澳大利亞基礎教育資助的制度創(chuàng)新

巫倩雯

摘? ?要：2018年，澳大利亞聯邦政府啟動“優(yōu)質學?！庇媱?，旨在通過教育資助制度的創(chuàng)新，推動基礎教育公平與質量的改革。該計劃加大了聯邦政府對公立學校與非公立學校的教育投入，通過對學生家長、監(jiān)護人收入水平的中位數直接評估學校的社會經濟狀況，據此為學校提供財政資助?！皟?yōu)質學校”計劃在評估學生家庭“貢獻力”與評估學生實際教育需求上有較大突破，在保障教育公平與質量方面發(fā)揮示范作用。

關鍵詞：澳大利亞 基礎教育 “優(yōu)質學?！庇媱?教育資助制度

盡管澳大利亞逐年提高教育財政支出，但是澳大利亞學生在國際學生評估項目（PISA）中的得分在2000—2015年持續(xù)走低，且城市與農村或偏遠地區(qū)的學生得分差異較大，表明教育的公平與質量都沒有得到很好的保障，對教育資助制度進行發(fā)展與創(chuàng)新勢在必行。因此，澳大利亞聯邦議會于2017年6月通過了《澳大利亞教育法（2013年）》（Australian Education Act 2013） 修訂案，規(guī)定從2018年起正式實施聯邦政府“優(yōu)質學校”計劃，其核心內容在于創(chuàng)新學校教育資助模式以及審查學校教育面臨的挑戰(zhàn)，以此進一步保障澳大利亞基礎教育的公平與質量。該計劃指出，聯邦政府將提高學校教育資助額度，并創(chuàng)新非公立學校資助額度算法。本文旨在分析上述兩方面的制度創(chuàng)新，解析滿足學生實際需求的教育資助機制，以期為我國推行教育資助制度創(chuàng)新提供一定參考。

一、“優(yōu)質學?！庇媱澲贫葎?chuàng)新產生的

政策邏輯

（一）合理的教育資助制度推進教育公平與質量的發(fā)展

在人力資本理論和社會公平理念的雙重影響下，世界大多數國家逐漸將為學生提供公平而優(yōu)質的學校教育視作頭等大事。大量實證研究表明，合理的教育資助對于提高教育質量、縮小學校差距大有裨益。教育資助應既著眼于教育資助水平的提高，又注重教育資源分配的公平性。首先，充足的財政資源是提供優(yōu)質教育的必要前提。英國一項研究表明，當政府降低生均教育資助時，學校預算不足以留住優(yōu)秀教師或提供優(yōu)質課程，學生學業(yè)成績也相應下滑[1]。其次，教育資助對弱勢群體的意義重大，能夠為處于弱勢地位的受教育者提供補償性教育措施，從而降低社會經濟背景劣勢對其教育造成的消極影響。美國學者通過跟蹤研究發(fā)現，當州政府將資源向貧困地區(qū)學校傾斜時，可以在保證教育質量的同時縮小學校之間的差距。[2]

（二）賦予弱勢群體家長更多教育選擇權

家長選擇學校的動機由其所占有的經濟資本和文化資本所左右[3]。優(yōu)勢階層家長具有較高的收入水平與文化程度，對學校教育質量有較高的要求且有能力負擔孩子就讀優(yōu)質學校的費用。反觀劣勢階層家庭，家長受自身有限的教育程度影響而缺乏對高質量學校教育的重視，抑或優(yōu)質學校高昂的學費讓家長望而卻步，一定程度上，這些家庭被動地失去了部分教育選擇權。鑒于此，政府應當以教育資助的形式為弱勢群體學生提供額外支持，讓弱勢階層家庭也有能力選擇更優(yōu)質的學校教育。此外，澳大利亞許多具有宗教信仰的劣勢階層家庭無力承擔私立教會學校的昂貴學費，來自政府的教育資助有望讓私立教會學校成為這些家庭的選擇，使其子女有機會在充分反映其信仰與價值觀的學校中學習與成長。

二、“優(yōu)質學?！庇媱澨岣邔W校教育資助額度

（一）確立學校教育資源標準

公平而優(yōu)質的教育要求實現教育結果的公平，意味著每所學校都有能力讓在校生達到特定的教育質量標準，政府需要測量學校達到該教育質量標準所需的成本，并據此制定教育資助金額[4]。澳大利亞聯邦政府參考成功學校的方法測量上述成本：先將80%在校生連續(xù)三年達到全國讀寫與計算評估項目（The National Assessment Program Literacy and Numeracy，NAPLAN）最低標準的學校定為成功學校，再分析這些學校的運營資金水平，進而得出學校教育資源標準（The Schooling Resource Standard， SRS）[5]。SRS包括小學和中學的生均資助基數（base mount）和6種額外資助（loadings）。其中，公立學校（government schools）的生均資助基數完全由納稅人承擔;非公立學校（non-government schools）的生均資助基數依據學校社區(qū)（學生家長和監(jiān)護人）的“貢獻力”（capacity to contribute）調整（見圖1）。[6]

（二）提高生均資助基數

隨著經濟與科技的發(fā)展，學校培養(yǎng)學生適應全球化的技能與知識的成本在增加，因此“優(yōu)質學?！庇媱澩ㄟ^逐年增加生均資助基數以減輕學校負擔。2020年，小學生生均資助基數為11747澳元，比2017年增長14%，中學生生均資助基數為14761澳元，比2017年增長13%[8]。另外，為保證不同州和領地的資助額度與學生的實際需求呈正比，聯邦政府從2018年開始執(zhí)行“同等聯邦資助協定”（Consistent Commonwealth Funding Arrangements）。該協定規(guī)定，聯邦政府至少承擔公立學校SRS的20%和非公立學校SRS的80%。到2023年，所獲教育資助低于該比例的學校將獲得更多資金，所獲教育資助高于該比例的學校將于2029年之前被逐漸減少教育資助。[9]

“優(yōu)質學?！庇媱澲鹉晏岣呱Y助基數主要出于以下兩個原因。一是學校的發(fā)展直接影響教育成果，符合實際教育需求的教育資源配置有助于學校改進教學[10]。足夠的教育經費更能夠為學生提供充足而優(yōu)質的學習基礎設施，保證高能效的學校領導，聘用并保留優(yōu)秀師資[11]。二是澳大利亞不同地區(qū)的學校資源迥異，需要有差別的教育投入來確保公平。歷年PISA數據顯示澳大利亞三類學生——社會經濟地位較低的學生、農村和偏遠地區(qū)的學生、原住民學生的學習成績始終低于其他同齡人。[12]

（三）提升6種額外資助額度，滿足弱勢群體的教育需要

登普西（Dempsey）和戴維斯（Davies）對澳大利亞學生的縱向研究發(fā)現大約12.3%的學生有額外的教育需求[13]。為了使對弱勢群體的資助制度化，《澳大利亞教育法（2013年）》規(guī)定，聯邦政府應以校內原住民學生人數、殘障學生人數、非英語背景學生人數以及低社會經濟地位學生人數為依據，為學校提供額外資助。“優(yōu)質學?！庇媱潓⒀永m(xù)這一措施，并逐步加大對弱勢群體學生資助的力度。

1. 殘障學生補助

殘障學生補助有助于提高學校滿足殘障學生需求的能力。盡管澳大利亞相關法律明令禁止學校以殘障為由不公正地對待學生[14]，但大部分學校在滿足殘障學生特殊教育需求時力不從心。學校沒有足夠的資金做出相應調整，如改進教學與學習方式，更新學生評估方式，改善學校環(huán)境，提供個性化教育，為教職工提供專業(yè)學習等[15]。為解決資金不足的問題，“優(yōu)質學?！庇媱澕哟罅藢堈蠈W生的額外資助。2020年，澳大利亞聯邦政府將9.7%的經常性學校經費支出用于資助殘障學生，2018—2029年該補助金額平均每年將增長5.7%。[16]

除了提高資助金額外，“優(yōu)質學?！庇媱澾€通過改變資助模式來保證公平。聯邦政府原先對殘障學生的資助模式采取“一刀切”：為就讀于主流學校的全部殘障學生提供186%的生均資助基數，為就讀于特殊學校的學生提供223%的生均資助基數。在此模式之下，就讀于同類學校的殘障學生即使殘障程度不同也能夠得到相同水平的資助，這顯然對殘障程度更高的學生不公平。鑒于此，“優(yōu)質學?！庇媱澆捎冒拇罄麃喨珖鴼堈蠈W生數據庫（Nationally Consistent Collection of Data on School Students with Disability，NCCD）中殘障學生在校學習所需支持等級的信息，根據學生的殘障程度將對小學階段和中學階段殘障學生的額外資助各分為三個等級，從而有差別地提供資助（見表1）。

2. 社會教育劣勢群體補助

社會教育劣勢群體補助有助于降低劣勢背景對學生教育結果的負面影響。人們的教育成就與家長所受教育或社會經濟地位呈正相關[18]。家長的教育背景對孩子的學業(yè)影響既體現在先天基因（如認知能力）上，也體現在家庭結構、資本積累、教育投入與參與度等后天因素中[19]。處于教育背景劣勢的家長往往在上述因素中表現不佳，其子女也因此難以在學校教育中取得優(yōu)異的結果。

出于教育公平的追求，澳大利亞聯邦政府指定澳大利亞課程、評估和報告管理局（The Australian Curriculum，Assessment and Reporting Authority，? ACARA）制定了《社會教育優(yōu)勢》（Socio-Educational Advantage， SEA）報告，通過考察家長的職業(yè)、最高學歷等因素來衡量其職業(yè)與教育狀況。根據SEA，學校處于最低兩個四分位（quartiles）學生數占在校生總數的比重越大，可獲得的補助金額越高。為了進一步降低教育劣勢背景對學生成績的影響，2020年“優(yōu)質學?！庇媱潓⒏哌_9.3%的聯邦政府經常性學校經費支出用于資助劣勢背景學生，2018—2029年該補助金額平均每年將增長5.5%。[20]

3. 低英語熟練度補助

低英語熟練度補助可以助力學校提供額外的語言與學術課程。該補助適用于來自非英語母語國家背景且一位或兩位家長只完成初中或更低層次教育的學生，同時定居澳大利亞的移民或難民學生也有資格享受該補助[21]。澳大利亞是多元語言文化的社會，許多來自非英語背景的學生使用英語的能力不高。這些學生在學習中經常遇到各種英語母語學生沒有的困難，比如難以跟上教學進度等，這些因素在很大程度上導致其長期學業(yè)不佳。[22]

為了讓無法熟練使用英語的學生群體獲得更多支持，“優(yōu)質學?！庇媱澩ㄟ^低英語熟練度補助為學校輸送額外的資金以助其調整教學與服務。根據“優(yōu)質學?！庇媱潱陀⒄Z熟練度補助占2020年聯邦政府經常性學校經費支出的0.3%，2018—2029年該補助金額平均每年將增長3.8%。[23]

4. 學校地理位置補助

學校地理位置補助根據一所學校的“澳大利亞偏遠指數”（Accessibility/Remoteness Index of Australia，ARIA）得分為其提供額外資助，地理位置越偏僻，所得資助越高，旨在縮小偏遠地區(qū)學校與大城市學校之間的差距。澳大利亞人口分布不均衡，地理距離和人口密度因素大大影響了當地學生獲得優(yōu)質教育的機會。此外，偏遠地區(qū)的學校在教師資歷、師生比、學?；A設施、教學資源等方面與城市學校存在巨大的差距[24]，直接導致學生在全國讀寫與計算評估項目及PISA中得分落后于居住在大城市的同齡人[25]。因此，2020年“優(yōu)質學?！庇媱潓⒙摪钫洺Ｐ詫W校經費支出的2.1%用于該補助，2018—2029年該補助金額平均每年將增長4.7%。[26]

5. 原住民和托雷斯海峽島民學生補助

原住民和托雷斯海峽島民學生補助有助于增強學校對原住民學生的教育能力。2018年發(fā)布的《總理報告》表明，原住民與島民學生長期面臨著入學率低以及教育結果不佳等問題[27]，其原因是他們在當地接受學校教育時普遍遇到以下幾個問題：首先，英語不是這些學生的母語，卻是教材與授課所采用的語言，學生學習比較費力;其次，教材中所體現的西方價值觀有別于原住民及島民的本土文化，給學生造成了一定困擾;最后，當地學校教師流動性大，教師大多是缺乏教學經驗或對當地文化傳統(tǒng)了解甚少的新任教師。

為解決上述問題，“優(yōu)質學?！庇媱澭赜迷∶窈屯欣姿购{島民學生補助，按照學校的原住民學生占比提供資金支持。2020年，原住民和托雷斯海峽島民學生補助占聯邦政府經常性學校經費支出的比例達1.7%，2018—2029年該補助金額平均每年將增長3.9%[28]。這些資金將用于改善學校環(huán)境，開展多元文化活動以幫助學生理解西方價值觀，開發(fā)本土課程和語言課程，提高教師針對原住民與島民學生的教學能力等。

6. 學校規(guī)模補助

學校規(guī)模補助有助于維護較小規(guī)模學校的正常運轉。不論在澳大利亞大城市還是偏遠地區(qū)，都存在一些中型、小型和超小型學校。由于學生數量少，這些學?？赡苤婚_設有限的課程，圖書館、實驗室的設施使用率低，在職教職工資歷較差并且缺乏與同行交流的機會[29]。若不改變這種現狀，學生很可能會選擇轉學，造成學校規(guī)模與收入的進一步降低，形成惡性循環(huán)。

“優(yōu)質學?！庇媱澇浞挚紤]到這些學校的困境，通過學校規(guī)模補助向人數不超過300的小學和人數不超過700的中學投入額外資金。2020年學校規(guī)模補助占聯邦政府經常性學校經費支出的1.6%，2018—2029年該補助金額平均每年將增長3.5%。[30]

三、“優(yōu)質學校”計劃創(chuàng)新非公立學校

資助基數算法

鑒于澳大利亞的非公立學?？赏ㄟ^征收學雜費向學校社區(qū)（學生家長和監(jiān)護人）籌集資金，聯邦政府在確定這類學?？色@得的資助基數時，把學校社區(qū)對學校日常運營成本的“貢獻力”[31]作為重要考量因素之一。“貢獻力”由學校社會經濟地位（Social Economic Status，SES）分數計算而來。學校SES得分越高，表明學校社區(qū)“貢獻力”越高，學?？色@得的聯邦政府資助基數則越低[32]。因此，SES評分方法直接決定了學?？色@得的政府資助數額。然而，從2001年開始使用的SES傳統(tǒng)評分方法受到了非公立學校的質疑，被認為無法真實地反映學校社區(qū)“貢獻力”。為此，2017年澳大利亞組建國家學校資源委員會（National School Resourcing Board），審查了SES評分方法，證實該方法確實存在高估或低估學校社區(qū)“貢獻力”的現象，并提出了基于學校社區(qū)收入水平中位數的直接計算法，以期改變現狀。

（一）社會經濟地位的傳統(tǒng)評分方法——基于區(qū)域整體數據的加權算法

澳大利亞傳統(tǒng)的學校SES評分方法又被稱為“基于區(qū)域”（area-based）的計算方法，得分是學校所在學區(qū)整體SES分數的加權平均值。有關部門首先獲得4個維度的人口普查數據，包括教育背景、職業(yè)、家庭收入和有子女家庭收入，其次對這些數據進行加權——教育背景（1/3）、職業(yè)（1/3）、家庭收入（1/6）、有子女家庭收入（1/6），再得出該統(tǒng)計區(qū)的加權平均SES分數。鑒于大多數學校的學生散布在多個統(tǒng)計區(qū)，學校的SES得分[33]可以通過下列公式計算得出：學校SES分數=（統(tǒng)計區(qū)1 SES分數× 統(tǒng)計區(qū)1學生數+統(tǒng)計區(qū)2 SES分數× 統(tǒng)計區(qū)2學生數…）÷該校學生總數。

但是，學界對于該評分方法的效果頗有微詞，認為它不能真實地反應學生的家庭情況，導致教育資助無法有效地滿足學生和學校的實際需求。

首先，從家庭層面看，SES傳統(tǒng)評分方法給就讀同一所學校并且居住在同一統(tǒng)計區(qū)的不同家庭打出相同的分數，因此存在高估或低估在校生家庭SES分數的情況[34]。另外，居住在同一區(qū)域的家庭還包括沒有孩子或孩子未及入學年齡的家庭，這些家庭的數據實際上與計算學校社區(qū)“貢獻力”沒有關系，卻也成了影響SES分數的變量之一，使SES傳統(tǒng)評分方法有效性降低。

其次，從學校層面看，基于區(qū)域的加權平均SES分數不一定能夠準確反映某區(qū)域內不同學校的真實SES水平，優(yōu)勢階層家庭集中的學校與弱勢階層家庭集中的學校會被給予相同的SES分數，并因此獲得同等水平的教育資助，進而造成資助過度或資助欠缺的情況。例如，相比于獨立學校，天主教教會學校的學生大多來自較低收入水平的家庭，對于教育資助的實際需求更大。但是當這兩類學校處于同一個統(tǒng)計區(qū)時，基于區(qū)域的加權平均SES評分方法會給二者打出相同的分數，政府會因此提供相同水平的資助。長此以往，富裕的獨立學校經費更充足，教會學校的經費更匱乏，學校之間的差距越來越大，偏離了以教育資助促進教育公平的初衷。

最后，隨著科技的進步，可用的數據庫與計算方法都在更新，但SES傳統(tǒng)評分方法并沒有做出相應調整，仍然采用5年更新一次的人口普查數據，無法及時反映學校社區(qū)的變動，很難靈活調整資助金額以滿足學校不斷變化的實際需求[35]。另外，由于區(qū)域的SES評分過程過于復雜，難以解釋，有礙公眾監(jiān)督。

（二）社會經濟地位的直接測算法——基于家長和監(jiān)護人收入水平中位數的直接計算方法

針對SES傳統(tǒng)評分方法無法真實反應學校家庭實際情況的現象，“優(yōu)質學?！庇媱澲苯右约议L和監(jiān)護人收入水平中位數計算學校SES分數，以確保資金流向需求大的學校，以保障教育的公平。

2020年起，聯邦政府通過多機構數據集成項目連接學校住宅地址集與澳大利亞統(tǒng)計局的地址登記冊，匹配人口普查數據與所得稅記錄，精準計算單個家庭的收入水平及學校社區(qū)的收入中位數，在此基礎上算得該學校SES分數和學校社區(qū)貢獻力。同時，聯邦政府建立了嚴格的申訴程序，以確保公平、透明地應用SES直接測算法。由于該方法要求學?；〞r間重新收集學生的住址信息，學?？梢愿鶕陨砬闆r選擇在2020年、2021年或2022年開始使用SES直接測算法。[36]

“優(yōu)質學?！庇媱潉?chuàng)新的SES直接測量法采用最能真實反映學生家長和監(jiān)護人收入水平的數據技術，通過反映在校生家庭的實際情況來提高評分的準確度;由于排除了區(qū)域內非在校生家庭或無子女家庭的數據信息，測算學校的需求將更加精準。國家學校資源委員會對兩種SES分數算法的比較研究表明，大多數天主教教會學校通過直接測量法得到的SES分數低于其原有評分，意味著這些學校將能夠獲得高于以往水平的聯邦資助;而部分獨立學校的情況恰好相反，聯邦政府將逐漸減少對這些學校的資助金額。[37]

另外，SES直接測量法采用每年收集一次的所得稅數據，可以對學校社區(qū)的人口變化做出快速反應。假設某校生源地經濟自上一次SES評分后發(fā)生巨大變動，每年一次的數據采集可以相對迅速地將這些變動反映在SES評分中——該校SES得分會有所降低，聯邦政府也會相應地加強資助力度，從而確保該校順利渡過艱難時期并維持教育水準。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭