鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)：內(nèi)容構(gòu)成、問題成因和優(yōu)化路徑

劉方亮 劉雁成

摘 要：在改革開放以來一段時(shí)期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為核心的制度建設(shè)往往被視為影響治理成敗的決定性因素。這一傾向忽視了由鄉(xiāng)村社會(huì)豐富主體間交往關(guān)系所構(gòu)成的主體結(jié)構(gòu)的重要性，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中也日益呈現(xiàn)出建構(gòu)性制度建設(shè)理念與本土現(xiàn)實(shí)資源之間的張力，甚至在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的治理主體權(quán)責(zé)不明、利益關(guān)系錯(cuò)位等問題，從而造成了對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程的阻礙。鑒于此，有必要審慎地分析評(píng)判此前治理主體結(jié)構(gòu)模式及其制度建設(shè)理念，通過厘清存在于現(xiàn)有主體結(jié)構(gòu)中的主體缺位、權(quán)力越位、職權(quán)錯(cuò)位等矛盾問題及其深層成因，以完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)村務(wù)公開、加強(qiáng)制度供給為基本路徑，依托本土資源，不斷調(diào)適、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本土理論與實(shí)踐的同步前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;《村組法》; 主體結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）04-0073-08

基金項(xiàng)目：山東省高?？蒲杏?jì)劃項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治學(xué)學(xué)術(shù)體系自主性建設(shè)研究”（J18RA026）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：劉方亮（1988-），男，山東青島人，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向：政治學(xué)理論與中國政治;劉雁成（1996-），男，山東青島人，中共黑龍江省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生，研究方向：黨的建設(shè)。

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，其具體方式和過程歷來受國家戰(zhàn)略和制度的深刻影響。改革開放以來，隨著“村社合一”的人民公社體制逐漸解體，以及鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革與城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)，鄉(xiāng)村治理的方式和路徑發(fā)生了重大變化。尤其是20世紀(jì)90年代以來，隨著村民自治選舉的制度建設(shè)與實(shí)踐推進(jìn)，圍繞著通過競(jìng)選方式獲得鄉(xiāng)村治理授權(quán)，鄉(xiāng)村社會(huì)中各主體間展開了廣泛的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，構(gòu)成了基于鄉(xiāng)村基層選舉制度的村民自治秩序。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要聚焦于管理制度建設(shè)，兩者的結(jié)合形成了以“鄉(xiāng)政村治”為基本形態(tài)的鄉(xiāng)村治理格局。從積極意義上講，以選舉為核心的村民自治激發(fā)了農(nóng)民的政治參與意愿，喚醒了農(nóng)民的民主意識(shí)，使農(nóng)民突破以往主要依靠動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)方式參與政治生活的模式，向前邁進(jìn)了一大步，增進(jìn)了其自身的自主性與能動(dòng)性。同時(shí)，這一制度也深刻地影響到鄉(xiāng)村社會(huì)中的干群關(guān)系，農(nóng)民的主體性顯著增強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)村干部形成了一定的制約，一定程度上改變了基層政府的行為邏輯。在更為宏觀的層面，這種源于“草根”的直接民主形式也為人們探索中國特色社會(huì)主義民主建設(shè)在基層社會(huì)的實(shí)現(xiàn)方式提供了一條可能的路徑。無論是政界還是學(xué)界，都普遍期望通過農(nóng)村自治鍛煉群眾的民主參與能力，創(chuàng)新民主的實(shí)現(xiàn)方式。

不可否認(rèn)，基于民主選舉的村民自治制度之于農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)、鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)乃至中國政治的發(fā)展意義重大。但是，這種肯定“僅僅反映了當(dāng)前我國農(nóng)村村莊實(shí)際情況的積極方面”[1]。考慮到制度建設(shè)的理想與現(xiàn)實(shí)資源之間必然存在的巨大張力，以及村民自治尚處于發(fā)展初級(jí)階段的事實(shí)，則更應(yīng)審慎地認(rèn)識(shí)其現(xiàn)存的問題和局限。村民自治就其發(fā)端而言“是村民自發(fā)性的民主要求與國家有意識(shí)的推動(dòng)和介入相結(jié)合的產(chǎn)物”[2]，這種民主探索距離事實(shí)上演化為成熟的民主理論和完善的制度框架尚待時(shí)日。盡管《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）從“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等方面對(duì)村民自治進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，但制度設(shè)計(jì)在落實(shí)過程中面臨各種阻礙的現(xiàn)實(shí)卻是不可避免的。畢竟，中國仍是一個(gè)擁有幾億農(nóng)村戶籍人口的大國，且仍處于激烈的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中。這就決定了鄉(xiāng)村治理具體情況的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以往任何理論的有效解釋范疇?？紤]到治理現(xiàn)代化的普遍性規(guī)律必然要以具體而微的基層實(shí)踐予以落實(shí)，那種寄望于整齊劃一、總攬全局的制度安排和頂層設(shè)計(jì)能直接轉(zhuǎn)化為基層治理現(xiàn)代化的績(jī)效、能一勞永逸地改變鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的想法顯然有失客觀。而且，在村民自治制度的具體實(shí)踐中，還存在著一個(gè)制度建設(shè)的傾向性問題，即相較于“民主選舉”的備受重視與推崇，更能體現(xiàn)社會(huì)主義基層民主實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的“民主決策”“民主管理”“民主監(jiān)督”等則被相對(duì)地忽視，這也導(dǎo)致了“村務(wù)決策、管理和監(jiān)督中的不民主、不規(guī)范和違法亂紀(jì)現(xiàn)象”[3]時(shí)有發(fā)生。

從完整地理解基層群眾自治的角度看，“四個(gè)民主”內(nèi)在結(jié)構(gòu)的失衡，暴露出了此前對(duì)于民主功能和形式存在著片面性理解，即賦予了民主選舉過多的價(jià)值性內(nèi)涵，而在一定程度上失去了對(duì)民主實(shí)質(zhì)性、參與性和過程性內(nèi)涵的關(guān)注。盡管民主選舉是村民自治不可或缺的手段，但自治也同時(shí)包含“自主治理、積極作為的政治品質(zhì)”[4]，以及相應(yīng)的政治文化、政治機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容。也就是說，村民自治制度作為一個(gè)民主制度概念的同時(shí)，也是一個(gè)管理制度和組織制度概念。正如習(xí)近平所指出的：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利;要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！盵5]適應(yīng)村民自治的全面性內(nèi)涵，其對(duì)鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系的要求也就超越單純的選舉——授權(quán)，而表現(xiàn)出更為豐富的樣態(tài)和形式。故此，如何協(xié)調(diào)和處理主體間的豐富關(guān)系，也會(huì)對(duì)村民自治和鄉(xiāng)村治理的效果產(chǎn)生重要影響。

進(jìn)一步講，主體存在于一定的社會(huì)關(guān)系之中，其本身具有實(shí)踐性、現(xiàn)實(shí)性的品格。但是，對(duì)選舉環(huán)節(jié)過度重視，甚或以選舉取代村民自治本身則在很大程度上意味著對(duì)人的抽象化理解，“見物不見人”“見事不見人”[6]。由此可能致使民主本身被虛化為除選舉指標(biāo)外無實(shí)指之物。這種觀念有悖于民主的大眾性、參與性、過程性宗旨，亦會(huì)便于少數(shù)更善于操縱民主程序的“精英”在更少的道德風(fēng)險(xiǎn)下將手中的特權(quán)合法化。鑒于此，基層民主要發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村治理的積極推動(dòng)作用，就必須立足于具體的主體實(shí)踐之上。而主體“有意義的行為只有在主體間社會(huì)語境中才得以成為可能”[7]。因此，必須準(zhǔn)確分析主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的性質(zhì)、要求，才可能把握主體之于特定民主形式和功能的作用。其基本邏輯線索如下：

事實(shí)上，重視鄉(xiāng)村主體之間的關(guān)系歷來是分析鄉(xiāng)村問題的重要方法，費(fèi)孝通先生就以“熟人社會(huì)”描述鄉(xiāng)土中國的特征。改革開放后，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)生了顯著變化，各類主體不斷分化產(chǎn)生，出現(xiàn)了“半熟人社會(huì)”的特征。在新型的基層鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各類鄉(xiāng)村治理主體基于其各不相同的能力、地位、分工和利益傾向等，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村自治制度框架下，不同程度地介入鄉(xiāng)村治理，并在此過程中相互博弈、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)商，形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的主體結(jié)構(gòu)。這樣一種主體結(jié)構(gòu)為把握村民自治和鄉(xiāng)村治理提供了一個(gè)合理和全面的研究視角。申言之，人所處的社會(huì)關(guān)系對(duì)人的意識(shí)和行為具有根本性的塑造作用，作為一種社會(huì)關(guān)系的主體結(jié)構(gòu)，對(duì)主體本身以及作為上層建筑的村民自治制度同樣具有至關(guān)重要的促進(jìn)或制約作用。一方面，主體結(jié)構(gòu)是主體存在和活動(dòng)的基本場(chǎng)合，也是其確認(rèn)自身身份的條件，而“沒有身份認(rèn)同的行為體也就沒有利益可言”[7]，只有把握主體結(jié)構(gòu)才能理解主體活動(dòng)的基本要求和內(nèi)在邏輯。另一方面，主體要參與治理過程，發(fā)揮治理功能，就必須使其觀念適應(yīng)于主體結(jié)構(gòu)的要求，使其行動(dòng)符合主體結(jié)構(gòu)的規(guī)范，使其自身有機(jī)地融于主體結(jié)構(gòu)之中。

在此認(rèn)識(shí)之下，近些年來，國內(nèi)相關(guān)研究已經(jīng)開始有意識(shí)地從單純的制度建構(gòu)邏輯轉(zhuǎn)向客觀分析制度建構(gòu)過程與實(shí)際資源供給之間的關(guān)系問題，其中也包含著一系列對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的研究成果，諸如探究鄉(xiāng)村治理中的鄉(xiāng)政村治關(guān)系、“兩委”關(guān)系、干群關(guān)系，探討鄉(xiāng)村社會(huì)公共生活和基層協(xié)商，等等。這些研究對(duì)各主體間關(guān)系進(jìn)行了深入分析，亦為本研究提供了重要的學(xué)術(shù)支撐。但是，從各主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的視角上把握鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的文獻(xiàn)尚不多見，這可能造成分析缺失整體視角。在既有研究的基礎(chǔ)上，我們嘗試將研究繼續(xù)推進(jìn)下去，對(duì)以下問題予以分析：一是鄉(xiāng)村社會(huì)主體眾多，但獲得授權(quán)參與鄉(xiāng)村治理的有哪些？這些主體在整體上呈現(xiàn)何種關(guān)系結(jié)構(gòu)？二是鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行面臨何種問題？其成因是什么？三是應(yīng)通過何種路徑優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)？

二、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)容構(gòu)成

作為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性法律，《村組法》中已經(jīng)對(duì)何種主體可以參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了制度上的規(guī)定。具體來說，包括村民委員會(huì)、黨的基層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民、駐本村企事業(yè)單位、群眾組織等。同時(shí)，《村組法》也以法律的形式明確規(guī)定了相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)：（1）村民委員會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。（2）中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織作為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員服務(wù)群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮著在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。需要指出的是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨組織對(duì)村級(jí)黨組織擁有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，因而也構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的重要領(lǐng)導(dǎo)主體。（3）人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、支持、幫助村委會(huì)行使職權(quán)，但不能干預(yù)自治范圍內(nèi)事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)干預(yù)。（4）村民擁有對(duì)村干部的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村委會(huì)向由村民組成的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé);村民會(huì)議和村民代表會(huì)議推舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，具有一定的監(jiān)督權(quán)。（5）駐村的企事業(yè)單位、群眾組織，可派代表列席村民會(huì)議，參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在處理涉及自身事務(wù)時(shí)，可與村委會(huì)協(xié)商。據(jù)此，利用nvivo12軟件中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系功能，可以繪制主體結(jié)構(gòu)的基本樣態(tài)（下圖），由此較為直觀地把握鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯。

首先，主體間的關(guān)系類型具有多樣性?！洞褰M法》賦予了各類鄉(xiāng)村治理主體以不同的功能、地位和作用，造成主體間關(guān)系不盡相同。概括而言，其關(guān)系類型大體包括：領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)類關(guān)系，如黨的基層組織對(duì)村民、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上一級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)干預(yù)行為的糾正。產(chǎn)生—負(fù)責(zé)類關(guān)系，如村民選舉產(chǎn)生村委會(huì)，后者向由村民組成的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé);村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，后者向前者負(fù)責(zé)。制約類關(guān)系，如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督。協(xié)商類關(guān)系，如企事業(yè)單位、群眾組織與村委會(huì)的協(xié)商，等等。多樣化的主體關(guān)系反映了治理主體互動(dòng)過程的復(fù)雜性，亦對(duì)有效處理主體關(guān)系本身提出了更高要求。也就是說，盡管不同主體及其間關(guān)系在重要性上有所區(qū)分，但并不能因此相互取代，各主體應(yīng)規(guī)范活動(dòng)、各司其職、相互配合，以此達(dá)成主體結(jié)構(gòu)的和諧狀態(tài)，發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村治理的正向推動(dòng)作用。并且，主體的權(quán)利義務(wù)是統(tǒng)一的，尤其對(duì)村委會(huì)選舉而言，不能人為割裂通過選舉獲得授權(quán)與對(duì)選舉主體的負(fù)責(zé)兩方面關(guān)系，而應(yīng)在這種統(tǒng)一性上把握主體結(jié)構(gòu)的互動(dòng)要求。

其次，村委會(huì)是鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的中樞節(jié)點(diǎn)。在制度設(shè)計(jì)上，《村組法》以村委會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)行過程為載體對(duì)各主體的治理行為進(jìn)行授權(quán)。同時(shí)，明確規(guī)定了村委會(huì)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等”職權(quán)，及其所具有的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)、管理集體土地和財(cái)產(chǎn)等功能。這一設(shè)定使得“村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)的決策中居于中心地位”[8]，各類主體須通過處理與村委會(huì)的關(guān)系，才得以參與鄉(xiāng)村治理?？傮w而言，各主體與村委會(huì)關(guān)系包含以下幾方面內(nèi)容：一是產(chǎn)生村委會(huì)，如村民選舉出村委會(huì)成員，或參與選舉成為村委會(huì)成員。二是影響村委會(huì)的運(yùn)行，如基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、村監(jiān)委的監(jiān)督等。三是與村委會(huì)工作上的協(xié)調(diào)，如企事業(yè)單位或群眾組織與村委會(huì)的協(xié)商等。以村委會(huì)為中樞，鄉(xiāng)村治理主體在整體上也形成了相互制約和影響的態(tài)勢(shì)：村民選舉產(chǎn)生村委會(huì)，并組成村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，其不僅審議村委會(huì)工作，也直接決定相關(guān)事宜;由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議產(chǎn)生的村監(jiān)委對(duì)村務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督。而且，村民“開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”也得到基層黨組織的支持和保障，后者同時(shí)也與村委會(huì)構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。有鑒于此，對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的治理就需避免片面化視角，而應(yīng)統(tǒng)籌考察主體之間的關(guān)聯(lián)與矛盾，以此為鄉(xiāng)村治理提供良好的運(yùn)行條件。

最后，規(guī)范各種關(guān)系的目的在于保障村民的民主權(quán)利與合法權(quán)益?！洞褰M法》總則第一條明確規(guī)定，該法制定的目的在于“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益”。其對(duì)各主體間關(guān)系的設(shè)定也都在保障村民的民主權(quán)利。如在民主選舉上，村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)，并以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的形式，“審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告，評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作，撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”;村監(jiān)委（其成員在村委會(huì)成員及其親屬之外的村民中推選）也負(fù)有對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督之責(zé)。再則，村民在村民自治之外，也有相應(yīng)的制度和法律手段維護(hù)自身權(quán)益，這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令改正“村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的”行為。同時(shí)，村民也有權(quán)向法院起訴村委會(huì)或其成員的侵權(quán)行為，從而全面保障村民的合法權(quán)益。

三、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)面臨的問題與挑戰(zhàn)

如上所述，《村組法》以制度的形式規(guī)定了各類鄉(xiāng)村治理主體所處位置及其各自的權(quán)責(zé)范圍，在此基礎(chǔ)上確定了主體間關(guān)系。鑒于制度的規(guī)范性、強(qiáng)制性和滲透性，制度規(guī)定必然深刻影響主體的交往互動(dòng)，而由此所形成的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)理所當(dāng)然地體現(xiàn)制度邏輯，總體上也能夠同步推進(jìn)村民自治和鄉(xiāng)村治理。但不容忽視的是，現(xiàn)實(shí)中依然存在一些制約上述規(guī)定落實(shí)的阻礙因素。一方面，市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的不斷推進(jìn)促使鄉(xiāng)村社會(huì)所處的宏觀環(huán)境發(fā)生變化，從而使得主體之間的利益取向更為多元，其行為邏輯也殊為不同。另一方面，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，鄉(xiāng)村社會(huì)主體呈現(xiàn)出進(jìn)一步分化的趨勢(shì)，與《村組法》相關(guān)規(guī)定有所出入。例如，各類新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和自組織等在內(nèi)的主體不斷分化產(chǎn)生，并在鄉(xiāng)村治理中扮演愈加重要的角色，而其在現(xiàn)有制度中的活動(dòng)空間較為有限。此外，宗族勢(shì)力、鄉(xiāng)村混混和黑惡勢(shì)力等群體也不同程度地參與到鄉(xiāng)村治理過程中，由此亦考驗(yàn)鄉(xiāng)村治理制度效力。如此，文本制度的規(guī)定與實(shí)際情況出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)，主體的地位、作用較之于文本制度規(guī)定發(fā)生“位移”，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性，及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的正向推動(dòng)作用受到影響，概括來說，主要表現(xiàn)在以下方面。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用受到制約?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村治理中揮發(fā)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其對(duì)鄉(xiāng)村治理全局的把握和對(duì)各主體活動(dòng)與利益的協(xié)調(diào)，是鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)得以成型并保持穩(wěn)定的前提。不過，一段時(shí)期以來，由于部分基層黨組織和黨員干部出現(xiàn)組織、紀(jì)律松弛問題，以及在既有的鄉(xiāng)村治理中對(duì)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重視程度相對(duì)不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)中黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威有所下降。這一現(xiàn)象無疑是不符合中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理的發(fā)展目標(biāo)及要求的。從根本上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與村民自治權(quán)利是統(tǒng)一的，在中國語境當(dāng)中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)展村民自治并不矛盾。但是，如何在機(jī)制層面對(duì)二者予以銜接和平衡卻是一個(gè)較為復(fù)雜的問題。事實(shí)上，“怎樣才能既防止自治的‘大民主削弱權(quán)威，又防止權(quán)威消解自治的民主性，理論界并沒有給出清晰的答案”[9]。并且，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用缺位又可能通過鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，波及到其它主體的治理活動(dòng)，或給制度外主體的不當(dāng)行動(dòng)留出空間，影響治理主體互動(dòng)實(shí)效。此外，在主體類型日益豐富，主體主動(dòng)性、自主性日益增強(qiáng)的情況下，黨組織也需要對(duì)吸納相關(guān)組織參與到治理過程中的問題進(jìn)行慎重的思考和應(yīng)對(duì)，由此化風(fēng)險(xiǎn)為動(dòng)力，提高決策科學(xué)化和民主化程度，減少政策阻力。不過，各類組織在活動(dòng)目標(biāo)與行動(dòng)邏輯上并不必然與黨組織的領(lǐng)導(dǎo)完全一致，因而這一過程也對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)水平提出了更高要求，某種程度上也制約了對(duì)各個(gè)主體的領(lǐng)導(dǎo)。

其次，村委會(huì)的自治功能相對(duì)弱化。村委會(huì)是《村組法》主要的規(guī)定對(duì)象，村民自治制度很大程度上就是圍繞著村委會(huì)的選舉、運(yùn)行和監(jiān)督展開的。在實(shí)踐中，各主體的治理活動(dòng)需同村委會(huì)發(fā)生一定關(guān)系才得以進(jìn)行。在此過程中，村委會(huì)自治功能的正常發(fā)揮難免受到影響。這種影響，其一，來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的干擾，后者往往憑借其在人事任免、資源配置等方面的優(yōu)勢(shì)干預(yù)村委會(huì)日常工作，導(dǎo)致村委會(huì)的自治功能萎縮，甚至“成為受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的半行政組織”[10]。其二，村委會(huì)與本村黨支部也存在齟齬的可能。尤其是在“兩票制”和“雙肩挑”并未得到落實(shí)的地方，村兩委之間出現(xiàn)矛盾的可能性會(huì)大大增加，從而也就造成了制度結(jié)構(gòu)本身對(duì)于制度運(yùn)行目標(biāo)的梗阻作用。其三，村民個(gè)體與群體的自治權(quán)與村委會(huì)自身的行政權(quán)力之間也存在著一定程度的沖突，盡管一般而言村委會(huì)可以通過其體制、資源等方面的優(yōu)勢(shì)影響村民的自治活動(dòng)，但這種沖突關(guān)系卻可能壓縮村民自治的活動(dòng)空間，村民參與民主治理的積極性及對(duì)村委會(huì)權(quán)威的評(píng)價(jià)和接受程度也會(huì)出現(xiàn)明顯的下降，這反過來將弱化村委會(huì)的權(quán)威。

再次，村民個(gè)體自治權(quán)利的行使面臨諸多挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化不斷推進(jìn)的背景下，農(nóng)民離村務(wù)工經(jīng)商已成為常態(tài)。人口的向外流動(dòng)在促成鄉(xiāng)村社會(huì)開放性的同時(shí)，使得“傳統(tǒng)時(shí)期的道德規(guī)范、村規(guī)民約、公共規(guī)則、宗教信仰對(duì)農(nóng)民的約束與規(guī)范作用越來越小”[11]。而脫離“熟人社會(huì)”和鄉(xiāng)村隸屬關(guān)系的村民日益呈現(xiàn)原子化、個(gè)體化的狀態(tài)，難免對(duì)本村公共事務(wù)產(chǎn)生冷漠態(tài)度。在鄉(xiāng)村治理過程中，村民個(gè)體的缺席無疑會(huì)造成主體結(jié)構(gòu)的重大缺陷。并且，由于在選舉制度之外，其他落實(shí)村民自治權(quán)利的渠道，如民主監(jiān)督、民主協(xié)商、民主決策等并不通暢，效果也相對(duì)有限，就導(dǎo)致民主選舉成為了不得不承載過度的民主自治預(yù)期與功能的制度載體。相應(yīng)的，如果民主選舉也蛻變?yōu)樯贁?shù)鄉(xiāng)村“精英”掌握特權(quán)的工具，那么普通村民對(duì)于自治的興趣和信心也會(huì)進(jìn)一步降低，從而形成一個(gè)自治動(dòng)力—自治可能之間的惡性循環(huán)狀態(tài)。

復(fù)次，新型經(jīng)濟(jì)組織缺乏參與鄉(xiāng)村治理渠道。經(jīng)由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的農(nóng)民，因“對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求和在追求中的競(jìng)爭(zhēng)壓力”[12]，又進(jìn)一步走向聯(lián)合，由此催生出了包括農(nóng)民合作組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等在內(nèi)的各類新型經(jīng)濟(jì)組織。由于這類組織能夠較為有效地確保農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，幫助農(nóng)民增收，因而獲得了較高的認(rèn)同，也由此具有了一定社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)勢(shì)。這些資源同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理有效推進(jìn)必不可少的要素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)文明鄉(xiāng)村，就必須同各類經(jīng)濟(jì)組織展開合作，通過后者獲得資金、技術(shù)、人員等方面的支持。同時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)組織也需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)獲得政策、環(huán)境上的扶持和幫助才能進(jìn)一步發(fā)展。因此，其在鄉(xiāng)村治理運(yùn)行中的作用與深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村治理的意愿日益重要和迫切。但是，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)中，其實(shí)際地位與現(xiàn)實(shí)作用卻并不相匹配。從《村組法》的相關(guān)規(guī)定看，新型經(jīng)濟(jì)組織僅僅具有作為駐村企事業(yè)單位、群眾組織之一列席村民會(huì)議的權(quán)利，并無具體的管理權(quán)、決定權(quán)或監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，考慮到中國各地區(qū)情況的復(fù)雜性，以及避免資本力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的過度滲透，在法律層面不賦予這些經(jīng)濟(jì)組織以明確的治理主體地位是合理的。但是，這并不意味著不能在可行的政策領(lǐng)域的彈性空間中為其預(yù)留一定治理權(quán)利，因?yàn)閷?duì)于那些經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)與鄉(xiāng)村治理間正相關(guān)性很高的地區(qū)來說，規(guī)范化其在治理活動(dòng)中的地位和權(quán)責(zé)，對(duì)于減少治理成本、提高治理效率顯然是有好處的。

最后，鄉(xiāng)村自組織的定位不明確。當(dāng)前，村民經(jīng)由自身結(jié)合、協(xié)作，自發(fā)產(chǎn)生了諸多公益性、互助性、服務(wù)性、娛樂性自組織。這些自組織承擔(dān)了鄉(xiāng)村社會(huì)在教育、交通、養(yǎng)老、治安、文體等方面的部分功能，并在事實(shí)上對(duì)鄉(xiāng)村治理過程產(chǎn)生了一定影響。但與其現(xiàn)實(shí)功能形成對(duì)照的是，在制度層面，自組織作為鄉(xiāng)村治理主體的地位卻并不明確，相關(guān)法律并未對(duì)自組織活動(dòng)及其參與鄉(xiāng)村治理的方式方法作明確規(guī)定。由此就可能導(dǎo)致或以血緣、地緣、業(yè)緣為紐帶構(gòu)建，或“基于資金、技術(shù)、政策、文化等新型要素而形成”[13]的自組織產(chǎn)生一定的排他性，影響到鄉(xiāng)村自治對(duì)于自治主體平等性的原則要求，甚至可能從中進(jìn)一步孕育出村民自治制度的異己力量，阻礙鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，如何審慎地對(duì)待自組織發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，如何將其由疏離于體制外的準(zhǔn)治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制內(nèi)的治理主體，將是考驗(yàn)未來鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)科學(xué)性、穩(wěn)固性的一個(gè)重要議題。

四、鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)有問題的成因

鄉(xiāng)村治理中影響自治效果的問題，有必要追溯至主體結(jié)構(gòu)方面予以探究。同時(shí)，對(duì)其成因的深入分析，亦將使我們對(duì)于多元治理主體結(jié)構(gòu)下的鄉(xiāng)村治理規(guī)律形成一個(gè)更為深刻、全面的認(rèn)識(shí)。因此，基于鄉(xiāng)村自治不斷改進(jìn)的目標(biāo)，我們有必要在相關(guān)研究中進(jìn)一步提升主體結(jié)構(gòu)問題研究的權(quán)重。具體而言，據(jù)此所概括出的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)有問題的原因主要有以下幾方面。

首先，主體缺位，即主體未能在主體結(jié)構(gòu)中承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。以制度文本為參照，可以發(fā)現(xiàn)這種缺位具有兩方面表現(xiàn)：列于制度文本中的主體未充分發(fā)揮其法定作用，導(dǎo)致主體的功能、作用缺位;未列于制度文本或在制度文本中并不重要的主體在實(shí)踐中發(fā)揮了更大的作用，或不適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用。前者如作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織的作用缺位、村民在鄉(xiāng)村治理的空間缺位，后者如新型經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村自組織的體制缺位等。無論何種意義上的主體缺位，都可能影響鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和有效性。從結(jié)構(gòu)-功能的角度講，前述鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中組織動(dòng)員、意識(shí)塑造、能力培養(yǎng)等作用的發(fā)揮是以其自身健全和內(nèi)在關(guān)系平衡為前提的。在有關(guān)主體缺位的情況下，主體結(jié)構(gòu)作為一種“規(guī)范的系統(tǒng)”[14]在事實(shí)上已經(jīng)被改變，因而其對(duì)鄉(xiāng)村治理的正向推動(dòng)作用就可能弱化。另一方面，主體結(jié)構(gòu)各組成部分之間的作用是具有互補(bǔ)性的，黨組織、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織等在鄉(xiāng)村治理過程中不可能單獨(dú)存在，不僅各主體作用的發(fā)揮寓于與其他主體的有機(jī)互動(dòng)過程中，甚至鄉(xiāng)村治理的任務(wù)目標(biāo)也是經(jīng)由主體結(jié)構(gòu)中各主體不斷博弈、協(xié)調(diào)、合作過程所確定的。因此，其中任何部分的缺失都可能制約相關(guān)主體的活動(dòng)，也使鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)缺乏動(dòng)力。

以基層黨組織為例，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位要求基層黨組織必須切實(shí)發(fā)揮組織、凝聚、團(tuán)結(jié)等方面的作用，其他主體正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開互動(dòng)、推進(jìn)治理的。然而，實(shí)踐中基層黨組織某些領(lǐng)導(dǎo)作用的缺位和虛化，導(dǎo)致其難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理全局，致使其他主體的活動(dòng)失去方向引導(dǎo)和政治保證而出現(xiàn)種種問題。具體來說，一個(gè)無法回避的問題就是鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的改變給黨組織發(fā)揮作用帶來的影響。由于青壯年人口的流失，基層黨組織在發(fā)展新黨員，特別是擁有較高知識(shí)技能水平的新黨員問題上面臨著難以克服的障礙，嚴(yán)重影響了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。同時(shí)，在民主選舉中，由于相關(guān)制度設(shè)計(jì)偏重從競(jìng)爭(zhēng)性選舉的角度考慮治理主體的產(chǎn)生與授權(quán)，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了黨組織在選舉過程中被虛化的情況，從而也間接地造成了一些村莊的治理權(quán)力被宗族、宗教和黑惡勢(shì)力所把控，進(jìn)一步弱化了黨對(duì)基層社會(huì)的掌控力度。

其次，權(quán)力越位，即主體的行為超出其規(guī)定權(quán)限，侵蝕其他主體的活動(dòng)空間和基本權(quán)利。從成因上看，越位的出現(xiàn)與主體權(quán)力關(guān)系的失衡有關(guān)。鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)所分別代表的行政權(quán)力與自治權(quán)力并存，優(yōu)化、協(xié)調(diào)這兩種權(quán)力的關(guān)系，歷來是維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)然，從規(guī)范意義上講，這兩種權(quán)力并不是非此即彼的關(guān)系，二者統(tǒng)一于人民當(dāng)家作主。不過，由于自治權(quán)力的社會(huì)支撐體系相對(duì)薄弱，不足以對(duì)行政權(quán)力形成有效制約。故此，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力越位侵蝕自治權(quán)力的現(xiàn)象。從結(jié)果上看，這種越位削弱了村委會(huì)的自治功能，造成了村委會(huì)的“附屬行政化”，壓縮了村民和各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)揮治理作用的空間。權(quán)力關(guān)系的嬗變也造成相應(yīng)主體關(guān)系的異化，并進(jìn)一步造成主體結(jié)構(gòu)本身作用趨向發(fā)生變動(dòng)。例如，原本應(yīng)作為“農(nóng)村自治性和自主性政治空間拓展的推動(dòng)者”[15]的各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織因缺乏參與鄉(xiāng)村治理渠道，就可能轉(zhuǎn)而扮演體制挑戰(zhàn)者的角色。

與此同時(shí)，在行政壓力下，作為基層群眾性自治組織的村委會(huì)也在一定程度上成為凌駕于村民之上的“管理機(jī)關(guān)”，其同村民之間的負(fù)責(zé)、服務(wù)關(guān)系成為管理、命令關(guān)系，由此進(jìn)一步構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理中權(quán)力對(duì)權(quán)利的越位。實(shí)踐中，某些村委會(huì)往往借機(jī)擴(kuò)大自治權(quán)限，并把權(quán)力壟斷于特定范圍之內(nèi)，抑制村民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)要求和民主參與渠道，導(dǎo)致其權(quán)利“只能是‘本本上（rights on book）的而不是‘運(yùn)作中（rights in action）的”[16]。同時(shí)，一些鄉(xiāng)村干部也缺乏對(duì)村民基本權(quán)利的尊重，其精力也未集中于鄉(xiāng)村建設(shè)和公共服務(wù)上，反而蛻化為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[17]，加劇了“基層組織和農(nóng)民之間的疏離”[18]，也使基層政權(quán)合法性不斷流失，政治認(rèn)同下降。在這種情況下，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)本身的穩(wěn)定性勢(shì)必受到影響，各主體間本應(yīng)達(dá)成的力量聚合就可能轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突。由此，不僅降低主體結(jié)構(gòu)對(duì)制度運(yùn)行的保障作用，也弱化了村民自治制度本身的有效性和合法性。

最后，職權(quán)錯(cuò)位，即主體職權(quán)互為交叉、重合，其間互動(dòng)混亂。這一問題與制度供給不足有關(guān)，如前所述，《村組法》從文本制度上規(guī)定了不同主體所處地位和所應(yīng)發(fā)揮的作用。但在制度的實(shí)際運(yùn)行中，由于規(guī)定過于原則化或相應(yīng)的配套機(jī)制的缺乏，致使主體間邊界模糊，由此造成的錯(cuò)位發(fā)生的制度空隙亦絕非僅見。在基層黨支部和村委會(huì)的關(guān)系上，其表現(xiàn)尤為突出。按照制度規(guī)定，村委會(huì)經(jīng)由村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)，同時(shí)也接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。但由于對(duì)兩種權(quán)力的具體內(nèi)容、運(yùn)行界限和互動(dòng)方式等的相關(guān)規(guī)定并不明確，導(dǎo)致政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理權(quán)力相分離的現(xiàn)象普遍存在。在具體實(shí)踐中，作為兩種權(quán)力代表的村主任或村支書個(gè)人在能力、素質(zhì)等方面的差異，及本村宗族勢(shì)力和利益群體的影響，都可能導(dǎo)致兩種權(quán)力錯(cuò)位運(yùn)行，其表現(xiàn)或?yàn)辄h組織代行村委會(huì)的部分職權(quán)，導(dǎo)致《村組法》中賦予村委會(huì)的功能難以落實(shí)到位;或?yàn)榇逦瘯?huì)的自治權(quán)超出法定界限，弱化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。如此一來，在主體關(guān)系“錯(cuò)位”的情況下，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)就處于一種內(nèi)在沖突的狀態(tài)之中，從而干擾了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主體合力的形成，阻礙了治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。當(dāng)前，有必要著重理順鄉(xiāng)村自治與治理結(jié)構(gòu)中的“兩委”關(guān)系，既不能沿著行政化的老路，使其退回到原有的支部書記“一言堂“的舊格局中，也不能采取放任自流的態(tài)度，讓”兩委“不受限制的權(quán)力博弈干擾到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)與穩(wěn)定自治格局的維系。

五、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)

綜合上文的分析，不難發(fā)現(xiàn)，主體缺位、權(quán)力越位和職權(quán)錯(cuò)位已經(jīng)成為主體結(jié)構(gòu)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的主要障礙。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體需求和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，則要求對(duì)癥下藥地解決這些問題，從而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，為村民自治制度的運(yùn)行和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展提供社會(huì)關(guān)系方面的支撐。

首先，加強(qiáng)基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，鄉(xiāng)村治理過程中同樣需要發(fā)揮基層黨組織對(duì)各個(gè)主體的領(lǐng)導(dǎo)作用。上文已指出，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)存在的各種問題，很大程度上是由于一些農(nóng)村黨組織本身軟弱渙散、脫離群眾和責(zé)任意識(shí)淡薄而造成的職能缺位。在此情況下，有必要以“提升組織力為重點(diǎn)”[19]推進(jìn)基層黨組織建設(shè)。積極發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用，解決基層黨員干部不擔(dān)當(dāng)、不作為、與群眾聯(lián)系松散的問題，構(gòu)筑起黨聯(lián)系群眾、聯(lián)系社會(huì)的體制機(jī)制。黨員干部也需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決各主體生產(chǎn)、生活、發(fā)展中的各類問題，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)愛服務(wù)，從而在引導(dǎo)、服務(wù)主體的過程中潛移默化地增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。同時(shí)，重塑“規(guī)范自律、務(wù)實(shí)高效、服務(wù)群眾的黨內(nèi)風(fēng)氣”[20]，促成鄉(xiāng)村政治生態(tài)的凈化，從而團(tuán)結(jié)群眾，增進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)各主體的有機(jī)聯(lián)系，進(jìn)而為村民自治制度的有效運(yùn)行提供組織基礎(chǔ)。

在推進(jìn)黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)上，基層黨組織深入村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)主體的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)，以此促進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。具體來說，在民主選舉中，基層黨組織在資格審查、候選人提名、競(jìng)選、投票等各流程發(fā)揮組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和保障的作用，保證選舉過程的程序規(guī)范。在民主協(xié)商中，基層黨組織發(fā)揮政治保證和組織力量的作用，各類主體的協(xié)商活動(dòng)都必須在黨組織的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，由此動(dòng)員村民，解決村民“缺位”的問題。在民主決策和民主管理中，推動(dòng)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)濟(jì)合作組織負(fù)責(zé)人，以此化解“兩委矛盾”，也為各類經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村治理提供空間。在民主監(jiān)督中，明確村黨組織對(duì)村監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系①，以此帶動(dòng)村民的日常監(jiān)督活動(dòng)。這樣，基層黨組織以全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村治理各主體關(guān)系的協(xié)調(diào)，也降低了各主體之間的齟齬與沖突，增進(jìn)了主體結(jié)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)村治理的正向推動(dòng)作用。

其次，加強(qiáng)村務(wù)公開的規(guī)范性和即時(shí)性。鄉(xiāng)村治理主體之間的互動(dòng)主要圍繞對(duì)村莊事務(wù)的處理而展開，這就使得村務(wù)公開成為各主體得以討論和處理問題的前提和動(dòng)力。因之村務(wù)公開的程度、方式等對(duì)主體結(jié)構(gòu)的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，以及鄉(xiāng)村治理和村民自治的有序推進(jìn)具有重要影響。而且，前述鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)中存在主體權(quán)利—義務(wù)關(guān)系不清、權(quán)力—權(quán)利關(guān)系失衡等情況，通過推進(jìn)村務(wù)公開建設(shè)，厘清村莊事務(wù)的性質(zhì)和處理要求，有助于解決權(quán)力越位和職權(quán)錯(cuò)位問題。再者，村務(wù)公開在村民自治過程中屬于民主監(jiān)督的范疇，其本身乃是特定主體的一種鄉(xiāng)村治理活動(dòng)?！洞褰M法》第23條、第24條和第30條規(guī)定了村務(wù)公開的主要內(nèi)容、主體資質(zhì)和監(jiān)督機(jī)制，特別明確了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，以及由其所產(chǎn)生的村監(jiān)委對(duì)村委會(huì)日?；顒?dòng)和村莊財(cái)務(wù)的監(jiān)督要求。因而推進(jìn)村務(wù)公開，有助于強(qiáng)化這些主體的地位和作用，增進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

適應(yīng)相關(guān)法制基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展要求，推進(jìn)村務(wù)公開一方面需增進(jìn)規(guī)范化和制度化，嚴(yán)格執(zhí)行《村組法》規(guī)定的村務(wù)公開的每一個(gè)步驟和程序，保障村務(wù)公開監(jiān)督主體正常履行其職責(zé)。對(duì)需要公開的事項(xiàng)也應(yīng)細(xì)致梳理，在村級(jí)財(cái)務(wù)、集體財(cái)產(chǎn)、惠農(nóng)補(bǔ)貼、工程項(xiàng)目、土地征收，以及其他村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)列出公開清單，標(biāo)明完成情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)事項(xiàng)辦理的事前、事中和事后全程公開。此外，有必要規(guī)范村務(wù)檔案的整理、保管、查閱、利用制度，方便各主體了解村莊事務(wù)的來龍去脈，明晰問題癥結(jié)，提高主體間共識(shí)。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村的普及也為創(chuàng)新村務(wù)公開手段，實(shí)現(xiàn)即時(shí)公開、經(jīng)常公開提供了條件?？山⒔∪按迕裎⑿湃骸薄班l(xiāng)村公眾號(hào)”等公開平臺(tái)和載體，推進(jìn)村務(wù)公開信息化、電子化，確保村務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息平臺(tái)有效銜接，使各主體更為方便、快捷地獲取信息和反饋意見，降低村務(wù)公開的人、財(cái)、物成本。

最后，加強(qiáng)多元主體互動(dòng)方面的制度供給。當(dāng)前，主體間權(quán)力、權(quán)利關(guān)系由以《村組法》為基礎(chǔ)的法律制度所規(guī)范。目前來看，現(xiàn)有法律制度的原則性規(guī)定難以盡然滿足主體互動(dòng)、交流的需要，這也是引發(fā)主體職權(quán)錯(cuò)位和權(quán)力越位的制度性因素。因此，需要適應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體互動(dòng)要求，“提供一個(gè)完整的鄉(xiāng)村多元治理的法律框架”[21]。這方面的制度供給須對(duì)主體的治理資格、職責(zé)范圍和功能作用等作出更為明確的規(guī)定，保證各主體在制度框架內(nèi)活動(dòng)，避免因權(quán)限含糊而造成的推諉責(zé)任和爭(zhēng)權(quán)奪利問題。具體來說，法律制度要對(duì)鄉(xiāng)村治理主體可以就哪些問題、以何種方式、通過何種程序參與鄉(xiāng)村治理，以及哪些群體不具有相關(guān)資質(zhì)做出說明。特別是對(duì)作為主體結(jié)構(gòu)中樞節(jié)點(diǎn)的村委會(huì)而言，可以對(duì)其工作事項(xiàng)采取目錄清單和審核備案等管理形式，重點(diǎn)發(fā)揮其在“公共事務(wù)和公益事業(yè)辦理、民間糾紛調(diào)解、治安維護(hù)協(xié)助、社情民意通達(dá)等方面作用”，以規(guī)范職權(quán)的方式解決行政權(quán)力越位和自治權(quán)力異化等問題。另外，考慮到鄉(xiāng)村治理主體間互動(dòng)是在一定的議事平臺(tái)上進(jìn)行，法律制度供給也須進(jìn)一步規(guī)范村民（代表）會(huì)議、村民議事會(huì)、懇談會(huì)等鄉(xiāng)村治理主體議事協(xié)商的程序，充分保障各主體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，完善輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式，確保主體擁有充足空間參與鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建起民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)不同機(jī)制之間的有限銜接，以此對(duì)村民自治制度查漏補(bǔ)缺、疏塞修繕、鞏固優(yōu)化，減少制度空隙所可能造成的不規(guī)范參與。同時(shí)，還應(yīng)確保制度本身的權(quán)威性，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力、增加違背制度的成本，使制度規(guī)定成為各主體活動(dòng)、交往的基本規(guī)范，以此明確各主體之間的權(quán)力、責(zé)任界限，防止強(qiáng)勢(shì)主體對(duì)弱勢(shì)主體利益的越位侵犯和不同權(quán)力之間的錯(cuò)位運(yùn)行。

注釋：

① 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任一般由黨員擔(dān)任”。

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