齊 琦 周 靜 王緒龍 唐立強(qiáng)

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，事關(guān)廣大農(nóng)民的根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)的文明和諧和全面建成小康社會(huì)。但當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題依然層出不窮，農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村生活垃圾處置、村內(nèi)道路通行條件及村容村貌改善等方面的問(wèn)題有待進(jìn)一步解決和改善。農(nóng)村人居環(huán)境治理的公共物品屬性，決定了政府不可替代地扮演著治理者的角色，尤其是基層政府是農(nóng)村人居環(huán)境治理不可或缺的重要主體，具有不可推卸的主體責(zé)任[1-2]。因此，2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層黨組織的核心作用；2019年中共中央印發(fā)新版《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，對(duì)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)、機(jī)制、任務(wù)等提出明確要求，尤其是在機(jī)制上提出加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；2020年中央一號(hào)文件再次重申了基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)中的核心作用和地位，提出扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能，明確縣級(jí)是“一線指揮部”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)中心，行政村是基本治理單元的農(nóng)村人居環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。從具體實(shí)踐看，農(nóng)村人居環(huán)境的治理基本形成了上級(jí)政府將治理任務(wù)“委托”給基層組織，基層組織作為責(zé)任主體，又將治理任務(wù)委托給專門的垃圾清理單位、道路硬化公司、旱廁改造公司的委托代理形態(tài)。

在上述治理結(jié)構(gòu)中，基層組織的核心作用和地位的理論契合在哪？上級(jí)政府為什么不直接從市場(chǎng)中尋找代理人，而是將治理任務(wù)委派給基層組織？這種治理結(jié)構(gòu)存在哪些制度困境，如何走出這種困境？這是當(dāng)前亟需厘清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鑒于此，本文根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，通過(guò)構(gòu)建“上級(jí)政府—基層組織”兩層次組織模型，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論闡釋，據(jù)此提出的思路為充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮基層組織治理農(nóng)村人居環(huán)境的積極性，有效推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)提供決策參考。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

關(guān)于基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的已有研究，主要集中在以下五個(gè)方面。一是，探討農(nóng)村人居環(huán)境治理中的責(zé)任主體。張金香等認(rèn)為地方政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中承擔(dān)著主要的職能，指出職能失效的原因，并提出了農(nóng)村人居環(huán)境治理的真正出路[3]；王永強(qiáng)在對(duì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的研究中表明，地方政府處于主導(dǎo)地位，多元主體(企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人)要參與治理，形成合力[4]；蔣培則認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境治理應(yīng)體現(xiàn)“中和位育”的理念，農(nóng)民應(yīng)發(fā)揮主體性作用[5]；張芷婧也認(rèn)為農(nóng)民具備天然“在場(chǎng)”特點(diǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮其主體作用[6]。二是，探討農(nóng)村人居環(huán)境治理方式。熊小青詳細(xì)論述了基層政府在積極行政行為中遭遇村莊社會(huì)阻撓的實(shí)踐困境，從而引出基層政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理方式，建立共贏治理共同體[7]。三是，探討農(nóng)村人居環(huán)境的治理模式。姜利娜和趙霞比較分析了農(nóng)村生活垃圾分類治理中，村民自主供給模式、政府供給模式、市場(chǎng)供給模式和多元共治模式的優(yōu)缺點(diǎn)[8]；沈費(fèi)偉探尋有效的農(nóng)村人居環(huán)境參與治理模式，基于浙北荻港村的個(gè)案進(jìn)行了治理路徑的考察[9]；李寧和王芳為發(fā)展協(xié)商民主在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的作用提供了理論支持[10]；杜焱強(qiáng)等認(rèn)為在滿足一定條件下，PPP(政府和社會(huì)資本合作)會(huì)成為農(nóng)村人居環(huán)境治理的新模式[11]；王春婷主張“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三大主體的“社會(huì)共治”模式[12]。四是，梳理農(nóng)村人居環(huán)境治理政策體系的變遷和發(fā)展歷程。金書(shū)秦和韓冬梅回顧了我國(guó)1973—2013年農(nóng)戶環(huán)境保護(hù)40年的政策發(fā)展變化[13]；張金俊研究了農(nóng)村人居環(huán)境治理政策體系的走向[14]。五是，探討農(nóng)村人居環(huán)境治理的路徑選擇。余克弟和劉紅梅在合作治理理念的基礎(chǔ)上，提出要加強(qiáng)法律保障和制度供給的措施[15]；杜焱強(qiáng)提出以社會(huì)資本為基礎(chǔ)、以農(nóng)村精英為核心、以改善環(huán)境公共服務(wù)體系為關(guān)鍵、以發(fā)揮多元組織力量為保障的參與式治理模式，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的路徑選擇[11]。

已有研究文獻(xiàn)在農(nóng)村人居環(huán)境治理的責(zé)任主體、治理方式與治理模式、治理政策的變遷和治理的路徑選擇等方面有了較為豐厚的成果，但基層組織作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的基本責(zé)任主體，參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的理論契合需要進(jìn)一步明確，基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度困境如何解決仍有待進(jìn)一步梳理。因此，本文試圖依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從治理嵌入、優(yōu)勢(shì)以及制度安排方面闡述基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的理論契合，基于“委托—代理”理論的分析框架，梳理基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的路徑選擇，提出農(nóng)村人居環(huán)境治理未來(lái)的改革方向。

二、基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的理論契合

(一)基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的制度優(yōu)勢(shì)

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，省級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)改善農(nóng)村人居環(huán)境工作負(fù)總責(zé)，《關(guān)于抓好大檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的通知》(農(nóng)社發(fā)〔2020〕2號(hào))提出，“按照五級(jí)(省、市、縣、鄉(xiāng)和村)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的要求，把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為‘一把手’工程來(lái)抓，進(jìn)一步強(qiáng)化市縣主體責(zé)任”。為便于理論上的分析，我們重新構(gòu)建一個(gè)“上級(jí)政府—基層組織”兩科層組織結(jié)構(gòu)，五級(jí)中的“省、市、縣”是上級(jí)政府，鄉(xiāng)村黨支部、村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、婦代會(huì)、共青團(tuán)和村經(jīng)濟(jì)合作社等組織機(jī)構(gòu)是基層組織(1)有的觀點(diǎn)認(rèn)為，基層組織的組織結(jié)構(gòu)包含“村民小組—村民委員會(huì)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”三級(jí)管理體制，在鄉(xiāng)與村之間存在著片區(qū)、管理區(qū)或辦事處的地方，則基層組織包括“村民小組—村民委員會(huì)—管理區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”四級(jí)管理體制。見(jiàn)http:∥k.sina.com.cn/article_6587845286_188aa8aa600100oau3.html?from=history。(現(xiàn)在的農(nóng)村基層組織已經(jīng)形成了獨(dú)特的基層組織結(jié)構(gòu)體系，除了設(shè)置村黨支部和村民委員會(huì)，還有村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、婦代會(huì)、共青團(tuán)和村經(jīng)濟(jì)合作社等組織機(jī)構(gòu)[16-17])。兩層次組織機(jī)構(gòu)是通過(guò)行政命令組織起來(lái)的等級(jí)結(jié)構(gòu)，上級(jí)政府是農(nóng)村人居環(huán)境治理的提出者，基層組織是執(zhí)行者。

基層組織的核心權(quán)力中，農(nóng)村黨組織掌握基層農(nóng)村一級(jí)權(quán)力，是農(nóng)村基層組織中最具影響力的部門，村委會(huì)是群眾自治組織，起到聯(lián)結(jié)上級(jí)政府機(jī)關(guān)與基層群眾的紐帶作用?；鶎咏M織在上情下達(dá)、下情上達(dá)，聯(lián)系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團(tuán)結(jié)群眾，落實(shí)黨的路線方針政策方面起到了重要作用。另外，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，上級(jí)黨組織可以根據(jù)工作需要向村黨組織選派第一書(shū)記，也強(qiáng)調(diào)注重從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員中選拔村黨組織書(shū)記。因此，基層組織人員(尤其是村支委成員以外的基層組織人員)具有身份二重性：一方面，基層組織人員是村民口中的“官員”；另一方面，基層組織成員大多屬于村能人，尤其村黨組織書(shū)記不僅是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者多種經(jīng)營(yíng)的兼業(yè)者，對(duì)本地的情況了解，具有扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的號(hào)召力和組織能力。《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》中提出，農(nóng)村人居環(huán)境治理要根據(jù)村民需求合理確定整治優(yōu)先序和標(biāo)準(zhǔn)，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評(píng)、共享機(jī)制，保障村民決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺(jué)性、積極性、主動(dòng)性可見(jiàn)，基層組織具備的群眾基礎(chǔ)、號(hào)召力和組織力，對(duì)于保障“村民主體、激發(fā)動(dòng)力”原則具有不可替代的組織優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村改革開(kāi)放40年以來(lái)的實(shí)踐也充分證明，以行政村為基本單元的治理架構(gòu)總體是穩(wěn)定的，這一架構(gòu)有利于強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理(2)全面提高新時(shí)代黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量——中央組織部負(fù)責(zé)人就修訂頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》答記者問(wèn).http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-01/11/content_5357090.htm。。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，在農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)安排上，上級(jí)政府可以以指令形式要求基層組織執(zhí)行任務(wù)，也可以在市場(chǎng)中尋找其他的治理主體，上級(jí)政府從市場(chǎng)中尋找的治理主體與基層組織在一定限度內(nèi)可以替代。但基層組織與其他主體相比，在委派任務(wù)上具有節(jié)約交易成本的優(yōu)勢(shì)。首先，上級(jí)政府與基層組織之間的行政命令，節(jié)省了上級(jí)政府與其他市場(chǎng)治理主體的“定價(jià)成本”。根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)中的價(jià)格機(jī)制可以使得擁有分散信息的個(gè)體相互溝通，上級(jí)政府可以利用市場(chǎng)機(jī)制找到合理的治理主體，然而利用價(jià)格機(jī)制同樣會(huì)產(chǎn)生確定價(jià)格的成本。其次，命令式的任務(wù)安排節(jié)省了上級(jí)政府與其他市場(chǎng)治理主體的談判成本(招標(biāo)等)，包括在市場(chǎng)中搜尋交易對(duì)象的成本。再次，市場(chǎng)中的契約多數(shù)為短期契約，每一個(gè)任務(wù)都需要與不同的主體或者同一主體進(jìn)行契約交易，而“上級(jí)政府—基層組織”屬于固定的內(nèi)部組織，減少了市場(chǎng)中各種契約的不確定性，即利用市場(chǎng)主體治理的機(jī)會(huì)成本。最后，“上級(jí)政府—基層組織”的治理結(jié)構(gòu)較市場(chǎng)交易具有更強(qiáng)的協(xié)同適應(yīng)性和行政控制力。上級(jí)政府與基層組織是在組織內(nèi)部“交易”，相比市場(chǎng)交易費(fèi)用更低，因?yàn)檎趦?nèi)部化市場(chǎng)交易的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生額外的管理費(fèi)用。在市場(chǎng)體系中農(nóng)村人居環(huán)境治理由“看不見(jiàn)的手”協(xié)調(diào)，分散的資源由價(jià)格機(jī)制配置；在“上級(jí)政府—基層組織”治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村人居環(huán)境治理由“看得見(jiàn)的手”協(xié)調(diào)，分散的資源由行政指令配置。值得注意的是，五級(jí)政府可以拆分成“上級(jí)政府—基層組織”，那么上級(jí)政府也可以拆分成多個(gè)層級(jí)，最優(yōu)層級(jí)如何確定，仍然存在研究的空間。根據(jù)威廉姆森提出的最優(yōu)科層理論，科層結(jié)構(gòu)在很大程度上是為了專業(yè)化分工和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，當(dāng)上級(jí)政府掌握足夠的基層組織信息，就能夠有效地向下級(jí)組織發(fā)布各種規(guī)則和指令，最優(yōu)的層級(jí)就可以更多，如果信息不對(duì)稱導(dǎo)致信息扭曲，則科層結(jié)構(gòu)不易過(guò)多[18]。在農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中，上級(jí)政府制定決策和發(fā)布權(quán)威命令，基層組織執(zhí)行決策并完成治理任務(wù)，這一科層結(jié)構(gòu)的最優(yōu)規(guī)模還需更深入的研究。

(二)基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的主體嵌入

改善農(nóng)村人居環(huán)境是國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，環(huán)境治理具有的外部性屬性決定了由政府作為治理主體[19]。政府依靠法律和行政手段，自上而下進(jìn)行治理，基層組織通過(guò)政治權(quán)力在農(nóng)村各項(xiàng)治理工作中獲得政治性報(bào)酬，通過(guò)參與各項(xiàng)農(nóng)村工作獲得物質(zhì)性報(bào)酬，通過(guò)社會(huì)資本的積累以及社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)性報(bào)酬，這三種報(bào)酬交織在一起，是基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)在動(dòng)機(jī)[20]。當(dāng)然這種模式也具有極高的組織成本，會(huì)使下級(jí)政府隱瞞實(shí)際情況，也容易形成對(duì)上級(jí)政府的“等、靠、要”，最終導(dǎo)致政府失靈。多中心治理理論認(rèn)為，隨著政府和市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，政府一元治理模式難以為繼，治理主體由單一型向多元化轉(zhuǎn)變，多方共同參與模式成為廣泛應(yīng)用于實(shí)踐后得出的理想模式[14]。但讓社會(huì)多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，本質(zhì)上是一種多元主體共生的社會(huì)博弈[13]，在實(shí)施過(guò)程中，有可能各方主體基于各自的利益訴求并未達(dá)成共生關(guān)系，難以達(dá)到理想的效果。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度看，農(nóng)村人居環(huán)境治理可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等由市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行，但由于市場(chǎng)治理主體是理性經(jīng)濟(jì)人，顯然不會(huì)參與不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的治理項(xiàng)目，且農(nóng)村人居環(huán)境治理涉及的利益相關(guān)者眾多，如果治理主體完全市場(chǎng)化，將無(wú)形中提高治理的交易成本，最終可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈及自由化。

因此，農(nóng)村人居環(huán)境治理要想達(dá)到較為理想的目標(biāo)，政府主導(dǎo)必不可少。具體治理任務(wù)可以是上級(jí)政府委托市場(chǎng)主體，或者委托基層組織。在后者中，基層組織可以帶領(lǐng)村民團(tuán)隊(duì)治理，也可以作為代理人，將治理任務(wù)委托給其他市場(chǎng)主體。二者的區(qū)別在于，治理主體的尋找屬于治理任務(wù)的“事前”選擇，由于信息不對(duì)稱可能會(huì)出現(xiàn)逆向選擇。從規(guī)避逆向選擇的視角出發(fā)，以及考慮到基層組織具有的優(yōu)勢(shì)，上級(jí)政府在事前主體的選擇上應(yīng)首先選擇基層組織。而具體的治理屬于“事中”，如果不是基層組織帶領(lǐng)村民進(jìn)行團(tuán)隊(duì)治理，在具體的治理過(guò)程中，基層組織可以再次在市場(chǎng)中尋找治理主體。在農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐中，道路硬化、垃圾清理、旱廁改造等都不是基層組織或者基層組織帶領(lǐng)村民親歷親為的行為，都需要產(chǎn)生新的委托代理行為，因而便出現(xiàn)了上級(jí)政府將治理任務(wù)“委托”給基層組織，基層組織再與專門的垃圾清理單位、道路硬化工程公司、旱廁改造公司產(chǎn)生委托代理行為的實(shí)踐形態(tài)。這樣農(nóng)村人居環(huán)境治理結(jié)構(gòu)就變成了一個(gè)三級(jí)科層結(jié)構(gòu)，基層組織就變成了一個(gè)嵌入的治理主體。

需要特殊說(shuō)明的是，單純從代理人的選擇而言，治理的規(guī)模、環(huán)境問(wèn)題的空間范圍、財(cái)政來(lái)源及支付方式、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力與偏好等因素實(shí)際地影響著治理主體的歸屬。在實(shí)踐中，當(dāng)人居環(huán)境治理與某些營(yíng)利性項(xiàng)目(鄉(xiāng)村旅游)相結(jié)合進(jìn)行融資時(shí)，投資方為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)代理人的選擇必然有特殊要求。即使完全靠財(cái)政撥款，領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和偏好產(chǎn)生的高昂制度成本，也足夠改變一個(gè)組織的治理結(jié)構(gòu)。同樣，不同的規(guī)模和實(shí)際的空間范圍決定了不同的主體在治理任務(wù)中的成本優(yōu)勢(shì)，同樣決定了治理結(jié)構(gòu)。

(三)農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度安排

當(dāng)今中國(guó)基層組織成員一方面是基層組織中的一員，另一方面擁有其他身份或者職業(yè)(如農(nóng)民、企業(yè)員工或者其他)。他們的收入不僅僅來(lái)源于作為基層組織成員而獲得的工資收入，更多的是其他途徑獲得的收益，這些收益分散了作為基層組織成員獲得工資收入的風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度，往往不是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避而是風(fēng)險(xiǎn)中性，更有甚者是風(fēng)險(xiǎn)偏好。這決定了農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度安排，要么是具體治理決策和運(yùn)營(yíng)完全由基層組織決定，上級(jí)政府全權(quán)委托而不進(jìn)行任何干預(yù)；要么是基層組織獲得上級(jí)政府設(shè)定農(nóng)村人居環(huán)境治理目標(biāo)“契約”之外的全部剩余索取權(quán)，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理形成“鄉(xiāng)政村治”格局的原因。這同樣也可以解釋在農(nóng)村換屆選舉時(shí)，有些人以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工資收入的代價(jià)進(jìn)行賄選的動(dòng)機(jī)，其根本目的不在于作為基層組織成員獲得工資收入，而在于獲得上級(jí)政府設(shè)定目標(biāo)“契約”之外的全部剩余索取權(quán)。況且，現(xiàn)實(shí)中上級(jí)政府和基層組織之間的信息并不是完全對(duì)稱可證實(shí)的，基層組織嵌入農(nóng)村人居環(huán)境治理中存在不可避免的制度困境。需要說(shuō)明的是，即使基層組織渴望的剩余索取權(quán)是不正當(dāng)?shù)?，上?jí)組織也不應(yīng)該杜絕其成為治理主體?，F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)不一致，因而出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)方面的制度困境。即使目標(biāo)函數(shù)不一致，只要代理人在實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的同時(shí)，也能給委托人帶來(lái)更大的收益，也是激勵(lì)相容的一個(gè)思路。

三、基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度困境與路徑選擇

根據(jù)上述分析，在當(dāng)前人居環(huán)境治理的實(shí)踐中，上級(jí)政府將治理任務(wù)委托給基層組織，由于信息不對(duì)稱，基層組織擁有環(huán)境治理的信息優(yōu)勢(shì)，而上級(jí)政府缺乏基層組織治理農(nóng)村人居環(huán)境的實(shí)際信息，難以觀測(cè)或監(jiān)督基層組織的治理行動(dòng)，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)這一制度困境?，F(xiàn)實(shí)中主要有以下幾種情況。

系統(tǒng)調(diào)峰壓力大增。建議實(shí)施煤電機(jī)組靈活性改造20 GW、新增調(diào)峰氣電3 GW、新增抽水蓄能電站4.8 GW。

(一)普通情形

在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，上級(jí)政府作為委托人，基層組織作為代理人，基層組織只承擔(dān)治理任務(wù)。上級(jí)政府與基層組織在達(dá)成目標(biāo)契約后，由于信息不對(duì)稱，上級(jí)政府和基層組織之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，不能滿足波奇條件。出于自身收益最大化的考慮，基層組織可能會(huì)出現(xiàn)與上級(jí)政府目標(biāo)利益沖突。例如，在農(nóng)村廁所革命中，為完成改造目標(biāo)，虛報(bào)增報(bào)實(shí)際數(shù)量；在農(nóng)村生活生產(chǎn)垃圾處理問(wèn)題上，瞞報(bào)不報(bào)，減少處罰等。由于上級(jí)政府無(wú)法獲得更多真實(shí)詳細(xì)信息，或者要想獲得真實(shí)信息，必須支付巨大的交易成本，上級(jí)政府和基層組織之間只能達(dá)成次優(yōu)契約。

顯然，獲取更多的信息是解決這一困境的有效方法。上級(jí)政府為設(shè)法獲取更多的信息，常用的解決辦法是加強(qiáng)對(duì)基層組織治理任務(wù)的監(jiān)督和檢查，利用監(jiān)督和檢查獲得的額外信息來(lái)補(bǔ)充治理契約，從而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。但是，充分觀察或監(jiān)督基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的所有行動(dòng)是不可能的，或者需要相當(dāng)高的觀察或監(jiān)督成本，上級(jí)政府也只能利用不完美度量且有價(jià)值的信息去改善契約。另外，上級(jí)政府得到的監(jiān)督或觀察信息可能是局部或片面的，判斷其價(jià)值也有一定難度。為解決這一難題，上級(jí)政府可以使用“充分統(tǒng)計(jì)量”去捕捉基層組織的更多信息。例如，通過(guò)打造農(nóng)村人居環(huán)境治理的典型示范村作為充分統(tǒng)計(jì)量，典型示范村在治理各個(gè)方面樹(shù)立了明確的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，可以作為基層組織治理的參照對(duì)比和考核標(biāo)準(zhǔn)，并反映出基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的努力水平。這種情形是最簡(jiǎn)單也是現(xiàn)實(shí)中最可能出現(xiàn)的，典型示范村不能受其他基層組織的操縱，以免相互串謀來(lái)掩蓋真實(shí)努力水平，另外樹(shù)立典型示范村必須能增加農(nóng)村人居環(huán)境治理工作考核和評(píng)價(jià)的信息量，但不能帶來(lái)額外的治理風(fēng)險(xiǎn)。然而，這一解決路徑只能監(jiān)督基層組織的努力程度，不能形成有效的激勵(lì)。

(二)多任務(wù)情形

基層組織作為代理人，既要承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理工作，又要承擔(dān)諸如發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、打造鄉(xiāng)風(fēng)文明、提高農(nóng)民收入水平等多項(xiàng)鄉(xiāng)村振興任務(wù)，各項(xiàng)任務(wù)間的關(guān)系既可能互補(bǔ)也可能互斥，基層組織在多項(xiàng)任務(wù)間的套利容易導(dǎo)致新的道德風(fēng)險(xiǎn)。

如果基層組織面臨的兩項(xiàng)任務(wù)是相互替代關(guān)系，例如招商引資發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村人居環(huán)境治理兩項(xiàng)任務(wù)，基層組織既要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的獲利增收，還要承擔(dān)農(nóng)村人居環(huán)境治理的社會(huì)責(zé)任。招商引資發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境受到污染，但其在短期內(nèi)的成效更顯著，為追求短期政績(jī)，基層組織可能會(huì)將更多的精力投入到招商引資中，甚至將上級(jí)政府用于人居環(huán)境治理的資金挪用到村集體的投資建廠項(xiàng)目中，在兩種替代關(guān)系的任務(wù)中套利。上級(jí)政府要想防止基層組織的套利行為，應(yīng)適當(dāng)降低兩項(xiàng)任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度，必要時(shí)采取相同政策或固定財(cái)政補(bǔ)貼這種低能激勵(lì)方式。其原因是，一旦可考核的任務(wù)激勵(lì)力度都很低，基層組織就沒(méi)必要將較多的努力投入到另一任務(wù)中，而是在兩項(xiàng)任務(wù)中合理分配，以便滿足“等報(bào)酬原理”。如果兩項(xiàng)任務(wù)是互補(bǔ)關(guān)系，例如建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村生活垃圾處理，垃圾處理是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)容之一，上級(jí)政府完全可以放心地去提高建設(shè)美麗鄉(xiāng)村任務(wù)考核的激勵(lì)強(qiáng)度。因?yàn)榛鶎咏M織為了得到更多的回報(bào)，會(huì)在兩項(xiàng)相互補(bǔ)充的任務(wù)中加大努力程度，去完成生活垃圾處理任務(wù)。這種情形是第一種困境的延續(xù)，闡明了基層組織的激勵(lì)模式，但是根據(jù)激勵(lì)相容原則，低能激勵(lì)方式也會(huì)降低基層組織的積極性，因此，這種情況下需要加入第一種困境的解決方式，引入充分統(tǒng)計(jì)信息對(duì)基層組織進(jìn)行監(jiān)督。

(三)團(tuán)隊(duì)治理情形

在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，可能會(huì)出現(xiàn)多個(gè)基層組織共同完成某一項(xiàng)任務(wù)的情形，例如，對(duì)某條流經(jīng)多個(gè)行政村河流的治污任務(wù)，此時(shí)就涉及團(tuán)隊(duì)治理的幾種困境。第一種情況是，多個(gè)基層組織(行政村)共同完成此項(xiàng)任務(wù)，對(duì)整條河流進(jìn)行污水凈化，與每個(gè)基層組織對(duì)河流修堤不同，堤壩質(zhì)量和長(zhǎng)度可以區(qū)分各個(gè)基層組織的投入，而污水凈化很難區(qū)分各自的具體努力程度。在信息不對(duì)稱的情況下，“搭便車”是每個(gè)基層組織的最優(yōu)選擇，因此每個(gè)基層組織都會(huì)偷懶。阿爾欽和德賽姆茨提出了利用剩余索取權(quán)來(lái)解決此類問(wèn)題的辦法[22]，即讓其中某個(gè)基層組織由代理人的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙游腥说纳矸?，賦予其河流污染治理的剩余索取權(quán)。作為第二層委托人的基層組織便有動(dòng)力去監(jiān)督其他基層組織的努力程度，負(fù)責(zé)為其他基層組織提供固定的轉(zhuǎn)移支付或獎(jiǎng)金分配，以達(dá)到激勵(lì)其他基層組織付出最優(yōu)努力的效果，最終實(shí)現(xiàn)河流污染的有效治理。其經(jīng)濟(jì)含義是上級(jí)政府將任務(wù)“分包”給其中一個(gè)基層組織，讓其獲得治理目標(biāo)“契約”之外的全部剩余索取權(quán)。如果這一團(tuán)隊(duì)規(guī)模足夠大，那么引入一個(gè)剩余索取者已經(jīng)不能完全解決問(wèn)題，需要層層引入剩余索取者，這便形成了古典資本主義企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)。

有時(shí)候基層組織在治理中的投入產(chǎn)出是可觀察的，治理績(jī)效之間存在相關(guān)性，一個(gè)基層組織的治理績(jī)效受另外一個(gè)基層組織的治理績(jī)效影響。在這種情況下，過(guò)濾掉“噪音”并評(píng)價(jià)出每個(gè)基層組織的真實(shí)努力水平成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵。在農(nóng)村道路硬化任務(wù)中，兩個(gè)行政村間的道路由于不屬于任何一個(gè)行政村，通常的做法是各修一半。但是如果此路都不是兩村唯一的通道，也很難確定哪一方對(duì)此路的需求更大，最終的結(jié)果是此路的硬化任務(wù)擱置。在相鄰兩個(gè)行政村的支路硬化任務(wù)中，常常會(huì)出現(xiàn)中間擱置的現(xiàn)象。解決此種困境可以采用“相對(duì)績(jī)效評(píng)估法”，即上級(jí)政府確定基層組織的治理績(jī)效不僅要根據(jù)該村的硬化長(zhǎng)度，還要參考對(duì)方的硬化長(zhǎng)度。由于兩個(gè)基層組織的道路硬化績(jī)效之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系，此時(shí)應(yīng)采取額外增加(多修路)基層組織補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ?多修路)基層組織的績(jī)效分兩部分，其中一部分與自己修路的長(zhǎng)度有關(guān)，另外一部分的補(bǔ)償績(jī)效與另一方修路的長(zhǎng)度有關(guān)[23]。如果基層組織的績(jī)效之間存在正相關(guān)關(guān)系，例如相鄰兩個(gè)行政村限時(shí)完成各自村內(nèi)主路硬化任務(wù)時(shí)遇到惡劣天氣，很可能的情況是其中一方以天氣為由不能限時(shí)完成任務(wù)。在這種情況下，對(duì)其中一個(gè)基層組織努力程度的考察，要考慮另一基層組織的績(jī)效，才能過(guò)濾掉壞天氣對(duì)其努力水平的影響。如果兩方都延期說(shuō)明天氣確實(shí)是影響延期交工的決定因素，否則則可以斷定其中一方存在偷懶行為。這種困境的解決路徑既包含了監(jiān)督，又考慮了激勵(lì)相容原則。

(四)合謀情形

在具體治理過(guò)程中，例如垃圾清理、道路硬化、旱廁改造，當(dāng)基層組織作為委托人又從市場(chǎng)尋找代理人時(shí)，上述制度困境的發(fā)生也同樣具有較高的或然率，其解決途徑也可以遵循上述方法。但是，由此又可能會(huì)產(chǎn)生一種新的制度困境，即基層組織作為委托人和新的代理人之間的機(jī)會(huì)主義行為——合謀。根據(jù)梯若兒的觀點(diǎn)，上級(jí)政府需要增加一個(gè)新的支付，安排一個(gè)監(jiān)督者對(duì)任務(wù)的執(zhí)行情況進(jìn)行匯報(bào)[24]，即對(duì)代理人的行為增加一個(gè)合謀約束。在考慮了防范合謀約束之后，高能者的執(zhí)行條件仍然達(dá)到最優(yōu)，而低能者的執(zhí)行條件進(jìn)一步向下扭曲的程度。要比一般的信息不對(duì)稱引起的逆向選擇輕，即引入監(jiān)督者之后，配置效率得到提高。當(dāng)然，在上級(jí)政府將治理任務(wù)委托給基層組織，基層組織又尋找治理任務(wù)代理人的這一實(shí)踐形態(tài)中，基層組織也可以看成是上級(jí)政府對(duì)實(shí)際治理代理人的監(jiān)督者，這同樣是一個(gè)三層代理的多級(jí)科層制度，基層組織同樣是農(nóng)村人居環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中一個(gè)嵌入的治理主體。

四、農(nóng)村人居環(huán)境治理未來(lái)的改革方向

農(nóng)村人居環(huán)境治理的制度困境，理論上大多可以找到合理的解決路徑，但是每一條解決路徑的實(shí)現(xiàn)是以其他保障措施的配套為前提的，例如，產(chǎn)權(quán)界定清晰，責(zé)任主體明確，監(jiān)督、激勵(lì)的后果可兌現(xiàn)，“合約”條款可證實(shí)等。而當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)條件，決定了路徑的實(shí)施仍然存在著很大的障礙。未來(lái)農(nóng)村人居環(huán)境治理的改革方向可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。

(一)強(qiáng)化機(jī)制設(shè)計(jì)

在選擇實(shí)際的治理主體時(shí)，不是靠花費(fèi)大量的交易成本去制定審查農(nóng)村人居環(huán)境治理主體治理能力的條款，也不是靠層層匯報(bào)或大范圍索要臺(tái)賬獲取任務(wù)的完成情況，而是通過(guò)設(shè)計(jì)一套合理的機(jī)制實(shí)現(xiàn)信號(hào)甄別的分離均衡，通過(guò)制定嚴(yán)格可證實(shí)的責(zé)任目標(biāo)條款，組成一組可證實(shí)且被保障的契約和選擇規(guī)則，使得甄別治理主體的分離均衡存在且唯一(當(dāng)然有時(shí)很難存在，或者存在唯一均衡)。無(wú)需在任務(wù)執(zhí)行的“事前”花費(fèi)大量的人力物力去核驗(yàn)申請(qǐng)人的資格，也無(wú)需在“事中”去監(jiān)察治理主體的努力程度，從重過(guò)程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，這樣既可以節(jié)省“事前”的審核成本，又可以節(jié)省“事中”的監(jiān)督成本，還能保證目標(biāo)任務(wù)的效率。當(dāng)然這一機(jī)制的設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的復(fù)雜性，尤其是將治理的規(guī)模、環(huán)境問(wèn)題的空間范圍、財(cái)政來(lái)源及支付方式、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力與偏好等因素考慮進(jìn)來(lái)時(shí)，機(jī)制設(shè)計(jì)的難度更大。為了避免串謀帶來(lái)組織效率的損失，對(duì)于一般性組織，委托人可以設(shè)計(jì)一組新的機(jī)制或契約，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，使得代理人的收益超過(guò)他參與串謀的收益，從而抵消了代理人參與串謀的積極性。

(二)健全治理權(quán)責(zé)機(jī)制

考慮到農(nóng)村人居環(huán)境治理的特殊性，如污染來(lái)源與類型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面都有別于城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)建立專門的關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境污染治理與資源保護(hù)的相關(guān)法律，明確農(nóng)村人居環(huán)境治理的范圍、責(zé)任主體、農(nóng)村環(huán)境評(píng)價(jià)體系等內(nèi)容，以及建立健全農(nóng)村人居環(huán)境治理中污染物的總量控制制度、污染許可證制度、污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等，明確規(guī)定各個(gè)治理主體的職權(quán)范圍和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等；要賦予基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的權(quán)利和義務(wù)，建立有效的農(nóng)村人居環(huán)境治理的主體約束機(jī)制,明確禁止其他各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理基層組織自治權(quán)的行政干涉；可選擇委托專門的社會(huì)組織，參照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層組織的農(nóng)村人居環(huán)境治理進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)整治措施有力、效果顯著、群眾滿意度高的單位和個(gè)人，適時(shí)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)措施不力、搞虛假形式主義、勞民傷財(cái)無(wú)效實(shí)施的，要依法依規(guī)批評(píng)問(wèn)責(zé)，保證任務(wù)條款契約的可證實(shí)。

(三)將權(quán)力感受價(jià)值等因素納入責(zé)任主體的產(chǎn)權(quán)界定

產(chǎn)權(quán)界定能使各個(gè)利益主體間的關(guān)系更加清晰，假如不能充分監(jiān)督或甄別基層組織在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的全部行動(dòng)，或者是需要過(guò)高的成本，那么利用不完美度量來(lái)補(bǔ)充農(nóng)村人居環(huán)境治理的契約也是可行的。隨著農(nóng)村的發(fā)展，可能無(wú)法預(yù)料未來(lái)的或然情況，即使可以預(yù)測(cè)，由于農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜性，難以提供完備的契約條款，或者締結(jié)條款無(wú)法由第三方證實(shí)，因而農(nóng)村人居環(huán)境治理的剩余控制權(quán)界定就變得尤其重要。這時(shí)產(chǎn)權(quán)界定就成為一把雙刃劍，給一方帶來(lái)更大激勵(lì)空間的同時(shí)，也會(huì)減少另一方的激勵(lì)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)可以保護(hù)一方當(dāng)事人的權(quán)力不受侵犯，當(dāng)一方對(duì)權(quán)利的感受敏感而另一方對(duì)其不敏感，則界定是可行的。如果界定產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致外部選擇權(quán)與內(nèi)在價(jià)值偏離較大，則聯(lián)合產(chǎn)權(quán)是最佳選擇。因此未來(lái)農(nóng)村人居環(huán)境治理中的產(chǎn)權(quán)改革，還應(yīng)將權(quán)力感受價(jià)值等因素納入進(jìn)來(lái)，不完全契約理論在中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理中可能具有更大的應(yīng)用空間。

(四)加大宣傳動(dòng)員力度，提高農(nóng)村文明健康意識(shí)

農(nóng)村人居環(huán)境屬于大家，共同維護(hù)優(yōu)于破壞后的治理?？梢酝ㄟ^(guò)完善村規(guī)民約，加大入戶宣講、教育培訓(xùn)力度，強(qiáng)化健康生活理念和疫情防控知識(shí)宣傳教育，提高農(nóng)村文明健康意識(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)推廣各地在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，通過(guò)美麗庭院評(píng)選、衛(wèi)生評(píng)比等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的活動(dòng)，動(dòng)員廣大農(nóng)民群眾積極主動(dòng)參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，形成廣泛參與、集中整治的局面。