陳家建 錢 晨

基層組織是與民眾互動(dòng)的公共治理單元，具有科層系統(tǒng)與社會(huì)共同體雙重的角色代表性[1]。在傳統(tǒng)社會(huì)的治理中，基層組織的核心職能之一是危機(jī)管理。比如，農(nóng)業(yè)社會(huì)中，由于大量的不確定風(fēng)險(xiǎn)造成生存危機(jī)，基層組織發(fā)展建立一套集體化的經(jīng)濟(jì)管理體系，通過集體資源來提供生存保障[2]。道義經(jīng)濟(jì)[3]、家族經(jīng)濟(jì)[4]等研究就是對(duì)這一治理機(jī)制的呈現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)中，危機(jī)管理的主體層級(jí)逐漸上移，國家化的治理系統(tǒng)扮演著越來越重要的角色，這種變化趨勢(shì)與危機(jī)應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)向有關(guān)[5]。但同時(shí)，基層的危機(jī)管理職責(zé)并沒有消解，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)對(duì)中同步增長。特別是在重大事件中，危機(jī)的影響面極為廣泛，需要強(qiáng)大的動(dòng)員能力作為危機(jī)應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)，基層組織的作用得以彰顯[6]。以2008年的汶川地震為例，在初期的災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，基層組織發(fā)揮了更為直接快速的作用[7]。這樣的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式在2020年的新冠疫情中再次凸顯，而且因?yàn)槲C(jī)影響面廣，基層的作用非常顯著。疫情防控中，上級(jí)的統(tǒng)籌很重要，但基層的組織執(zhí)行也具有關(guān)鍵性作用。本文關(guān)注到了這一現(xiàn)象，并試圖通過對(duì)新冠疫情期間基層組織——包括基層政府與各種社會(huì)團(tuán)體——的運(yùn)行邏輯進(jìn)行分析，來解釋基層的危機(jī)管理方式及其意義。

一、基層流動(dòng)人口治理：?jiǎn)栴}與原因

本文所要討論的是基層治理中，流動(dòng)人口治理與基層的危機(jī)應(yīng)對(duì)。所謂流動(dòng)人口，在政策意義上通常是指脫離戶籍地，產(chǎn)生空間遷移，到外地短期工作生活的群體；而在學(xué)術(shù)分析中，流動(dòng)人口不僅是空間的不確定性，更重要的是游離于原有社會(huì)共同體之外，形成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的變動(dòng)性[8]。流動(dòng)人口一直是基層治理的挑戰(zhàn)。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，長期以來的基層治理方略都是以降低流動(dòng)性為導(dǎo)向，比如，古代社會(huì)的編戶制、身份制都是去流動(dòng)性的，這是農(nóng)業(yè)社會(huì)治理的基本邏輯[9]。一直到新中國成立后，去流動(dòng)性的治理方式仍在延續(xù)和強(qiáng)化，比如農(nóng)村的集體制、城市的單位制都是高度固定個(gè)體的生活工作空間和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[10-11]。時(shí)至今日，去流動(dòng)性的基層治理還殘存了一些重要表現(xiàn)，比如戶籍制[12]。流動(dòng)性真正進(jìn)入基層治理，源于改革開放后市場(chǎng)化的趨勢(shì)。市場(chǎng)機(jī)制需要承認(rèn)資源的優(yōu)化配置，也必然要承認(rèn)人的流動(dòng)性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流動(dòng)人口的大規(guī)模增長對(duì)基層治理帶來了諸多挑戰(zhàn)[13]。

流動(dòng)人口與基層治理的問題引發(fā)了學(xué)界的多方面討論，流動(dòng)性增加給城市政府帶來治理難題。首先是治理資源不足問題，大量涌入的流動(dòng)人口大幅增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求量，道路、住房、教育、醫(yī)療、文化娛樂設(shè)施都出現(xiàn)缺口[14]。中央政府雖然將公共產(chǎn)品供給的責(zé)任主體調(diào)整為居住地政府，但沒有調(diào)整政府用于提供公共產(chǎn)品的資源配置方式，因此基層政府長期面臨治理資源不足的壓力[15]。

其次，更重要的問題是治理能力的限制。流動(dòng)人口大量涌入帶來治安管理風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境整治壓力、社會(huì)群體矛盾等問題，使城市政府在治安防控、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)管理、社會(huì)維穩(wěn)等領(lǐng)域增加新的管理責(zé)任。流動(dòng)人口雖然給城市帶來了發(fā)展資源，但基層政府的治理能力有限，可能在一定時(shí)期產(chǎn)生治理困境[14]。流動(dòng)性增加了治理的難度，流動(dòng)人口作為農(nóng)村“外出者”和城市“外來者”，同時(shí)游離于農(nóng)村和城市原有治理體系之外，呈現(xiàn)出無組織性，政府管理起來沒有“抓手”，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱限制了地方政府的治理能力[16]。同時(shí)，流動(dòng)人口與城市政府之間缺乏依賴關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和共享的規(guī)范，嵌入程度低，治理難度大[13]。在此過程中，政府自身也會(huì)產(chǎn)生治理能力的瓶頸。傳統(tǒng)的行政管理體系一般以戶籍人口為對(duì)象，無論資源配備、信息收集，還是治理方式，都與流動(dòng)人口的治理存在較大差異。例如，行政編制主要按戶籍人口規(guī)模配備，面對(duì)大量的流動(dòng)人口及其帶來的問題，人員緊張會(huì)限制基層政府的治理能力[17]。而且，流動(dòng)人口管理是系統(tǒng)工程，但科層治理體系存在內(nèi)部整合問題，層級(jí)、條條、條塊矛盾限制了地方政府對(duì)流動(dòng)人口的治理能力[18]。治理能力不足，使得流動(dòng)人口難以享受到全面的公共服務(wù)，也進(jìn)一步限制了流動(dòng)人口在流入地的融合，這是當(dāng)前城市治理的突出問題之一[19]。

在前述治理困境中，治理資源不足和政府自身問題都源于制度性原因，是流入地各級(jí)政府都面臨的普遍問題，并非基層政府可以簡(jiǎn)單解決。對(duì)于流動(dòng)人口治理問題，當(dāng)前的基層應(yīng)對(duì)以行政層面的調(diào)整較為常見，包括治理體系的協(xié)調(diào)與非正式行政資源的拓展。在治理體系的協(xié)調(diào)方面，應(yīng)對(duì)科層制內(nèi)部整合不足的辦法是發(fā)揮“黨政科層制”的指揮協(xié)調(diào)作用[20]；應(yīng)對(duì)信息不足的辦法是強(qiáng)化流動(dòng)人口管理部門采集基礎(chǔ)信息的職責(zé)，或者在非正式的層面增加大量臨時(shí)聘用人員參與到流動(dòng)人口的治理中。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的基層鎮(zhèn)街，聘用人員大大超過正式的行政力量，其中很大一部分都是用于流動(dòng)人口的管理[21]。

需要注意的是，當(dāng)前的基層流動(dòng)人口治理大多重在行政層面的機(jī)制調(diào)整，而社會(huì)層面的資源發(fā)揮較為有限。行政層面的機(jī)制，能夠在常規(guī)情境下提升應(yīng)對(duì)能力，但面臨邊際效率低的問題。有效的治理，不僅要重視行政層面的機(jī)制，而且需要發(fā)揮流動(dòng)人口群體自身的社會(huì)資源[16]。尤其在危機(jī)管理中，行政層面的治理能力不足的矛盾更為突出，是流動(dòng)人口治理的突出挑戰(zhàn)。

二、組織性與嵌入問題：基層危機(jī)管理中的流動(dòng)群體

在危機(jī)管理的過程中，基層的流動(dòng)人口演生出復(fù)雜的問題。通常而言，面對(duì)危機(jī)時(shí)，基層組織為了有效應(yīng)對(duì)，會(huì)采取流動(dòng)性管制的方式。一些研究揭示了如下特征。在城市的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較大的時(shí)期，城市會(huì)排斥流動(dòng)人口[22]；在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)時(shí)，也會(huì)嚴(yán)格限制流動(dòng)人口的進(jìn)入，通過多種方式阻隔流動(dòng)性[23]。如果是短時(shí)期的危機(jī)應(yīng)對(duì)，這種方式可以呈現(xiàn)出較高的效率。但是，如果危機(jī)持續(xù)時(shí)間較長，那管制流動(dòng)性的成本極高，必然面臨政策調(diào)整；同時(shí)，如果流動(dòng)人口所在地的經(jīng)濟(jì)與流動(dòng)人口依存程度高，也難以簡(jiǎn)單地排斥流動(dòng)性。在這種情境下，既需要接納流動(dòng)人口，同時(shí)也需要采取有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，這對(duì)基層治理提出了較高的要求[24]。

對(duì)流動(dòng)人口的治理機(jī)制可以從治理對(duì)象、治理節(jié)奏、資源需求三個(gè)維度進(jìn)行分析。第一，治理對(duì)象方面，在常規(guī)情形下，流動(dòng)人口的治理對(duì)象是序列型的。所謂序列產(chǎn)生，是指某些流動(dòng)人口在具體時(shí)段與基層治理產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)，然后再轉(zhuǎn)換為另一些群體。比如，流動(dòng)人口的居住問題在基層治理中十分重要，但居住問題不是所有流動(dòng)人口同時(shí)面臨的問題，只是涉及部分群體。但在應(yīng)急情形下，所有的流動(dòng)人口作為一個(gè)整體成為治理對(duì)象，共同進(jìn)入公共治理的議程之中。比如，在疫情期間，所有的流動(dòng)人口都需要同時(shí)管理，這與常規(guī)時(shí)期的序列性有根本的差異。第二，在治理節(jié)奏方面，常規(guī)時(shí)期的治理節(jié)奏相對(duì)較慢，可以根據(jù)基層的工作方式穩(wěn)步開展。但應(yīng)急時(shí)期治理節(jié)奏快，大量的工作需要快速完成。第三，在資源需求方面，常規(guī)時(shí)期的治理對(duì)資源需求相對(duì)不高，但應(yīng)急時(shí)期需要極多的資源，形成了高強(qiáng)度的治理需求。

基層治理治理對(duì)象治理節(jié)奏資源需求常規(guī)序列慢中/低應(yīng)急整體快高

危機(jī)管理中，治理對(duì)象、治理節(jié)奏、資源需求的極大改變，對(duì)基層治理的能力形成了巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)危機(jī)，基層的流動(dòng)人口治理，需要在信息管理、政令傳遞、行為規(guī)范、公共參與四個(gè)方面形成有效的機(jī)制。(1)信息管理方面，需要有效收集流動(dòng)人口的信息，用于治理中的決策管理，這是危機(jī)應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)。但應(yīng)急管理中，對(duì)龐大的流動(dòng)人口多維度信息，需要快速、有效地收集，這對(duì)治理能力提出極大的挑戰(zhàn)。相比于常住人口、戶籍人口，流動(dòng)人口的信息變動(dòng)大，其信息收集渠道的有效性也低，容易產(chǎn)生“信息阻塞”和“信息不對(duì)稱”[25]。(2)政令傳遞的過程中，流動(dòng)人口帶來的挑戰(zhàn)性也更大。有效的政令傳遞對(duì)維持危機(jī)管理的公共秩序非常重要。常住人口的組織網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定，政令傳遞的難度較小，但流動(dòng)人口則很難快速地形成全面的傳遞體系。(3)行為規(guī)范方面，除了法治秩序，危機(jī)管理需要社會(huì)共同體的約束。比如，新冠防疫中，鄰里監(jiān)督、村規(guī)民約成為基層防控的基礎(chǔ)。但規(guī)范流動(dòng)人口行為的有效渠道較少，不具有社會(huì)共同體的強(qiáng)約束。(4)公共參與方面，流動(dòng)人口帶來的治理挑戰(zhàn)也非常明顯。融合于社會(huì)共同體的民眾，公共參與度相對(duì)較高，而流動(dòng)性較高的群體，公共參與度相對(duì)偏低[8]。因此，當(dāng)危機(jī)管理遭遇人口流動(dòng)性時(shí)，基層政府在上述四方面的治理機(jī)制上都面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

危機(jī)管理中，流動(dòng)人口的有效治理，需要將行政層面的管理與流動(dòng)人口的社會(huì)治理結(jié)合。與常規(guī)治理不同，危機(jī)應(yīng)對(duì)中，行政資源不足的張力更加凸顯，單靠行政系統(tǒng)本身，難以對(duì)數(shù)量龐大、異質(zhì)性強(qiáng)的流動(dòng)人口進(jìn)行有效治理。吸收、發(fā)揮流動(dòng)人口群體的社會(huì)資源參與到公共治理中，成為基層危機(jī)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，危機(jī)管理中，有效的治理方式必須是流動(dòng)人口的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)嵌入于公共治理體系中，發(fā)揮基層政府和流動(dòng)社會(huì)群體兩方面的優(yōu)勢(shì)。這樣的治理方式，可以概括為“組織性嵌入”的治理機(jī)制，其核心是要把握流動(dòng)群體的社會(huì)組織性與嵌入性兩個(gè)要素。所謂社會(huì)組織性，是指流動(dòng)人口并非是原子化的個(gè)體，而是具有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和組織結(jié)構(gòu)。組織化的過程，也就是社會(huì)秩序生成的過程。直接面對(duì)流動(dòng)人口個(gè)體進(jìn)行治理，無論是信息收集，還是行為規(guī)范，都具有較高的成本，基層政府只有將流動(dòng)人口組織起來，才能降低治理張力。嵌入性，是指流動(dòng)人口進(jìn)入到了地方的公共治理過程中。盡管流動(dòng)人口內(nèi)部廣泛存在組織網(wǎng)絡(luò)，但其并非必然嵌入城市基層政府的治理結(jié)構(gòu)，甚至可能因?yàn)槿后w隔閡引發(fā)集體沖突[16]。因此，基層政府必須解決流動(dòng)人口的嵌入性問題。流動(dòng)人口與地方公共事務(wù)分隔，帶來流動(dòng)人口的信息模糊與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)區(qū)隔，嵌入型的治理才能產(chǎn)生有效的公共互動(dòng)。

基于組織性與嵌入性兩個(gè)治理要素，本文將以廣州Y街道為個(gè)案研究對(duì)象，考察基層治理的運(yùn)行方式。之所以選擇廣州的基層街道，是因?yàn)榱鲃?dòng)人口治理在廣州具有獨(dú)特的意義。流動(dòng)人口對(duì)所在城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用，但也具有類型差異：有的城市流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)參與是輔助型，而有的城市流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)參與是主體型。在輔助型的經(jīng)濟(jì)參與中，流動(dòng)人口局限于為城市經(jīng)濟(jì)提供后勤與周邊配套服務(wù)，比如餐飲業(yè)、物流業(yè)。這在以金融業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)為主的城市經(jīng)濟(jì)體中是常見的類型，因?yàn)榱鲃?dòng)人口難以實(shí)質(zhì)參與“高端產(chǎn)業(yè)”。而在主體型的經(jīng)濟(jì)參與中，流動(dòng)人口所從事的行業(yè)具有核心意義，是城市發(fā)展不可或缺的部分。比如，以加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，流動(dòng)人口作為產(chǎn)業(yè)工人就極為重要。在危機(jī)管理中，輔助型的流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)可以暫時(shí)進(jìn)行管控，降低流動(dòng)性帶來的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，其成本是生活便利性降低。而主體型的流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)則不同，必須承認(rèn)和維持人口流動(dòng)性，以保障城市經(jīng)濟(jì)核心，否則會(huì)帶來城市整體經(jīng)濟(jì)的消解。相比而言，珠三角地區(qū)以加工制造業(yè)為主，流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)參與主體型更為明顯。所以，在流動(dòng)人口的管理中，時(shí)常看到其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能通過非正規(guī)經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方式限制甚至排斥流動(dòng)人口，但以廣州為代表的珠三角經(jīng)濟(jì)體極少有嚴(yán)格的流動(dòng)人口限制政策。這種差異并非簡(jiǎn)單的是政策制定者的偏好形塑的，更主要是受到流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)參與類型的影響。因此，對(duì)于廣州而言，流動(dòng)人口的治理顯得尤為復(fù)雜。一方面作為一線大城市，為了保障企業(yè)生產(chǎn)，必須承認(rèn)、保障流動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)參與，不能排斥人口的流動(dòng)性；另一方面，面對(duì)大量的流動(dòng)人口帶來的治理危機(jī)，又必須形成有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。這樣的張力在新冠疫情危機(jī)管理中表現(xiàn)突出。比如，廣州部分地區(qū)2020年3月份就已經(jīng)開始允許甚至主動(dòng)招募流動(dòng)人口返回，以便工業(yè)企業(yè)能夠及時(shí)恢復(fù)，其節(jié)奏明顯快于其他一線大城市。危機(jī)管理和流動(dòng)人口治理的雙重壓力使廣州的基層組織必須形成有效的治理機(jī)制。Y街道是廣州流動(dòng)人口規(guī)模極大的基層單位，因此，對(duì)Y街道的考察，對(duì)理解流動(dòng)人口治理、理解危機(jī)管理有典型研究意義。

三、Y街道流動(dòng)人口治理機(jī)制

改革開放以來，對(duì)于廣州的基層政府而言，流動(dòng)人口治理一直是一個(gè)“棘手”的問題。一方面，其需要依賴大量的流動(dòng)人口發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增進(jìn)城市活力；但另一方面，由于行政資源的相對(duì)短缺，流動(dòng)人口數(shù)量和人口占比不斷增加，治理的難度也不斷凸顯[26]。在長期的實(shí)踐過程中，基層政府不斷嘗試各種流動(dòng)人口的治理機(jī)制。作為外來人口最多的區(qū)域之一，Y街道也經(jīng)歷了相當(dāng)曲折的治理探索過程。

(一)常規(guī)流動(dòng)人口治理方式及其困境

Y街道流動(dòng)人口數(shù)量眾多，超過戶籍人口(1)根據(jù)Y街道來穗中心2019年年初統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，Y街道共有流動(dòng)人口52 564人。而Y街道有戶籍人口4.6萬人，少于流動(dòng)人口(訪談?dòng)涗洠?0200616HYH)。。在Y街道13個(gè)社區(qū)中，四分之三的流動(dòng)人口集中于3個(gè)城中村社區(qū)，流動(dòng)人口高度聚集。且這3個(gè)社區(qū)的流動(dòng)人口戶籍地來源相對(duì)集中，尤其是G社區(qū)有大量流動(dòng)人口來自于湖北省內(nèi)同一個(gè)縣級(jí)市(H市)(2)根據(jù)Y街道來穗中心2019年年初統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，G社區(qū)有2 658名來自湖北省的流動(dòng)人口，其中80%以上來自同一個(gè)縣級(jí)市(H市)，且同一縣級(jí)市中80%又來自同一個(gè)鎮(zhèn)(L鎮(zhèn))。根據(jù)多人描述，H市人流入Y街道始于1998年，于2006年達(dá)到高峰。2006—2016年，在G社區(qū)居住的流動(dòng)人口中90%以上都是H市人，總數(shù)達(dá)到了1萬2千多人。這些人中，80%是從事印刷業(yè)務(wù)的個(gè)體戶，其中少部分人有店面，更少一部分人開印刷加工廠。，呈現(xiàn)出同地緣聚集特征。流動(dòng)人口數(shù)量眾多和同地緣聚集對(duì)Y街道的流動(dòng)人口治理能力提出考驗(yàn)。

我國城市流動(dòng)人口管理體制的變革過程，是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的嚴(yán)控式管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放初期的防范式管理，再轉(zhuǎn)變?yōu)閷俚鼗芾韀27]。屬地化管理體系，在2000年后被很多東部城市廣泛采用。在屬地化管理體制下，流動(dòng)人口的管理與服務(wù)理論上都納入流入地的基層治理體系。比如，在Y街道，2002年后就形成了一套嚴(yán)密的行政體系負(fù)責(zé)管理流動(dòng)人口。街道黨政系統(tǒng)統(tǒng)籌，各個(gè)專門領(lǐng)域分類負(fù)責(zé)，是行政體系的總體架構(gòu)，理論上涵蓋了流動(dòng)人口各方面的公共服務(wù)。Y街道不僅有黨工委主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組(各職能部門是領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位)，而且還設(shè)立了實(shí)體的專門機(jī)構(gòu)——來穗人員服務(wù)管理中心(以下簡(jiǎn)稱“來穗中心”)(3)據(jù)Y街道來穗中心主任介紹，來穗中心的前身是暫住人員管理服務(wù)中心，成立于2001年，屬公益一類事業(yè)單位，后來改為流動(dòng)人員管理服務(wù)中心，還改過出租屋管理服務(wù)中心，2014年以后改為來穗人員服務(wù)管理中心。Y街道2001年成立暫住人員管理服務(wù)中心的背景是人口大量流入。Y街道1985年開始有外來人口流入，流動(dòng)人口規(guī)模在90年代后期達(dá)到頂峰，約為現(xiàn)階段的兩倍，2016年開始逐漸減少(訪談?dòng)涗洠?0191209LWX)。，負(fù)責(zé)采集出租屋和流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)信息，辦理廣州市居住證、房屋租賃登記備案、代征相關(guān)稅費(fèi)等與流動(dòng)人口相關(guān)的各類工作。另外，還在社區(qū)層面建立了更基層的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，涉及特定流動(dòng)人員的事務(wù)由其所在的社區(qū)居委會(huì)具體落實(shí)，相關(guān)業(yè)務(wù)由來穗中心設(shè)在部分流動(dòng)人口集中社區(qū)的管理服務(wù)站辦理。

雖然在行政層面機(jī)構(gòu)整齊、職能健全，但這一治理方式在Y街道的流動(dòng)人口治理中一直面臨難題。流動(dòng)人口對(duì)Y街道的各項(xiàng)管理長期存在隔閡。特別是計(jì)劃生育(以下簡(jiǎn)稱“計(jì)生”)管理和治安管理面臨突出困難。以計(jì)生管理為例，為掌握育齡婦女的生育信息，相關(guān)政策規(guī)定流動(dòng)人口遷移前后要到戶籍所在地和現(xiàn)居住地辦理計(jì)生證明(4)《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》(國家計(jì)劃生委員會(huì)令第1號(hào)，1998年9月22日)規(guī)定：已婚育齡流動(dòng)人口“在離開戶籍所在地前，應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政管理部門或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處辦理婚育證明”(第七條)，“到現(xiàn)居住地后，應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處交驗(yàn)婚育證明”(第八條)，“不按照規(guī)定辦理婚育證明，經(jīng)其現(xiàn)居住地的計(jì)劃生育行政管理部門通知后，逾期仍拒不補(bǔ)辦或者拒不交驗(yàn)婚育證明的，由其現(xiàn)居住地的縣級(jí)以上地方人民政府計(jì)劃生育行政管理部門給予警告，可以并處500元以下的罰款”(第二十一條)?！稄V東省人口與計(jì)劃生育條例》(廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第136號(hào)，2002年8月8日)中對(duì)流動(dòng)人口遷移前后的計(jì)生管理有同樣要求。，Y街道除委托來穗中心常規(guī)性地采集育齡婦女的生育信息，每年年中還發(fā)動(dòng)各居委會(huì)力量開展專門的計(jì)生信息大篩查，每個(gè)季度開展流動(dòng)育齡婦女查環(huán)查孕。但流動(dòng)人口并不接受Y街道的計(jì)生管理，對(duì)辦理計(jì)生證的要求不予理會(huì)，逃避計(jì)生篩查，隱瞞生育信息。而計(jì)生部門對(duì)流動(dòng)人口不接受管理的行為缺乏有效處罰(5)雖然政策規(guī)定，針對(duì)已婚育齡流動(dòng)人口不辦理婚育證明的行為可處以500元以下罰款，但Y街道考慮到處罰流程長，且處罰可能會(huì)引起雙方矛盾、不利于今后的管理，通常不予處罰。處罰的對(duì)象只限于政策外懷孕人員，不過Y街道考慮到考核要求，通常通過房東動(dòng)員政策外懷孕流動(dòng)人員離開轄區(qū)(訪談?dòng)涗洠?0191219PJZ)。，流動(dòng)人口計(jì)生管理失效(訪談?dòng)涗洠?0200608TX)。這些困難顯然是原有的流動(dòng)人口治理結(jié)構(gòu)無法解決的。而流動(dòng)人口大量聚居加劇了Y街道的管理壓力，出現(xiàn)一例政策外生育都可能導(dǎo)致Y街道的考核被“一票否決”。在巨大的壓力下，Y街道不得不調(diào)整流動(dòng)人口治理方式，其核心是超出行政體系，建構(gòu)更廣泛的治理網(wǎng)絡(luò)。

(二)“以外管外”：Y街道的流動(dòng)人口治理策略轉(zhuǎn)型

面對(duì)同地緣流動(dòng)人口大量聚集帶來的管理壓力，Y街道逐步發(fā)展出“以外管外”的方式?！耙酝夤芡狻钡暮诵氖蔷S持和借用流動(dòng)人口自身的“組織網(wǎng)絡(luò)”，并且嵌入地方公共治理體系。在這種機(jī)制中，Y街道不直接管理流動(dòng)人口，維持、吸納并發(fā)展流動(dòng)人口內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)，利用流動(dòng)人口代理人進(jìn)行管理；同時(shí)對(duì)代理人加以引導(dǎo)和限制，保證與Y街道的治理方向一致。

“以外管外”的實(shí)踐開始于2009年。2009年，Y街道與L鎮(zhèn)共同組建流動(dòng)黨支部，任命4名黨支部委員，委托他們管理流動(dòng)黨員。Y街道并不承擔(dān)管理流動(dòng)黨員的責(zé)任，通過黨支部將流動(dòng)黨員納入自身管轄范圍，用意在于利用黨支部管理流動(dòng)人口。之所以選擇黨支部作為“以外管外”的載體，是因?yàn)辄h組織能夠融合多種主體和各種資源，是充當(dāng)組織化力量的最佳選擇。黨建“政治上的引導(dǎo)力”強(qiáng)，能將各項(xiàng)工作整合進(jìn)“以外管外”的框架。在黨建的引領(lǐng)下，Y街道在流動(dòng)黨支部掛牌Y街道外來務(wù)工人員人民調(diào)解會(huì)、Y街道流動(dòng)人口計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、Y街道印刷集市流動(dòng)人口計(jì)生協(xié)會(huì)、印刷行業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)等各類組織。由此，流動(dòng)黨支部成為Y街道開展湖北籍流動(dòng)人口調(diào)解、計(jì)生、工會(huì)等工作的重要中介。Y街道還在2011年為黨支部解決辦公場(chǎng)地和辦公資源，“以外管外”機(jī)制日趨完善。

Y街道依托流動(dòng)黨支部開展的工作涵蓋了流動(dòng)人口公共服務(wù)的各方面。比如，協(xié)助計(jì)生篩查、調(diào)解內(nèi)部矛盾、協(xié)助環(huán)境整治等，黨支部在這些工作中發(fā)揮的功能包括信息收集上報(bào)、政策傳達(dá)、人員組織、矛盾化解?！耙酝夤芡狻钡倪\(yùn)作包括兩重結(jié)構(gòu)，一是Y街道對(duì)黨支部的管理，二是黨支部對(duì)湖北籍流動(dòng)人口的管理。Y街道通常以會(huì)議、文件、口頭或文字傳達(dá)的形式下達(dá)對(duì)黨支部的工作要求，并輔以現(xiàn)場(chǎng)檢查。因?yàn)閅街道湖北籍流動(dòng)人口大多分布在G社區(qū)，且社區(qū)居委會(huì)負(fù)有管理轄內(nèi)流動(dòng)人口的責(zé)任，所以G社區(qū)居委會(huì)也參與管理。流動(dòng)黨支部完成街道和居委會(huì)布置的工作都依托黨支部委員所在的組織網(wǎng)絡(luò)，尤其是以黨員和親友為主體的核心網(wǎng)絡(luò)，并通過核心網(wǎng)絡(luò)向更廣的鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)輻射。在這種情況下，“以外管外”的治理主體從黨支部擴(kuò)展為一個(gè)流動(dòng)人口群體，實(shí)現(xiàn)這一擴(kuò)展的基礎(chǔ)是黨支部對(duì)湖北籍流動(dòng)人員的“帶動(dòng)”(6)黨支部的口號(hào)是“影響一些人，帶動(dòng)一批人，服務(wù)更多人”，黨支部書記在多個(gè)場(chǎng)合宣傳這一口號(hào)。實(shí)際工作中，黨支部確實(shí)發(fā)揮了一定的“帶動(dòng)”作用。比如Z書記為一名見義勇為的老鄉(xiāng)爭(zhēng)取到B區(qū)的表彰，并成功動(dòng)員他入黨、參加黨支部開展的各項(xiàng)工作。疫情期間，這位老鄉(xiāng)在老家做了數(shù)十天防疫志愿者。效應(yīng)。

通過聯(lián)結(jié)街道與黨支部、黨支部與流動(dòng)人口的雙重結(jié)構(gòu)，Y街道將湖北籍流動(dòng)人口嵌入自身的治理結(jié)構(gòu)。但這一嵌入并非個(gè)體化的，而是組織性的，即利用流動(dòng)人口內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)其接受流入地政府的管理。通過成立黨支部，Y街道將正式組織滲透進(jìn)流動(dòng)人口內(nèi)部，使流動(dòng)人口治理具備組織“抓手”；并以黨支部為“陣地”編織出新的支委—黨員—積極分子—志愿者網(wǎng)絡(luò)(訪談?dòng)涗洠?0200424 HH)，通過這一網(wǎng)絡(luò)與更廣闊的親緣、鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)相連，從而將流動(dòng)人口內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入流入地的治理中。

(三)組織性嵌入：流動(dòng)人口治理的機(jī)制分析

從Y街道的實(shí)踐過程來看，維持、吸納和發(fā)展流動(dòng)人口內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)，并將其導(dǎo)入街道的治理方向，這是Y街道流動(dòng)人口治理最突出的特點(diǎn)，也是流動(dòng)人口治理取得成效的關(guān)鍵。從治理研究的角度，可以將這一機(jī)制概括為“組織性嵌入”。這一機(jī)制包括了四個(gè)層面的治理技術(shù)。

1.親緣鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)的維持與吸納

流動(dòng)人口中普遍存在“連鎖移民網(wǎng)絡(luò)”，這種連鎖遷移效應(yīng)的存在使其居住形態(tài)呈現(xiàn)“村落化”[28]，并在生活中高度依賴以親緣、地緣為紐帶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[29]。Y街道的湖北籍流動(dòng)人口也是如此。長期以來，他們主要通過“親帶親、鄰帶鄰”方式流入，親屬關(guān)系、鄉(xiāng)里關(guān)系錯(cuò)綜交織，以至于有“整個(gè)Y街道的湖北人說起來都是親戚”的說法(訪談?dòng)涗洠?0200701 YZZ)。居住在同一片區(qū)域、從事同一個(gè)行業(yè)強(qiáng)化了湖北籍流動(dòng)人口之間的交往，進(jìn)而強(qiáng)化了他們之間的親緣和鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)。

親緣、鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)是流動(dòng)人口重要的組織資源，但也可能導(dǎo)致群體性事件。針對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)，流入地政府有兩種治理思路：一是去“組織化”，即分化流動(dòng)人口，弱化親緣、鄉(xiāng)緣聯(lián)系；二是正向維持、利用這一網(wǎng)絡(luò)，用于基層治理。Y街道選擇了第二種，通過“以外管外”，在湖北籍流動(dòng)人口中選擇代理人，解決圈子融合的問題。Y街道從2000年以后，就開始關(guān)注到湖北籍的老鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)，而且還支持他們開展活動(dòng)。比如，街道政府提供了一個(gè)專門的活動(dòng)場(chǎng)地，供老鄉(xiāng)交流聯(lián)系。并且，從湖北籍流動(dòng)人口中，選拔一批“人脈廣”“聲望高”的人擔(dān)任聯(lián)絡(luò)人，作為街道和流動(dòng)人口的“中間人”。比如，Z先生在廣州十余年，從事印刷行業(yè)。同時(shí)，他還帶領(lǐng)了一大批親屬、朋友、老鄉(xiāng)到Y(jié)街道發(fā)展，關(guān)系廣、人望高。Y街道邀請(qǐng)Z先生參與街道的公共事務(wù)，尤其是與湖北籍流動(dòng)人口相關(guān)的事務(wù)，都經(jīng)常向他通報(bào)信息、咨詢意見。通過Y先生這樣的關(guān)鍵人物，湖北籍流動(dòng)人口的親屬地緣網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被帶動(dòng)起來，街道的各項(xiàng)工作能更好地被流動(dòng)人口理解和支持。

2.流動(dòng)黨支部與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的正式化

在維持原有親緣鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)的過程中，Y街道還將這種非正式的網(wǎng)絡(luò)正式化——建立流動(dòng)人口黨支部。通過建立黨支部，流動(dòng)人口的親緣鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)獲得了開展活動(dòng)的“合法性”，也建立了與街道政府溝通協(xié)調(diào)的制度空間。

黨章規(guī)定，每個(gè)黨員都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督(7)《中國共產(chǎn)黨章程》(2017年修改版)第一章第八條。。流動(dòng)黨員雖然在組織關(guān)系上隸屬于戶籍地黨組織，但實(shí)際上因?yàn)榭臻g流動(dòng)而脫離組織生活。Y街道通過與人口流出地黨委共建黨支部，重新對(duì)流動(dòng)黨員進(jìn)行管理、教育、監(jiān)督和服務(wù)，并借助黨的組織性和紀(jì)律性將流動(dòng)黨員發(fā)展成重要的治理力量。因?yàn)榱鲃?dòng)黨員作為黨組織一員有義務(wù)執(zhí)行黨的決定、接受黨的安排，因而成為Y街道開展各項(xiàng)工作的重要力量。此外，Y街道與人口流出地黨委還授予黨支部發(fā)展黨員的權(quán)力。居住在Y街道的流動(dòng)人員，可通過流動(dòng)黨支部而非戶籍地黨支部入黨。而且，黨員培養(yǎng)在Y街道進(jìn)行，對(duì)入黨對(duì)象的考察也以在Y街道的表現(xiàn)為依據(jù)。由此，Y街道將流動(dòng)人口治理與流動(dòng)黨支部的黨員發(fā)展聯(lián)系起來，并將后者作為前者重要的組織資源。

黨支部的建立為Y街道吸納流動(dòng)人口的社會(huì)資源提供了極大的便利。比如，在湖北籍流動(dòng)人口中人望最高的Z先生就在流動(dòng)黨支部建立后擔(dān)任書記，而且還利用他的社會(huì)關(guān)系，協(xié)助建立了黨支部，發(fā)展了一批積極分子。黨支部的成員既是親戚關(guān)系、老鄉(xiāng)關(guān)系，也是同志關(guān)系。普通的湖北籍外來人員也因?yàn)閷?duì)Z先生等人的信任，發(fā)展出了對(duì)流動(dòng)黨支部的依托關(guān)系，各種意見建議，都通過黨支部傳達(dá)。Y街道借用黨組織的屬地化管理、“雙報(bào)到”等方式，與流動(dòng)人口群體建立了一個(gè)較為穩(wěn)定的互動(dòng)渠道。

3.公共服務(wù)平臺(tái)建構(gòu)

在Y街道的治理體系中，“以外管外”不僅僅是“管”，還是一種公共服務(wù)機(jī)制。流動(dòng)人口由于與流入地的隔閡，在公共服務(wù)方面難以完全暢通。這一問題，僅靠基層政府難以有效解決，還需要流動(dòng)人口自身的網(wǎng)絡(luò)體系。Y街道將流動(dòng)人口的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)維持、發(fā)展和正式化，并利用這一網(wǎng)絡(luò)為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)，獲得流動(dòng)人口更多的支持和信任。

在湖北籍老鄉(xiāng)微信群中，黨支部書記每天發(fā)布Y街道政策、家鄉(xiāng)信息、新聞時(shí)事等，并號(hào)召老鄉(xiāng)分享各自的資源。在書記號(hào)召下，老鄉(xiāng)積極分享招工、回老家便車、舊物買賣等信息，老鄉(xiāng)群成為湖北籍流動(dòng)人口內(nèi)部的資源共享平臺(tái)。日常生活中黨支部所連接的信息和資源為湖北籍流動(dòng)人口提供了便利，正是這些便利使更多流動(dòng)人口認(rèn)同黨支部的權(quán)威，這種認(rèn)同成為黨支部新的組織性資源。除流動(dòng)人口內(nèi)部，黨支部還將更大范圍的地緣資源連接起來，擴(kuò)展已有的組織網(wǎng)絡(luò)。黨支部可爭(zhēng)取的資源主要與戶籍地政府和同鄉(xiāng)商會(huì)有關(guān)，這些組織都會(huì)開展一些與地緣相關(guān)的活動(dòng)，如湖北省民政廳組織的包車回家活動(dòng)、廣東省H市商會(huì)組織的文藝活動(dòng)。湖北籍流動(dòng)人口參加這些活動(dòng)，實(shí)質(zhì)是同地緣流動(dòng)人口內(nèi)部更大范圍的資源共享。對(duì)居住在Y街道的湖北籍流動(dòng)人口而言，上述活動(dòng)帶來的機(jī)會(huì)和便利是重要資源，這些資源有助于增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)黨支部的認(rèn)同。在上述組織性資源的基礎(chǔ)上，黨支部能將更多湖北籍流動(dòng)人口連接起來。

Y街道對(duì)這樣的服務(wù)平臺(tái)提供了很大的支持。街道的資源支持既包括給予積極分子物質(zhì)或名譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，也包括為普通流動(dòng)人口解決困難，還包括為全體流動(dòng)人口提供基本公共服務(wù)。這些資源大多以流動(dòng)黨支部為中介提供，不僅有助于增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)Y街道的歸屬感，而且能增強(qiáng)流動(dòng)人口對(duì)黨支部的認(rèn)同，從而強(qiáng)化黨支部在流動(dòng)人口中的地位。正如Y街道一位領(lǐng)導(dǎo)所說：“在老鄉(xiāng)心中，Z先生是領(lǐng)導(dǎo)，是因?yàn)樗f話管用。比如為困難戶搞定報(bào)刊亭，Z反復(fù)找門路，街道相關(guān)部門提供支持”(訪談?dòng)涗洠?0200415HH)。如果Y街道不為黨支部提供資源支持，黨支部就會(huì)變得“沒人纏”；而如果沒有流動(dòng)黨支部，Y街道也難以服務(wù)如此大量的流動(dòng)人口。

4.嵌入：流動(dòng)人口組織體系的引導(dǎo)與管理

維持和發(fā)展流動(dòng)人口的組織網(wǎng)絡(luò)固然重要，而如何將其嵌入于基層的公共治理是更為重要的問題。在這方面，Y街道也經(jīng)歷了長期的探索過程。第一是選擇組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。在確立“以外管外”的流動(dòng)人口治理思路時(shí)，Y街道也考慮了行業(yè)協(xié)會(huì)，但領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)可能會(huì)演化為黑社會(huì)組織，因?yàn)橐粋€(gè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益太集中，可能導(dǎo)致行業(yè)利益違背了公共利益。所以，街道最終選擇組建黨支部作為流動(dòng)人口組織體系發(fā)展的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨是按民主集中制原則組織起來的政治組織。Y街道選擇黨支部作為代理機(jī)構(gòu)無疑可以更好地規(guī)范流動(dòng)群體組織的行為。第二是選拔和培養(yǎng)人，當(dāng)選的委員全部有在老家擔(dān)任村干部或集體工廠經(jīng)理的經(jīng)歷。確定人員后，Y街道對(duì)黨支部委員進(jìn)行了系統(tǒng)的培訓(xùn)，黨支部成員參加過很多街道行政編制人員未參加過的高規(guī)格培訓(xùn)。此外，Y街道十分重視對(duì)黨支部委員的教育引導(dǎo)，從工作作風(fēng)到衣著形象面面俱到。第三是指導(dǎo)和監(jiān)督工作。Y街道通過黨支部開展工作時(shí)，先向黨支部部署工作要求和紀(jì)律，并在黨支部出現(xiàn)偏差時(shí)重申工作要求和紀(jì)律。Y街道的上述措施實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨支部委員的有效管理，黨支部作為流動(dòng)人口的群體代表，同時(shí)有效地執(zhí)行Y街道和居委會(huì)的政策，起到“嵌入性”的連接橋梁作用。

通過“組織性嵌入”的機(jī)制，Y街道與流動(dòng)人口形成了一套多層聯(lián)系的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。Y街道流動(dòng)人口內(nèi)部的組織網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出不同層次：通過黨員發(fā)展和教育形成的核心圈，通過老鄉(xiāng)互助形成的外圍圈，以親緣和鄉(xiāng)緣為紐帶的泛外圍圈。流動(dòng)人口內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的不同圈層相互連接，并通過圈層中心的黨支部嵌入Y街道的治理結(jié)構(gòu)，形成街道—居委會(huì)—黨支部—核心圈—外圍圈—泛外圍圈的治理模式。在這一模式中，Y街道將流動(dòng)黨支部作為一個(gè)中樞，“帶動(dòng)”核心圈、外圍圈和泛外圍圈參與基層治理，圈層之間溝通協(xié)商、互惠共存。比如，正是黨支部作為公共服務(wù)平臺(tái)，給老鄉(xiāng)提供便利，使得老鄉(xiāng)配合黨支部的工作?；?dòng)聯(lián)系也是發(fā)展核心成員的基礎(chǔ)，一些人在這些偶然的聯(lián)系中被帶動(dòng)起來，變得更加積極。在Y街道的指導(dǎo)監(jiān)督下，流動(dòng)人口內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行與政府治理方向一致，形成了“組織性嵌入”的治理機(jī)制。

四、流動(dòng)人口治理體系與疫情應(yīng)對(duì)機(jī)制

2020年春節(jié)期間的新冠疫情，對(duì)基層的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。而流動(dòng)人口的疫情防控尤為困難，因?yàn)槿藛T流動(dòng)擴(kuò)大了疫情傳播的風(fēng)險(xiǎn)。Y街道轄內(nèi)有大量湖北籍流動(dòng)人口，且多數(shù)正在湖北老家過年，而湖北省是當(dāng)時(shí)疫情的重災(zāi)區(qū)，這些人從湖北返回廣州勢(shì)必增加Y街道的疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。湖北籍流動(dòng)人口大量聚集及其帶來的傳播風(fēng)險(xiǎn)，使得防疫管理成為Y街道疫情防控的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

(一)Y街道的疫情防控過程

作為一次難度極大的危機(jī)應(yīng)對(duì)，疫情防控是對(duì)基層治理體系的巨大挑戰(zhàn)與檢驗(yàn)。而對(duì)于Y街道而言，近年來逐步形成的流動(dòng)人口治理機(jī)制，則是承載整個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵點(diǎn)。Y街道對(duì)湖北籍流動(dòng)人口的疫情防控以3月中旬為節(jié)點(diǎn)分為兩個(gè)階段：第一階段以疫情防控為主，限制人口流入；第二階段以復(fù)工復(fù)產(chǎn)為主，在人口回流基礎(chǔ)上常態(tài)化防控。其中第一階段的防控最為困難，難點(diǎn)在于及時(shí)掌握湖北籍人員流動(dòng)信息，并對(duì)進(jìn)入轄區(qū)的湖北籍人員進(jìn)行防控管理。面對(duì)大量的流動(dòng)人口，Y街道本身的行政力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，必須要利用流動(dòng)人口的組織網(wǎng)絡(luò)，并將其嵌入于街道自身的防控機(jī)制中。

在疫情發(fā)生后，Y街道延續(xù)了以往流動(dòng)人口的治理方式，迅速啟動(dòng)“以外管外”機(jī)制：一是利用流動(dòng)人口黨支部管理湖北籍流動(dòng)人口；二是發(fā)動(dòng)湖北籍流動(dòng)人口參與疫情防控。疫情防控一開始，Y街道就將流動(dòng)黨支部委員作為工作人員納入防控架構(gòu)，通過居委會(huì)傳達(dá)工作要求。當(dāng)時(shí)黨支部委員正在老家過年，Y街道利用這一情況將防疫“端口前移”。Y街道對(duì)黨支部書記提出兩點(diǎn)要求：一是加強(qiáng)一線調(diào)研，掌握一手情況，并實(shí)時(shí)向Y街道領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告；二是發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，把在Y街道務(wù)工的L鎮(zhèn)人全部納入黨支部管理范疇，加強(qiáng)政策宣傳(訪談?dòng)涗洠?0200226JZL)。在Y街道指導(dǎo)下，黨支部“遠(yuǎn)程”參與Y街道的疫情防控。

除了黨支部，Y街道還動(dòng)員了一部分湖北籍流動(dòng)人口參與疫情防控。因?yàn)閅街道的湖北籍流動(dòng)人口高度聚集在G社區(qū)，而G社區(qū)疫情防控的人員嚴(yán)重短缺。盡管Y街道調(diào)集全街力量為G社區(qū)提供人員支持，但在需要與湖北籍流動(dòng)人口接觸的工作中，街道和社區(qū)工作人員仍面臨一些困難。在這種情況下，Y街道要求黨支部動(dòng)員留在廣州的湖北籍流動(dòng)人口參與疫情防控，組建一支湖北籍抗疫志愿服務(wù)隊(duì)。因?yàn)殚L期以來，流動(dòng)人口中的積極分子參與街道的公共治理較多，所以疫情防控期間，他們也很快被動(dòng)員起來參與到危機(jī)管理中。在Y街道的號(hào)召下，流動(dòng)黨支部書記先在人員較多的老鄉(xiāng)群號(hào)召，同時(shí)也在黨支部群動(dòng)員，黨員和入黨積極分子是志愿者最主要的來源。疫情防控中最先被動(dòng)員起來6位黨員和入黨積極分子，很快又發(fā)展了更多的湖北籍熱心人士參與。流動(dòng)群體中的積極分子成為連接政府與流動(dòng)群體的“神經(jīng)系統(tǒng)”，是有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與防控的關(guān)鍵要素。

(二)流動(dòng)群體的組織網(wǎng)絡(luò)與疫情防控

在Y街道疫情防控中，以黨支部為核心的流動(dòng)人群組織體系在多個(gè)層面參與了危機(jī)應(yīng)對(duì)過程，在信息傳遞、政策執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)起到了重要作用。具體而言，上報(bào)H市防控政策、摸查湖北籍人員的流動(dòng)情況、傳達(dá)Y街道的防疫政策和要求、組織留在Y街道的老鄉(xiāng)參加抗疫服務(wù)、協(xié)助管控返回人員等，都是疫情防控的重要內(nèi)容。還有大量的湖北籍志愿者參與了人員摸查、居家隔離幫扶、站點(diǎn)值守等工作。概括而言，這些工作起到的關(guān)鍵作用包括三大方面。

1.信息收集

疫情防控，需要有效的信息系統(tǒng)作為基礎(chǔ)。而對(duì)于流動(dòng)人口，因?yàn)槿后w隔閡帶來信息不對(duì)稱，高流動(dòng)性又增加了信息收集的成本，所以流動(dòng)人口較多的地區(qū)，疫情防控變得難上加難。Y街道面臨的問題也是如此，掌握湖北籍人員流動(dòng)信息并對(duì)返回人員實(shí)施防疫措施，是Y街道疫情防控的難點(diǎn)。流動(dòng)人口黨支部和湖北籍志愿者的參與對(duì)克服這些困難意義重大。

比如，在人員摸查上，盡管Y街道實(shí)施社區(qū)網(wǎng)格化防控，反復(fù)開展過幾次“洗樓”行動(dòng)，但仍然困難重重?！澳莻€(gè)時(shí)候就覺得大海撈針，不知道哪些人回來了，感覺就像一個(gè)定時(shí)炸彈，心里也沒底。……有的初一回來，有的年三十回來，就感覺怎么總有增加的”(訪談?dòng)涗洠?0200424HH)。在這種情況下，Y街道發(fā)動(dòng)黨支部通過老鄉(xiāng)微信群和私人關(guān)系收集湖北籍人員返程消息，要求老鄉(xiāng)主動(dòng)上報(bào)返程計(jì)劃并提供他人相關(guān)信息。還在黨支部辦公室設(shè)置返程報(bào)到點(diǎn)，由湖北籍志愿者登記返回人員信息。同時(shí)組織湖北籍志愿者開展電話摸查，通過志愿者打電話到各村，詢問同村人員的流動(dòng)情況。在這些努力下，Y街道沒有出現(xiàn)一例返回人員被遺漏的情況，可以說在信息收集方面克服了流動(dòng)人口治理的難點(diǎn)。

2.政策溝通

政策宣傳方面，流動(dòng)人口不在轄區(qū)的情況下，Y街道主要依托流動(dòng)黨支部宣傳政策。黨支部通過老鄉(xiāng)群和私人關(guān)系宣傳Y街道的防疫要求，并在宣傳時(shí)解答、澄清老鄉(xiāng)的相關(guān)疑問，同時(shí)黨支部也對(duì)老鄉(xiāng)進(jìn)行必要?jiǎng)駥?dǎo)。例如，早期一位湖北籍流動(dòng)人員向流動(dòng)黨支部委員詢問Y街道的防疫措施時(shí)，支部委員不僅告知對(duì)方要實(shí)施居家隔離，還勸說對(duì)方繼續(xù)留在老家，理由是到廣州了也要實(shí)施居家隔離，不如在老家多玩幾天。與Y街道政府告知相比，老鄉(xiāng)網(wǎng)中的宣傳包括更多解釋，還在老鄉(xiāng)中引發(fā)討論，有助于湖北籍人員注意并理解相關(guān)政策。

在政策宣傳中，流動(dòng)黨支部將政策要求發(fā)布在老鄉(xiāng)群里，并號(hào)召群內(nèi)老鄉(xiāng)轉(zhuǎn)發(fā)給更多人。這一行為的輻射范圍不限于老鄉(xiāng)群內(nèi)部，而是由群內(nèi)的老鄉(xiāng)傳播給各自的親友，起到擴(kuò)散作用。信息摸查的過程則與之相反，群內(nèi)老鄉(xiāng)通過各自親友了解到相關(guān)人員信息，再報(bào)告給黨支部委員。上述兩項(xiàng)工作的關(guān)鍵都是信息傳遞，親緣鄉(xiāng)緣網(wǎng)絡(luò)是信息傳遞的有效渠道。居住在Y街道的湖北籍流動(dòng)人口形成一個(gè)個(gè)以親友為主的小圈子，信息在這個(gè)小圈子內(nèi)快速傳播、高度重疊，圈子內(nèi)的任何人都能輕易獲得某一信息；而圈子里的某個(gè)人同時(shí)與另一個(gè)小圈子中的某個(gè)人有聯(lián)系，信息因而通過這一聯(lián)系傳遞到另一個(gè)圈子，另一個(gè)圈子的信息也能傳入這個(gè)圈子。通過這種方式，信息在整個(gè)湖北籍流動(dòng)人口內(nèi)部流動(dòng)，并通過與黨支部委員關(guān)系緊密的人傳遞給黨支部，進(jìn)而打破流入地政府與流動(dòng)人口群體之間的信息壁壘。

3.隔離服務(wù)

對(duì)返回人員落實(shí)防疫措施也是整個(gè)疫情應(yīng)對(duì)的難點(diǎn)。一方面，幫扶隔離對(duì)象需要大量的人手，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出基層政府的行政力量；另一方面，實(shí)施隔離政策，需要做較多的溝通解釋，化解一些人對(duì)“居家隔離”產(chǎn)生的不理解甚至抗拒(訪談?dòng)涗洠?0200604PJZ)。為了克服第一個(gè)困難，Y街道通過黨支部組建了一支湖北籍抗疫志愿服務(wù)隊(duì)。他們成為幫扶隔離對(duì)象的中堅(jiān)力量，G社區(qū)工作人員可以不再參與隔離幫扶，能夠騰出精力完成其他工作。

第二個(gè)困難的解決則更需要依賴流動(dòng)群體自身的組織網(wǎng)絡(luò)，因?yàn)椤袄相l(xiāng)說的話會(huì)讓老鄉(xiāng)覺得比較中肯一些，老鄉(xiāng)們會(huì)相信老鄉(xiāng)”(訪談?dòng)涗洠?0200424HH)。這種勸服作用在一次“危機(jī)化解”中體現(xiàn)出來。疫情防控初期，Y街道在實(shí)施居家隔離時(shí)采取了在隔離對(duì)象門口貼“封條”的做法，引起了個(gè)別湖北籍流動(dòng)人員的不滿。流動(dòng)黨支部成員在微信群看到這一情況，對(duì)不滿人員進(jìn)行勸導(dǎo)，并號(hào)召熟識(shí)的企業(yè)主在群內(nèi)發(fā)紅包并溝通交流，緩解隔離對(duì)象的情緒，緩和群內(nèi)氣氛。G社區(qū)的全部隔離對(duì)象都在這個(gè)微信群，由此可以避免和舒緩隔離群體的情緒性問題。

居家隔離要求是疫情防控重要的行為規(guī)范，黨支部和湖北籍志愿者的參與有助于規(guī)范的執(zhí)行。開展居家?guī)头鰰r(shí)，湖北籍志愿者的人員安排是由認(rèn)識(shí)隔離對(duì)象的志愿者開展幫扶。而且，盡管居委會(huì)規(guī)定的上門時(shí)間集中在2個(gè)小時(shí)，但實(shí)際上志愿者幾乎隨叫隨到，一位志愿者還幫一戶已經(jīng)解除隔離的老鄉(xiāng)送貨上門。對(duì)隔離對(duì)象而言，獲得老鄉(xiāng)的志愿服務(wù)時(shí)，他們對(duì)遵守隔離規(guī)定更具自覺性。而且，當(dāng)隔離對(duì)象對(duì)貼隔離標(biāo)識(shí)的做法不滿時(shí)，黨支部成員先是去問題化，把標(biāo)識(shí)比作水表上的封條，并通過群內(nèi)發(fā)紅包等方式，對(duì)隔離對(duì)象表示關(guān)心，用老鄉(xiāng)之間的關(guān)心稀釋隔離對(duì)象的不滿情緒。

(三)流動(dòng)群體的“組織性嵌入”與危機(jī)應(yīng)對(duì)成效

在整個(gè)疫情防控的過程中，Y街道的成效都非常明顯。尤其是考慮到Y(jié)街道轄區(qū)因?yàn)榇嬖诖罅亢奔鲃?dòng)人口而面臨更多的難點(diǎn)問題，Y街道的疫情防控成就是巨大的。整個(gè)街道，湖北籍流動(dòng)人口未出現(xiàn)一例新冠感染者，整個(gè)防控過程信息傳遞通暢、政策執(zhí)行到位。Y街道疫情防控成功的關(guān)鍵在于，通過群體內(nèi)部以流動(dòng)黨支部為樞紐的網(wǎng)絡(luò)將流動(dòng)人口組織起來，使其配合甚至參與疫情防控。街道政府也承認(rèn)，要是沒有流動(dòng)人口參與，僅靠政府的力量，幾乎不可能順利完成疫情防控的各項(xiàng)艱難任務(wù)。

不僅是疫情防控到位，Y街道的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)恢復(fù)工作也因?yàn)榱鲃?dòng)人口治理體系取得較快進(jìn)展。在湖北當(dāng)?shù)氐墓芸丶?jí)別下調(diào)后，一批湖北人員為了就業(yè)，開始逐步返回廣州。為了降低湖北籍人員“無序”流入帶來的風(fēng)險(xiǎn)和管理壓力，Y街道通過流動(dòng)黨支部，籌備組織湖北籍人員“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”一站式返崗，制定了“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”護(hù)送返崗的工作預(yù)案(訪談?dòng)涗洠?0200423 MWS)。而且，在恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，大量的防疫政策也必須通過流動(dòng)群體網(wǎng)絡(luò)來傳遞和執(zhí)行。比如，生產(chǎn)車間中需要體檢、商鋪經(jīng)營中需要客流限制、材料流通中應(yīng)該消毒檢疫，這些政策的傳播與執(zhí)行都高度依賴流動(dòng)黨支部、鄉(xiāng)緣協(xié)會(huì)等流動(dòng)人口組織網(wǎng)絡(luò)。在這樣的組織管理下，流動(dòng)人口在Y街道的生產(chǎn)生活能夠有序恢復(fù)。從三四月開始，街道轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和商鋪就已經(jīng)陸續(xù)開工，特別是以湖北籍流動(dòng)人口為主的印刷行業(yè)，恢復(fù)生產(chǎn)相對(duì)較快，治理成效極為顯著。

五、總結(jié)與討論

長期以來，中國的基層治理都是以降低流動(dòng)性為基本導(dǎo)向。所謂降低流動(dòng)性，是指限制人口流動(dòng)，以減少治理的難度。比如，秦漢時(shí)期的編戶制度就是典型。通過編戶體系，人口的流動(dòng)難度加大，政府的治理成本降低。與此相似，限制經(jīng)商、戶籍身份制、流民管理制等，都讓人口的流動(dòng)性大大降低。一直到新中國成立后，農(nóng)村的集體制和城市的單位制，其本意也是限制人口流動(dòng)，個(gè)人歸屬于單位全方位管理。人口流動(dòng)性政策的轉(zhuǎn)變真正始于改革開放之后。因?yàn)楦母镩_放引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必然要承認(rèn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，勞動(dòng)力的自由遷徙就變得非常重要。因此，在流動(dòng)人口的治理方面，改革開放是第一次真正的大轉(zhuǎn)型。

流動(dòng)人口給流入地(大多數(shù)是發(fā)達(dá)城市)基層政府帶來了治理挑戰(zhàn)。既需要承認(rèn)和借助流動(dòng)人口帶來的各種資源，另一方面也要降低流動(dòng)性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，還要為流動(dòng)人口提供有效的公共服務(wù)，這都是傳統(tǒng)的基層治理所不具有的因素。而各地在流動(dòng)人口的治理探索中，也采取了不同的機(jī)制策略，其成效差異較大。其中，廣州的流動(dòng)人口治理具有典型性，因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開放性較高，對(duì)流動(dòng)人口的依賴度也較高。同時(shí)，流動(dòng)人口的規(guī)模大、人口結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性高，都給基層政府帶來了較大的治理壓力。本文通過對(duì)Y街道的個(gè)案研究，揭示了廣州基層社會(huì)的流動(dòng)人口治理機(jī)制。Y街道因?yàn)殚L期以來形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，需要大量的流動(dòng)人口，其治理方式逐漸形成了維持、發(fā)展和吸納流動(dòng)人口社會(huì)組織的機(jī)制，具有“組織性嵌入”的總體特點(diǎn)。

流動(dòng)人口治理不僅對(duì)日常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響甚大，更是決定著危機(jī)管理的成敗。在危機(jī)應(yīng)對(duì)中，各個(gè)環(huán)節(jié)都面臨超常的管理壓力，這是常規(guī)的行政力量難以應(yīng)對(duì)的。流動(dòng)人口越多，管理的難度就越大。在這樣的情形下，不同的流動(dòng)人口治理機(jī)制所帶來的治理成效差異就會(huì)被放大。通過對(duì)新冠疫情應(yīng)對(duì)過程的考察，可以看到，“組織性嵌入”的治理體系能夠超越行政資源的局限，通過流動(dòng)群體的參與，解決信息傳遞、政策執(zhí)行的諸多難題，形成高效的危機(jī)管理機(jī)制。

當(dāng)然，值得討論的是，雖然Y街道這樣的基層單位通過“組織性嵌入”的方式形成了較為有效的流動(dòng)人口治理體系，也在危機(jī)管理中彰顯了成效。但基層治理機(jī)制是一整套體系，城市格局、基層政府、社會(huì)群體、經(jīng)濟(jì)條件等因素都會(huì)影響流動(dòng)人口治理機(jī)制的有效性。所以，本文所概括的“組織性嵌入”是基于個(gè)案所得出的分析結(jié)論，具有啟發(fā)性，但其實(shí)踐的普遍性還需要更多研究予以驗(yàn)證。比如，在Y街道，流動(dòng)人口有明顯的行業(yè)聚集性，湖北籍從事印刷行業(yè)、潮汕籍從事皮革業(yè)。這使得流動(dòng)人口的親緣地緣網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)高度重合，組織動(dòng)員的能力較強(qiáng)。如果流動(dòng)人口的職業(yè)分散性太高，那其組織難度也相應(yīng)提高，“組織性嵌入”的治理機(jī)制或許就較難形成。這些問題都需要進(jìn)一步的研究予以細(xì)致討論。