吳漢鋒 許國斌

習近平總書記在黨的十九大報告中圍繞“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出全面部署，明確提出要建設教育強國，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?；A教育學校體制機制改革作為全面深化教育改革的重要組成部分，是順應基礎教育發(fā)展實際、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。

新時代基礎教育學校體制機制改革的政策

新時代國家持續(xù)加大基礎教育學校體制機制改革力度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：深化辦學體制改革，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。其中特別提到要深化公辦學校辦學體制改革，鼓勵行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與公辦學校辦學，進一步增強辦學活力，提高辦學效益，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。2017年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》，提出要深化教育體制機制改革，進一步完善政府宏觀管理權責，強化學校自主辦學權限，規(guī)范社會力量參與機制，到2020年基本建立教育基礎性制度體系，形成更加有利于學校發(fā)展的教育體制機制。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，其中明確了實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的實施路徑，強調要充分發(fā)揮各級各類學校的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵大膽探索、積極改革創(chuàng)新，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于高質量發(fā)展的教育體制機制。

新時代基礎教育學校體制機制改革的現(xiàn)狀

長期以來，我國一直在積極探索基礎教育體制機制變革，特別是針對公辦學校的改革。之所以變革公辦學校的體制機制，是因為其無論在外部管理還是內部管理方面都存在諸多頑疾。

外部管理有待簡政放權。公辦學校因其事業(yè)單位性質，需接受地方政府多部門管理，如教育行政部門、編制部門、人事部門、財政部門等。一直以來，政府管理教育都存在越位、缺位、錯位的現(xiàn)象，學校自主發(fā)展、自我約束機制尚不健全，社會參與教育治理和評價還不充分。

推進管辦評分離、擴大學校辦學自主權近年來廣受關注。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深入推進管辦評分離，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。2015年，《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》也提出，推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間新型關系。做好管辦評分離工作，加大公辦學校辦學自主權，對于政府簡政放權提出了更高的要求，需要政府轉變職能，適當下放權限，激發(fā)學校辦學活力。

然而，在實踐中，各級政府部門“自我革命”動力不足，“管辦評分離”推進困難，學校缺乏辦學自主權，發(fā)展能力不夠、活力不足。

內部管理有待診斷提升。公辦學校沒有人事權，在教師招聘、教師管理、教師懲戒方面缺乏自主權。公辦教師招聘多遵循“凡進必考”的原則，主導權在人事部門和教育行政部門。由于學校在教師招錄程序中沒有考察權，招錄的教師很可能出現(xiàn)“人崗不相適”的情況。同時，公辦學校教師管理常采用“身份管理”而非“崗位管理”，沒有實施科學的崗位績效評估。公辦學校校長大多對教師績效沒有話語權，教育部門制定的績效工資體系中基礎性績效工資占比過高，學校通過獎勵性績效工資激發(fā)教師積極性的力度較小，無法真正體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”，績效激勵導向的教師薪酬體系改革常常難以實施。在教師懲戒方面，除嚴重的師德問題外，對于教師其他方面的違規(guī)違紀行為，幾乎沒有懲戒或淘汰機制，公辦在編教師可謂是手捧“鐵飯碗”，“旱澇保收”。另外，公辦學校缺乏財務自主權。經(jīng)費使用需要層層打報告審批，經(jīng)費支出需要嚴格按預算及程序執(zhí)行，未及時使用的經(jīng)費年終清零結轉，臨時性的支出不得使用預算經(jīng)費。在教師職稱評定、管理干部選拔、設施設備采購等方面，公辦學校自主權也有限。

新時代，如何在保證規(guī)范辦學的基礎上，進一步擴大學校辦學自主權，成為公辦基礎教育學校體制機制改革的核心內容。

新時代基礎教育學校體制機制改革的借鑒

擴大公辦學校的辦學自主權，需要政府聯(lián)合學校、社會共同探索創(chuàng)新體制機制改革路徑，破除制度壁壘。近年來，一些地區(qū)在試點公辦學校體制機制改革的過程中積累了不少好的經(jīng)驗。

全自主的北京師范大學合作辦學3.0模式

北京師范大學自1985年開始與各地合作舉辦基礎教育附屬（實驗）學校，通過對合作辦學模型的不斷探索升級，逐漸形成了具有北師特色的新3.0辦學模式，提出新辦學校遵循“政府主導、體制創(chuàng)新、自主管理、公益辦學”四項辦學原則：政府主導，指與政府談、和政府簽、同政府辦，希望政府能夠協(xié)調資源、配備條件、管理下沉、履行責任;體制創(chuàng)新，指在公辦體制下要創(chuàng)新機制，給予學校人、財、物等充分辦學自主權;自主管理，指充分授權，由北京師范大學教育集團自主辦學;公益辦學，指3.0版合作學校優(yōu)先在教育欠發(fā)達地區(qū)和國家創(chuàng)新改革發(fā)展實驗區(qū)域布局，不從當?shù)赝诶蠋?，不要求招收好學生，不從學校獲取任何收益。

堅持人事自主：教師招聘自主、使用自主、退出自主，實行編制總額包干。由合作學校在核定的教師規(guī)模數(shù)內，依據(jù)本校課程教學需要，自主確定教師人數(shù)、設定工作崗位、制定人員招聘方案，由北京師范大學教育集團進行招聘，教育部門、人事部門和紀檢部門做好事前事后監(jiān)督，保障公平、公正、公開。教師工資總額包干，由學校自主制定工資發(fā)放方案，最大程度發(fā)揮教師績效激勵作用，激發(fā)教師干事創(chuàng)業(yè)的活力。對于考核不合格或無法滿足工作需求的在編教師，由相關部門做好分流工作。

堅持經(jīng)費自主：向學校下放資金管理和支配權，進行經(jīng)費總額包干，賦予學校財務自主權。教育局將經(jīng)費分為日常經(jīng)費和項目經(jīng)費：日常經(jīng)費由教師工資總額及生均公用經(jīng)費總額構成，選取同級同類學校近三年來的經(jīng)費總額進行測算，一次性打到學校賬戶，由學校根據(jù)發(fā)展計劃統(tǒng)籌使用;學校工程修繕、設施設備采購、特色課程建設等項目經(jīng)費不納入包干經(jīng)費，由學校申請，教育部門審定撥付。

堅持管理自主：理順政校關系，賦予學校充分事權。學校實行管委會/理事會領導下的校長負責制，管委會由北京師范大學代表與地方政府代表共同組成，負責審定、決策和監(jiān)督學校重大事項，以及合作辦學協(xié)議賦予的各項職能，主要職能包括校長及管理團隊的任免、財務預算的審核及其他重大事項的審定等。管委會/理事會的設置將學校發(fā)展規(guī)劃、教育教學管理、課程開發(fā)、教師聘任、中層干部選聘、學校經(jīng)費支配等事項和權力交給學校，將教育局的履職重心轉換到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導和監(jiān)督管理上。

部分自主的深圳龍崗模式

2015年，深圳市龍崗區(qū)教育局推動創(chuàng)新型公辦學校改革，陸續(xù)與企業(yè)及高校合作創(chuàng)辦了一系列合作辦學學校，均登記為二類事業(yè)單位法人。相較于傳統(tǒng)公辦學校，合作辦學學校在學校建設、委托管理、評價考核方面體現(xiàn)出一定的體制機制優(yōu)勢。

合作辦學學校大多由社會資本負責投資工程建設，建設后產(chǎn)權無償捐贈給政府，或由政府逐年回購。學校建成后，引進教育品牌管理團隊，由政府、企業(yè)、管理團隊共同組成理事會對學校進行管理。在辦學的不同階段，聘請專業(yè)的第三方辦學質量評估團隊，對合作辦學質量進行評價，依據(jù)評價結果兌現(xiàn)合作協(xié)議約定的相關條件。

深圳市龍崗區(qū)盡力保障合作辦學學校的公辦屬性和公平性：這些學校在注冊登記、用地規(guī)劃、經(jīng)費撥付、招師招生等方面與其他公辦學校完全相同，只是在學校建設、委托管理和辦學評價方面適當進行體制機制突破。在委托管理的內容上，合作辦學學?？梢酝ㄟ^“合同制”人事制度改革，建立靈活的用人機制，同時可以建立符合學校發(fā)展需求的教師薪酬體系，這在很大程度上激發(fā)了教師的工作熱情，學校發(fā)展呈現(xiàn)蓬勃活力。

總體來看，全自主的北師大合作辦學3.0模式更加適合新建學校，深圳龍崗模式更適合現(xiàn)有學校的改革突破。但無論哪種模式，都在辦學實踐中取得了良好的辦學效果，學校發(fā)展動力充沛，優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。這為新時代基礎教育學校創(chuàng)新辦學機制、破解辦學難題、激發(fā)辦學活力提供了良好的思路和借鑒。