摘要：在我國(guó)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的情況下，黨中央結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略安排，而編制村土地利用規(guī)劃對(duì)走出一條特色鄉(xiāng)村振興之路有著關(guān)鍵性作用。本文基于鄉(xiāng)村振興對(duì)村土地利用規(guī)劃提出的新要求，通過(guò)分析托克托縣村莊發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出要在規(guī)劃編制中提高村民積極性、突出鄉(xiāng)村特色、貫徹城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念等建議，同時(shí)也希望對(duì)內(nèi)蒙古其他地區(qū)編制規(guī)劃提供一些思路。

關(guān)鍵詞：村土地利用規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合

一、引言

黨在十九大報(bào)告中全面明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義，提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新思路，為農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)村生態(tài)文明提供了新動(dòng)力。農(nóng)村的發(fā)展是與土地緊密相連的，村土地利用規(guī)劃編制對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施起著關(guān)鍵性作用。現(xiàn)有的農(nóng)村各項(xiàng)土地利用規(guī)劃大多是包含在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃中，但因?yàn)楸壤叽笮?wèn)題，村土地利用情況得不到具體完備的展示，尤其是內(nèi)蒙古這樣區(qū)域遼闊的地區(qū)，還是需要通過(guò)編制村土地利用規(guī)劃從微觀(guān)層面上掌控土地利用情況。

目前，我國(guó)浙江、重慶、廣東等多地出臺(tái)了村土地利用規(guī)劃編制行動(dòng)方案，努力探索規(guī)劃的具體內(nèi)容。但我國(guó)國(guó)土遼闊，不同地區(qū)自然條件不同、自然稟賦有異、歷史基礎(chǔ)有別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一，各地對(duì)村土地利用活動(dòng)要求存在差異。因此，在學(xué)習(xí)其他地區(qū)優(yōu)秀的編制方案的同時(shí)，如何因地制宜的制定內(nèi)蒙古這樣特色性地區(qū)的村土地利用規(guī)劃，仍需要我們深入思考和探索。

二、研究區(qū)概況

托克托縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，地處呼包鄂“金三角”開(kāi)發(fā)區(qū)腹地，是呼和浩特市“一核雙圈一體化”戰(zhàn)略重點(diǎn)發(fā)展區(qū)。轄5個(gè)鎮(zhèn)，建有自治區(qū)級(jí)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地和服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。近年來(lái)，縣區(qū)整體發(fā)展迅速，在“十三五”規(guī)劃期間，籌備建設(shè)托克托縣通用機(jī)場(chǎng)和電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園，未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

全縣總面積1416.8平方公里，土地利用類(lèi)型多樣，農(nóng)用地占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。建設(shè)用地比例相對(duì)較低，且以農(nóng)村居民點(diǎn)用地為主。由于縣域自然環(huán)境條件區(qū)域差異，使得土地利用空間分布狀況表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異特征。農(nóng)用地以耕地和牧草地為主，耕地主要分布在中西部地勢(shì)平坦的古城鎮(zhèn)和五申鎮(zhèn)。建設(shè)用地以城鎮(zhèn)和工礦用地為主，主要集中分布在雙河鎮(zhèn)和新?tīng)I(yíng)子鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地勢(shì)較為平緩的地區(qū)也有部分建設(shè)用地零星分布。其他土地主要以水域和自然保留地為主。

三、村土地利用規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興需解決的問(wèn)題

（一）村莊編制規(guī)劃需求不高

近些年托克托縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上呈上升趨勢(shì)，但就各村落個(gè)體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升的主要原因是工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)帶動(dòng)和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大部分村莊無(wú)特色產(chǎn)業(yè)，缺乏固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源。大多數(shù)村委會(huì)對(duì)本村未來(lái)發(fā)展沒(méi)有具體規(guī)劃和設(shè)想，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民更多的關(guān)心與自己切身相關(guān)的利益，對(duì)規(guī)劃用地政策不了解。村內(nèi)人數(shù)較少，基本沒(méi)有過(guò)多的用地需求，對(duì)規(guī)劃編制需求程度不高。

（二）村莊規(guī)劃多規(guī)并存問(wèn)題

目前托克托縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃相對(duì)較為完善，其他有各村編制的新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等。在這種情況下，現(xiàn)有村級(jí)各種規(guī)劃與上位規(guī)劃出現(xiàn)差異，短期內(nèi)構(gòu)建“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”難度較大。

（三）村莊區(qū)域差異問(wèn)題

內(nèi)蒙古地廣人稀，人均占地面積大?？h內(nèi)村落間散布分散，村莊內(nèi)各村民房屋坐落零散，且由于牧民生產(chǎn)生活習(xí)慣，大多宅基地院落面積大于房屋面積，用于圈養(yǎng)牲畜、存放牧草、放置勞作機(jī)械設(shè)備等。另外，各行政村的面積、自然稟賦、經(jīng)濟(jì)水平都存在一定差異，普適性的規(guī)劃方式無(wú)法在此運(yùn)用，很難用某一固定比例尺規(guī)劃成圖。

（四）村土地利用規(guī)劃中的城鄉(xiāng)融合問(wèn)題

當(dāng)前內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展能力不斷提高，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化。但內(nèi)蒙古仍然屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生產(chǎn)力發(fā)展水平整體不高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然面臨諸多矛盾和問(wèn)題。由于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間分布不均衡，農(nóng)牧業(yè)與城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)之間聯(lián)動(dòng)不足，農(nóng)村牧區(qū)三產(chǎn)融合程度較低。

四、鄉(xiāng)村振興視角下村土地利用規(guī)劃發(fā)展建議

（一）提升村民在編制中的積極性

政府部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中需注重群眾意見(jiàn)的征詢(xún)與聽(tīng)取，要充分考慮到民族地區(qū)文化差異、生活習(xí)俗等問(wèn)題，基于征詢(xún)、談判、公示等途徑，提升廣大群眾的參與度，使公眾明確認(rèn)知到科學(xué)規(guī)劃對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性。同時(shí)政府需以尊重包容的態(tài)度對(duì)待城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)過(guò)程中農(nóng)村改造存在的歷史遺留問(wèn)題和新時(shí)代建設(shè)問(wèn)題，從而降低新舊問(wèn)題對(duì)村土地利用規(guī)劃編制的影響。

（二）確保村土地利用規(guī)劃的主導(dǎo)地位

針對(duì)短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”困難的問(wèn)題，我們需要逐步改變。對(duì)現(xiàn)有的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等進(jìn)行整合，統(tǒng)籌明晰村土地利用情況，各村應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)分解下達(dá)的情況，合理安排本村各項(xiàng)用地規(guī)模和布局，最終在村級(jí)形成有且只有一本規(guī)劃。

（三）編制符合各村特色的規(guī)劃

越來(lái)越多的特色元素融入到了規(guī)劃之中，但這些特色要根據(jù)村莊本身情況而定，要結(jié)合實(shí)際特點(diǎn)，發(fā)展本村獨(dú)具特色的人文環(huán)境，避免“千村一面”的現(xiàn)象?？筛鶕?jù)各村地理優(yōu)勢(shì)、特色農(nóng)業(yè)及旅游發(fā)展現(xiàn)狀，按照“因地制宜，因時(shí)制宜，循序漸進(jìn)”的原則精準(zhǔn)化的開(kāi)展編制工作。此外，了解村民在住房、基本農(nóng)田、土地流轉(zhuǎn)、修路等方面的實(shí)際需求，進(jìn)行各方利益協(xié)調(diào)，以增強(qiáng)村土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)性與實(shí)施的可行性。

（四）貫徹鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展理念

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，結(jié)合所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)融合提供的新思路，建設(shè)城鄉(xiāng)融合互利共贏(yíng)機(jī)制，提高本村三大產(chǎn)業(yè)融合程度和發(fā)展質(zhì)量。依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字總目標(biāo)要求，充分運(yùn)用村土地利用規(guī)劃這一微觀(guān)尺度去優(yōu)化土地資源，結(jié)合內(nèi)蒙古地區(qū)和托克托縣各村莊實(shí)際自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，確定土地利用管理的目標(biāo)任務(wù)，合理劃定“三生”空間，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化全面振興，助力村土地利用規(guī)劃的編制和落地。

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首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院吳迪