淺析夜間建筑施工噪聲污染防治

駱晨

摘 要：近幾年來，噪聲污染給人們的社會生活造成了極大的困擾。從2017年11月的環(huán)境污染公眾舉報案件統(tǒng)計來看，關(guān)于噪聲污染的舉報位居第二，僅次于大氣污染。在關(guān)于噪聲的舉報中，占比最高的為建筑業(yè)，尤其是對夜間建筑施工噪聲的意見最大。夜間建筑施工噪聲污染存在法律適用錯亂、執(zhí)法主體不明、處罰方式不明確、執(zhí)法能力不足等問題，分析夜間建筑施工噪聲污染面臨的困境并提出一系列的完善建議。

關(guān)鍵詞：夜間建筑施工噪聲污染;執(zhí)法主體;完善建議

建筑行業(yè)本身就存在為追求利益趕工趕產(chǎn)的現(xiàn)象，夜間建筑施工不僅增加了工人們勞作的危險，更讓周圍公眾苦不堪言。但是由于建筑行業(yè)中某些板塊本身需要較長時間、執(zhí)法部門相互推諉、執(zhí)法能力不足等原因，夜間建筑施工噪聲污染屢禁不止。本研究針對夜間建筑施工噪聲污染進(jìn)行分析。

1 ? ?案例經(jīng)過

2008年9月23日，中河城管中隊(duì)在夜間巡查過程中發(fā)現(xiàn)，浙江省建工集團(tuán)有限責(zé)任公司寧波分公司在未辦理夜間施工許可證的情況下，于9月23日22點(diǎn)之后還在鄞縣大道與錢湖北路交界處的盛世天城建筑工地內(nèi)進(jìn)行夜間施工，噪聲擾民，中河城管中隊(duì)責(zé)令施工方立即停止施工。當(dāng)事人的行為違反了《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》第三十三條第一款的規(guī)定。2008年9月24日，鄞州區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)中河中隊(duì)進(jìn)行立案調(diào)查，在將違法事實(shí)調(diào)查清楚后，依法對浙江省建工集團(tuán)有限責(zé)任公司寧波分公司處以3 000元罰款。

本案中，浙江省建工集團(tuán)有限責(zé)任公司寧波分公司在2008年9月23日22點(diǎn)以后，在盛世天城建筑地內(nèi)進(jìn)行的施工作業(yè)并沒有搶修、搶險作業(yè)等特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的，而該單位在未辦理夜間施工許可證的情況下，擅自在23日22點(diǎn)以后繼續(xù)施工作業(yè)，該行為違反了《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》第三十三條的相關(guān)規(guī)定。但是當(dāng)事人主動認(rèn)錯且態(tài)度較好，在隨后的幾天內(nèi)也沒有被查到有夜間施工的行為，因此，中隊(duì)決定以教育為主、處罰為輔，對其從輕處罰。

2 ? ?夜間建筑施工噪聲污染防治面臨的困境

2.1 ?夜間建筑施工噪聲污染法律適用錯亂

根據(jù)2018年修正的《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第三十條，在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)，但搶修、搶險作業(yè)和因生產(chǎn)工藝上要求或者特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的除外。因特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的，必須有縣級以上人民政府或者有關(guān)主管部門的證明。前款規(guī)定的夜間作業(yè)，必須公告附近居民。對比本案中適用的《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》第三十三條，不難發(fā)現(xiàn)，在禁止性規(guī)定中，浙江省去除了“因生產(chǎn)工藝上要求”，僅保留了“搶修作業(yè)”“搶險作業(yè)”“特殊需要”必須連續(xù)作業(yè)的3種情形。同時，對環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批時間作出具體規(guī)定，要求其在3天內(nèi)給出審核意見，并且增加了“環(huán)境保護(hù)行政主管部門報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以在中、高考期間對產(chǎn)生噪聲的建筑施工等作業(yè)作出禁止性規(guī)定”的規(guī)定?？梢?，在不違反上位法的情況下，浙江省作出了很多變通性的規(guī)定來更好地治理本區(qū)域內(nèi)的夜間噪聲污染，這本來是錦上添花的好事，但是正是因?yàn)樯衔环ㄒ?guī)定不夠詳實(shí)、各地下位法規(guī)定不一，才加劇了夜間施工環(huán)境噪聲污染防治難的問題[1]。

目前，很多地區(qū)對于夜間施工環(huán)境污染防治的立法出現(xiàn)了擴(kuò)大趨勢，但是大部分體現(xiàn)在區(qū)縣級管理?xiàng)l例中。實(shí)際上，很多變通性規(guī)定無法可依。根據(jù)《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑施工場界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》，僅在“夜間”一詞中允許縣級以上政府作出變通性規(guī)定，但是在其他一些縮小解釋、擴(kuò)大解釋中，并沒有明確的行政授權(quán)[2]，說到底就是立法并不具有正當(dāng)性，因此，上位法的缺失才是防治困難的根本原因所在，不能僅依靠各地的變通性規(guī)定來解決夜間施工環(huán)境噪聲問題?，F(xiàn)代人生活壓力加劇，越來越注重睡眠質(zhì)量，這也是夜間噪聲污染上升為熱門話題的主要原因之一，而建筑工程因?yàn)槠浔旧硖赜械墓て?、技術(shù)問題備受關(guān)注，如果相關(guān)立法不予以重視，各地政府更是無從下手。

2.2 ?夜間建筑施工噪聲執(zhí)法主體不明

目前，對于夜間建筑施工噪聲污染，質(zhì)監(jiān)局、交通局、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、住建局均有權(quán)管轄，原本是想通過各個部門的互相協(xié)調(diào)、配合更好地完成工作，但是因?yàn)橐归g施工的特殊性，恰恰構(gòu)成了其執(zhí)法的短板[3]。簡單來說，大家平時出行都能遇到交警執(zhí)法，逛街的時候偶爾也能看到城管執(zhí)法，但是夜間施工沒有專門的群體進(jìn)行監(jiān)督，全靠群眾舉報，就算有了問題，也是一查就停、一走又開，缺乏一套完備的機(jī)制來妥善管理，各個部門更是互相推諉[4]。

根據(jù)前文所述，不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門需要進(jìn)一步審批，并且公告附近居民，但是目前有權(quán)審批的單位不僅包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門，還包括建設(shè)行政主管部門、規(guī)定負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，這無形中給施工單位申請夜間施工造成了程序上的難題。另外，浙江省還給了環(huán)境保護(hù)行政主管部門3天的審批時間，但是大部門地區(qū)并沒有作出這樣的規(guī)定，只是要求施工單位提前15日申請，同樣增加了程序上的時間成本。

2.3 ?對夜間建筑施工噪聲的處罰方式不明確

根據(jù)2018年修正的《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第五十六條，有違反上述第三十條第一款規(guī)定的，“由工程所在地縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以并處罰款”，但是對于具體何時處罰、以怎樣的方式予以處罰均沒有規(guī)定，罰款數(shù)額也沒有具體的規(guī)定，造成同案不同罰的現(xiàn)象，這樣不僅增加了監(jiān)管部門的壓力，也讓施工單位苦不堪言。

少部分地區(qū)正是因?yàn)樘幜P方式不明確，情形不具體，加上沒有專門機(jī)關(guān)加以束縛，本該用來起到懲罰作用的“罰金”恰恰變成了“夜間施工許可費(fèi)”，施工單位與執(zhí)法部門相互勾結(jié)，沒有解決實(shí)際問題，還為貪污受賄開啟了一條新的路徑。

2.4 ?夜間建筑施工噪聲防治執(zhí)法能力不足

夜間施工問題自身的復(fù)雜性是執(zhí)法難的根源所在，有些情況下，夜間連續(xù)作業(yè)是不可避免的，比如混凝土的澆筑工程，就無法中斷施工，打樁機(jī)、挖掘機(jī)的聲音又很難變小;還有些工程工期較短，如果夜間不加班加點(diǎn)，就會導(dǎo)致工期滯后，對經(jīng)濟(jì)收益的影響不容小覷。

夜間建筑施工噪聲污染防治難，很重要的原因就是行政審批和行政執(zhí)法并不是同一個部門，兩者分開，導(dǎo)致權(quán)力分散，出現(xiàn)問題就相互推諉。一般來說，夜間施工的審批部門是住建局，而執(zhí)法部門是城管，兩者之間不管是性質(zhì)還是辦事風(fēng)格都大相徑庭;再者，夜間施工噪聲污染缺乏專業(yè)的人員進(jìn)行監(jiān)測，一般等城管部門聞訊而來，施工單位已經(jīng)息事寧人，如果把這個責(zé)任推給環(huán)境保護(hù)行政主管部門，也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)槠浼词箵碛邢鄬I(yè)的人才可以監(jiān)測噪聲，但畢竟不是執(zhí)法部門，不能直接采取強(qiáng)制措施。

3 ? ?夜間施工環(huán)境噪聲污染防治的完善建議

3.1 ?因地制宜制定施工時間

在《噪聲污染防治法》中，規(guī)定的“夜間”具體指22：00至次日6：00之間。根據(jù)一定的行政授權(quán)，一些市級地方性法規(guī)或規(guī)章中，對“夜間”一詞作了擴(kuò)大規(guī)定，已經(jīng)在一定程度上減輕了施工單位的壓力。但是考慮我國的地理位置以及夏天晝長夜短，施工單位在夏季炎熱的中午一般都不會安排施工，如果這種時間也計算在白天的工作時間里，是不合理的。要想徹底杜絕這個問題，最好的辦法是找到一個平衡點(diǎn)，既能讓施工單位按時完成工作，又能讓附近居民的生活不受影響。

同時，大部分建筑群是根據(jù)功能區(qū)的不同錯落分布的，不同的功能區(qū)域?qū)τ诃h(huán)境噪聲的忍耐值也是不一樣的，例如醫(yī)院、寄宿制學(xué)校、居民區(qū)，對于夜間施工噪聲的忍耐值肯定是比較低的。但是工業(yè)園區(qū)、辦公樓等地，夜間很少有人辦公，更沒有人居住，對于施工噪聲的忍耐值相對較高，所以根據(jù)功能區(qū)的不同來制定不同的夜間施工標(biāo)準(zhǔn)也是值得采納的建議[5]。

綜上，建議在《環(huán)境噪聲污染防治法》中因地制宜，增加變通性規(guī)定，提高施工單位的工作靈活性，以達(dá)到雙贏的效果。

3.2 ?明確執(zhí)法主體、處罰方式

前文提到了審核機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)不一，導(dǎo)致辦事效率低下;處罰方式也是僅限于“責(zé)令改正”“罰款”，并無明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，會頻繁出現(xiàn)同案不同罰的現(xiàn)象，因此，希望能夠?qū)⒁?guī)定具體化，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，并且不能脫離專業(yè)領(lǐng)域，允許各地方性法規(guī)或規(guī)章作出變通性規(guī)定。

目前處于大數(shù)據(jù)時代，夜間建筑施工因特殊性受多方監(jiān)管。為了提高效率，可以多方聯(lián)合建立數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息共享，對夜間施工單位進(jìn)行登記，每次檢查也記錄在案，這樣既方便管理，還能提高效率，減少各個部門的重復(fù)操作。執(zhí)法部門最好引進(jìn)專業(yè)性人才，這樣遇到問題的時候，也有專業(yè)的人才提供建議，對噪聲污染進(jìn)行更有效的監(jiān)管，無需設(shè)立專門的部門，也能更好地節(jié)省資源。

鑒于施工單位的工人文化程度不高，審批部門、監(jiān)管部門、行政執(zhí)法部門應(yīng)該基于共同的目標(biāo)和理念聯(lián)手宣傳，使其監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的人員對相關(guān)規(guī)定有一定的了解，或者在施工單位附近放置宣傳標(biāo)語、宣傳牌，提高相關(guān)群體的自覺性。

3.3 ?施工單位自行制定夜間噪聲防治措施

為了加快施工進(jìn)度，一些施工企業(yè)對夜間施工造成的噪聲危害認(rèn)識不清，噪聲污染防治意識差，認(rèn)為夜間施工只是臨時性的勞動行為，不會對周邊居民產(chǎn)生很大影響。由于監(jiān)理人對施工噪聲防治意識不足，噪聲污染管理滯后。一些施工單位野蠻施工，拿著環(huán)保部門批準(zhǔn)的文件作為群眾抗議的擋箭牌，沒有自我反省，沒有認(rèn)真落實(shí)夜間施工注意事項(xiàng)。有的單位對老舊的施工設(shè)備沒有及時向上級反映，機(jī)械設(shè)備陳舊，增加了夜間施工的噪聲污染。部分施工單位因煤氣等原因，選擇下午或晚上施工，尤其是晚上施工，嚴(yán)重影響了周邊居民的生活質(zhì)量。

要想對夜間施工噪聲污染實(shí)現(xiàn)徹底的防治，僅從外部立法、宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。施工單位自身更應(yīng)該為制造的噪音負(fù)責(zé)，不僅要注意施工前的公告，還要注意與附近居民的溝通態(tài)度。對于居民的投訴要做好接待。硬件方面更要做好自己的本職工作，比如施工前圍墻一定要建好、選用低噪音的設(shè)備、對敏感區(qū)噪聲高的小型機(jī)械采用遮擋措施、現(xiàn)場采用全封閉式管理、必要時將噪音太大的機(jī)器移入室內(nèi)、搬運(yùn)東西的時候輕拿輕放并且定期安排噪聲自測，如果發(fā)現(xiàn)問題，自身也要及時糾正。

4 ? ?結(jié)語

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的階段，加上疫情的影響，更不能放松生產(chǎn)的要求。建設(shè)工程是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的一部分，但是其造成的環(huán)境污染、噪聲污染都是不容忽視的，人們能做的就是不斷地改變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙發(fā)展。解決民生問題的根本路徑便是“法”，只有充分運(yùn)用改革思維，才能更好地將各種社會問題解決。

對于夜間建筑施工問題，應(yīng)以法律條文的形式作出因地制宜的規(guī)定，明確執(zhí)法主體，進(jìn)一步細(xì)化處罰范圍，施工單位自身要注意防范，不斷降低建筑工程造成的負(fù)面影響，早日與綠色發(fā)展完美契合。

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