鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制探析

郜麗茹

關(guān)鍵詞：農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社;特殊性;社員身份確認;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F321.42 文獻標志碼：A 文章編號：1637?5617（2021）06?0028?08

黨的十九大報告提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（下稱“十四五”規(guī)劃）在“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展全面推進鄉(xiāng)村振興”一篇中提出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，明確重點應(yīng)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能，將經(jīng)營性資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟?！币陨险f明，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是激活農(nóng)村集體經(jīng)濟資源要素、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是新時代農(nóng)村相對貧困背景下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要方向。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、治理農(nóng)村相對貧困的重要之舉，而以農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理為核心的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革正是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重心所在。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍采用的一種合作制形式，也是深化我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一種有效路徑。2016年12月26日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》）從重大意義、總體要求等方面對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進行了詳細闡述，并重點指出要“由點及面開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制”。此后，2017?2021年連續(xù)五年的涉農(nóng)中央一號文件都強調(diào)要“由點及面深入推進集體資產(chǎn)股份合作制改革”，“十四五”規(guī)劃和2020年中央農(nóng)村工作會議也提出要“深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力”。

從立法層面看，國家立法中尚未建構(gòu)起系統(tǒng)化的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制體系;在學術(shù)研究視角方面，對農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制方面的專門性研究也較少被關(guān)注，但不容忽視的是，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理機制是一個“必須有而且是應(yīng)盡快得到明確”的問題[1]。通過脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利可以看出，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的載體，不僅是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)全體成員共同富裕的保障，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終落腳點。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社這個經(jīng)濟實體的繁榮壯大離不開內(nèi)部有效的治理機制。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社自身的特殊性是構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制必須考慮的邏輯前提。在2021年“十四五”開局之年以及農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革收官之年的關(guān)鍵時期，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社仍然要在今后的相對貧困治理過程中繼續(xù)發(fā)揮其在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的“壓艙石”作用，通過不斷完善農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。

1農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的內(nèi)涵及價值

“任何有組織有目的的經(jīng)濟活動都需要有與其相適應(yīng)的治理”[2]。實現(xiàn)法人治理的目標必須強化法人的治理機制，因此，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理工作的開展同樣依賴于有效的治理機制。

1.1農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的內(nèi)涵界定

由于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一種，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制的內(nèi)涵可為農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社提供參考。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制是通過一套正式的或非正式的、內(nèi)部的或外部的制度、機制來協(xié)調(diào)法人與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，并實現(xiàn)法人利益相關(guān)者利益的制度安排。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制不僅關(guān)注法人機關(guān)之間的權(quán)力分配，更關(guān)注權(quán)力運行以及均衡機制的設(shè)計;不僅關(guān)注法人內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)，而且關(guān)注法人利益相關(guān)者的利益;治理機制所依據(jù)的規(guī)范更加多元化，不僅有正式的立法和章程，還有一些非正式的其他社會規(guī)范，如管理規(guī)約等自治性規(guī)定等[3]。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理機制作為農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理的核心內(nèi)容和影響社員收入的核心因素，也同樣關(guān)注農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)之間的權(quán)力分配，并更加注重合作社內(nèi)部利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的設(shè)置上。

1.2農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的價值取向

構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制具有多重意義：一是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社得以成立和有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制意味著合作社內(nèi)部系統(tǒng)步入正軌、實質(zhì)化，是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的脊梁，是保證合作社有效運轉(zhuǎn)的前提。二是實現(xiàn)農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社法人權(quán)益和社員權(quán)益的關(guān)鍵性制度設(shè)計。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是具有中國特色的經(jīng)濟組織，其最大的特點在于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社與社員之間利益相連、休戚與共，沒有農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社，社員的權(quán)益將失去依靠。因此，完善農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制將有利于實現(xiàn)和維護社員權(quán)益。三是實現(xiàn)農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部決策科學化并實現(xiàn)利益相關(guān)者利益最大化的制度保障。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社應(yīng)當是靜態(tài)治理結(jié)構(gòu)齊全、動態(tài)治理機制健全的特別法人，包含決策機制在內(nèi)的動態(tài)治理機制將有利于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理工作在科學決策的基礎(chǔ)上有效進行，從而進一步促進社內(nèi)經(jīng)濟效益的提高，最終達到與利益相關(guān)者共贏的目的。

2農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的現(xiàn)狀及困境

2.1農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的現(xiàn)狀

2.1.1股權(quán)設(shè)置和管理機制 在股權(quán)設(shè)置方面，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》指出“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定”?；诖耍斍案鞯氐霓r(nóng)村股份經(jīng)濟合作社主要是以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。成員股中可設(shè)置基本股、勞齡股等，按照集體凈資產(chǎn)總額，考慮人口、土地、勞齡等要素，合理確定權(quán)重。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社將股權(quán)設(shè)置為個人股和集體股，個人股是指農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份而獲得的股權(quán)，包括成員股、年齡股、貢獻股等，集體股是按集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體集體經(jīng)濟組織成員共有的股份[4]。目前實踐中，大多合作社的管理人員與村委會領(lǐng)導(dǎo)人員交叉任職，村委會成員兼任合作社董事會成員、村委會領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長的情況不勝枚舉，導(dǎo)致村委會和農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社之間的關(guān)系模糊，職能定位不清，使得農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社在日常的經(jīng)營活動中帶有濃厚的行政色彩并且承擔著本應(yīng)由村委會承擔的一些職責和開支。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社設(shè)置集體股一定程度上導(dǎo)致“政經(jīng)不分”，這是集體股存廢爭議的主要原因。

一些地方在改制時設(shè)置了集體股，主要是出于兩方面的考慮：一是擔心沒有集體股，集體經(jīng)濟組織就失去了公有制性質(zhì);二是集體經(jīng)濟組織目前承擔了大量的公共服務(wù)職能，需要通過設(shè)置集體股籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費。而大部分地方則主張不設(shè)集體股，主要是因為如果改制時保留集體股，隨著城鎮(zhèn)化進程的急劇推進，集體積累逐漸增加，會再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，需要進行兩次改制;集體股在集體經(jīng)濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權(quán)的問題，極易產(chǎn)生新的矛盾[5]。雖然集體股的設(shè)置有助于留存公共積累、服務(wù)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，在一定程度上具有其存在的現(xiàn)實合理性，但長期以往則不利于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的長久發(fā)展。

在股權(quán)管理方面，基于各地不同的實踐，主要有股權(quán)的靜態(tài)管理、動態(tài)管理和動靜結(jié)合管理3種模式。雖然政策更傾向于股權(quán)靜態(tài)管理，但股權(quán)管理模式的選擇還是應(yīng)以切合農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社自身實際為主。大部分地區(qū)如廣東南海、北京大興、浙江寧波、江蘇蘇州等都實行“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權(quán)靜態(tài)（固化）管理模式，將股權(quán)量化到人、固化到戶、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變。少數(shù)地區(qū)也探索了幾年一調(diào)的動態(tài)管理模式，比如廣東博羅縣園洲鎮(zhèn)劉屋村股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社在成員大會表決的基礎(chǔ)上出臺了五年一調(diào)的股權(quán)管理模式[6]。但也有部分地區(qū)如河北承德、云南大理等采取股權(quán)動靜結(jié)合的管理模式。其中，大理市大關(guān)邑村將個人股分為成員股和和貢獻股，對成員股實行動態(tài)管理，死亡或遷出后股份予以調(diào)減;對貢獻股實行靜態(tài)管理，死亡或遷出后可以予以繼承，但不得轉(zhuǎn)讓。當前，由于動靜結(jié)合的管理模式具有因地制宜的靈活性優(yōu)勢，逐漸被更多的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社所采納[7]。

2.1.2決策機制 由于我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是在農(nóng)村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織“三位一體”的“政經(jīng)合一”模式下進行的不徹底性改革，致使農(nóng)村黨組織、自治組織以及集體經(jīng)濟組織之間的職能長期混淆不清、剝離不開。一方面，村“兩委”不僅實際掌控著集體經(jīng)濟組織的人事、業(yè)務(wù)等多方面管理職能，還擁有包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部業(yè)務(wù)的重大事項的決策權(quán)。另一方面，村“兩委”對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決策層的人員任命也具有一定的決定權(quán)，比如，根據(jù)廣東省佛山市南海區(qū)的規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織負責人由集體經(jīng)濟組織黨組織班子成員兼任比例達到80%以上，“兩委”班子交叉任職率達到90%以上[8]。

在農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的組織決策層次中，社員大會、董事會分別承擔不同的決策職能。其中社員大會擁有重大事項的決策權(quán)，董事會在法律和農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社章程規(guī)定的范圍內(nèi)參與重大事項決策，對合作社的經(jīng)營管理擁有決策權(quán)，主要負責日常工作決策，是合作社的重要決策機構(gòu)。在當前“政經(jīng)合一”模式的束縛下，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的決策層不論是社員大會還是董事會，均或多或少地被村“兩委”和村黨組織等行政力量所支配，盡管合作社大多采取“一人一票”的表決方式，但作出的決策更多還是行政色彩的體現(xiàn)。

2.1.3監(jiān)督機制 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)督主體主要是監(jiān)事會，是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)督機構(gòu)，包括3名及以上監(jiān)事，由社員大會選舉產(chǎn)生，其除了負責對社員、董事會成員等人員進行人事監(jiān)督以外，還負責對農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的財務(wù)、業(yè)務(wù)進行監(jiān)督，擁有監(jiān)督權(quán)、社員大會的提議召集權(quán)和訴訟代表權(quán)等保障性權(quán)利，具有相對獨立性。

農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)督主體除了監(jiān)事會以外，還包括社員大會、董事會、合作社內(nèi)黨組織[9]。社員大會是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的權(quán)力機構(gòu)，董事會和監(jiān)事會都由社員大會選舉產(chǎn)生并對其負責，因此社員大會擁有監(jiān)督董事會濫用職權(quán)和違法行為的權(quán)利。社員是構(gòu)成農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社權(quán)力機構(gòu)的組織基礎(chǔ)，擁有提案、表決、選舉、訴訟等監(jiān)督權(quán)利，在社員利益因其他社員或管理人員的原因被侵犯時，可以行使監(jiān)督權(quán)進行救濟。董事會的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在他們共同對經(jīng)營者即經(jīng)理的經(jīng)營管理行為和決策行為進行監(jiān)督以及董事之間的相互監(jiān)督，這兩種監(jiān)督方式有益于發(fā)現(xiàn)并糾正經(jīng)營管理層的權(quán)力濫用等不當、違法行為，是行使監(jiān)督權(quán)的有效手段。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)黨組織的監(jiān)督主要表現(xiàn)為村黨支部代表黨對董事、監(jiān)事進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)他們有損害農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社利益的行為或其他違法行為的，可以自行召集社員大會討論決定。實踐中這三方監(jiān)督主體可以針對不同對象承擔農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)督職能，并與監(jiān)事會共同構(gòu)成一套完整的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社監(jiān)督體系。

2.2農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的困境

2.2.1股權(quán)固化 《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》指出“股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式”，在中央鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取股權(quán)靜態(tài)管理模式的政策推動下，全國大部分地區(qū)在進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革時都對股權(quán)實行靜態(tài)固化管理。一方面，雖然這種管理模式在一定程度上體現(xiàn)了對公平的追求，但如果長期實行股權(quán)對內(nèi)開放、對外封閉來限制股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，股權(quán)固化則會越來越嚴重，從而導(dǎo)致量化的股權(quán)就只能是一種“僵化的資產(chǎn)”。資產(chǎn)不流動不僅無法實現(xiàn)股權(quán)優(yōu)化，股權(quán)增值功能也將大打折扣[10]，最終會違背市場規(guī)律并與我國的市場經(jīng)濟體制背道而馳，徹底地將農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社與市場割裂開來。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理封閉性嚴重，表現(xiàn)為對產(chǎn)權(quán)制度的路徑依賴以及成員流動的持續(xù)封閉，這種封閉性進一步導(dǎo)致了股權(quán)固化問題的尖銳化。

2.2.2決策異化 隨著集體產(chǎn)權(quán)改革的深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議行為的特別性突出表現(xiàn)為平等原則的貫徹，即成員權(quán)利行使不遵循“資本多數(shù)決”模式而是依照集體成員身份平等享有權(quán)利，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的決策方式也逐漸向這一趨勢靠攏，采取“一人一票，民主多數(shù)決”。這種決策方式集中體現(xiàn)了人合性，少數(shù)服從多數(shù)看似很合理，但實際上“一人一票”常常會導(dǎo)致事項久拖不決、意見不一致、決策不合理、效率低下等問題。首先，由于決策權(quán)掌握在多數(shù)人手中，而每個人在集體中的利益大小是不一樣的，如果長期實行這種表決方式就很容易產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”，表現(xiàn)為多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員利用民主決策損害少數(shù)集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利，有可能出現(xiàn)決策結(jié)果違背集體整體利益、損害擁有利益比例較大的人的利益的后果，導(dǎo)致少數(shù)人的正當利益得不到保護，甚至由此引發(fā)集體內(nèi)部矛盾進而影響合作社的長遠發(fā)展。這種現(xiàn)象嚴重背離了“治理有效”的目標，完全不符合農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的內(nèi)在要求。其次，“一人一票”嚴重忽略個人能力差異，容易造成少數(shù)人專權(quán)。社員在股份經(jīng)濟合作社中的主體意識不強，參與民主管理、民主決策的積極性不高，最終造成少數(shù)人專權(quán)造成權(quán)力濫用，侵害多數(shù)人的合法權(quán)益的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為成員的民主決策權(quán)、民主決策程序虛無化、成員代表選舉被少數(shù)人控制[11]。這種不論差異、一票平均的實質(zhì)就是一種絕對平均主義，“吃大鍋飯”的做法也使一些股東在決策中容易搭便車。因此“一人一票”看似公平，卻恰恰是危害人人平等的罪魁禍首。最后，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社中的每個成員都是獨立的利益主體，他們所代表的利益大小不同，在進行表決時難免會出現(xiàn)意見不統(tǒng)一、決策效率不高的問題，這樣就會導(dǎo)致決策機關(guān)的決策權(quán)被嚴重稀釋，不利于形成一個集中有效的決策，決策的科學性也無從談起。綜上，“一人一票”這種公平有余、科學不足的表決方式并不能精確地反映每個人的意愿，因此也就并非真正的民主。

2.2.3監(jiān)督低效 在我國公司治理結(jié)構(gòu)中，股東會、董事會和監(jiān)事會三足鼎立、相互制衡，董事會和監(jiān)事會是平行機構(gòu)，共同對股東會負責，而監(jiān)事會則會對董事會的擅權(quán)形成制衡。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》[12]并未就農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的權(quán)力機構(gòu)作出建議，但從其“清產(chǎn)核資結(jié)果要向全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)社員大會或者代表大會確認”的表述中可以看出，中共中央，國務(wù)院認為社員大會和社員代表大會都是實踐中可以采用的權(quán)力機構(gòu)模式。由于社員大會地位高于社員代表大會且職權(quán)內(nèi)容劃分更加明確，因此，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社權(quán)力機構(gòu)在實踐中的組織形式多為社員大會，這與公司中股東會作為權(quán)力機構(gòu)有所區(qū)別。另外，董事會是社員大會意思的執(zhí)行機構(gòu)和經(jīng)營管理的決策機構(gòu)，社員大會不能干預(yù)董事會行使職權(quán)，二者存在一定的權(quán)力分界。在我國當前的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理實踐中，大多選擇監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)事會包括3名及以上監(jiān)事，由社員大會或社員代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負責。從各合作社具體章程以及各地區(qū)示范章程來看，監(jiān)事會模式主要參照《公司法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》設(shè)計，未離窠臼，在組織形式、會議形式、權(quán)力配置等方面并無殊異。首先，在內(nèi)部監(jiān)督方面，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)事會在設(shè)置和職能行使方面存在諸多問題，監(jiān)事會的力量非常薄弱，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，甚至有些合作社根本未設(shè)立監(jiān)事會。由于監(jiān)事權(quán)利弱小，監(jiān)事會逐漸淪為社員大會和董事會的附屬機構(gòu)，不能發(fā)揮有效監(jiān)督的職能，而同樣作為監(jiān)督主體的社員大會和董事會也沒有積極履行其監(jiān)督職責。產(chǎn)生此種現(xiàn)象的原因主要在于監(jiān)事會的成員結(jié)構(gòu)不夠合理，成員中行政人員比例過高，大部分農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)事由村主任或村支書兼任，他們既是董事長又是監(jiān)事會主席，自己監(jiān)督自己，難以形成有效的監(jiān)督[13]。由于監(jiān)事中農(nóng)民代表比例極低且他們的財務(wù)、法律知識有限，欠缺經(jīng)營管理經(jīng)驗，導(dǎo)致監(jiān)事會整體素質(zhì)不高、監(jiān)督能力不強，在外部行政權(quán)力干涉、內(nèi)部少數(shù)人控制的局面下，他們時常會礙于熟人關(guān)系，職責主要限于對管理層形式上的批評建議而沒有實質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。其次，在外部監(jiān)督方面，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社缺乏財務(wù)、審計等專業(yè)人員和機構(gòu)的協(xié)助，無法對關(guān)系農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社重大利益的事項進行監(jiān)督。最后，監(jiān)事會、社員大會和董事會之間信息閉塞，沒有搭建起完善的信息溝通和信息公開制度，社員知情權(quán)得不到保障。這些都最終導(dǎo)致股份經(jīng)濟合作社監(jiān)督機制的監(jiān)督效率低下，無法在重大投資和財務(wù)執(zhí)行情況中發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

3農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的構(gòu)建路徑

農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社發(fā)展的最終目的是要不斷壯大自身并服務(wù)于市場和社會，其作為連接農(nóng)村與企業(yè)之間的紐帶，只有在兩者達到互利共贏的局面時才能夠得以持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理機制的構(gòu)建應(yīng)當在很大程度上借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度[14]。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社作為一種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，兼具經(jīng)濟生產(chǎn)功能、公共服務(wù)功能和社會管理等功能，其多功能性是區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的特征之一，建立起與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理工作的目標。

3.1農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制路徑構(gòu)建的邏輯前提

農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，將農(nóng)村集體資產(chǎn)的可分配權(quán)益折股量化到人，社員民主管理并根據(jù)持有的股權(quán)比例分享紅利的一種合作社法人。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是經(jīng)過股份化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這種股份化后的經(jīng)濟合作社不能完全套用公司的治理模式的原因在于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社自身的特殊性，而這種特殊性又正是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制路徑構(gòu)建的邏輯前提。

3.1.1社員資格對內(nèi)開放對外封閉 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一種有效形式，承擔著為集體經(jīng)濟組織成員創(chuàng)收增收、提供社會保障的責任。基于實踐中各試點縣的改革成果，對于社員身份的確認普遍以“戶籍”“特定身份”為基準。也就是說，只有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才有資格取得社員身份，社員的權(quán)利來自于集體經(jīng)濟組織的成員身份，有身份就有權(quán)利，身份是權(quán)利的象征，即“天賦人權(quán)”[15]，而集體經(jīng)濟組織以外的外部人員因沒有“身份”無法成為社員。這集中體現(xiàn)了農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員身份對內(nèi)開放、對外封閉的特殊性，與公司中只要出資就能成為股東的資格認定標準不同。

3.1.2決策方式采用民主多數(shù)決 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社在權(quán)力機構(gòu)配置方面實行社員民主控制，即社員在涉及農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社重大事項的決策范圍內(nèi)實行民主多數(shù)決。這種決議方式主要表現(xiàn)為“一人一票”的表決方式，目的是為了堅持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民集體所有、讓社員實際民主控制農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社以及平衡農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)不同社員的利益，集中體現(xiàn)“人合性”。而公司的運轉(zhuǎn)和盈利離不開資本的支持，因此其權(quán)力機構(gòu)的表決形式實行“一股一票”的資本多數(shù)決更容易吸引社會投資，也更有益于激發(fā)大股東的積極性。這與農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的特征截然相反。

3.1.3股權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能受限 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員資格僅對本集體經(jīng)濟組織成員開放，決定了農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性。股權(quán)是社員參與農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社收益分配的依據(jù)，是社員最重要的權(quán)利。由于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員身份的特殊性，相應(yīng)地，股權(quán)流轉(zhuǎn)也具有有限性、封閉性，即農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)只能在社內(nèi)成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)，且不能對外轉(zhuǎn)讓。與之不同的是公司的股權(quán)設(shè)置具有流動性，股東如果對公司決策不滿意，可以“用腳投票”，在滿足經(jīng)其他股東過半數(shù)同意的條件下將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給除股東以外的第三人。

綜上所述，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)屬于集體經(jīng)濟而不是私有經(jīng)濟，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就不能把集體經(jīng)濟改弱、改垮，因此農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理更需要從其自身的特殊性入手開展、落實。

3.2農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的具體構(gòu)建路徑

3.2.1社員身份確認機制 《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”，2019年中央1號文件再次強調(diào)要在農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)股份制改革中做好“成員身份確認”工作。因此，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份是落實農(nóng)村集體所有權(quán)、保障農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社繁榮穩(wěn)定發(fā)展的前提，是股份合作制改革的關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定是社員行使社員權(quán)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配的基礎(chǔ)，關(guān)系到每個農(nóng)民集體成員的個人利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局，關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的順利推進，這是司法實踐中頗具爭議的疑難問題，應(yīng)該給予特別關(guān)注[16]，但關(guān)于這一問題，現(xiàn)行國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章，尚無集體經(jīng)濟組織成員資格的具體認定標準或認定辦法。目前《農(nóng)村土地承包法》中第26條、第30條對認定農(nóng)轉(zhuǎn)非類型人員以及外嫁女、離婚喪偶媳婦類型人員是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)作出了規(guī)定，在實踐中常被作為認定是否享有成員資格的參考依據(jù)。但這些規(guī)定對于成員資格的認定較零散、間接，更多的是在法院司法裁判時被采用。另外，目前關(guān)于此問題地方立法也參差不齊、標準不一：廣東省規(guī)定了“戶籍+履行義務(wù)+特定身份”標準;山東省規(guī)定了“戶籍+多數(shù)同意”標準;重慶市規(guī)定了“戶籍+固定的生產(chǎn)生活+生活保障”標準。

農(nóng)村集體成員資格認定過程中需要貫徹平等原則、公平原則、生存保障原則、資格唯一原則和利益衡量原則五個基本原則，并且認定的一般標準應(yīng)該以“戶籍、長期固定的生產(chǎn)和生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)”三個方面因素作為一般標準，即在判斷一個特定的自然人是否具有成員資格時，以是否具有所在的集體或集體組織的戶籍、是否與所在農(nóng)民集體或集體經(jīng)濟組織形成了長期固定的生產(chǎn)和生活關(guān)系、是否以集體土地為生活保障基礎(chǔ)作為判斷是否具有農(nóng)村集體成員資格的一般標準。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社構(gòu)建社員身份確認機制具有一定意義上的現(xiàn)實合理性：首先，我國農(nóng)村人口基數(shù)龐大，而全國的農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的數(shù)量卻是有限的，要想使全國農(nóng)民公平享有農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的資源，就必須使關(guān)系我國區(qū)域資源利益分配與調(diào)整的戶籍制度成為農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員身份確認機制的核心。目前在全國，這種身份確認機制沒有一種規(guī)范化、標準化的制度體系加以完善，因此迫切需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員身份登記制度，以起到確定社員身份唯一性和對外公示性的效果。其次，由于社員身份確認沒有法律規(guī)范調(diào)整，實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，堅持程序合法、公開，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員充分協(xié)商、民主決定，切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)利[17]。最后，由于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社在社員資格認定方面具有對內(nèi)開放、對外封閉的特殊性，且綜合地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的相關(guān)規(guī)定可以看出農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社社員身份確認的本質(zhì)是社員與合作社的利益相關(guān)度，因此以“戶籍+與合作社的利益相關(guān)度”為一般認定標準，便于在各地適用推廣，不失為一種可供選擇的方案。

3.2.2規(guī)范決策機制 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的規(guī)范性決策是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的核心制度設(shè)計，集中體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主內(nèi)涵，是切實保障合作社成員行使民主決策權(quán)的制度要求，也是落實基層民主和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的客觀體現(xiàn)。完善農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社民主決策機制，力求決策的規(guī)范化，有利于推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有助于夯實鄉(xiāng)村振興的基層基礎(chǔ)。

針對當前農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制中的決策異化，首先，可引入司法審查機制來解決決策中的“多數(shù)人暴政”問題?？梢酝ㄟ^社員訴訟制度以賦予社員訴權(quán)的方式鼓勵其對背離民主的多數(shù)人決議提出正當訴訟，并對多數(shù)決形成的決議的合法性進行司法審查，以免個別社員或少數(shù)人權(quán)利受到侵犯。其次，建立信息公開制度應(yīng)對少數(shù)人專權(quán)?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，信息公開制度能夠有效防范合作社決策權(quán)被內(nèi)部少數(shù)人控制，保障民主決策公平、公正、公開，維護社員知情權(quán)及表決權(quán)的行使，促進規(guī)范決策的形成。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)是農(nóng)民集體所有制，但農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社作為實行股份合作制改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是股份制和合作制二者的結(jié)合體，也是市場性和集體性共融、資合性和人合性兼具的經(jīng)濟實體。從農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社應(yīng)當迎合社會主義市場經(jīng)濟的需求角度出發(fā)，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社完全可以根據(jù)不同的實際情況，采取不同的表決方式，但建立一種集中有效的決策機制是首要目標。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社中的精英在一定程度上能夠克服農(nóng)民自身專業(yè)性不夠、能力不足的弊端，因此將“精英治社”和民主多數(shù)決相結(jié)合能夠最大程度實現(xiàn)決策的集中性，保障各個股東的切身利益。由于其治理機制的構(gòu)建參考了現(xiàn)代企業(yè)管理制度，因此可以采取“一人一票”和“一股一票”相結(jié)合的方式進行決策，這樣既保證了大股東的決策積極性，又能將股東持股予以集中，盡可能地形成一個集中有效的決策，避免決策權(quán)稀釋的情況，這既是集中決策機制構(gòu)建的必要之處同時也是符合公司運作模式且不違背集體組織人合性的一種優(yōu)化選擇[18]。

3.2.3股權(quán)流轉(zhuǎn)機制 在農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社管理體制封閉僵化的情況下，股權(quán)不流通、固化嚴重，不僅會導(dǎo)致社員對股份所享有的占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承等權(quán)能得不到充分保障，更加導(dǎo)致農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社融資困難，不利于其擴大規(guī)模、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。為充分發(fā)揮農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的巨大效應(yīng)，實現(xiàn)合作社資本重組和資源的優(yōu)化配置，需要促進股權(quán)流動，構(gòu)建股權(quán)流轉(zhuǎn)機制。

首先，逐步擴大股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。股權(quán)的開放和流動，應(yīng)逐步由封閉走向開放，先允許股權(quán)在合作社內(nèi)部自由買賣和轉(zhuǎn)移，再逐漸延伸到合作社之外。股權(quán)向外部轉(zhuǎn)讓，最終要建立股權(quán)交易市場，這樣有利于個人產(chǎn)權(quán)要素進市場自由買賣以盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)。其次，創(chuàng)建股權(quán)流轉(zhuǎn)的公平環(huán)境。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是以平等、自愿、協(xié)商為基本原則的，因此農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社資產(chǎn)要定期評估并及時將評估的結(jié)果向股東公告，包括資產(chǎn)質(zhì)量、合作社運營狀況以及收益情況等，積極保障股東的知情權(quán)。再次，要規(guī)范股權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。股權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)簽訂規(guī)范的股權(quán)流轉(zhuǎn)書面協(xié)議，簽字公證后由合作社及時辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記手續(xù)。最后，搭建股權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范交易平臺[19]?？梢酝ㄟ^建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場或股權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，為集體資產(chǎn)股權(quán)在內(nèi)的各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為搭建平臺，推動合作社股權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。反之，如果不建立股權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，合作社的集體產(chǎn)權(quán)就會成為少數(shù)人私下交易的籌碼。在農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理體制向現(xiàn)代企業(yè)制度框架靠近的同時，以資產(chǎn)保值增值和維護股東合法權(quán)益為出發(fā)點，股權(quán)流轉(zhuǎn)機制不僅能夠維護社員合法權(quán)益，還能大大激發(fā)農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的活力，規(guī)范農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的運作，促進集體經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展，從而使農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社更加適應(yīng)社會和市場的需求。

3.2.4內(nèi)外監(jiān)督機制 農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社建立一套嚴密的內(nèi)外監(jiān)督機制能夠制約管理人員為了自身利益濫用權(quán)力，對維護社員切身權(quán)益、保障集體資產(chǎn)安全具有重要意義。首先，健全內(nèi)部監(jiān)督體制應(yīng)當加強監(jiān)事會的組織和運行制度化建設(shè)。監(jiān)事會作為合作社內(nèi)部的主要監(jiān)督機構(gòu)，是社員行使監(jiān)督權(quán)的主體。為了更好地發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督功能，應(yīng)擴大監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)限，適當?shù)靥蕹O(jiān)事會中的行政人員的數(shù)量，提高監(jiān)事中農(nóng)民代表的比例并注重對其知識與經(jīng)驗的培養(yǎng)，提高監(jiān)事的整體素質(zhì)，確保監(jiān)事會成員由選舉產(chǎn)生且成員構(gòu)成合理，真正落實監(jiān)事會代表廣大社員發(fā)揮專業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督作用。其次，發(fā)揮社員大會的監(jiān)督作用。社員大會是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的最高權(quán)力機構(gòu)，具有包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的廣泛的權(quán)力，對重大事項、人事任免、資產(chǎn)處置等都具有最終決定權(quán)，其權(quán)力具有權(quán)威性和強制性，其通過法律賦予的職權(quán)對合作社的一切生產(chǎn)經(jīng)營活動實現(xiàn)監(jiān)督職能。但社員大會并不是合作社的常設(shè)機關(guān)，難以實現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督，為了發(fā)揮好社員大會的監(jiān)督功能，應(yīng)對其權(quán)力細化落實，完善民主代表制度，同時規(guī)范社員大會對監(jiān)事會或董事會的授權(quán)和監(jiān)督工作，建立健全監(jiān)督評價機制，工作審查制度等。最后，激勵董事會成員互相監(jiān)督。董事會既是常設(shè)的決策和管理機構(gòu)，也承擔著相應(yīng)的監(jiān)督職能。董事會的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在依照社員大會決定對經(jīng)理人員的評聘和工作監(jiān)督，重點是對經(jīng)理人員的履職能力和態(tài)度的監(jiān)督。由于董事兼任經(jīng)理的情況大量存在，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象，弱化成員相互監(jiān)督作用，增加利益侵占的機會。為了發(fā)揮好董事會成員的監(jiān)督作用，應(yīng)該明確董事會成員監(jiān)督的對象和內(nèi)容，主要對董事長、經(jīng)理等高層管理人員進行業(yè)績評價以及成員相互監(jiān)督。通過科學管理和規(guī)范用人，建設(shè)有效的激勵監(jiān)督機，建立權(quán)力責任清單制度。

農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的外部監(jiān)督機制包括決策聽證和審計監(jiān)督。首先，引入決策聽證制度，即普通社員或者對本村股份合作社事務(wù)比較感興趣的村民都可以參與到合作社的決策聽證中來，以創(chuàng)建多樣化的監(jiān)督渠道。其次，要充分發(fā)揮會計師事務(wù)所以及審計機構(gòu)的作用進行審計監(jiān)督，從審計合作社的經(jīng)營狀況、章程執(zhí)行情況、內(nèi)外部關(guān)系、賬目及年終總結(jié)等幾個方面對股份合作社進行審計監(jiān)督。審計后形成的總結(jié)報告要對廣大社員公開，接受監(jiān)督，并且根據(jù)報告反映的問題及時督促合作社董事會來有效解決問題，具體措施如強化財務(wù)監(jiān)督、實行審計公告、培養(yǎng)高素質(zhì)審計人員等[20]。

4結(jié)語

當前，理論學界有關(guān)農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的研究還很少，但實踐中農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理機制不論是對合作社治理工作的開展還是對合作社集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大均具有極為重要的導(dǎo)向作用，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社長遠發(fā)展進程中不可或缺的一部分，是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的靈魂、核心。但如今治理機制理論滯后于實踐的現(xiàn)實狀況無疑會阻礙到農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的長期可持續(xù)發(fā)展，因此系統(tǒng)的治理機制構(gòu)建工作刻不容緩。盡管實踐中農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的構(gòu)建在借鑒農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)上還在逐步的探索過程中，但應(yīng)當提到的是，在此過程中農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的構(gòu)建已漸漸走出了一條具有自身“特色”的路，就是指農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制構(gòu)建的邏輯前提?農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的特殊性。本文的研究核心在于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的治理機制構(gòu)建，在深刻分析農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制的內(nèi)涵和價值、現(xiàn)狀和困境的基礎(chǔ)上，另辟蹊徑，以農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的特殊性作為其治理機制構(gòu)建的邏輯前提，這不僅對之后治理機制的具體構(gòu)建路徑的形成起到了一定的啟發(fā)作用，而且對整體把握農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社治理機制貢獻了新的研究思路。