中國(guó)地方應(yīng)急立法的圖景、法理與未來
——對(duì)353份地方應(yīng)急立法文件的考察

張健，姜夢(mèng)銀

（江蘇大學(xué) 江蘇鎮(zhèn)江 212013）

改革開放以來，我國(guó)著眼于應(yīng)急事業(yè)的法治化目標(biāo)，系統(tǒng)性的中央應(yīng)急法制體系初具規(guī)模。與中央立法機(jī)關(guān)相比，來自一線的地方立法機(jī)關(guān)對(duì)既有的應(yīng)急立法制度供給和地方應(yīng)急事業(yè)發(fā)展的需求有著更為具體而又真實(shí)的感知。建設(shè)中國(guó)特色的應(yīng)急法治，離不開地方應(yīng)急事業(yè)的具體實(shí)踐。地方應(yīng)急立法是我國(guó)應(yīng)急法治建設(shè)階段性的表現(xiàn)，它體現(xiàn)了國(guó)家應(yīng)急法治統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多樣性與個(gè)別性，是國(guó)家應(yīng)急法治建設(shè)的子法治形構(gòu)。在堅(jiān)持國(guó)家應(yīng)急法治統(tǒng)一性的前提下，加強(qiáng)和規(guī)范地方應(yīng)急立法不僅是應(yīng)急法治化的具體行動(dòng)，也是建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。

鑒于地方應(yīng)急立法對(duì)于建構(gòu)應(yīng)急法律體系和維護(hù)上下分治的治理秩序等方面的重要價(jià)值，對(duì)地方應(yīng)急立法的研究顯得尤為迫切。目前與“地方應(yīng)急立法”論題相關(guān)的研究的代表性成果主要有：周偉《公共突發(fā)事件地方立法問題研究》（2010）、馬懷德和李程偉《地方層面突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律規(guī)制》（2009）、高歌《邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的地方立法研究》（2014）。這些文獻(xiàn)或著重于應(yīng)然研究，缺乏實(shí)然研究；或局限于某一特定地區(qū)地方應(yīng)急立法的實(shí)踐，缺乏整體的宏觀性；或在“非典”發(fā)生后圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》展開討論，內(nèi)容較為單一且滯后。本文在前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，通過對(duì)353 份地方應(yīng)急立法文件的系統(tǒng)實(shí)證考察，兼具對(duì)立法文本宏觀分析和微觀把握，解析地方應(yīng)急立法整體發(fā)展的實(shí)踐樣態(tài)和現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而探求地方應(yīng)急法制進(jìn)步的出路。

一、地方應(yīng)急立法發(fā)展的環(huán)境與制度邏輯

（一）地方應(yīng)急立法的發(fā)展環(huán)境

地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)特定內(nèi)容進(jìn)行立法在中國(guó)并不是新事物，早在20 世紀(jì)80 年代國(guó)家就有過相關(guān)嘗試，然而，地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)應(yīng)急事件的大規(guī)模立法，卻是在2003 年“非典”爆發(fā)后?！胺堑洹笔录l(fā)生后，地方應(yīng)急意識(shí)集體性覺醒。2004 年憲法修正案將“緊急狀態(tài)”寫入憲法，為接下來預(yù)防和處理各類突發(fā)事件的法律制定與地方立法提供了憲法依據(jù)。此后，地方應(yīng)急立法一直處于蓬勃發(fā)展的狀態(tài)中。這是多種因素和多重機(jī)制相互作用的結(jié)果。

1.地方立法機(jī)關(guān)的自主性增強(qiáng)。改革開放以后，中央不斷深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)的自主性開始增強(qiáng)。2015 年《立法法》的修改進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了部分立法權(quán)力由中央向地方的轉(zhuǎn)移。在立法權(quán)力合理的縱向配置條件下，地方立法機(jī)關(guān)具備了一定的空間與自由，在落實(shí)中央立法精神時(shí)能夠兼顧當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急發(fā)展實(shí)際。第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上確定在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后的新時(shí)期，立法機(jī)關(guān)要將更多的精力放到修改、完善法律和制定配套法規(guī)上來，中央立法增速因此放緩。此時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)獲得了更強(qiáng)的自主性和獨(dú)立性，可以積極主動(dòng)地發(fā)揮其作用。地方應(yīng)急立法在地方立法權(quán)下放的情況下得到進(jìn)一步的發(fā)展空間，在地方立法總體增加的大背景下順勢(shì)發(fā)展。

2.中央應(yīng)急立法的抽象概括性為地方立法提供了生長(zhǎng)環(huán)境。由于適用范圍的廣泛性，中央層面立法通常關(guān)注的是全國(guó)性事務(wù)與國(guó)家法律秩序的統(tǒng)一，具有高度的抽象性和概括性，往往無法兼顧各地多源異構(gòu)且隨時(shí)變化的情況。2007年11月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是國(guó)家應(yīng)急立法體系中的基本法，其規(guī)定的僅是應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的共通性問題，重視的是倡導(dǎo)基本原則，為地方立法提供基本框架和方向。在具體的實(shí)踐中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》需要與其他單行立法結(jié)合起來實(shí)施，與如《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《氣象災(zāi)害防御條例》等結(jié)合起來實(shí)施，不能單獨(dú)地發(fā)揮作用。

然而我國(guó)應(yīng)急法律體系中的單行法律、法規(guī)種類繁雜、內(nèi)容單一，是典型的一種類型應(yīng)急事件立一部法，還有很多領(lǐng)域的危機(jī)應(yīng)對(duì)仍處于空白狀態(tài)。另外，基本法和單行法之間的銜接不當(dāng)也導(dǎo)致了國(guó)家應(yīng)急立法體系的不健全。因此，中央應(yīng)急立法很難得到有效實(shí)施。而法律的生命就在于實(shí)施，中央應(yīng)急立法的概括性賦予地方應(yīng)急立法以可能性和必要性。

3.重大緊急事件的發(fā)生刺激地方應(yīng)急立法。立法的根本目的在于防范與解決問題，所以重大緊急事件的發(fā)生是應(yīng)急立法最有效的催化劑。最初的應(yīng)急立法都是緊急事件沖擊下被迫無奈的產(chǎn)物，如在“非典”危機(jī)中緊急制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。之后，中央開始建立比較完備的應(yīng)急法制。地方應(yīng)急立法是中國(guó)應(yīng)急法律體系中不可或缺的一部分，為了應(yīng)對(duì)地方頻發(fā)的緊急事件，為危機(jī)管理提供充分穩(wěn)健的法律保障，地方立法應(yīng)運(yùn)而生。

（二）地方應(yīng)急立法的作用

我國(guó)疆域廣闊人口眾多，種族、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)、生活方式、道德等方面差異大。這增加了應(yīng)急治理的難度。在國(guó)家整體主義看來，地方政府積極開展地方應(yīng)急立法，既是“上下分治的治理體制”的需要，也是中央加強(qiáng)技術(shù)治理與指標(biāo)管理的需要，還是貫徹實(shí)事求是這一馬克思主義基本原理的需要。地方應(yīng)急立法帶來的意義體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.有助于實(shí)現(xiàn)中央與地方“上下分治的治理”[1]。中國(guó)地域廣闊、事務(wù)繁雜的客觀現(xiàn)實(shí)要求中央政府將地方性應(yīng)急立法權(quán)力交由地方行使。中央權(quán)威在基層主要是“象征性的，意識(shí)形態(tài)性的，原則指導(dǎo)性的，而非實(shí)際管治性的。”[2]在國(guó)家整體主義的體制下，中央允許地方開展應(yīng)急立法，有助于地方根據(jù)自身的特點(diǎn)，探索符合自身實(shí)際的處理地方事務(wù)的途徑。解決不斷涌現(xiàn)的問題是地方應(yīng)急立法發(fā)展的動(dòng)力。這意味著地方應(yīng)急立法以問題為中心，遵循發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的邏輯。問題引導(dǎo)立法、立法解決問題是地方應(yīng)急立法的內(nèi)在邏輯，也是其實(shí)用價(jià)值的生動(dòng)體現(xiàn)。國(guó)家立法強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性，因此制定和修改程序繁瑣，可能出現(xiàn)立法滯后的情況。在這種情況下，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際率先立法。地方應(yīng)急立法活動(dòng)解決了中央立法難以涉及到的地方應(yīng)急具體實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急領(lǐng)域中地方治理和中央治理之間的良性互動(dòng)。

2.先行先試，為中央立法的制定與修改積累經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)目前的管理體制強(qiáng)調(diào)屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)條件下，地方各級(jí)政府作為緊急事件應(yīng)對(duì)的實(shí)行者，必然會(huì)為中央應(yīng)急立法提供豐富的素材和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。除此之外，地方立法的一大價(jià)值還在于為中央立法提供試驗(yàn)樣本。在應(yīng)急需求日益增長(zhǎng)和應(yīng)急法治發(fā)展落后的矛盾下，為了短時(shí)間內(nèi)得到發(fā)展，立法者往往采取立足本土，借鑒、移植域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)的方式。但域外移植立法又隱含西方國(guó)家的法律制度移植到我國(guó)能否成功的擔(dān)憂，因此地方應(yīng)急立法作為“立法試驗(yàn)田”的價(jià)值更優(yōu)。固然，地方應(yīng)急立法試驗(yàn)是有風(fēng)險(xiǎn)的，但即使地方應(yīng)急立法試驗(yàn)失敗，其危害范圍也有限，不會(huì)影響到中央應(yīng)急立法的權(quán)威。按照強(qiáng)世功的說法，法律作為“全能政府”治理的工具，其權(quán)威并不來源于形式化的立法程序，而來自其以實(shí)事求是為核心的實(shí)質(zhì)合理性[3]。通過這種試錯(cuò)，中央可以實(shí)事求是調(diào)整相關(guān)應(yīng)急政策。這種立足于本土應(yīng)急事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的自發(fā)回應(yīng)的探索性立法機(jī)制有助于推動(dòng)應(yīng)急立法的健康發(fā)展。

二、地方應(yīng)急立法發(fā)展的實(shí)踐樣態(tài)

統(tǒng)計(jì)顯示，從1991 年第一批地方立法文件產(chǎn)生截至2020 年2 月，中國(guó)地方應(yīng)急立法文件共353 件。其中，地方性法規(guī)119 件，地方政府規(guī)章234 件，二者分別占總量的33.7%和66.3%。地方應(yīng)急法律體系由少量的應(yīng)急法律法規(guī)、大量應(yīng)急預(yù)案和行政命令等規(guī)范性文件構(gòu)成[4]。值得注意的是，地方性法規(guī)雖然立法程序較為繁瑣，不如應(yīng)急預(yù)案、行政命令靈活，但其權(quán)威性和規(guī)范性卻無可替代。就立法名稱而言，地方應(yīng)急立法文件多以“條例”“辦法”“規(guī)定”等名稱制定，立法依據(jù)主要是屬于應(yīng)急基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《氣象法》等。

（一）地方應(yīng)急立法時(shí)間分布

從時(shí)間分布上來看，我國(guó)地方應(yīng)急立法發(fā)展主要分為兩個(gè)階段（圖1）。

圖1 地方應(yīng)急立法時(shí)間分布

第一階段（1991—2002年）：這是地方應(yīng)急立法的起步階段，是從無到有、緩慢增長(zhǎng)的階段。從圖中可看出，地方應(yīng)急立法數(shù)量在此階段一直是個(gè)位數(shù)，1992年、1994年的數(shù)量甚至為零。立法內(nèi)容也較為單一，主要是涉及地震、雷電等自然災(zāi)害和化學(xué)事故。

第二階段（2003—2019年）：這是地方應(yīng)急立法不斷發(fā)展的階段。這個(gè)階段的立法數(shù)量處于波動(dòng)起伏的狀態(tài)，累計(jì)數(shù)量逐年遞增。相較前一階段，地方應(yīng)急立法有所發(fā)展壯大。除此之外，我們還可以看到幾個(gè)立法數(shù)量峰值，其分別處于2003年、2012年和2018年。

第一個(gè)峰值（2003年）：2003年是地方應(yīng)急立法發(fā)展至關(guān)重要的一年，在“非典”事件的沖擊下，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急立法數(shù)量激增。針對(duì)這段緊急時(shí)期“非典”防治工作中暴露出的信息不準(zhǔn)確、反應(yīng)不及時(shí)、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題[5]，國(guó)務(wù)院頒布了《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》。為了合力渡過此次危機(jī)，全國(guó)各地紛紛響應(yīng)，頒布相關(guān)配套規(guī)定，如浙江出臺(tái)了《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急辦法》。

第二個(gè)峰值（2012 年）：2003 年之后，隨著松花江流域特大水體污染、南方特大雪災(zāi)、汶川大地震、玉樹地震等緊急事件的發(fā)生，地方紛紛出臺(tái)應(yīng)急立法，可以看出2003年至2012年的立法數(shù)量一直處于較高水平。各地對(duì)于突發(fā)事件的重視程度不同，因此對(duì)2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的反應(yīng)有快有慢，據(jù)此制定的地方配套立法數(shù)量時(shí)隔5年才到達(dá)頂峰，2012年的立法數(shù)量高達(dá)11件。

第三個(gè)峰值（2018年）：2012年以后，各個(gè)地方在已有基礎(chǔ)上查漏補(bǔ)缺和完善。近幾年地方應(yīng)急立法以修正案的形式出現(xiàn)居多，體現(xiàn)出地方不僅僅追求從無到有，也開始將注意點(diǎn)放在提高立法質(zhì)量上。2017年，國(guó)務(wù)院修改《氣象災(zāi)害防御條例》，各地方立法機(jī)關(guān)相應(yīng)跟進(jìn)，關(guān)于氣象災(zāi)害的地方性應(yīng)急法律修正案驟增。這也說明地方應(yīng)急立法緊跟中央立法實(shí)踐，受到中央立法影響較大。

（二）地方應(yīng)急立法的地域分布

我國(guó)地方應(yīng)急立法的發(fā)展并不均衡。我國(guó)幅員遼闊，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平也大有不同，所以各地的應(yīng)急立法在數(shù)量上有所差距，立法內(nèi)容也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。

從區(qū)域分布上看，我國(guó)東部地區(qū)的地方應(yīng)急立法較多，中部次之，西部地區(qū)最少，分別為163件、100件、90件。其中，東部地區(qū)占總量的46.2%。在省一級(jí)層面，立法數(shù)量最多的省份依次為山東省、浙江省和廣東省，分別為29 件、26 件和25 件，而西藏自治區(qū)立法數(shù)量最少，只有2 件。分析這背后的原因可以發(fā)現(xiàn)，山東省是我國(guó)重要的糧、棉和水果等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，然而旱澇、風(fēng)雹等氣象災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是其應(yīng)急立法數(shù)量多的主要因素[6]。除此之外，地方政府的防范意識(shí)和立法水平也影響著應(yīng)急立法數(shù)量?；诹己玫牧⒎ōh(huán)境和先進(jìn)的立法水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)頒布的應(yīng)急立法數(shù)量多且時(shí)間早。如上海市在1991 年就頒布了第一部地方應(yīng)急立法——《上海市化學(xué)事故應(yīng)急救援辦法》。

（三）地方應(yīng)急立法的內(nèi)容

由于緊急事件的復(fù)雜性，地方應(yīng)急立法涉及的內(nèi)容十分廣泛且分散。353 份地方應(yīng)急立法規(guī)范所涉及的領(lǐng)域主要分為四大類，即自然災(zāi)害類、公共衛(wèi)生安全事件類、事故災(zāi)難類和突發(fā)事件綜合類。其具體數(shù)目分別為251件、40件、33件和29件。

1.自然災(zāi)害類。此類立法文件在地方應(yīng)急立法中數(shù)量最多，占地方應(yīng)急立法文件總量的71%。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，防災(zāi)減災(zāi)一直是政府的一項(xiàng)重要工作。1979 年開始，全國(guó)人民代表大會(huì)全面加緊了立法工作，90 年代將自然災(zāi)害類立法納入了法治化軌道。地方也針對(duì)自然災(zāi)害的防范開展了立法活動(dòng)，已知最早的此類地方立法文件是1995 年頒布的《湖北省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》。

2.公共安全事件類。此類立法文件涵蓋傳染病、食品安全、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等多個(gè)方面，主要包括重大刑事案件、重特大火災(zāi)事件、恐怖襲擊事件、學(xué)校安全事件，以及其他有重大影響的突發(fā)性社會(huì)安全事件。關(guān)于公共衛(wèi)生立法，早在1989 年中央就頒布了《傳染病防治法》，但直至2003年“非典”爆發(fā)，中央才制定專門的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，此后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急立法快速出臺(tái)。不過，公共衛(wèi)生安全事件類的應(yīng)急立法總體數(shù)量較少。

3.事故災(zāi)難類。此類緊急事件是指在人們生產(chǎn)、生活過程中發(fā)生的具有災(zāi)難性后果的事故。此類緊急事件的地方應(yīng)急立法產(chǎn)生時(shí)間較早，如廣東早在1998 年就頒布了《廣東省民用核設(shè)施核事故預(yù)防和應(yīng)急管理?xiàng)l例》。

4.突發(fā)事件綜合類。此類立法文件規(guī)范針對(duì)的是一般的突發(fā)事件，其涵蓋了所有類型的突發(fā)事件，地方立法依據(jù)為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，主要表現(xiàn)為各地方對(duì)于中央立法的細(xì)化。這類立法文件較少，目前只有29件，名稱則多為實(shí)施辦法、應(yīng)對(duì)條例等，如《山東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》即屬此類。

（四）地方應(yīng)急立法發(fā)展的模式與進(jìn)路

地方應(yīng)急立法模式主要有三類：一是實(shí)施性立法，即地方為將國(guó)家法律、行政法規(guī)付諸實(shí)踐，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況將其精細(xì)化。這是地方應(yīng)急立法最常見的模式，占了應(yīng)急立法文件樣本的絕大多數(shù)。二是自主性立法，即針對(duì)地方特定的具體事項(xiàng)，地方以多部國(guó)家法律為依據(jù)，進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性立法。該模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央立法的變通，滿足本地區(qū)特定事項(xiàng)立法的需求。三是先行性立法，即對(duì)不屬于中央專屬立法范圍內(nèi)的事項(xiàng)或中央尚未制定法律法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)以解決問題為導(dǎo)向先行制定地方立法，填補(bǔ)中央立法在某些領(lǐng)域的空白[7]。以上三種模式的立法創(chuàng)新性依次為：實(shí)施性應(yīng)急立法雖然限制在中央立法的制度框架下，但是各地可以細(xì)化以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分利用即可發(fā)揮創(chuàng)新性；自主性立法是地方政府立法獨(dú)立性和創(chuàng)造性的體現(xiàn)，如浙江省政府頒布的《浙江省地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》，融合了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等多部法律、法規(guī)，再結(jié)合浙江省實(shí)際，打破常規(guī)，不拘泥于一部上位法；先行性立法的意義重大，為中央立法提供了豐富的素材，其創(chuàng)新制度的試行效果也常常為中央立法提供經(jīng)驗(yàn)。如在上海市1991年頒布《上海市化學(xué)事故應(yīng)急救援辦法》，先行經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家于1994年頒布《化學(xué)事故應(yīng)急救援管理辦法》。

從實(shí)踐來看，地方應(yīng)急立法活動(dòng)的發(fā)展模式主要是遵循以下三種進(jìn)路：

1.以“暫行”或“試行”的方式進(jìn)行試探性立法。這是一種較為謹(jǐn)慎的立法方式，可以根據(jù)實(shí)施情況予以修訂或者廢止。如1997年頒布的《貴州省地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》就在2004年被修改，后于2007年被廢止。在司法實(shí)踐中，暫行法的效力和正式法相同，而且該立法進(jìn)路也緩解了法律的變動(dòng)性與穩(wěn)定性之間的矛盾。而有的暫行法在無外力的作用下一直保持試驗(yàn)狀態(tài)，以“暫行”的方式保持其法律效力，如2003 年頒布的《鞍山市突發(fā)公共衛(wèi)生和安全事件應(yīng)急處理暫行規(guī)定》，至今仍然有效。還有的暫行法經(jīng)一定時(shí)間的檢驗(yàn)實(shí)行效果良好，即被轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒?，這也是試驗(yàn)性立法最具價(jià)值的結(jié)果。

2.直接頒布立法。采取這種方式的立法文件名稱中一般不會(huì)出現(xiàn)“暫行”或“試行”等字眼。直接頒布的立法文件仍然屬于試驗(yàn)性立法進(jìn)路，如果立法在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)問題，一般采取修改的方式予以完善。這是地方應(yīng)急立法中較為常見的現(xiàn)象。如1998年實(shí)施的《廣東省民用核設(shè)施核事故預(yù)防和應(yīng)急管理?xiàng)l例》經(jīng)過了2012 年和2018 年兩次修正。還有的由更詳盡完備的立法文件將其覆蓋，原來的立法文件失去了存在的必要，即被廢止。

3.執(zhí)行性立法。即以“實(shí)施辦法”或“實(shí)施細(xì)則”的形式對(duì)上位法進(jìn)行精細(xì)化，通常標(biāo)明上位法名稱，如《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》。在統(tǒng)計(jì)的353件地方應(yīng)急立法文件中，絕大多數(shù)都是采取執(zhí)行性立法的方式，這主要因?yàn)槟壳暗胤綉?yīng)急立法還是以對(duì)中央立法的細(xì)化為主，偏向采取這種簡(jiǎn)單且無試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)的方式。

三、地方應(yīng)急立法發(fā)展的困境

（一）地方應(yīng)急立法內(nèi)容重復(fù)、缺乏創(chuàng)新

在地方應(yīng)急立法實(shí)踐中，立法重復(fù)現(xiàn)象十分普遍。“一元、兩級(jí)、多層次”是中國(guó)特色社會(huì)主義立法體系的主要特征，而構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法體系，要求不同層級(jí)的法律規(guī)范之間具備邏輯性和一致性。在具體的立法實(shí)踐中，地方立法機(jī)關(guān)往往過分關(guān)注地方立法和中央立法表面上的一致性，以此通過合法性審查，而經(jīng)常忽視地方特殊性，導(dǎo)致眾多地方應(yīng)急立法大篇幅地重復(fù)國(guó)家應(yīng)急法規(guī)中已有且已詳盡規(guī)定的內(nèi)容。這種“上傳下達(dá)”不僅破壞了法律和地方性法規(guī)之間從抽象到具體、一般到特殊、高下有別的規(guī)律，而且使得有限的立法資源被浪費(fèi)，空置了中央立法[8]。立法重復(fù)不僅指地方立法和中央立法的內(nèi)容重復(fù)，還指地方立法之間的法條重復(fù)。如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》和《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》總體內(nèi)容高度相似，其中，前者的第33 條與后者的第23 條基本相同。這樣的地方性應(yīng)急立法盲目跟風(fēng)而忽視本地區(qū)的實(shí)際需要，難以體現(xiàn)地方特色，這反映了地方立法缺乏創(chuàng)新性和立法技術(shù)不高這兩大問題。

（二）部分地方應(yīng)急立法嚴(yán)重滯后

立法滯后主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是地方性應(yīng)急立法無法在時(shí)效范圍內(nèi)完成對(duì)上位法的配套跟進(jìn)。如全國(guó)人大常委會(huì)在2007年就頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在之后的10年內(nèi)，各地相繼制定地方性法規(guī)，而福建省直至2018 年才頒布《福建省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》，嚴(yán)重滯后。立法滯后導(dǎo)致該地區(qū)一定時(shí)間段的立法空白，使中央的立法無法落到實(shí)處。另一方面則體現(xiàn)在國(guó)家上位法修改后地方應(yīng)急立法仍未進(jìn)行修改或較長(zhǎng)時(shí)間才進(jìn)行修改。《傳染病防治法》于1989 年頒布，之后立法機(jī)關(guān)為適應(yīng)不同時(shí)期的實(shí)際需求，分別于2004 年和2013 年將其修改。而《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)傳染病防治法〉辦法》自1997年修正后至今20多年未有修改。長(zhǎng)時(shí)間未修改立法導(dǎo)致部分條文脫離實(shí)際，違背立法初衷。部分地方應(yīng)急立法滯后不單是立法技術(shù)的問題，還反映出地方政府能否正確識(shí)別災(zāi)害危機(jī)事件的性質(zhì)以及立法機(jī)關(guān)是否具有立法預(yù)測(cè)的前瞻意識(shí)問題。

（三）應(yīng)急預(yù)案地位失格

隨著2006 年1 月8 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)，我國(guó)“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，之后應(yīng)急預(yù)案制度飛速發(fā)展。時(shí)至今日，地方性應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方性應(yīng)急法規(guī)。在實(shí)際的應(yīng)急工作中，兩者界限模糊，工作人員很難判斷究竟是應(yīng)當(dāng)依據(jù)應(yīng)急預(yù)案來采取措施，還是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。從依法行政的角度而言，這種“雙重依據(jù)”的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)被杜絕。而且現(xiàn)在各地出臺(tái)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，帶有很強(qiáng)的應(yīng)急管理色彩，其不僅賦予了政府大量的管理職權(quán)，而且還規(guī)定了社會(huì)組織和公眾的相關(guān)義務(wù)。這樣的“越俎代庖”導(dǎo)致地方應(yīng)急立法被束之高閣，成為“無用之法”。除此之外，盡管各地都發(fā)布了許多應(yīng)急預(yù)案，但是不同地方政府對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的法律位階認(rèn)定并不一致。應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上屬于嚴(yán)格依據(jù)法律制定而成的內(nèi)部規(guī)范性文件，是法律體系的“配套規(guī)定”[9]。然而卻有相當(dāng)數(shù)量的地方政府將其認(rèn)定為政府規(guī)章，如珠海市人民政府于2012 年頒布的《珠海市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、海南省人民政府于2005年實(shí)施的《海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等就被認(rèn)定為政府規(guī)章。如此一來，突發(fā)事件的總體應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)代替了地方關(guān)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施的細(xì)則。這種“立法滯后、預(yù)案先行”做法至今仍盛行。

四、地方應(yīng)急立法發(fā)展的未來走向

（一）建立多元化的立法評(píng)估機(jī)制

目前我國(guó)興起的地方立法評(píng)估主要是立法實(shí)施后評(píng)估，即根據(jù)地方性法規(guī)頒布后3 到5 年的實(shí)施效果，從立法的必要性、地方特色、技術(shù)規(guī)范等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。立法后評(píng)估在提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)法規(guī)時(shí)效性等方面都發(fā)揮了積極作用，然而這種事后評(píng)價(jià)并不利于從根本上解決上文提到的立法重復(fù)問題，應(yīng)當(dāng)考慮將評(píng)估工作推及立法的各個(gè)階段以進(jìn)一步保障立法實(shí)施效果。應(yīng)鼓勵(lì)在立法前、立法中和立法后頒布前這三個(gè)階段的評(píng)估工作中，盡早地去除無效益及低效益的內(nèi)容，最后再通過立法后評(píng)估來檢驗(yàn)其完善度。同時(shí)，應(yīng)建立第三方的監(jiān)督和回饋機(jī)制，給地方立法機(jī)關(guān)施加壓力，督促其不再盲目跟風(fēng)制定“無用之法”，遏制當(dāng)前功利主義盛行的亂象。除此之外，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)立法評(píng)估主體的多元化。傳統(tǒng)的兩大立法評(píng)估主體皆有弊端：內(nèi)部評(píng)估主體在“政績(jī)”等利益的驅(qū)使下，往往無法客觀指出立法內(nèi)容的缺漏；外部評(píng)估主體在行政機(jī)關(guān)的壓力下變得畏手畏腳，缺乏獨(dú)立性，面臨獲取信息困難等多重困境[10]。應(yīng)提高公眾參與度，鼓勵(lì)公眾和利益相關(guān)者利用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)自由發(fā)聲，充分發(fā)表意見，同時(shí)應(yīng)吸收專家學(xué)者或者委托獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以構(gòu)建多元化評(píng)估主體。

（二）提高地方立法機(jī)關(guān)的立法水平

地方立法機(jī)關(guān)的立法水平?jīng)Q定了地方性應(yīng)急法規(guī)的質(zhì)量和生命力，也會(huì)直接影響地方應(yīng)急法治建設(shè)的水平和進(jìn)程[11]。提高立法機(jī)關(guān)的立法水平一方面應(yīng)當(dāng)引進(jìn)專業(yè)的人才，另一方面要加強(qiáng)對(duì)立法人員的培訓(xùn)。立法人員的思想政治素養(yǎng)、法律專業(yè)素質(zhì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及立法技術(shù)水平?jīng)Q定了地方立法的質(zhì)量，在引進(jìn)專業(yè)立法人才的過程中，應(yīng)當(dāng)將這幾項(xiàng)作為最主要的考核標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)立法人員的培訓(xùn)中，還應(yīng)當(dāng)要求立法人員時(shí)刻關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問題和國(guó)家立法進(jìn)程。地方立法人員能夠敏銳感知社會(huì)問題是地方性法規(guī)具有創(chuàng)新性的前提，以解決問題為初衷進(jìn)行立法才能將社會(huì)效益最大化。除此之外，地方立法機(jī)關(guān)還可以委托高校、科研院所的專家學(xué)者參與起草工作，這有利于緩解當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄈ瞬挪蛔愕膲毫?，同時(shí)也有利于提高立法的質(zhì)量。此外，還可以在地方應(yīng)急立法頒布之前召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)，廣泛聽取社會(huì)各界的意見，汲取民眾的智慧，促進(jìn)立法民主化與科學(xué)化。

（三）明確地方應(yīng)急立法和應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系

我國(guó)綜合的應(yīng)急管理體系被簡(jiǎn)稱為“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急法制、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制，但目前應(yīng)急預(yù)案在地方應(yīng)急治理中起到的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方應(yīng)急立法。盡管政府以“立法滯后、預(yù)案先行”的非常規(guī)措施取得了針對(duì)類似“非典”防控的勝利，但是我國(guó)“依法治國(guó)”的方針要求政府即使是在緊急狀態(tài)下也應(yīng)依法行政。應(yīng)急預(yù)案僅是地方性應(yīng)急立法的配套規(guī)定，因此我們必須強(qiáng)調(diào)應(yīng)急立法相對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)先地位。地方政府應(yīng)急預(yù)案只能從立法中獲取法律適用效力，也只能根據(jù)地方應(yīng)急立法的需求制定。在這種情況下，地方應(yīng)急立法承擔(dān)著更重大的責(zé)任。地方在開展立法活動(dòng)時(shí)，首先要保證地方應(yīng)急立法與地方政府應(yīng)急預(yù)案之間的關(guān)聯(lián)性，確保每個(gè)應(yīng)急預(yù)案都有相應(yīng)的法律依據(jù)。當(dāng)?shù)胤秸畱?yīng)急預(yù)案制定出來以后，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行備案審查，以保證其與地方立法、中央立法相協(xié)調(diào)。其次，還要提高地方應(yīng)急立法的質(zhì)量，自身的實(shí)踐價(jià)值是地方性應(yīng)急法規(guī)在應(yīng)急工作中不被遺忘的根本保證。

五、結(jié)語

地方應(yīng)急立法是地方立法機(jī)關(guān)在中央統(tǒng)一主導(dǎo)下進(jìn)行的法治建設(shè)工作。在這一過程中，中央與地方的應(yīng)急立法有效解決了超大規(guī)模國(guó)家治理的難題。地方在中央剛性的制度約束下，充分運(yùn)用自主性，解決了中央應(yīng)急立法統(tǒng)一性與地方應(yīng)急治理有效性之間存在的矛盾，不斷塑造著地方政府的治理權(quán)威。防控化解應(yīng)急事件是一項(xiàng)綜合、系統(tǒng)化的工程，既有科技屬性又有社會(huì)屬性，需要先進(jìn)的技術(shù)支撐和社會(huì)工作通力協(xié)作?？茖W(xué)合理的應(yīng)急立法是防控應(yīng)急事件強(qiáng)有力的制度支撐。國(guó)家應(yīng)急立法在未來還有巨大的完善和發(fā)展空間，只有創(chuàng)制實(shí)效性、獨(dú)特性、科學(xué)性兼具的配套地方應(yīng)急立法，才能更好地保障和改善民生，維護(hù)國(guó)家安全和公共安全。