新時(shí)代行政檢察監(jiān)督研究

鐘慕婷

摘? 要：新時(shí)代行政檢察監(jiān)督的提出，深刻地回答了完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的一些列問(wèn)題，既明確了行政檢察監(jiān)督的重要地位，又為實(shí)現(xiàn)行政檢察目標(biāo)指明了努力方向，具有綱舉目張的重要意義。憲法第134條為檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政監(jiān)督提供了法律依據(jù)，加之行政公益訴訟的確立，使得行政檢察監(jiān)督取得了不錯(cuò)的社會(huì)效果。但與此同時(shí)，行政檢察監(jiān)督也存在一些問(wèn)題，為了完善我國(guó)行政檢察監(jiān)督制度，保持監(jiān)督的謙抑性，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)好行政公益訴訟制度，推動(dòng)多種監(jiān)督方式并行，構(gòu)建監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，以此推動(dòng)法治中國(guó)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督;依法行政;行政公益訴訟

中圖分類號(hào)：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.332

一、行政檢察監(jiān)督的概念及監(jiān)督形式

行政檢察監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中依法履行其檢察和督促職能，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行糾正，從而促使行政機(jī)關(guān)做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究，最終實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的監(jiān)督制度。這里的行政活動(dòng)包括但不限于行政許可、行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟等行政行為。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促糾正;新《行政訴訟法》中也明確將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督列為提起行政公益訴訟的前置程序;再比如刑訴法、民訴法中都對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定。根據(jù)上述，可以將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式作如下總結(jié)：第一，通過(guò)檢察院直接受理的有關(guān)國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;第二，對(duì)違法的行政活動(dòng)提出有效檢察建議并督促糾正;第三，提起行政公益訴訟，即利用現(xiàn)有體制中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能保護(hù)公共利益，防止在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域的案件中因行政機(jī)關(guān)的不作為或?yàn)E用職權(quán)使公共利益乃至國(guó)家利益受損。

二、行政檢察監(jiān)督的功能與定位

第一，形成有力的權(quán)力制約體系，保證行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)用。行政權(quán)不同于其他公權(quán)力，它與自然人、法人組織等有著更頻繁、密切的聯(lián)系，比如出生時(shí)要到公安派出所申請(qǐng)出生登記和相關(guān)證明，工作后要按時(shí)納稅，闖了紅燈要交罰款，結(jié)婚的時(shí)候要去民政局完成法定登記取得認(rèn)證等。由此可見(jiàn)，行政行為的正當(dāng)與否會(huì)給行政相對(duì)人的基本權(quán)利會(huì)帶來(lái)最為直接、深刻的影響，同時(shí)，行政權(quán)具有主動(dòng)性、活躍性的特征，稍有不慎就容易超出權(quán)力行使的法定邊界而被濫用。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，有能力對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理制約和監(jiān)督，既能為受到侵害的相對(duì)人提供救濟(jì)，預(yù)防群體性事件的爆發(fā)，又能在監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的法治化、規(guī)范化和程序化。

第二，是國(guó)家監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，能有效維護(hù)社會(huì)公共利益，從而推進(jìn)法治社會(huì)、法治政府和法治國(guó)家的一體建設(shè)。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，該權(quán)利具有針對(duì)性、外部性和常設(shè)性的特點(diǎn)[1]，相比起行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督可能存在地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義等問(wèn)題，檢察監(jiān)督具有天然優(yōu)勢(shì)，能確保行政權(quán)不越位、不錯(cuò)位、不缺位，其既是對(duì)行政權(quán)監(jiān)督體系漏洞的補(bǔ)充，又能確保對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一。

三、我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.行政領(lǐng)域的問(wèn)題日趨多樣化，復(fù)雜化

從我國(guó)的行政執(zhí)法情況來(lái)看，“權(quán)責(zé)不清”的現(xiàn)象越來(lái)越多，行政人員不作為、亂作為層出不窮，突出表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先，各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的管理范圍日益擴(kuò)大，極容易出現(xiàn)職責(zé)交叉且不明確、職能重疊的局面。其次，行政相對(duì)人的違法違規(guī)操作多變，案件復(fù)雜程度加大，但行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段并未及時(shí)更新甚至是嚴(yán)重滯后，直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)職責(zé)缺位從而誘發(fā)更多不作為現(xiàn)象。法治環(huán)境的進(jìn)步對(duì)行政部門提出更高的要求，不僅要依法履職，更要及時(shí)、積極履行法定職責(zé)，失職、瀆職不僅會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，也會(huì)對(duì)執(zhí)法效果帶來(lái)消極影響。

2.監(jiān)督方式單一

目前，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式多表現(xiàn)為檢察建議、支持起訴等，監(jiān)督方式仍停留在傳統(tǒng)階段，略顯單一化。行政實(shí)務(wù)中不斷涌起的新類型糾紛以及新時(shí)代法治環(huán)境的發(fā)展變化都對(duì)行政檢察監(jiān)督制度提出了更高的要求，監(jiān)督方式應(yīng)該日趨多元化，彰顯時(shí)代特征。

一方面，通過(guò)發(fā)出檢察建議督促糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，是一種溫和處理方式。檢察建議本質(zhì)上是一種意見(jiàn)性文書，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的效果一般，且即使行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后及時(shí)糾正錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)也難以對(duì)其后續(xù)的糾正方式、手段等進(jìn)行完整的核實(shí)與查驗(yàn)。另一方面，行政公益訴訟作為一種新興的制度規(guī)定目前仍處于起步階段，發(fā)展勢(shì)頭良好但相關(guān)的立法體系、提起主體、范圍等具體操作規(guī)范仍不夠完善，檢察機(jī)關(guān)處于“后發(fā)制人”的地位，沒(méi)有對(duì)違法行政行為的主動(dòng)干預(yù)之權(quán)，其職能的發(fā)揮受到一定的牽制，可以說(shuō)行政公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有完全顯露出來(lái)。

四、新時(shí)代行政檢察監(jiān)督的完善建議

由于行政檢察監(jiān)督制度仍在不斷探索階段，相關(guān)的配套機(jī)制不完備，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中也缺乏相關(guān)的行政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，以上種種問(wèn)題均會(huì)影響到監(jiān)督的效果和監(jiān)督的實(shí)施。因此，為了充分發(fā)揮法律監(jiān)督應(yīng)有的作用，完善行政檢察體系，可以采取如下措施：

1.保持監(jiān)督權(quán)的謙抑性

第一，明確監(jiān)督的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督對(duì)象限定于具體行政行為，檢察監(jiān)督權(quán)不可過(guò)度干涉行政權(quán)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，如行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行獎(jiǎng)賞、懲戒，只要沒(méi)有違反比例原則，違反相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)就不要介入。第二，監(jiān)督的內(nèi)容以合法審查為主。合理性主要取決于具體行政行為所面對(duì)的事實(shí)，具有一定的特殊性，屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，會(huì)綜合考量各種因素，但檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)不可能事無(wú)巨細(xì)的收集、審核這些材料，權(quán)力之間可以相互監(jiān)督，但不可能相互替代，因此監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)局限于合法審查。第三，監(jiān)督的效力。行政檢察不具有終局性，針對(duì)行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)僅在于督促其履行義務(wù)，及時(shí)糾錯(cuò)，而真正的優(yōu)先判斷權(quán)和決定權(quán)還是掌握在行政相對(duì)人手中，他可以自行決定是否提起訴訟[2]。第四，檢察權(quán)是一種有限權(quán)力[3]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政決定，確保行政決定的穩(wěn)定，行政系統(tǒng)有自己的監(jiān)督體系，要確保其能發(fā)揮作用，只有在各種監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮或不能發(fā)揮作用的情形下，才可以借行政檢察監(jiān)督之力對(duì)違法行政行為進(jìn)行糾正，秉持監(jiān)督權(quán)的謙抑性，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的效果。

2.綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段

在內(nèi)部，檢察機(jī)關(guān)可以采取多種監(jiān)督方式并行來(lái)實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督，提高效率。第一，提出檢察意見(jiàn)。對(duì)于檢察意見(jiàn)，被監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)予以積極回復(fù)與處理，并在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行整改，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立跟蹤督察機(jī)制，衡量行政機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)性履行職責(zé)，既要有行為標(biāo)準(zhǔn)，又要有結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，并由此加以全面、客觀、合法的判定。第二，發(fā)放行政違法通知書。行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法的，檢察機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)關(guān)改變具體行政行為，其次，在發(fā)放違法通知書的同時(shí)可以約談行政機(jī)關(guān)，明確行政行為存在的問(wèn)題，聽取行政機(jī)關(guān)的解釋。第三，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行備案，方便檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法后作出的結(jié)論性文件進(jìn)行備案審查[4]。第四，提起行政公益訴訟，充分發(fā)揮法律監(jiān)督機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益、補(bǔ)充行政執(zhí)法不足的功效[5]。行政公益訴訟是立足我國(guó)基本國(guó)情，與我國(guó)權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置相匹配的制度，帶有鮮明的中國(guó)特色，能起到定紛止?fàn)?、保障公?quán)力的健康運(yùn)行的重要作用，因此，應(yīng)進(jìn)一步完善公益訴訟制度的相關(guān)立法規(guī)定以及配套措施，明確檢方在行政公益訴訟中的重要地位，充分發(fā)揮行政公益訴訟制度在監(jiān)督公權(quán)力健康運(yùn)行、保障公民基本權(quán)利方面的積極作用。

在外部，要做好與其他機(jī)關(guān)、部門的銜接，做好配合。行政檢察制度的根本目的是通過(guò)法律監(jiān)督規(guī)范行政權(quán)的良性運(yùn)行，幫助被監(jiān)督者補(bǔ)足短板、及時(shí)止損，共同推進(jìn)全面依法治國(guó)，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。因此，作為監(jiān)督行政權(quán)的方式之一，必須要樹立“雙贏共贏”的理念，和其他監(jiān)督機(jī)關(guān)、部門打好配合。首先，在和人大的配合上，要建立雙方專門的溝通機(jī)制，在檢察監(jiān)督工作的推進(jìn)中盡力爭(zhēng)取人大的支持，也要在一些復(fù)雜的案件中適當(dāng)借助人大監(jiān)督的力量。其次，在與法院的工作銜接中，要加強(qiáng)行政法律適用方面的溝通，對(duì)一些較為復(fù)雜的行政案件可以召開聯(lián)席會(huì)議，凝聚司法共識(shí)。最后，在與行政機(jī)關(guān)配合方面，要做到互相尊重，并在此基礎(chǔ)上理解協(xié)作，共同維護(hù)公共利益。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面依法治國(guó)的大環(huán)境之內(nèi)，行政檢察監(jiān)督為行政權(quán)更合法有效的運(yùn)行提供了新的解題思路，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的行使具有正當(dāng)性、必要性和現(xiàn)實(shí)性。我們應(yīng)當(dāng)在黨中央的正確指引之下，重塑檢察監(jiān)督理念，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)明晰的行政檢察監(jiān)督體系，設(shè)置科學(xué)合理的行政檢察監(jiān)督程序;其次，要注重行政檢察監(jiān)督人才隊(duì)伍的建設(shè)，在提升現(xiàn)有行政檢察隊(duì)伍整體素質(zhì)的基礎(chǔ)上引進(jìn)更多高質(zhì)量的專業(yè)人才;同時(shí)，要完善檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)配合、信息共享等機(jī)制，建立科學(xué)的溝通機(jī)制，在懲治違法行政行為、保護(hù)社會(huì)公共利益的共同目的中實(shí)現(xiàn)互通共贏。

參考文獻(xiàn)：

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[5]馬懷德主編：《行政法前沿問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018年版，第542頁(yè).