)規(guī)工作過程中所存在的問題并加以針對性解決。

七是責任追究。黨內執(zhí)規(guī)責任制塑造了一套完整的責任追究機制，并列明了五種追責情形，包括沒有全面貫徹執(zhí)行黨中央、上級黨組織的部署與決定;履行黨內執(zhí)規(guī)責任不力;執(zhí)行過程取巧變通或者選擇性執(zhí)行;在黨內執(zhí)規(guī)中出現重大問題或者嚴重后果等。責任追究的形式包括黨紀處分、政務處分及刑事制裁等。

（四）小結

黨內法規(guī)執(zhí)行責任制逐一明確了地方各級黨委、黨委辦公廳（室）、黨委職能部門、非黨組織黨組（黨委）、黨的紀律檢查機關、黨的基層組織、黨員領導干部的執(zhí)規(guī)責任，通過確立起黨委統(tǒng)一領導、黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調、主管部門牽頭負責、相關單位協(xié)助配合、紀檢機關嚴格監(jiān)督的體制機制，將承擔黨內法規(guī)執(zhí)行工作的地方各級各類黨組織及黨員領導干部全面納入責任體系，加強了黨中央對地方黨組織系統(tǒng)的權威性與行動規(guī)范，促進了中央政令與組織意志通過黨內法規(guī)制度的形式逐級落實。在制度保障方面，黨內法規(guī)執(zhí)行責任制總體圍繞動員部署執(zhí)規(guī)工作、教育培訓執(zhí)規(guī)能力、監(jiān)督考核執(zhí)規(guī)過程、評估審查執(zhí)規(guī)效果建立起保障機制，推動黨內法規(guī)執(zhí)行責任制獲得穩(wěn)定長效的實施，從整體上提升黨內法規(guī)的執(zhí)行效果。

二、黨內執(zhí)規(guī)責任制的理論邏輯

黨內執(zhí)規(guī)責任制是新時代中國共產黨管黨治黨的重要制度依據，是促進黨內法規(guī)制度實施，提升黨內法規(guī)實施成效，強化黨內法規(guī)制度權威，推動政黨法治建設的關鍵制度安排。黨內執(zhí)規(guī)責任制的制度形塑蘊含著深厚的理論邏輯，這些理論資源與內在邏輯成為黨內執(zhí)規(guī)責任制建構的正當性基礎。

（一）黨內執(zhí)規(guī)責任制蘊含“政治權力與政黨責任相統(tǒng)一”的理論邏輯

權力與責任是一對基本的理論范疇，也是現代政治權力配置的基本結構框架。中國共產黨在行使執(zhí)政與領導權力的同時，非常強調政黨責任的問題，并努力實現責任型政黨的理論與制度建構。所謂責任型政黨，是指“通過構建吸納社會訴求和群眾期待的制度渠道，及時回應這些訴求和期待，并加以轉化用于政策輸出的政黨”[7]。責任型政黨是中國共產黨在新時代新的理論定位，責任型政黨的目的在于強化責任擔當，實現權力、責任、使命相統(tǒng)一[8]。中國共產黨是使命型政黨，全心全意為人民服務構成政黨使命的核心內容，黨的全面領導為實現黨的使命提供了前提與基礎。全面領導意味著責任的全面性，在中國政治語境中我們可以從兩個維度進行理解：一是中國共產黨對憲法意義上的國家權力來源主體“人民”的責任;二是地方各級各類黨組織、黨員領導干部對黨中央的責任。憲法確認了國家權力的人民性，明確了黨代表人民執(zhí)政，代為行使國家管理權的身份設定。中國共產黨執(zhí)政地位的獲得，源自其作為“先鋒隊政黨”所具有的先進性與純潔性，這構成人民認同的政治基礎?；诖?，人民將管理國家與公共事務的權力讓渡給中國共產黨[9]。由于我國幅員遼闊，不同地域差異較大，要治理這樣一個超大型國家，將政治權威意志傳遞到各個治理系統(tǒng)中，需要借助作為地方治理力量的各級各類黨組織與黨員領導干部，代表中央實現地方與基層治理。無論是外部性的人民與政黨間關系，還是內部性的黨中央與地方黨組織間關系，均實質性體現為“委托—代理”關系[9]。由于權力存在高度擴張性與被濫用風險，為了維系“委托—代理”關系的穩(wěn)定，黨中央通過嵌入“責任”要素，塑造“委托—代理—責任”的權力分配與控制關系，通過責任壓力強化地方行動同黨中央意志和人民利益目標保持一致。

基于人民利益與黨的意志的一致性，在實踐中，黨的意志實際上由作為領導集體的黨中央所體現，而黨中央意志又具體借助地方各級各類黨組織與黨員領導干部來貫徹執(zhí)行。因此，人民利益保障與黨的先進性維系，關鍵在于確保地方各級各類黨組織與黨員領導干部的各方面行動能夠同黨中央保持高度一致。中國共產黨對人民的責任，在組織內部實際上就轉化為地方各級各類黨組織、黨員領導干部對黨中央的政治責任。黨中央為了維護黨的先進性與人民根本利益，通過建立責任制度和問責機制，確立各級各類黨組織、黨員領導干部服務于特定治理目標的職責與任務。黨的十八大以來，黨中央逐步建立起黨風廉政建設責任制、意識形態(tài)責任制、全面從嚴治黨責任制、黨的建設責任制等責任制度。這些責任制度都是通過自上而下的縱向責任配置，將各級各類黨組織整合到中國共產黨的管黨治黨實踐中，不同的責任制度之間相互促進與強化，建構起一整套的政黨責任制度體系。

黨內執(zhí)規(guī)責任制確立了推進黨內執(zhí)規(guī)的任務要求與政治導向，在政黨責任意義上，可以將黨內執(zhí)規(guī)責任制理解為：黨中央借助責任分配與責任壓力來推進有效執(zhí)規(guī)、規(guī)范權力運行及黨的建設的治理制度。這一套責任制度是中國共產黨加強全面從嚴治黨，增強對地方各級各類黨組織及黨員領導干部的權力監(jiān)督與制約，改善地方權責不對等，實現權力與責任均衡性的重要制度設計。中國共產黨通過完善政黨責任制度體系，建立黨內執(zhí)規(guī)責任制以增強權力與責任的適應性、統(tǒng)一性。黨內執(zhí)規(guī)責任制所采取的執(zhí)規(guī)任務分解下派、責任逐級傳遞、對上負責工作機制建設、考核問責、紀檢監(jiān)督等方式，確保了執(zhí)規(guī)責任落地見效，強化了黨內法規(guī)的執(zhí)行力并有效增進了人民利益。

（二）黨內執(zhí)規(guī)責任制蘊含“政黨法治與良法善治相統(tǒng)一”的理論邏輯

黨內執(zhí)規(guī)責任制不僅是政黨法治的制度化表達，也是良法善治的實踐性成果。政黨法治主張應努力實現政黨治理的制度化，強調政黨活動必須有制度依據，以制度作為政黨治理的基本遵循與方式。這體現了權力規(guī)制主義的法治理念。良法善治更關注制度質量及實施效果，以制度是否有效管用、落地見效，能否實現各類主體普遍服從的制度功能作為評價標準。中國共產黨一直將深入推進政黨法治、實現法治型政黨的制度與理論建構作為努力目標。所謂法治型政黨是指，“在政黨的一切活動中堅持法治理念、弘揚法治精神、實現法治方略、樹立法治思維、運用法治方式，達成法治目標的政黨”[10]。在中國的法治語境中，法治型政黨表現為，“以相互銜接協(xié)調的國家法律體系和黨內法規(guī)體系為依據，以規(guī)制權力與保障權利為核心，以科學合理、運行高效的體制機制為依托”[11]的組織形態(tài)。黨的十八大以來，中國共產黨在全黨范圍內開展了全面從嚴管黨、加強依規(guī)治黨、完善黨內法規(guī)體系、建立不敢腐不能腐不想腐的體制機制、推進黨內監(jiān)督巡視、維護憲法權威等一系列政治舉措與治理行動。法治型政黨建設以制度建設為基礎，善治的中國模式涉及多重的治理內容與系統(tǒng)，其中就包含政黨治理的制度化[12]。

黨內執(zhí)規(guī)責任制貫徹政黨法治的理論邏輯體現在三個方面。第一，黨內執(zhí)規(guī)責任制以強化黨組織與黨員領導干部行為的規(guī)范性為目標。中國的政權體制是一種由政治權威與國家權力組合而成的結構形式，一方面，執(zhí)政黨作為政治權威依據黨內法規(guī)（黨章與黨的領導法規(guī)）領導國家事務，并借助體現政黨意志的憲法實現政治權力配置。另一方面，國家機構在服從黨的領導基礎上，依據國家法律治理國家與社會。中國政治結構的特殊性與復雜性決定了治理領域的多元性，不同治理領域均有其主導治理規(guī)范，黨內法規(guī)是調整與規(guī)范執(zhí)政黨黨務活動的主要制度類型。中國共產黨在憲法法律基礎上，通過塑造黨內法規(guī)這一制度形式以實現對黨內權力更嚴密的制約，而制度執(zhí)行乏力將導致法治目標落空。黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于促進黨內法規(guī)的有效實施，增強各級各類黨組織與黨員領導干部工作、行為的規(guī)范性和法治性。第二，黨內執(zhí)規(guī)責任制進一步強化了制度權威。法治就是法的統(tǒng)治，強調制度的最高效力與權威性[13]（P330-331）。法治型政黨關注制度權威的建立與維系，即“黨組織以及成員堅守黨章憲法、黨規(guī)國法的至上權威……帶頭守法、自覺在憲法法律范圍內活動”[11]。黨內執(zhí)規(guī)責任制明確了黨組織與黨員承擔遵守黨內法規(guī)、維護黨內法規(guī)權威的規(guī)范義務。第三，黨內執(zhí)規(guī)責任制助推法治體系的逐步完善。黨的十八屆四中全會確立了將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系的政治安排，

黨內執(zhí)規(guī)責任制的建立有助于推動以黨的監(jiān)督保障制度為內容的黨內法規(guī)體系的逐步健全與完備，并促進法治體系的發(fā)展完善。

黨內執(zhí)規(guī)責任制有效展現了良法善治的理論邏輯。善治的基礎是治理。所謂治理是指官方或民間的管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序的行動。治理的目標是在各種不同制度關系中，通過運用權力去引導、控制與規(guī)范公民的各種行為活動[14]（P31）。善治屬于良好意義上的治理，即致力于通過公共權力的控制實現公共利益最大化的治理過程。良法善治關注制度實施的有效性，即制度實施最終是否有助于實現政黨善治。良法善治的檢驗標準包括制度內容是否反映和體現善治價值，制度是否能夠獲得普遍服從等。對于善治的特征理論界有不同理解，但基本都包含法治、責任、回應、廉潔等價值要素[14]（P33），而這些價值要素在黨內執(zhí)規(guī)責任制的制度內容及實踐中均得到了充分展現。例如，黨內執(zhí)規(guī)責任制通過強化制度執(zhí)行力與執(zhí)規(guī)主體責任意識從而達到回應黨內執(zhí)規(guī)問題、加強權力控制的目標。這有助于推進廉潔型政黨的建設。同時，黨內執(zhí)規(guī)責任制通過建立起組織動員、教育培訓、組織宣傳等工作機制，借助執(zhí)規(guī)思想灌輸、執(zhí)規(guī)理念強化、責任內容傳導等形式，能夠有效提高地方各級各類黨組織及黨員領導干部對黨內法規(guī)制度的認同度、接受度、服從度和執(zhí)行度，為包括黨內執(zhí)規(guī)責任制在內的黨內法規(guī)獲得普遍執(zhí)行提供了保障。

（三）黨內執(zhí)規(guī)責任制蘊含“從嚴治黨與依規(guī)治黨相統(tǒng)一”的理論邏輯

全面從嚴治黨是我們黨“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是確保黨的先進性和純潔性的有效方式，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位的重要保障。習近平強調，要“一以貫之、堅定不移全面從嚴治黨”[15]。在管黨治黨的各項建設中，全面推進從嚴治黨應從嚴肅黨的各方面紀律與規(guī)矩出發(fā)，注重提高黨員領導干部的制度意識、規(guī)則意識與紀律意識。這就要求將以黨內法規(guī)為核心內容的黨內規(guī)章制度建設貫穿從嚴治黨的實踐全過程，實現制度治黨、依規(guī)治黨。依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的方法論依歸，旨在將黨內治理活動建立在黨內法規(guī)制度依據基礎上，從黨的活動、黨內工作、黨內生活等多角度實現黨內事務的制度化管理。這不僅要求構建相對完善的黨內法規(guī)制度體系，還需要充分保證好黨規(guī)黨紀的落實執(zhí)行。黨內執(zhí)規(guī)責任制作為中國共產黨推進黨內法規(guī)實施執(zhí)行的制度方案，充分展現了從嚴治黨與依規(guī)治黨相統(tǒng)一的基本理念，是二者統(tǒng)籌推進的應然產物。

黨內執(zhí)規(guī)責任制是全面從嚴治黨的具體實踐?！叭鎻膰乐吸h，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治”[16]（P11）。其中“全面從嚴”是對范圍與程度上的限定，起決定性作用的是“治”的施行過程。這里的“治”在方式上主要呈現為“規(guī)則之治”的治理形態(tài)，一方面從制度制定層面推進黨內法規(guī)體系完善，另一方面從制度實施層面推動制度執(zhí)行，確保黨內法規(guī)及黨的路線方針政策獲得貫徹落實。黨內法規(guī)制度的有效實施是檢驗全面從嚴治黨成效的關鍵指標，相較于日趨科學規(guī)范的黨內立規(guī)實踐而言，制度執(zhí)行過程中卻逐步凸顯“重口號、輕落實”，有規(guī)不依，執(zhí)規(guī)不嚴等問題。黨內執(zhí)規(guī)責任制依照組織層級與職能對黨的各級各類組織及其黨員領導干部的執(zhí)規(guī)責任進行厘定與配置，為有效解決上述問題提供了制度方案。黨內執(zhí)規(guī)責任制通過提升黨內法規(guī)制度執(zhí)行力，強化制度的嚴肅性和約束力，提高從嚴治黨質量，以適應新時代黨的建設需要。在推進全面從嚴治黨的實踐中，重視制度治黨，關注黨內法規(guī)在全過程、各領域、各方面的執(zhí)行成效，已然成為新時代全面從嚴治黨的顯著特點。

黨內執(zhí)規(guī)責任制充分體現了依規(guī)治黨的基本理念。第一，黨內執(zhí)規(guī)責任制有效彌補了黨內法規(guī)體系在執(zhí)規(guī)保障制度建設上的制度空白。依規(guī)治黨的前提是實現有規(guī)可依，這取決于黨內法規(guī)體系的完備性。習近平提出，構建完善的黨內法規(guī)體系必須本著“于法周延、于事有效”的基本原則[17]。于法周延是指制度具有系統(tǒng)性，即黨內法規(guī)體系內部各制度間彼此呼應，系統(tǒng)配套完備，注重黨內法規(guī)與國家法律相互銜接，以發(fā)揮制度的整體效能。于事有效是指制度具有實效性，即所制定的黨內法規(guī)明確具體、務實管用，能防范和解決問題，具有較高的執(zhí)行力[18]。當前黨內法規(guī)體系大體呈現基礎規(guī)范較多、執(zhí)行依據與保障不足的基本特征。制度的生命在于實施，執(zhí)行依據與保障的缺失直接影響到制度實施成效。黨內執(zhí)規(guī)責任制的構建不僅通過完善配套性規(guī)定的方式從補強執(zhí)規(guī)依據與強化執(zhí)規(guī)保障層面健全了黨內法規(guī)體系，而且從提升依規(guī)治黨的治理效能層面增強了黨內法規(guī)實效性。第二，黨內執(zhí)規(guī)責任制充分展現了依規(guī)治黨所蘊含的治理理念。依規(guī)治黨要求黨內治理過程應遵循有規(guī)可循、有章可依的理念，這就需要對治理過程與環(huán)節(jié)進行制度化明晰。黨內執(zhí)規(guī)責任制在制度建構上按照主體對象與責任客體的結構形式，依次從責任主體、責任類型、執(zhí)規(guī)方式、責任保障等各層面、多角度對執(zhí)規(guī)責任進行具體劃分，充分保障了執(zhí)規(guī)各環(huán)節(jié)、各階段有章可依，有效改善了過去因經驗和習慣為主導的執(zhí)規(guī)工作方式所導致的責任主體不明、責任交叉、責任空白等問題。

（四）黨內執(zhí)規(guī)責任制蘊含“問題導向與治理效果相統(tǒng)一”的理論邏輯

從功能主義的角度看，黨內執(zhí)規(guī)責任制的建立實質是中國共產黨針對黨內執(zhí)規(guī)問題的制度性回應與政黨自我調適的過程?！罢{適型政黨”是沈大偉對中國共產黨的組織形態(tài)進行的理論刻畫。他認為中國共產黨善于發(fā)現自己的弱點并努力通過自發(fā)的調整適應對問題加以克服[19]（P226-229）。他借用問題導向來解釋中國共產黨作為調適型政黨的成功邏輯。問題導向性的治理是以回應與解決現實性問題為方向的治理模式，目的是獲取最佳治理效果并節(jié)省治理成本。問題導向的治理策略保證了治理效果。中國共產黨治國理政呈現鮮明的問題導向與治理效果相統(tǒng)一的特征。中國共產黨的管黨治黨建立在問題導向基礎上。例如，黨的十九大報告提出要堅持問題導向，推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展[20]。習近平指出：“有的人對制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事，甚至隨意更改制度;有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球;有的人不敢也不愿意遵守制度，甚至極力逃避制度的監(jiān)管，等等。因此，必須強化制度執(zhí)行力，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督”[21]

。2016年中共中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》也凸顯加強制度執(zhí)行力的重要性，堅持立規(guī)與執(zhí)規(guī)并重[22]。根據調查顯示，黨內執(zhí)規(guī)不力問題是當前黨員反映較為集中與強烈的問題之一[20]。黨內執(zhí)規(guī)責任制的確立呈現出回應性特征。政治學意義上的“回應”是指治理主體突破行政科層體制下按僵化規(guī)則和程序辦事的傳統(tǒng)模式，對社會矛盾和問題采取主動、及時、有效的行動[23]?！包h的制度不能是壓制型、自治型，而應是回應型，針對黨的建設其他方面提出的制度需求作出理性回應”[24]（P92）。通過回應黨內法規(guī)面臨的執(zhí)行不力問題，黨內執(zhí)規(guī)責任制展現出較強的針對性與回應性。

治理效果展現了以結果為導向的治理邏輯，而問題導向在最終意義上被認為是以追求結果導向為目標的工作方法。中國共產黨非常重視實現有效治理，促進問題導向與治理效果有機統(tǒng)一的目標在于提升治理的有效性。特別是改革開放以來，中國共產黨通過采取一系列改革激勵與組織動員措施使經濟民生獲得了極大改善和發(fā)展。民眾支持率與滿意度的提升及政權合法性的獲得均是建立在這些績效基礎之上[25]。中國共產黨建立黨內執(zhí)規(guī)責任制，一方面是遵循問題導向的治理邏輯，將黨內執(zhí)規(guī)責任制視為化解當前黨內法規(guī)缺乏執(zhí)行力問題的制度性手段;另一方面是遵循治理效果與結果導向的治理邏輯，目的是為了充分發(fā)揮黨內法規(guī)的制度功能與治理成效。全面從嚴治黨的根本手段在于堅持制度治黨，黨內治理的有效性取決于制度的有效性，即制度內容與制度實施的有效性。為了保證黨內執(zhí)規(guī)責任制的制度效力，通過設置動員、教育、宣傳、評估、問責等保障機制，借助全面動員、思想灌輸、理念強化、施壓問責等方式，確保責任機制能夠落地見效。

黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于提升三方面的治理效果。

第一，政治效果。黨內執(zhí)規(guī)責任制能夠有力推動地方各級各類黨組織與黨員領導干部牢固遵守和執(zhí)行黨內法規(guī)，并保持與黨中央意志行動的一致性。

第二，社會效果。黨內執(zhí)規(guī)責任制通過保障黨內法規(guī)的執(zhí)行效果，強化中國共產黨的先進性、純潔性及執(zhí)政正當性，有助于提升中國共產黨的群眾滿意度、支持度并進一步夯實執(zhí)政基礎。第三，法治效果。黨內執(zhí)規(guī)責任制建立在黨領導下的規(guī)則之治的法治共識基礎上，通過加強黨內法規(guī)的實施執(zhí)行，使黨內權力受到更為有效的規(guī)范與制約，繼而實現更好意義上的政黨法治建構。

三、黨內執(zhí)規(guī)責任制的實踐意義

黨內執(zhí)規(guī)責任制作為黨內法規(guī)體系中的保障性制度形式，其建構不僅進一步促進了黨內法規(guī)體系的完善，而且有效推進了國家治理現代化、法治中國建設協(xié)同化、黨的建設科學化、黨內法規(guī)建設實效化等實踐進程。

（一）黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于實現國家治理現代化

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九屆四中全會進一步深化了中國特色“制度之治”的理論命題，從堅持與鞏固、發(fā)展與完善、遵守與執(zhí)行三個方面作了統(tǒng)籌規(guī)劃和部署動員[21]。習近平系統(tǒng)深入地闡述了國家治理現代化的理論意涵，指出“國家治理體系與治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設體制機制、法律法規(guī)安排。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[26]。因此，國家治理現代化在制度層面主要指“制度”及“制度執(zhí)行能力”的現代化。國家治理體系作為黨推進治國理政，領導管理國家的規(guī)范體系，牽涉黨的領導、黨的建設、國家治理等領域[26]，而以黨的領導法規(guī)為主要內容的黨內法規(guī)體系構成國家治理體系的關鍵部分[27]。治理體系的完善性是衡量國家治理現代化水平的有效標準，黨內執(zhí)規(guī)責任制的建立推動了黨內法規(guī)體系的逐步完善，豐富發(fā)展了國家治理體系，推進了國家治理體系現代化進程。另外，黨內執(zhí)規(guī)責任制全面強化了黨內法規(guī)的權威性，提高了黨組織與黨員領導干部的規(guī)則意識、制度執(zhí)行能力與運用黨內法規(guī)管黨治黨、治國理政水平，提升了國家治理能力。同時，黨內執(zhí)規(guī)責任制促進了黨內法規(guī)制度優(yōu)勢向政黨治理與國家治理效能的充分轉化，并為實現國家治理現代化注入動力。

（二）黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于推動法治中國建設協(xié)同化

習近平在黨的十八大報告中提出了“建設法治中國”的創(chuàng)新性政治論斷，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》

中確立了“法治中國”概念。十八屆四中全會進一步發(fā)出了“向著建設法治中國不斷前進”“為建設法治中國而奮斗”的動員號召。法治中國立足于建立全面法治，形成全領域、全方位的法治形態(tài)，它不僅著眼于建設法治國家，還要建設法治政黨;不僅要推進依法治國，還要推進依規(guī)治黨、制度治黨;不僅要搞好國家法治，還要搞好政黨法治、地方法治、社會法治、行業(yè)法治等各領域法治建設，促進政黨、國家、地方、社會、市場等多領域法治建設協(xié)同發(fā)展[28]。法治政黨建設與其他領域法治建設并非相互獨立的治理關系，而是呈現緊密聯系、相互促進、相互支持、相互補充、相得益彰的互動關系。法治政黨建設是法治中國建設的主導性內容，對于推進法治國家、法治政府、法治社會等領域法治建設起到引領與帶動作用。中國共產黨作為執(zhí)政黨，對各領域治理活動實行全面領導與組織，法治政黨建設提升了黨的領導法治化水平，強化了執(zhí)政的正當性與合法性，并促進其他領域的治理法治化。法治政黨建設的前提和關鍵在于推進黨內法規(guī)體系建設，黨內執(zhí)規(guī)責任制的建立不僅提升了黨內法規(guī)體系建設的完備性，強化了依規(guī)治黨的嚴密性，也增強了黨內法規(guī)的執(zhí)行力。黨內法規(guī)得到嚴格執(zhí)行，將促使黨內權力運行與各領域領導獲得更強的規(guī)范性、穩(wěn)定性、確定性與可預期性，在黨的全面領導背景下，這無疑深化了國家治理、社會治理、市場治理、地方治理等各領域治理的法治化，推動了法治中國建設的協(xié)同化。

（三）黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于增強黨的建設科學化

黨的十九大報告提出了關于新時代黨的建設總要求的政治命題，強調“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[29]（P50）。黨內法規(guī)是推進黨的各領域建設的規(guī)范依據，政黨法治建設就是建立在以黨章為核心的黨內法規(guī)體系基礎上，體現科學性與系統(tǒng)性的建設工程。因此，實現黨的建設科學化取決于黨內法規(guī)制度建設的科學化水平，而黨內法規(guī)建設是否科學，衡量標準需要考慮黨內法規(guī)體系建設是否健全完備、黨內法規(guī)制度內容是否合法合理、黨內執(zhí)規(guī)是否有效充分等內容。黨內執(zhí)規(guī)責任制隸屬于黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系，是黨內法規(guī)體系的組成部分?！蛾P于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》將黨內法規(guī)體系確定為“1+4”的邏輯結構，其中就包括黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度側重于從“監(jiān)督”和“保障”上調整黨組織與黨員的活動，涉及黨內監(jiān)督、黨內巡視、黨員權利保障等制度內容。黨內執(zhí)規(guī)責任制的建立促進了黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系的完善，健全了黨內法規(guī)體系，并實質性地提升了黨內法規(guī)的執(zhí)行力，保障了黨的各方面建設朝著制度化、法治化、科學化方向推進。

（四）黨內執(zhí)規(guī)責任制有助于提升黨內法規(guī)建設實效化

黨內執(zhí)規(guī)責任制在強化黨內執(zhí)規(guī)的過程中，也有助于從制度效果層面提升黨內法規(guī)建設實效化。當前，黨內法規(guī)建設普遍存在實效性不足的問題，很多黨內法規(guī)出臺后出現了“制度空轉”“束之高閣”“無人問津”“運行不暢”等現象，制度規(guī)定沒有得到有效實施，制度制定的意圖與目的落空，并造成立規(guī)資源浪費。導致黨內法規(guī)建設缺乏實效性的原因有很多，既包括黨內法規(guī)體系不健全、不協(xié)調、不完善，黨內法規(guī)體系性特征不明顯等內部性原因[30]，還包括黨內法規(guī)執(zhí)行力較弱，缺少執(zhí)規(guī)壓力與保障機制等外部性原因。黨內法規(guī)體系不完善造成黨內法規(guī)實施過程中沒有強有力的專門性、配套性法規(guī)制度予以保障，導致黨組織與黨員領導干部能夠輕易規(guī)避執(zhí)規(guī)，致使黨內法規(guī)被虛置。要實現黨內法規(guī)建設實效化，充分發(fā)揮黨內法規(guī)在管黨治黨過程中的制度功能，實現黨內法規(guī)制度優(yōu)勢向治理效能的持續(xù)性轉化，就必須強化黨內法規(guī)的制度執(zhí)行力與管用性，增進制度設施建設的有效性。黨內執(zhí)規(guī)責任制完善了黨的保障性法規(guī)制度體系，為黨內法規(guī)制度落地見效奠定了制度基礎。此外，黨內執(zhí)規(guī)責任制通過將黨內執(zhí)規(guī)工作政治化、責任化、壓力化，通過持續(xù)對各級各類黨組織與黨員領導干部施加制度壓力，大幅度壓縮了不履行執(zhí)規(guī)責任和不執(zhí)行黨內法規(guī)的機會主義空間，提高了違規(guī)違紀的行為成本，這有助于促進黨組織與黨員領導干部樹立尊規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)的規(guī)則意識，提高執(zhí)規(guī)履責的自覺性與行為的合規(guī)性，確保黨內法規(guī)時時生威、處處有效。

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責任編輯：陳文杰

Abstract：The institutional structure of the responsibility system for the enforcement of party regulations includes the basic elements such as the subject， the type and the guarantee of the responsibility of enforcing rules and regulations. Its system construction contains the theoretical logic of "the unity of political power and party responsibility"， "the unity of the party's rule of law and good governance"， "the unity of strict governance of the party and the unity of the party according to rules" and "the unity of problem orientation and governance effect". The responsibility system for the implementation of party regulations has effectively promoted the practical processes such as the modernization of national governance， the coordination of the construction of China under the rule of law， the scientization of party construction， and the effectiveness of the construction of party regulations. This helps us to have a deeper understanding of the function and practical value of the responsibility system for the implementation of party regulations.

Key words：the responsibility system for the implementation of party regulations， Party rule of law， good law and good governance， modernization of national governance