新時代中國共產(chǎn)黨提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的政治邏輯

摘 要：黨的十八大以來，隨著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量也被不斷關(guān)注和挖掘。作為中國共產(chǎn)黨制度治黨過程中的元問題，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量本身所帶有的制度效用和效能指向，可以通過法理基礎(chǔ)、法理內(nèi)容和法理技術(shù)三個維度呈現(xiàn)，進(jìn)而把黨內(nèi)法規(guī)制度中的合法性、正當(dāng)性原則更為清晰地反映出來，以達(dá)到迅速回應(yīng)和調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系的效果。新時代條件下，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要樹立科學(xué)的質(zhì)量觀、優(yōu)化配套立規(guī)技術(shù)、在落實中提升執(zhí)行質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)法規(guī)制度;質(zhì)量

中圖分類號：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）04-0038-06

基金項目：國家社科基金項目“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本規(guī)律研究”（19BDJ037）階段性研究成果。

作者簡介：胡柳娟（1988-），女，湖南婁底人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，北京黨建研究基地助理研究員，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，博士后，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)基本問題。

回顧中國共產(chǎn)黨的黨建歷程，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)自始至終貫穿于革命、建設(shè)、改革和發(fā)展各個時期，對規(guī)范和調(diào)節(jié)黨組織、黨員活動發(fā)揮了重要的約束作用。2017年10月18日，習(xí)近平在黨的十九大報告中提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1]目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，2019年8月30日，中共中央政治局修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，新增了立規(guī)目的：“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”。由此，黨內(nèi)法規(guī)的研究從對黨內(nèi)法規(guī)制度本身的關(guān)注，逐漸轉(zhuǎn)移到其制定規(guī)律及其科學(xué)化這一視角上來。促使人們能夠更加理性、深入地研究黨內(nèi)法規(guī)制度在中國共產(chǎn)黨政黨治理過程中的作用。也正是在這個意義上，本文試圖從黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量是政黨制度治黨中的元問題這一命題出發(fā)，提出構(gòu)建衡量黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，以期探究出提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的基本路徑。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量是制度治黨的元問題

2000多年前，亞里士多德在闡述政治共同體基礎(chǔ)的時候提出了一條準(zhǔn)則，那就是：“公正是為政的準(zhǔn)則，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎(chǔ)?！盵2]于是，追求公正就成為現(xiàn)代政治的第一層面行動原則，而這種原則是依照制度而構(gòu)建起來的。因為，制度從本質(zhì)上說，“是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則”[3]。這種強(qiáng)力作用下的約束，為組織內(nèi)部所有人提供了一個平等的外部環(huán)境，一旦有人打破這種生態(tài)平衡，就會通過正當(dāng)性的程序給予制裁。這樣一來，一方面可以維持組織秩序的正常運轉(zhuǎn)，另一方面制度化所顯現(xiàn)的公正性，更容易自發(fā)轉(zhuǎn)化為認(rèn)同的力量，形成行為上的自覺。

在現(xiàn)代政治大視野中，中國就是遵循這樣的路徑而建立起來的國家：一是打破了舊的國家制度，用新制度建立新國家;二是作為領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的政治核心力量——中國共產(chǎn)黨在維持整體政治秩序的過程中，也實現(xiàn)了自身的制度化。前者靠后者來推動，后者是前者的前提。這就是說，在中國的執(zhí)政制度體系中，中國共產(chǎn)黨除了通過制度化來實現(xiàn)對國家的治理之外，其自身領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)也是一套制度體系。因為，中國的政治邏輯決定了中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)者。在執(zhí)政體系中，中國共產(chǎn)黨通過凝聚人民、整合社會、建制機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)軍隊，推進(jìn)了國家機(jī)器的建設(shè)和發(fā)展。同時，為了保證這種建設(shè)的有效性，最科學(xué)、最公正、最合理的手段就是制度，只有通過制度化才能達(dá)到國家治理效能最大化。在領(lǐng)導(dǎo)體系中，中國共產(chǎn)黨作為國家、社會的領(lǐng)導(dǎo)力量，為了保證這種國家制度效能最大限度轉(zhuǎn)為治理效能，保證領(lǐng)導(dǎo)的有效，也必然在黨的自身建設(shè)上保有一套制度化的自身建設(shè)體系。

黨的建設(shè)制度化包含兩個方面：一是黨內(nèi)關(guān)系的制度化，包括黨員權(quán)利義務(wù)的實施、黨組織的設(shè)置運行等;二是黨領(lǐng)導(dǎo)國家的制度化，如黨政關(guān)系、黨群關(guān)系、黨管干部等。這兩個層面緊密聯(lián)系、相互銜接，關(guān)涉政黨組織結(jié)構(gòu)與功能發(fā)揮的問題，一個是保障組織結(jié)構(gòu)的有序，一個是在有序的基礎(chǔ)上實現(xiàn)整體政黨功能的發(fā)揮，有效治理國家。然而無論二者如何呈現(xiàn)互生關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是問題的中心，離不開黨內(nèi)制度來規(guī)范和調(diào)節(jié)。為了保證這種調(diào)節(jié)的效力，中國共產(chǎn)黨把這一手段上升到了“法”的高度，即黨內(nèi)法規(guī)。所以，“黨內(nèi)法規(guī)這一概念的正式使用是隨著黨組織結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)化的客觀要求應(yīng)運而生的”[4]。因而，制度的功能在于創(chuàng)造秩序，制度的成效依賴于法治。也正因如此，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治信條中一直堅守：“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”[5]，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”[6]。這種堅守體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨依法實現(xiàn)執(zhí)政，但為了突出執(zhí)政的有效性，黨自身必須依規(guī)治黨。

然而，支撐這種政治信條的前提和基礎(chǔ)需要具備良規(guī)，也就是黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量。于是， 2017年6月，中央中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵”，明確了質(zhì)量在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的定位。這是因為，黨內(nèi)法規(guī)制度作為一種制度安排，具備制度的一般化屬性，即價值理性和工具理性。就其價值理性來看，在于用法治的思維調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，發(fā)揮政黨在治國和理政過程中的功能，實現(xiàn)政黨的良治。然而良治不會憑空產(chǎn)生，“良好的黨規(guī)體系是執(zhí)政黨實現(xiàn)良好治理的前提”[7]。這就涉及了工具理性層面，即如何實現(xiàn)價值理性的問題。換言之，如果不具備這樣的良規(guī)，政黨就沒有辦法有效調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)，依規(guī)治黨也隨之失去了力量。所以，“質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制度的基石，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)工作的全過程和各方面”[8]。

在1938年黨的六屆六中全會上，毛澤東就提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走向正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動?！盵9]這一重要論述開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量探索之路。之后，劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤對黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量相關(guān)內(nèi)容都作過論述。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大以來，習(xí)近平進(jìn)一步提出：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性?！盵10]在這里，盡管并沒有對“質(zhì)量”作出明確的詞義界定，但其思想內(nèi)容明確了黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的指向：效用和效能，即高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)一定是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)所產(chǎn)生的組織力量，可用之有針對性地解決黨內(nèi)存在的一切問題。而從實踐路徑來看，迄今為止，黨內(nèi)法規(guī)共有4000多部，從文本規(guī)范、法律效力、結(jié)構(gòu)框架、銜接配套、作用對象等方面，對黨內(nèi)法規(guī)“質(zhì)量”作出了現(xiàn)實化闡釋。由此形成了以黨章為根本，以準(zhǔn)則、條例為主干，以規(guī)則、細(xì)則、規(guī)定、辦法為枝葉，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的組織、黨的監(jiān)督保障四大領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。既從各個方面調(diào)節(jié)了黨內(nèi)關(guān)系，也從整體上提升了中國共產(chǎn)黨治黨治國的能力。其中，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量就成了推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過程中的“元問題”，離開了這個問題，一切就成為無源之水、無本之木。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的衡量指標(biāo)構(gòu)建

黨內(nèi)法規(guī)制度是為了規(guī)范黨員和黨組織的行為而制定的。那么黨內(nèi)法規(guī)如何才能規(guī)范黨員和黨組織的行為、活動，如何才能達(dá)到引導(dǎo)、預(yù)測黨內(nèi)法規(guī)制度的效果？可以從法理基礎(chǔ)、法理內(nèi)容和法理技術(shù)三個角度構(gòu)建衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）法理基礎(chǔ)

法作為維持政治共同體的一種規(guī)則體系，在運作過程中必然會產(chǎn)生這樣的問題：是什么力量讓這些規(guī)則成為一個體系，又是什么力量讓這些規(guī)則產(chǎn)生了法的效力，進(jìn)而從立法上提升了其本身的質(zhì)量？對此，法學(xué)理論家凱爾森把法分為三個規(guī)范：基礎(chǔ)規(guī)范、一般規(guī)范和個別規(guī)范。其中，基礎(chǔ)規(guī)范是“可以從同一個基礎(chǔ)規(guī)范中追溯自己效力的所有規(guī)范， 組成一個規(guī)范體系， 或一個規(guī)范秩序。這一基礎(chǔ)規(guī)范就如同一個共同源泉那樣， 構(gòu)成了組成一個秩序的不同規(guī)范之間的紐帶”[11]。這里傳遞的原則就是：可以借助基礎(chǔ)規(guī)范，解決法規(guī)制度的效力根源問題，從而構(gòu)建起一個完整的法規(guī)制度體系。換言之，基礎(chǔ)規(guī)范是整體法規(guī)制度體系發(fā)揮作用的法理基礎(chǔ)，是從“應(yīng)然”邏輯走向“實然”邏輯的依據(jù)。顯然，對于中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)制度而言，要提升其質(zhì)量，同樣也需要遵循這方面的法理屬性，并把這一邏輯預(yù)設(shè)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)之中。

對此，習(xí)近平把這一主線概括得很透徹：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵12]在這里，無論政治理論、政治邏輯還是政治立場，折射出來的邏輯在于：政治主導(dǎo)法治。即黨內(nèi)法規(guī)制度不僅僅是“規(guī)則之治”下的工具，更是一種政治方略和行動戰(zhàn)略。黨內(nèi)法規(guī)作用發(fā)揮和質(zhì)量的體現(xiàn)，都離不開這個根本;一旦離開這個根本，就失去了源頭活水，失去了積聚力量的源頭。所以，“黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性其實也是其政治屬性”[13]。其中，政治理論與黨內(nèi)法規(guī)包含的法理論是平行的，但是政治理論是隱性的理論，而法理論則是顯性理論的表現(xiàn)。從每一部黨內(nèi)法規(guī)條文來看，都已經(jīng)上升到了立法層面的剛性約束，但就其本質(zhì)來說，是中國共產(chǎn)黨在管黨治黨過程中所堅持的政治理論。進(jìn)而言之，黨內(nèi)法制度是以反映和體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織、自身建設(shè)等理論為質(zhì)料的政治理論。政治邏輯和政治立場，則是動態(tài)的邏輯表達(dá)，在黨內(nèi)法規(guī)制度法形式設(shè)定的開始，它們就自然而然融入其本性之中，形成了持久而穩(wěn)定的整體。這一結(jié)合也因此自在地成了黨內(nèi)法規(guī)的本體范式：中國共產(chǎn)黨依照自身建設(shè)規(guī)律，以一種法治的思維來完善黨的建設(shè)。

所以，從法基礎(chǔ)的角度看黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，不在于本身條文規(guī)范運行的規(guī)范性、邏輯性，關(guān)鍵在于其強(qiáng)大政治引領(lǐng)力和支撐力。換言之，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量邏輯支撐點已經(jīng)遠(yuǎn)超出了法理論的范疇，而是需要更高層次、更強(qiáng)力量的邏輯支撐點來支撐、維持它的運作。這樣一來，一方面外在形式的法理論和法邏輯，保證了黨內(nèi)法規(guī)制度本身運行的邏輯自洽性;另一方面更高層次邏輯力量的支撐，可以從整體上促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度全部力量的發(fā)揮和實現(xiàn)。

（二）法理內(nèi)容

黨內(nèi)法規(guī)制度的法理基礎(chǔ)在奠定其政治屬性的同時，也提出了作為廣義法的功能和效力發(fā)揮問題。而對于黨內(nèi)法規(guī)制度本身而言，誠如國內(nèi)學(xué)者所概述的那樣：“黨規(guī)是一個規(guī)范體系，既包括權(quán)限責(zé)任規(guī)范，也包括監(jiān)督問責(zé)規(guī)范，還有激勵性規(guī)范與制裁性規(guī)范?！盵14]這實際上清楚地傳遞了兩個信息：一是黨內(nèi)法規(guī)是一個集合概念，二是要如何深度詮釋和表達(dá)集合語境中的法治理念。這就涉及黨內(nèi)法規(guī)本身蘊(yùn)含的法理內(nèi)容問題，這些內(nèi)容能否迅速回應(yīng)、解決來自政黨內(nèi)部的問題，直接決定了其作為集合整體的功能和作用，更決定了整體黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的高低。因而，從法理內(nèi)容上來衡量黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要考慮的要素包括下述兩個方面。

在宏觀層面，高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度是一個體系化結(jié)構(gòu)?？陀^地講，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還有很長的路要走，但是體系化結(jié)構(gòu)的構(gòu)建必然是首要考慮的因素，因為這種體系化直接決定了整體黨內(nèi)法規(guī)制度的立法質(zhì)量、進(jìn)程和步驟。在這里，可以把體系化結(jié)構(gòu)分解為兩個層次：一是體現(xiàn)在對各級黨組織和全體黨員行事原則、精神狀態(tài)、具體活動等進(jìn)行規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容上;二是體現(xiàn)在與國家法律的銜接、對應(yīng)上。顯然，第一個層次調(diào)節(jié)的是中國共產(chǎn)黨內(nèi)部關(guān)系，為全體黨員提供了行動遵循，也是為實現(xiàn)政黨內(nèi)部整合而設(shè)置的。因而在其外顯形式上，需要解決的問題是：黨內(nèi)法規(guī)到底需要制定多少部？依據(jù)什么樣的邏輯來制定？具體需要從哪些方面來對黨員言行進(jìn)行規(guī)范？這既是關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)體系化的理論問題，也是關(guān)系立規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵問題。因而，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要構(gòu)建復(fù)合型立體化的結(jié)構(gòu)模式，即從法治體系構(gòu)建躍進(jìn)，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨員權(quán)利義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一;立法、執(zhí)法和監(jiān)督協(xié)同一體;實體性法規(guī)和程序性法規(guī)配套協(xié)調(diào)。當(dāng)然，在這其中，中國共產(chǎn)黨還要緊緊立足領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政雙重地位的政治現(xiàn)實，把黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)囊括于國家法治體系建設(shè)之中，即黨內(nèi)法規(guī)制度表現(xiàn)出第二層次的體系化——中國特色社會主義法治體系。這樣一來，黨內(nèi)法規(guī)的體系化就有了依托和保障，為維系政黨-國家在同一法治時空運轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

在微觀層面，黨內(nèi)法規(guī)制度是一個動態(tài)化過程。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度、規(guī)則，發(fā)端的初源在于：“因為在其現(xiàn)實和過去之間，存在著密不可分的關(guān)聯(lián)。毋庸置疑，由于這些規(guī)矩、制度或準(zhǔn)則的運作方式已經(jīng)發(fā)生了變化，所以從原則上講，它們所依據(jù)的原因本身也就會發(fā)生變化;但是這些轉(zhuǎn)化仍然有賴于它們的發(fā)端?！盵15]這實際上說的是黨內(nèi)法規(guī)制度本身的系統(tǒng)化與運作方式的動態(tài)化之間的關(guān)系問題。因為，系統(tǒng)化之下的黨內(nèi)法規(guī)制度并不是孤立存在的，姓“黨”的本質(zhì)屬性決定了需要依據(jù)黨的建設(shè)任務(wù)、形勢的變化依時而動、依勢而動。很明顯，黨的建設(shè)任務(wù)是階段性的。比如說，隨著黨的建設(shè)從“從嚴(yán)治黨”向“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略提升，黨組織和黨員所肩負(fù)的責(zé)任也更為寬泛，從過去單純強(qiáng)調(diào)思想建設(shè)、組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，逐步拓寬到了管黨治黨的全過程、各領(lǐng)域。這也就從根本上決定了，黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)容上、在要求上的動態(tài)化。由此，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，在動態(tài)化的衡量要素上，需要重點考慮的原則是：一是以追求政黨先進(jìn)性為基本原則?；诖?，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行，必須以維護(hù)黨的形象為基本準(zhǔn)繩，緊緊圍繞保持黨的先進(jìn)性進(jìn)行完善、修正。二是以保證黨員權(quán)利義務(wù)為基本原則?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)制度要遵循思想治黨與制度治黨同向發(fā)力的原則，時刻跟進(jìn)黨員的思想動態(tài)，切實保障其權(quán)利義務(wù)，維護(hù)全黨的團(tuán)結(jié)。三是以追求黨的發(fā)展和法治化運行為基本原則?；诖?，黨內(nèi)法規(guī)不是虛幻的制度，而是以法治化的手段，來切實解決黨內(nèi)存在的問題為目標(biāo)的。

（三）法理技術(shù)

所謂法理技術(shù)，主要是指在黨內(nèi)法規(guī)制度制定過程中，應(yīng)該遵循的技術(shù)路線和規(guī)則。從表達(dá)形式來看，法理技術(shù)是通過借助法律載體，在邏輯表達(dá)、語言闡釋、文本效力等方面都有其獨特的專業(yè)表意體系。從這種表意體系的構(gòu)建之中，我們“可窺視話語背后權(quán)力的結(jié)構(gòu)、形態(tài)與運作方式及邏輯”[16]。也就是說，法理技術(shù)把黨內(nèi)法規(guī)制度的政治屬性作為其目標(biāo)，而如何作用則是理性、客觀的。反過來說，黨內(nèi)法規(guī)制度，如果失去了以技術(shù)為支撐的手段，其合理性是空洞的、盲目的。所以，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，法理技術(shù)是一個不可忽視的要素。

就目前來說，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)技術(shù)的制定過程中還存在法理技術(shù)不完善的問題，諸如規(guī)劃、解釋、修改、評估、審查、清理等等。這些問題的存在，不僅不能夯實黨內(nèi)法規(guī)制度的法理基礎(chǔ)，也無法完全表現(xiàn)出權(quán)威化的法理內(nèi)容。在這個意義上來考量法理技術(shù)，需要從總體結(jié)構(gòu)來梳理法理技術(shù)的表現(xiàn)形式，具體可從立法和決策執(zhí)行兩個角度理解。從立法的角度來說，“無論立法技術(shù)的外延怎樣界定，法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)和語言表述技術(shù)都無可置疑地屬于立法技術(shù)的范疇”[17]。在這里，立法范疇的技術(shù)實際上包含了兩重要義：一是法的結(jié)構(gòu)營造技術(shù)，如法律的規(guī)范邏輯（假定條件、行為模式、法律后果）、法規(guī)的實質(zhì)結(jié)構(gòu)（立法宗旨、適用范圍、主管機(jī)構(gòu)）、法規(guī)的篇章、體例等。二是語言表述技術(shù)，對其要求在于要用嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的語言來闡釋法律理論，不能產(chǎn)生歧義。從決策執(zhí)行的角度來說，法理技術(shù)就是統(tǒng)籌的技術(shù)，“意指中國共產(chǎn)黨作為法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，統(tǒng)籌國家立法和黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)遵循的技術(shù)規(guī)范”[18]。這也意味著，統(tǒng)籌技術(shù)屬于決策技術(shù)的范疇，一方面黨的領(lǐng)導(dǎo)需要同時依靠國家立法和黨內(nèi)法規(guī)來維護(hù)，另一方面黨要如何在國家立法和政黨立法之間達(dá)致一種平衡狀態(tài)，以期實現(xiàn)二者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、內(nèi)在銜接。比如說，黨管干部體系與國家公務(wù)員制度體系的對接、黨的決策立法與國家政權(quán)立法的對接、黨內(nèi)民主與人民民主的對接等等。當(dāng)然，值得一提的是，在統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接技術(shù)上，并不是說要把黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律，而是需要把對黨外發(fā)生“溢出效應(yīng)”的事務(wù)移交國家法律，進(jìn)而明確政黨的責(zé)任、黨員的義務(wù)、法規(guī)約束的要求。

三、提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的路徑

黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)環(huán)節(jié)中的核心問題，其政治實踐的本質(zhì)屬性決定了要推動黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的提升，必須形成與實踐的互動。換言之，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要回到中國共產(chǎn)黨的政治實踐中去尋求答案。

（一）樹立科學(xué)的質(zhì)量觀

毋庸置疑，黨內(nèi)法規(guī)制度是推動中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的重要動力，而將黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量確立為依規(guī)治黨的關(guān)鍵，則是由中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的地位和目標(biāo)所決定的。長期執(zhí)政對依規(guī)治黨的要求，最終促成中國共產(chǎn)黨需要不斷提升管黨治黨水平。所以，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的最初使命并不是構(gòu)建法規(guī)體系，而是最大限度提升法治水平和質(zhì)量。這就使得，要提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，需要在相當(dāng)長的時間里遵循一條主線，即樹立科學(xué)的質(zhì)量觀。

所謂質(zhì)量觀，就是對待黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的態(tài)度和看法。這種思想觀念上的要求，如同在中國共產(chǎn)黨內(nèi)部創(chuàng)造了一個“軟空間”，可以在中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的硬實力下，不斷釋放自身潛在的力量。其優(yōu)越性在于在法治化的政黨治理中不斷診斷問題、解決問題，最終將其演變?yōu)橐粋€穩(wěn)定連貫的秩序。在這其中，需要把黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量與主觀上實現(xiàn)這種預(yù)期的愿望聯(lián)系起來，把對待黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的態(tài)度、看法貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度本身。而在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)制度無論在其制定還是執(zhí)行階段，都沒有重視質(zhì)量觀，導(dǎo)致了“牛欄關(guān)貓”“上熱中溫下冷”“重數(shù)量輕體量分布”等制約困境。因而，要樹立科學(xué)的質(zhì)量觀，一要破除法規(guī)制度萬能化思想。黨內(nèi)法規(guī)制度作為中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)范，其精神實質(zhì)是要實現(xiàn)管黨治黨全覆蓋、無死角。但是，“管黨治黨是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 既需要法律， 也離不開道德， 既需要黨內(nèi)規(guī)范， 也離不開黨外規(guī)范”[19]。這就是說，黨內(nèi)法規(guī)制度的作用并不是萬能的，需要理性把握其功能和作用，破除萬能化思維。因而，在制定和執(zhí)行過程中，要使黨內(nèi)法規(guī)制度既介于道德倫理和法律制度之間，又從屬于黨性自覺和行為自律;既突出黨內(nèi)約束，又兼顧黨外規(guī)范;既是顯性規(guī)則的體現(xiàn)，又將傳統(tǒng)慣例和做法等屬性和功能統(tǒng)籌起來。二要杜絕黨內(nèi)法規(guī)制度的自我禁錮和“內(nèi)卷化”。無論從技術(shù)層面，還是影響力層面，黨內(nèi)法規(guī)制度的成效已經(jīng)顯現(xiàn)，但如果只是停留在已有的基礎(chǔ)上，就會陷入制度“內(nèi)卷化”、畫地為牢。這就需要一個特殊的思考環(huán)境，即重視環(huán)境機(jī)制與黨內(nèi)法規(guī)制度運行之間的關(guān)系問題，通過環(huán)境這一要素的變化，來理性看待黨內(nèi)法規(guī)制度的制定、執(zhí)行、考核、評估、廢止等問題，避免制度的固化。

（二）優(yōu)化配套立規(guī)技術(shù)

技術(shù)規(guī)范對于黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量而言，是作為一種內(nèi)驅(qū)動力而存在的。因為，黨內(nèi)法規(guī)的功能在于“把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動全面納入制度化規(guī)范化程序化軌道”[20]，而如何鋪平這條程序化軌道，則依賴于黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)規(guī)范。也就是說，技術(shù)規(guī)范要解決的問題是如何把法理意義上的行為假設(shè)和行為模式，進(jìn)行更為清楚的解釋和闡釋，并固化為具有普遍約束力的行為路徑。而配套立規(guī)技術(shù)，則是黨內(nèi)法規(guī)制度技術(shù)中最為常見的一種技術(shù)路線。從法理的描述性角度來看，黨內(nèi)法規(guī)制度的配套立規(guī)技術(shù)，是把上下位黨內(nèi)法規(guī)制度中的相對概念具體化、系統(tǒng)化，它既有從屬位階、層級效力的一面，又有貫徹落實的內(nèi)容特征。從這個意義上說，優(yōu)化配套立規(guī)技術(shù)，就在很大程度上決定了整體黨內(nèi)法規(guī)制度體系的銜接協(xié)調(diào)。因而，在技術(shù)路線的規(guī)范上，需要遵從以下原則。

其一，優(yōu)位原則。所謂優(yōu)位，即所有的黨內(nèi)法規(guī)在強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的前提下，配套立規(guī)須以上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限為依據(jù)，并服從于上位黨內(nèi)法規(guī)，不能與之抵觸。優(yōu)位原則要解決的問題在于，有效避免黨內(nèi)法規(guī)制度運行機(jī)制中疊床架屋、相互掣肘甚至打架沖突等現(xiàn)象，這對于黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量提升是十分重要的。其二，比例均衡原則。配套立規(guī)并不是隨心所欲的，而是要與上位法規(guī)意圖實現(xiàn)成比例、相適應(yīng)。在比例的設(shè)置上，條目內(nèi)容要詳細(xì)、具體，對接問題要精準(zhǔn)明確，不能層層加碼責(zé)任和義務(wù)，更要堅決杜絕為了配套而配套現(xiàn)象。由此，在配套法規(guī)的比例設(shè)置上，既不能配套太多、重復(fù)配套，也不能避重就輕、避實就虛，要在明確各級黨組織功能定位、部門和地方權(quán)利責(zé)任的基礎(chǔ)上，既制定好原則性條目，又根據(jù)實際情況出臺與之相匹配的規(guī)則、細(xì)則，實現(xiàn)上下位黨內(nèi)法規(guī)之間的均衡分布。其三，輔助細(xì)化原則。配套立規(guī)的目的在于將上位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化、具體化，使之具有操作性、實效性。相應(yīng)地，就會要求配套規(guī)則具有輔助、細(xì)化的作用。同時，也需要明確哪些內(nèi)容在上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定，哪些內(nèi)容是能夠體現(xiàn)部門和地方工作特色的，在此基礎(chǔ)上，從內(nèi)容、形式、程序、保障、懲戒等方面作出相應(yīng)補(bǔ)充和細(xì)化。當(dāng)然，這種輔助性的細(xì)化，絕不等同于“二次立規(guī)”，而是在保證上位黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的基礎(chǔ)上，從細(xì)則、缺位角度入手，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，提升立規(guī)質(zhì)量。

（三）提升執(zhí)行質(zhì)量

任何制度的設(shè)置都不是孤立的，既有制定過程，也有執(zhí)行環(huán)節(jié)。這恰恰是制度運行邏輯與政治治理邏輯交互產(chǎn)生作用的結(jié)果。從某種程度上說，制度制定的意義在于執(zhí)行?！坝辛撕玫闹贫热绻蛔ヂ鋵崳皇菍懺诩埳?、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就成了稻草人、紙老虎。”[21]所以，從思想觀念和制度體系本身去思考黨內(nèi)法規(guī)制度，還僅僅只是解決制度質(zhì)量問題的第一步，更為關(guān)鍵的還在于執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要在落實中保證執(zhí)行質(zhì)量，才能真正提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量。在執(zhí)行中，需要做好以下工作。

其一，堅持問題導(dǎo)向。從立法的角度來說，黨內(nèi)法規(guī)之“規(guī)”不僅僅限于政黨治理，還需要解決黨內(nèi)法規(guī)制度本身的合法性問題，即黨內(nèi)法規(guī)制度為什么能獨成體系并且在要求上嚴(yán)于國家法律。顯然，這是因為黨內(nèi)法規(guī)制度中蘊(yùn)含的依規(guī)治黨理念，在內(nèi)涵和外延上都具有多層次、寬領(lǐng)域的要求，其顯現(xiàn)的是一種復(fù)合化政黨治理形態(tài)。而要維持這種治理形態(tài)，就需要在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度過程中堅持問題導(dǎo)向。這種導(dǎo)向一方面體現(xiàn)在政黨治理中凸顯的現(xiàn)實問題，哪些是急需解決的、哪些還沒有徹底解決、哪些還存在隱患，另一方面體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度本身存在的問題，如法規(guī)制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性是否正當(dāng)，是否還存在用舊規(guī)章約束新問題，在技術(shù)手段上是否有創(chuàng)新等等。這樣一來，就可以在問題中發(fā)現(xiàn)問題，在問題中補(bǔ)齊短板，在問題中提高執(zhí)行力度。值得一提的是，執(zhí)行上的問題導(dǎo)向與制定環(huán)節(jié)的問題意識也有著千絲萬縷聯(lián)系，很多時候某一領(lǐng)域法規(guī)制度的設(shè)立，來源于另一項法規(guī)制度執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，由此填補(bǔ)了制度領(lǐng)域的空白。其二，落實要從嚴(yán)從實。無論黨員干部，無論職務(wù)大小，一旦違反黨內(nèi)法規(guī)制度，就必須依照規(guī)定給予紀(jì)律處分或者移交司法機(jī)關(guān)處理。換個角度說，其背后蘊(yùn)含的實際上是一種懲戒約束機(jī)制，是對破規(guī)違規(guī)者進(jìn)行的強(qiáng)力干預(yù)。以此為基點，突出黨規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨格局中的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、正當(dāng)性?！爸螄叵戎吸h，治黨務(wù)必從嚴(yán)”[22]說的也是這個道理。由此，在落實過程中，要把政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任三者聯(lián)系起來，讓黨內(nèi)法規(guī)對權(quán)力產(chǎn)生硬約束，不搞變通、不打折扣，成為真正的“帶電高壓線”。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】