中國高校大科學(xué)裝置治理困境與治理變革分析
——基于“行政發(fā)包”視角

黃振羽

（大連海事大學(xué)公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院）

大科學(xué)裝置源起于“二戰(zhàn)”期間的美國曼哈頓工程。20世紀(jì)中葉以來，大科學(xué)裝置推動了許多前沿科學(xué)領(lǐng)域的突破和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，中國、美國、日本、德國、法國、英國等國家為大科學(xué)裝置的發(fā)展投入了巨大經(jīng)費(fèi)。

中國的大科學(xué)裝置建設(shè)起始于“兩彈一星”工程。改革開放后，中國對大科學(xué)裝置的投入逐步上升。隨著中國大科學(xué)裝置的發(fā)展?jié)u成規(guī)模，政府在先后出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》和《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等政策文件中，提出要在大科學(xué)裝置集中的地區(qū)建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，形成具有全國乃至全球影響力的科學(xué)技術(shù)重要發(fā)源地。在這獨(dú)特的歷史時期下，越來越多的高校參與到大科學(xué)裝置的建設(shè)中，為此，從關(guān)注高校大科學(xué)裝置的投資建造轉(zhuǎn)向重視高校大科學(xué)裝置的有效治理，就具有了必要性和緊迫性。

一、問題的提出

自“十二五”規(guī)劃以來，中國高校逐步成為大科學(xué)裝置的一個重要建設(shè)與管理主體，具有代表性的如哈爾濱工業(yè)大學(xué)的空間環(huán)境地面模擬裝置、上海交通大學(xué)的轉(zhuǎn)化醫(yī)學(xué)研究設(shè)施、中山大學(xué)的“天琴計劃”與“中山大學(xué)號”海洋綜合科考實(shí)習(xí)船等。目前，中國政府主要采用“依托運(yùn)營”的模式對高校大科學(xué)裝置進(jìn)行治理，然而，越來越多的實(shí)踐及研究表明，“依托運(yùn)營”模式存在嚴(yán)重的治理困境。

“依托運(yùn)營”模式起源于“二戰(zhàn)”時期的美國“曼哈頓工程”，當(dāng)時美國政府把基于大科學(xué)裝置建立的國家實(shí)驗室依托大學(xué)運(yùn)營，由于戰(zhàn)時資源動員的經(jīng)費(fèi)不計入成本，掩蓋了這種模式的內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)沖突及由此產(chǎn)生的大量交易成本。[1]然而，伴隨“二戰(zhàn)”和“冷戰(zhàn)”的結(jié)束，被掩蓋的交易成本逐漸顯現(xiàn)。20世紀(jì)80年代到90年代的十多年間，“依托運(yùn)營”模式在美國被相關(guān)政府部門指證為高度浪費(fèi)、管理不當(dāng)、濫用權(quán)力、數(shù)據(jù)造假和目標(biāo)偏離等，這導(dǎo)致了美國能源部在1996年結(jié)束了依托方對大科學(xué)裝置的長期獨(dú)家“管理權(quán)”，強(qiáng)制實(shí)行“合同管理權(quán)競標(biāo)制度”。[2][3]2005年，美國多家大學(xué)與國家實(shí)驗室（基于大科學(xué)裝置建立的實(shí)驗室）的管理者們在一項研究報告中指出，依托方與國家實(shí)驗室的日常行政管理程序、人員聘用、研究模式、財務(wù)模式、激勵結(jié)構(gòu)和合同文書等方面存在結(jié)構(gòu)性矛盾，阻礙了兩者的進(jìn)一步合作。[4]在“合同管理權(quán)競標(biāo)制度”的影響下，自1996年以來，布魯克海文國家實(shí)驗室、洛斯阿拉莫斯國家實(shí)驗室、勞倫斯利佛摩國家實(shí)驗室以及阿貢國家實(shí)驗室等擁有大科學(xué)裝置的著名國家實(shí)驗室紛紛脫離了原有的依托單位，成立了各自的專屬管理公司，形成了“獨(dú)立運(yùn)營”模式。[1]

中國依托高校運(yùn)營管理大科學(xué)裝置的模式同樣存在類似的治理問題。在2011年教育部重大科技基礎(chǔ)設(shè)施研究組的一次研討會上，來自華中科技大學(xué)、北京科技大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、清華大學(xué)等與會學(xué)者達(dá)成的一個共識是，基于大科學(xué)裝置的科研組織模式不同于大學(xué)，依托大學(xué)運(yùn)營導(dǎo)致了兩種不同激勵和考核評價制度的相互沖突。作者曾對“依托運(yùn)營”模式進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)2012—2015年間大學(xué)內(nèi)部的其他學(xué)術(shù)組織或科研機(jī)構(gòu)會爭奪和消耗投入到大科學(xué)裝置中的人才和經(jīng)費(fèi)。[5]2016年兩會期間，面對李克強(qiáng)總理提到在“十三五”時期建設(shè)一批高水平的國家科學(xué)中心等目標(biāo)任務(wù)時，全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院上海技術(shù)物理研究所原所長何力指出，在“依托運(yùn)營”模式下采取的“雙聘”制度，分散了國家實(shí)驗室的研究精力（與美國一樣，中國基于大科學(xué)裝置建立的實(shí)驗室也被稱為“國家實(shí)驗室”），不能為國家的科研投入和科研目標(biāo)提供制度保障。[6]既然已有的研究和實(shí)踐均證明了“依托運(yùn)營”模式阻礙了大科學(xué)裝置運(yùn)營績效的提升，并且有學(xué)者呼吁要改變當(dāng)前的運(yùn)營模式，為什么中國高校大科學(xué)裝置仍然難以走出困境？

運(yùn)營大科學(xué)裝置不僅僅是一種科研行為，更包括了公共財政投入的政府行為。盡管已有研究者從交易成本理論的角度分析了高校“依托運(yùn)營”模式的治理困境成因，[1][5][7]但這些分析更多局限于擁有大科學(xué)裝置的國家實(shí)驗室與高校之間的組織關(guān)系，而未囊括“政府”這一重要的治理角色。而有的研究雖然注意到政府的作用，但主要從科學(xué)價值辨析或規(guī)范性研究的角度探討大科學(xué)裝置在建造與運(yùn)營背后的政治博弈現(xiàn)象，[8][9]或者強(qiáng)調(diào)政府在大科學(xué)裝置建造上的事前資源動員和事后項目評估，[10]這使得針對政府行為的研究深度仍有待推進(jìn)。[11]基于上述考慮，本文將通過“行政發(fā)包”視角，嘗試論證政府缺位是導(dǎo)致中國高校大科學(xué)裝置產(chǎn)生治理困境的重要原因，并在這一視角下探討中國當(dāng)前正在發(fā)生的大科學(xué)裝置治理變革現(xiàn)象。

二、理論視角的導(dǎo)入

1.行政發(fā)包與政府治理

“行政發(fā)包”概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的企業(yè)理論。該理論區(qū)分了企業(yè)治理的兩個主要模式：發(fā)包制（Subcontracting）與雇傭制（Employment relations），前者涉及企業(yè)間的市場交易關(guān)系，而后者則是企業(yè)內(nèi)部的行政命令關(guān)系。[12][13]進(jìn)一步溯源，該企業(yè)理論所探究的外包或內(nèi)部生產(chǎn)問題，源自科斯以來的交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即企業(yè)邊界的決定問題，或者說“The decision of make or buy”。[14][15][16]通過把企業(yè)理論中關(guān)于發(fā)包制與雇傭制的區(qū)別經(jīng)過轉(zhuǎn)換與發(fā)展引入政府治理領(lǐng)域，周黎安提出了“行政發(fā)包制”概念。周黎安指出，“行政發(fā)包制”是在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系，其與科層制及純粹的外包制在“權(quán)力分配、經(jīng)濟(jì)激勵和考核控制”三個維度上存在系統(tǒng)性的差異。[13]

由于“行政發(fā)包”在分析政府間關(guān)系、官員激勵和政府治理中的獨(dú)特內(nèi)涵和價值，已經(jīng)有學(xué)者運(yùn)用該理論在相關(guān)領(lǐng)域做出了研究。例如，黃曉春與周黎安將行政發(fā)包制應(yīng)用到中國社會組織研究，重新考察轉(zhuǎn)型期政府與社會組織關(guān)系。[17]杜春林以行政發(fā)包所包含的財權(quán)與事權(quán)為切入點(diǎn)，闡釋了西漢政權(quán)發(fā)展的脈絡(luò)與興衰歷程。[18]孟飛認(rèn)為，中央與地方金融分權(quán)體現(xiàn)了行政發(fā)包制的邏輯，其在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵、內(nèi)部考核與控制三個維度的結(jié)合反映了金融分權(quán)的現(xiàn)實(shí)。[19]可以說，“行政發(fā)包”這一視角在刻畫政府與政府、政府與社會組織間的關(guān)系上得到較為廣泛的應(yīng)用，較為系統(tǒng)地解釋了中國政府治理的特征，分析了上級政府發(fā)包的任務(wù)在下級政府執(zhí)行過程中的走樣、變通和形式化等現(xiàn)象。

然而，“行政發(fā)包”的理論源頭是“企業(yè)理論”，而基于企業(yè)理論的發(fā)包或雇傭研究，除了理論層面上研究企業(yè)組織邊界的決定問題外，在實(shí)踐層面則注重研究發(fā)包或雇傭的策略意義，如獲取專業(yè)化服務(wù)、整合資源和提升創(chuàng)新能力，等等。[20][21]因此，如果說中國政府的治理行為體現(xiàn)行政發(fā)包邏輯，這種治理行為也必然蘊(yùn)含了相應(yīng)的治理策略。

2.行政發(fā)包視角的三個維度

權(quán)力分配、經(jīng)濟(jì)激勵與考核控制是利用“行政發(fā)包”視角做出分析的三個維度。首先，在權(quán)力分配上，周黎安認(rèn)為行政發(fā)包有兩個基本特點(diǎn)：第一，發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，如人事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán)等屬于正式權(quán)威，而剩余控制權(quán)主要是指“不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)”。這種權(quán)力分配方式區(qū)別于外包制下雙方平等的契約關(guān)系，是一種存在于“行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配”——這是“行政發(fā)包”視角中的“行政”意蘊(yùn)所在。第二，對于承包方，其擁有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，并且能夠“以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)”。[13]

其次，在經(jīng)濟(jì)激勵上，“行政發(fā)包”更多是體現(xiàn)了“發(fā)包”的特點(diǎn)，并區(qū)別于單純以行政為特點(diǎn)的科層制，即“承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵”。[13]從“行政發(fā)包”視角看：第一，“承包方與發(fā)包方為財政或預(yù)算分成關(guān)系，承包方擁有剩余索取權(quán)”，即按照規(guī)定交夠上級所需的，剩下的全部屬于承包方。第二，人員的薪酬激勵接近市場化的安排，其獎金、晉升與創(chuàng)造的收入或服務(wù)高度相關(guān)，呈現(xiàn)為一種收入分成的強(qiáng)激勵形式，而非固定薪酬或福利的弱激勵。[13]

最后，在考核控制上，區(qū)別于強(qiáng)調(diào)程序和規(guī)則的科層制，行政發(fā)包的內(nèi)部控制是一種結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的責(zé)任分擔(dān)。[13]發(fā)包方（上級政府）下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)往往只看結(jié)果，至于承包方（下級政府）是否有能力或條件完成，或者是執(zhí)行過程是否嚴(yán)格合乎程序或原則，并不影響發(fā)包方的決策。然而，這往往也是導(dǎo)致發(fā)包任務(wù)被扭曲或變通執(zhí)行的一個主要原因。在行政發(fā)包下，承包方擁有的自由裁量權(quán)及信息控制能力，使得上級對其的考核控制往往只能依賴最終結(jié)果。[13]

對于“行政發(fā)包”的三個維度，顯而易見的是，“權(quán)力分配”是體現(xiàn)政府治理的“行政性”內(nèi)涵、并區(qū)別于“發(fā)包”的一個主要維度，而“經(jīng)濟(jì)激勵”和“考核控制”則更多地體現(xiàn)“發(fā)包”特點(diǎn)，區(qū)別于以弱激勵和程序化為特征的“科層”。從更深一層的意義看，“權(quán)力分配”是“行政發(fā)包”的核心維度，權(quán)力的分配設(shè)置是否恰當(dāng)，將嚴(yán)重影響到發(fā)包任務(wù)的完成效果。[22]從政府治理看，在行政權(quán)力邊界內(nèi)引入發(fā)包制，能夠根據(jù)治理區(qū)域或治理對象的不同而建立有差別的激勵機(jī)制和控制機(jī)制，為發(fā)包方節(jié)省大量的監(jiān)督和管理成本。[12]然而，承包方由于擁有較大的自由裁量權(quán)，并能夠控制相關(guān)信息的向上披露，其不僅因此獲得了追求私人利益的空間，同時也能夠通過以私人利益替換發(fā)包方利益來“完成”發(fā)包任務(wù)——這導(dǎo)致了發(fā)包任務(wù)在執(zhí)行中的走樣或扭曲。[22]因此，發(fā)包方必須通過正式權(quán)威和剩余控制權(quán)“來控制重大決策，否決、制止和監(jiān)督承包方的決策和行為”。[22]換言之，在“行政發(fā)包”視角下，“權(quán)力分配”的設(shè)置不僅是核心解釋維度，同時也是一個重要的治理策略。

3.行政發(fā)包與中國高校大科學(xué)裝置治理

周黎安在提出“行政發(fā)包”的理論視角時，曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)該視角是指政府內(nèi)部的發(fā)包關(guān)系，并指出內(nèi)部發(fā)包的邊界由“官僚組織內(nèi)部上下級職位系列的晉升鏈條所決定的”。[13][22]那么，中國大科學(xué)裝置的治理研究是否包含在這樣的鏈條之中？換言之，“行政發(fā)包”的理論視角是否適用于解釋和研究中國大科學(xué)裝置治理的現(xiàn)象及問題？

從大科學(xué)裝置的依托單位看，在中國當(dāng)前的政治體制下，高校作為公共事業(yè)單位，在一定程度上是政府行政權(quán)力的延伸。一方面，擁有大科學(xué)裝置的高校往往擁有相應(yīng)的行政級別，接受相應(yīng)的上級主管部門（如教育部、工信部或交通部）指導(dǎo)工作；另一方面，在人事權(quán)方面，高校的黨政“一把手”均由上級政府任命，這是處于晉升鏈條邊界內(nèi)的一個顯著標(biāo)志。

從大科學(xué)裝置本身看，一方面，《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》（發(fā)改高技[2014]2545號）明確提出，“國家發(fā)展改革委是設(shè)施建設(shè)管理的牽頭部門，與財政部、科技部、國家自然科學(xué)基金委員會等部門各司其職，負(fù)責(zé)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和退役，以及依托設(shè)施開展的科研工作”。另一方面，以大科學(xué)裝置為核心的綜合性國家科學(xué)中心，不僅僅是代表國家參與全球科技競爭與合作的重要力量，同時也成為了地方政府獲取政績的一個重要方式。這表明，大科學(xué)裝置本身的治理問題不僅局限于依托單位，而是涉及到了地方政府的治理與績效。

綜上所述，“行政發(fā)包”的理論視角適用于中國高校大科學(xué)裝置的治理研究。在該理論視角下，“依托運(yùn)營”模式中的“運(yùn)營管理大科學(xué)裝置”，是由中央部委作為發(fā)包方發(fā)出的委托任務(wù)，高校是這個任務(wù)的直接承包方。

三、治理困境的囹圄

1.權(quán)力分配：運(yùn)營過程的政府缺位

追根溯源，大科學(xué)裝置得以誕生并發(fā)展成為一個制度體系，有兩個特定歷史因素起到了重要的推動作用，即外部戰(zhàn)爭壓力和戰(zhàn)時資源動員。一個公認(rèn)的事實(shí)是，大科學(xué)裝置在“曼哈頓工程”中誕生，與之伴隨的是政府、科學(xué)家、工程師、軍隊和工業(yè)企業(yè)等多主體的大規(guī)模合作。然而，這樣的合作并非傳統(tǒng)小科學(xué)體系的自然演化結(jié)果。[23]在“珍珠港事件”發(fā)生以前，與原子彈相關(guān)的研究工作由科學(xué)家在各自的大學(xué)實(shí)驗室中進(jìn)行，私人基金會是科學(xué)家進(jìn)行鈾研究的主要“恩主”，來自政府的政策和資金支持十分有限。[23]此時，科學(xué)家們遵循的仍然是傳統(tǒng)的小科學(xué)研究模式?！罢渲楦凼录钡谋l(fā)導(dǎo)致了一個由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國防部長、參謀總長和科學(xué)家組成的“最高決策團(tuán)”的成立，全面的戰(zhàn)時資源動員由此展開，不考慮成本地使用任何可行的方法來制造原子彈。[23]通過不斷地調(diào)整研究組織，原本分散的研究工作全部被集中到“曼哈頓工程區(qū)”，美國的政府、科學(xué)、軍隊和工業(yè)企業(yè)等主體在這個過程中被整合在一起，而各項被用于原子能研究的大科學(xué)裝置在這個過程中得以建造。[23]為使大科學(xué)裝置繼續(xù)發(fā)揮作用，美國國家實(shí)驗室體系被初步組建，阿貢國家實(shí)驗室、布魯克海文國家實(shí)驗室以及勞倫斯伯克利國家實(shí)驗室分別被建成為中西部的大型多學(xué)科研究中心、東北部研究中心和遠(yuǎn)西地區(qū)研究中心。[1]而緊隨“二戰(zhàn)”而至的“冷戰(zhàn)”，則通過來自軍備競賽的外部壓力，把源自“曼哈頓工程”的成功經(jīng)驗進(jìn)一步建制化和擴(kuò)大化，林肯實(shí)驗室、勞倫斯利弗莫國家實(shí)驗室以及斯坦福直線加速器中心等正是在這期間得以建立。[1]在美國之外，著名的歐洲核子研究中心（CERN）也是在冷戰(zhàn)時期建立。

中國也是如此。“兩彈一星”工程起始于1956年，中國當(dāng)時面臨的外部戰(zhàn)爭壓力可能比美國的更加惡劣，西方國家不僅對中國采取了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)封鎖和軍事保衛(wèi)，而且，美國、英國和前蘇聯(lián)都曾經(jīng)計劃過要對中國采取核打擊。[24]在這樣的情況下，中國同樣采用了“不計代價”的方式來完成“兩彈一星”工程。一方面，在高層次領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上，成立了擁有實(shí)權(quán)的指揮機(jī)構(gòu)“15人中央專委”，獲得了核武器領(lǐng)域的最高決策權(quán)；[24]另一方面，全國各地區(qū)和各部門樹立了“全國一盤棋”的思想?！皟蓮椧恍恰惫こ淘谡我饬x上有著無比重要性，各方面都被給予了特殊優(yōu)待，并且形成了一個相對脫離現(xiàn)實(shí)政治的“封閉體”。[24]在這個封閉體內(nèi)，等級和部門主義被減到最小程度，條塊分割與相互保密的傾向在這里受到限制，跨學(xué)科與跨部門的科學(xué)討論與合作在這里展開，官僚主義和反知識分子的保守主義在這里被克服。[24][25]由此可見，在外部戰(zhàn)爭壓力下實(shí)施的“兩彈一星”工程實(shí)際上是突破了當(dāng)時的中國社會局限，在一定程度上建立了大科學(xué)式的合作制度和認(rèn)知。為此，聶榮臻曾建議把“兩彈一星”工程的這種模式建制化。[26]

進(jìn)入和平時期之后，美國和歐洲等國家及地區(qū)的政府部門對于大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理仍然保留著相應(yīng)的剩余控制權(quán)，積極參與運(yùn)營過程。例如，美國能源部所實(shí)施的“管理權(quán)競標(biāo)制度”正是提升大科學(xué)裝置運(yùn)營效率、乃至最終改變大科學(xué)裝置“依托運(yùn)營”模式的一項措施；[1]而歐洲核子研究中心則是由22個成員國政府共同建設(shè)與運(yùn)營，在多個國家的合作下，歐洲核子研究中心有著近萬名工作人員和科學(xué)家在這里開展研究。中國是在改革開放以后重新提出建設(shè)大科學(xué)裝置的需求，雖然黨和政府高度重視并給予大力支持，但運(yùn)營大科學(xué)裝置的制度邏輯卻并非“兩彈一星”工程的延續(xù)，基于大科學(xué)裝置的大規(guī)模、多元主體合作制度并未建立，特別是隨著高校成為大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理單位，政府在大科學(xué)裝置的運(yùn)營過程中的“缺位”現(xiàn)象明顯，即政府的剩余控制權(quán)并未得到適當(dāng)配置。一方面，“軟預(yù)算約束”在中國當(dāng)前的體制邏輯下獲得延續(xù)，即當(dāng)項目被批準(zhǔn)后，為了避免項目下馬所造成的影響，除非出現(xiàn)重大變故，否則撥款就會不斷追加。[27]也就是說，只要大科學(xué)裝置的建設(shè)項目被立項，不管后續(xù)的管理績效如何，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持不會中斷。因此，雖然相關(guān)的管理實(shí)踐和研究已經(jīng)表明“依托模式”存在績效問題，但除非外部政治環(huán)境發(fā)生重大變化，否則不會影響到依托單位對于大科學(xué)裝置的長期“占有權(quán)”。另一方面，高校雖然會爭取政府支持大科學(xué)裝置的建設(shè)立項，但并不希望政府介入大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理，在實(shí)際操作中，則是在立項過程中加上相應(yīng)的限制條件，使得政府不能直接擁有運(yùn)營大科學(xué)裝置的參與權(quán)和否決權(quán)。①這是我們在參與某高校的省實(shí)驗室立項申請過程的發(fā)現(xiàn)，并以此進(jìn)行推測。從體量上說，省實(shí)驗室的發(fā)展目標(biāo)是成為國家實(shí)驗室，而建成國家實(shí)驗室除了需要有大科學(xué)裝置的支撐外，它的制度邏輯必然是通過大規(guī)模的多元主體合作來實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和科學(xué)使命，這可以從相關(guān)文件對國家實(shí)驗室的界定獲得佐證。換言之，中國政府在權(quán)力配置上，其正式權(quán)威更多是表現(xiàn)在大科學(xué)裝置的建造階段或運(yùn)營階段的資金審批或項目批復(fù)等，而在大科學(xué)裝置運(yùn)營階段，其剩余控制權(quán)的缺失導(dǎo)致了政府的缺位。

通過回顧大科學(xué)裝置在國際上和中國的起源，可以發(fā)現(xiàn)，政府的積極參與是大科學(xué)裝置得以建造和發(fā)展的重要因素，特別是政府通過運(yùn)用剩余控制權(quán)，不僅保障了大科學(xué)裝置的運(yùn)營效率，也促使了大規(guī)模的多元主體合作。然而，這種情況在和平時期產(chǎn)生了分歧，美國和歐洲等國家或地區(qū)延續(xù)了“曼哈頓工程”的運(yùn)營經(jīng)驗，保持了政府在大科學(xué)裝置運(yùn)營過程中的剩余控制權(quán)，而中國由于特定的歷史原因，“兩彈一星”工程的科研模式并沒有被建制化，大科學(xué)裝置的運(yùn)營過程缺失政府的積極參與，幾乎完全成為了依托單位的內(nèi)部事務(wù)。從行政發(fā)包的角度看，權(quán)力配置不當(dāng)會導(dǎo)致“行政發(fā)包”的“行政性”缺失，上級政府作為發(fā)包方，就有可能無法控制“發(fā)包”過程中因強(qiáng)激勵和信息不對稱而造成的任務(wù)目標(biāo)偏離及負(fù)面效應(yīng)。

2.經(jīng)濟(jì)激勵：剩余索取權(quán)與勝者全得

當(dāng)大科學(xué)裝置的運(yùn)營任務(wù)被發(fā)包到依托單位，依托單位及科研人員會面臨兩種不同類型的強(qiáng)激勵。

對于依托單位，面臨著由剩余控制權(quán)而帶來的強(qiáng)激勵。在中國當(dāng)前的行政體制下，一個單位占有的資源越多、越獨(dú)特，這個單位就更容易擴(kuò)大自己的話語權(quán)和提升行政級別，這使得單位產(chǎn)生出擴(kuò)張的激勵。[28]中國高校是典型的事業(yè)單位，當(dāng)高校獲得大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理權(quán)，意味著能夠長期性的獲得大量國家公共經(jīng)費(fèi)投入，因為大科學(xué)裝置的生命周期往往長達(dá)數(shù)十年。同時，大科學(xué)裝置作為一種能夠提供極限研究手段的科技基礎(chǔ)設(shè)施，能夠為高校吸引人才和集聚社會資源，提升依托單位的競爭力。高校擁有了大科學(xué)裝置的剩余控制權(quán)，就能夠獲取由大科學(xué)裝置帶來的全部收益。不僅如此，在“發(fā)包”的邏輯下，高校作為大科學(xué)裝置建設(shè)及運(yùn)營管理的任務(wù)承包方，擁有高度的自由裁量權(quán)，面對大科學(xué)裝置運(yùn)營權(quán)所帶來的強(qiáng)激勵，高校就有動機(jī)控制大科學(xué)裝置的開放共享。因為，如果能夠?qū)崿F(xiàn)理想中的開放共享，那么高校因占用大科學(xué)裝置而產(chǎn)生的資源優(yōu)勢就會大幅削弱。然而，作為一種特殊的公共物品，如果大科學(xué)裝置不能開放共享，其運(yùn)營績效和運(yùn)作效能就無法得到提升。[29]更進(jìn)一步，如果不能有效地開放共享，那么基于大科學(xué)裝置的大規(guī)?？蒲泻献骶陀锌赡芤虺杀具^高而難以實(shí)現(xiàn)。換言之，在依托運(yùn)營模式下，高校獲得大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理權(quán)，容易導(dǎo)致零和博弈而非合作博弈。

對于高校的科研人員，其面臨著由“科學(xué)發(fā)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)”帶來的“勝者全得”的強(qiáng)激勵。在默頓的科學(xué)社會學(xué)理論體系中，“科學(xué)發(fā)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)”構(gòu)成了整個科技獎勵制度的核心，其中最為明顯的特征是“勝者全得”，即首次公布某一科學(xué)發(fā)現(xiàn)的科學(xué)家一旦被認(rèn)定，將獲得全部科學(xué)激勵。[30][31]遵循“科學(xué)發(fā)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)”制度的科研人員很難自發(fā)地形成大規(guī)模的合作。因此，在高校中觀察到的往往是一種“松散聯(lián)合”的科研組織模式，如采用小團(tuán)隊的方式自由研究，這是典型的小科學(xué)特征。[5][7]我們在此前的研究中也發(fā)現(xiàn)，在采用小科學(xué)式研究的高校內(nèi)，科研人員會傾向于把組織資源投入自身的研究方向或研究興趣。[5]由此，在實(shí)地調(diào)研中，當(dāng)我們看到依托單位的其他院所或?qū)嶒炇覡帄Z來自大科學(xué)裝置的經(jīng)費(fèi)和人才時，也就不足為奇了。

這兩種類型的強(qiáng)激勵是相容的。對于作為依托單位的高校而言，其追求的是資源控制權(quán)和競爭力提升，其針對大科學(xué)裝置運(yùn)營所設(shè)定的評價指標(biāo)，更多的是論文數(shù)量、發(fā)表質(zhì)量（如發(fā)表在SCI一區(qū)的期刊）、發(fā)明專利以及技術(shù)轉(zhuǎn)移等內(nèi)容，這些內(nèi)容并不必然和大科學(xué)裝置所承載的戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)；而對于高校中的科研人員，只要能夠利用大科學(xué)裝置所提供的極限研究手段來幫助奪取“發(fā)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)”和發(fā)表論文，就能夠滿足高校的考核要求，這些研究同樣不必和大科學(xué)裝置所承載的戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)。由于內(nèi)部激勵相容，無論是高校本身還是科研人員，在運(yùn)營和使用大科學(xué)裝置過程獲取各自的私人收益方面，兩者并不相悖。

3.考核控制：被替代的任務(wù)目標(biāo)

由于在運(yùn)營過程中的政府缺位，政府對于發(fā)包任務(wù)的考核控制，僅能夠依賴于依托單位所呈現(xiàn)的最終結(jié)果。然而，有兩方面的情況表明考核控制是失靈的。

一方面，正如前面所提及，“軟預(yù)算約束”是中國當(dāng)前體制邏輯的一個特點(diǎn)，大型項目往往是“能上不能下”。也就是說，大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理任務(wù)一旦被國家“發(fā)包”，大科學(xué)裝置及相關(guān)資源就在高校中沉淀下來，無論考核的結(jié)果如何，高?；旧喜挥脫?dān)心失去大科學(xué)裝置的“獨(dú)家占有權(quán)”。

另一方面，在現(xiàn)有的考核指標(biāo)下，政府可能根本無從判斷高校和科研人員所實(shí)現(xiàn)的是私人收益還是發(fā)包任務(wù)?？茖W(xué)研究的專業(yè)性強(qiáng)，且作為承包方的高校及科研人員很容易實(shí)現(xiàn)激勵相容，當(dāng)兩者“合謀”控制信息的向上披露，以私人目標(biāo)替換發(fā)包方目標(biāo)，可能很難在考核過程中被發(fā)現(xiàn)。在這里，我們可以通過考察國家科技部所制定的“國家重點(diǎn)實(shí)驗室評估指標(biāo)體系”（見表1）來獲得佐證。

表1 國家重點(diǎn)實(shí)驗室評估指標(biāo)體系

分析表1的績效評估指標(biāo)和分值設(shè)置可以發(fā)現(xiàn)，這個考核評價體系更注重“研究水平與貢獻(xiàn)”和“隊伍建設(shè)與人才培養(yǎng)”，兩者的權(quán)重占了80%，第三項“開放交流與運(yùn)營管理”僅占了權(quán)重的20%。然而，即便高校和科研人員把實(shí)驗室的各類專用資源耗散于各個研究者自身的研究中，同樣會產(chǎn)生出與“研究水平與貢獻(xiàn)”和“隊伍建設(shè)與人才培養(yǎng)”相關(guān)的效果。因為，就算沒有實(shí)驗室，研究者本身就有著發(fā)表學(xué)術(shù)論文、提升自身學(xué)術(shù)地位、培養(yǎng)研究生、帶領(lǐng)科研團(tuán)隊以及服務(wù)社會等多方面的要求，如果僅從這些指標(biāo)進(jìn)行考核，發(fā)包方將難以判斷投入的資源是否已經(jīng)被專用于實(shí)驗室的任務(wù)或使命。從這個角度看，被發(fā)包的“大科學(xué)裝置運(yùn)營任務(wù)”，實(shí)際上就轉(zhuǎn)化為投入到高校本身發(fā)展需求的某種科技資源，這種科技資源與其他投入依托單位的資源相比，僅存在形式上的差異。

四、控制權(quán)重建：地方政府的治理嵌入與治理變革

隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，創(chuàng)新已成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的動力源泉，是新時代地方政府面臨的新挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效要求和創(chuàng)新信息成本高昂的約束下，創(chuàng)新的事后效益無法準(zhǔn)確預(yù)估，很難利用諸如“GDP”這樣的事后結(jié)果來做出評價。于是，地方政府更多地轉(zhuǎn)向了事前行為，①我們基于晉升錦標(biāo)賽理論另外撰文分析了地方政府在“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的政治環(huán)境下轉(zhuǎn)向具有事前政績顯示度的晉升競爭行為，進(jìn)一步解釋了為什么地方政府青睞大科學(xué)裝置。為了不偏離本文有關(guān)大科學(xué)裝置治理變革的論述主題，這里僅是提及地方政府的行為選擇，而不展開分析。如加大人才引進(jìn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持力度等。綜合性國家科學(xué)中心和粵港澳大灣區(qū)國際科技中心的提出，為地方政府提供了最具事前政績顯示度的行為選擇，即建設(shè)大科學(xué)裝置。大科學(xué)裝置建設(shè)目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》（國發(fā)〔2018〕4號）提出的“鼓勵和引導(dǎo)地方、社會力量投資建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施”，為地方政府參與建設(shè)大科學(xué)裝置提供了行動激勵和合法性。

在新的建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向和中央政府支持下，地方政府開始嵌入大科學(xué)裝置治理。從近年的新聞報道和政府工作報告等已經(jīng)可以觀察到地方政府的行為選擇，除了已經(jīng)獲批的城市外，廣州、佛山、東莞、成都、西安、吉林、大連、濟(jì)南、武漢等多地省市紛紛表示要支持建設(shè)大科學(xué)裝置、乃至爭取獲批綜合性國家科學(xué)中心；而作為改革開放前沿的深圳市，早于2017年開始實(shí)施“十大行動計劃”，以地方財政在光明科學(xué)城的核心區(qū)投資建設(shè)大科學(xué)裝置群。

地方政府的治理嵌入使得政府在行政發(fā)包關(guān)系中的剩余控制權(quán)得以重建，這開啟了中國大科學(xué)裝置的治理變革進(jìn)程。在實(shí)踐上，地方政府的治理嵌入方式各有特點(diǎn)，如北京與合肥分別建立了懷柔科學(xué)城管理委員會和濱湖科學(xué)城管理委員會，上海建立了推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)辦公室，而深圳將由直屬深圳市發(fā)改委的深圳國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心負(fù)責(zé)大科學(xué)裝置群的總體治理。

以上海市為例。2018年9月29日，上海推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)辦公室（以下簡稱“科創(chuàng)辦”）正式揭牌。據(jù)介紹，科創(chuàng)辦是由張江科學(xué)中心辦公室、大張江管委會、小張江管委會和張江自貿(mào)局合并而成，目的是更有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)張江科學(xué)城的建設(shè)、管理和服務(wù)事宜。通過對科創(chuàng)辦和張江實(shí)驗室的負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，我們發(fā)現(xiàn)，中央部委不再直接把大科學(xué)裝置的建設(shè)和運(yùn)營管理任務(wù)發(fā)包到某個高校，而是先“發(fā)包”到科創(chuàng)辦，再由科創(chuàng)辦進(jìn)行“分包”。由此科創(chuàng)辦就能夠根據(jù)其實(shí)際擁有的剩余控制權(quán)，對以往的大科學(xué)裝置治理模式進(jìn)行變革。正如一位負(fù)責(zé)人在訪談時說：“（以往）很多裝置建設(shè)完了以后自己用，我們現(xiàn)在進(jìn)行拆分了，即你建裝置，就不要去做用戶，做用戶就不要去建裝置。我們就是要開放，考核的一個重要指標(biāo)就是有多少用戶來使用，而不是自己單位有多少人使用。從知識保護(hù)來說，如果你是裝置的管理者還是裝置的主要使用者，那別的研究機(jī)構(gòu)就會不愿意到這里來，因為擔(dān)心運(yùn)營單位得到一些使用者的信息。所以建和用一定要分開的。”①2019年，筆者到上海張江國家實(shí)驗室調(diào)研，該段話來自張江國家實(shí)驗室一位負(fù)責(zé)人的訪談記錄。

換言之，以往是“誰牽頭建設(shè)，誰負(fù)責(zé)運(yùn)營管理”，后果是，一方面大科學(xué)裝置往往被牽頭建設(shè)單位“長期占有”，很難做到有效開放共享；另一方面則是用戶擔(dān)心運(yùn)營管理單位存在學(xué)術(shù)不端行為?！伴_放共享”難題正是中國大科學(xué)裝置在依托高校運(yùn)營下的一個主要治理困境，而上海采用“建用分開”的方式，把大科學(xué)裝置牽頭建設(shè)任務(wù)發(fā)包到某個高校，建成后的運(yùn)營管理任務(wù)則發(fā)包到上海高等研究院——這是重建政府控制權(quán)之后的一個重要治理變革現(xiàn)象。

不僅如此，我們在調(diào)研過程中還看到，深圳市作為開啟地方財政投資建設(shè)大科學(xué)裝置先河的城市，正在探索能夠根據(jù)考核結(jié)果需要而改變發(fā)包對象的治理模式。一位來自深圳市發(fā)改委的相關(guān)負(fù)責(zé)人曾明確提出，是否對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有貢獻(xiàn)是大科學(xué)裝置運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)的一項重要考核內(nèi)容。這表明，隨著政府重建剩余控制權(quán)，績效評價和考核控制的改變也將緊隨其后。

當(dāng)前國際上一個變革趨勢是建立專屬管理組織和走向“獨(dú)立運(yùn)營”模式。[1]一方面，正如前面所提及，作為“依托運(yùn)營”模式發(fā)源地的美國，自“合同管理權(quán)競標(biāo)制度”實(shí)施以后，美國的一些著名高校內(nèi)的國家實(shí)驗室脫離了原本的依托單位，建立了專屬管理組織，例如，2006年，加州大學(xué)結(jié)束了對洛斯阿拉莫斯國家實(shí)驗室長達(dá)60年的直接管理后，實(shí)驗室新的合同方是洛斯阿拉莫斯國家安全公司；另一方面，日本、德國、英國以及歐洲核子研究中心（CERN）等擁有大科學(xué)裝置的主要國家或組織，雖然在具體的運(yùn)營方式上存在差異，但均采用了“獨(dú)立運(yùn)營”模式，而不是將大科學(xué)裝置依托于某個已有的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營管理，例如，日本采用的是獨(dú)立行政法人模式，德國為大科學(xué)裝置的運(yùn)營管理成立了“亥姆霍茲聯(lián)合會”。這種變革趨勢的實(shí)質(zhì)，正是這些國家或地區(qū)的政府在尋找更適合的治理方式，以建立、乃至強(qiáng)化大科學(xué)裝置運(yùn)營管理控制權(quán)的過程。從這個角度看，我國當(dāng)前正在發(fā)生的治理變革，與國際的變革趨勢具有相似性。

五、研究結(jié)論

本文首先，從“行政發(fā)包”視角，通過權(quán)力配置、經(jīng)濟(jì)激勵和考核控制三個維度的分析可見，中國大科學(xué)裝置未能走出治理困境的重要原因，在于其運(yùn)營管理過程中的政府缺位。大科學(xué)裝置是大科學(xué)時代的標(biāo)志，其建造和運(yùn)營過程中投入的人力、物力和財力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以“自由研究和追求真理”為特征的小科學(xué)。作為一個時代的標(biāo)志，大科學(xué)裝置所承載的是一種完全迥異于小科學(xué)時代的科研合作模式，更為重要的是，這種合作模式并非“小科學(xué)式”合作的自然演化結(jié)果，而是在特定歷史條件下形成的新模式。在這個過程中，政府所起到的重要作用，并不僅僅是經(jīng)費(fèi)的提供者，更是推動大規(guī)模合作的組織者與權(quán)威者。政府缺位和剩余控制權(quán)缺失，導(dǎo)致了“大科學(xué)式”合作秩序未能實(shí)現(xiàn)。

其次，在政府缺位的情況下，作為依托單位的高校，其本身不可能產(chǎn)生變革動力，這就產(chǎn)生了“呼吁變革-變革動力缺失”的悖論。一方面，隨著越來越多的研究和管理實(shí)踐表明“依托運(yùn)營”模式存在治理問題和績效問題，國內(nèi)的部分學(xué)者與管理者已經(jīng)發(fā)出了變革的呼吁；另一方面，因為依托單位和科研人員是激勵相容的，并且在“軟預(yù)算約束”和高度專業(yè)性所造成的信息不對稱情況下，政府對依托單位的考核評價是失靈的。政府缺位下的“發(fā)包”缺失了“行政性”，這恰恰為依托單位及“依托運(yùn)營模式”提供了保持現(xiàn)狀的制度因素。

第三，在解釋中國高校大科學(xué)裝置未能走出治理困境的基礎(chǔ)上，“行政發(fā)包”視角同時提供了可選的治理策略：重建“行政性”。重建“行政性”是要解決政府缺位問題，是要重建政府在大科學(xué)裝置運(yùn)營過程中的剩余控制權(quán)，為實(shí)現(xiàn)大科學(xué)裝置所承載的戰(zhàn)略目標(biāo)和科學(xué)使命提供制度保障。實(shí)踐為這一策略提供了佐證。

第四，當(dāng)前我國正在發(fā)生的大科學(xué)裝置治理變革趨勢是，地方政府的治理嵌入重建了政府在大科學(xué)裝置建設(shè)及運(yùn)營過程中的剩余控制權(quán)。相較于以往的“中央部委發(fā)包，依托單位接包”的行政發(fā)包關(guān)系而言，地方政府的嵌入不僅減少了治理跨度，同時，上海、深圳和北京等綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)過程中探索的治理模式表明，不同的地方政府能夠根據(jù)實(shí)際情況建構(gòu)差異化的治理體制。政府的控制權(quán)因此得以重建，如上海正是在這一過程中提出了“建用分開”的治理策略，而非如同以往那樣，不管考核績效結(jié)果如何，只能選擇“保持現(xiàn)狀”。

最后，值得注意的是，建立、乃至強(qiáng)化政府對大科學(xué)裝置運(yùn)營管理的控制權(quán)并不意味著全面管制，否則就走向了另一個極端，即“行政發(fā)包”缺失了“發(fā)包”的特點(diǎn)，導(dǎo)致激勵不足。隨著我國地方政府在大科學(xué)裝置管理與運(yùn)行過程中的治理嵌入，如何厘定發(fā)包方與承包方之間的治理邊界，成為了目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界迫切需要解決的理論與實(shí)踐問題，以避免陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。對此，深入比較研究不同國家和地區(qū)因平衡控制權(quán)與有效激勵之間的關(guān)系而形成的治理經(jīng)驗，以及在這個過程中產(chǎn)生的各種治理問題，將有助于進(jìn)一步完善我國高校大科學(xué)裝置的治理策略。