方觀鳳

【摘要】區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展離不開財政資金的支持，而財政預算執(zhí)行審計是我國增加財政資金使用效率監(jiān)管的重要手段，也是審計部門的核心任務和重要職責，經(jīng)過十多年的實踐，財政預算執(zhí)行審計通過人大審議審計工作報告，并通過檢驗部門落實、反饋審計整改意見等一系列舉措，對促進財政提質(zhì)增效，推動完善預算管理，促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用，為區(qū)域治理提供了獨特的視野。目前，我國的財政體制已由財政收入管理轉(zhuǎn)向財政支出管理，浙江省麗水市作為“兩山”理念的重要萌發(fā)地和先行實踐地。在此，筆者從基層審計機關(guān)的角度，就財政預算執(zhí)行審計職能定位的發(fā)展歷程、新形勢下財政預算執(zhí)行審計的新特點，以及如何更好地開創(chuàng)財政預算執(zhí)行審計工作新格局從而服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提出相應的對策建議。

【關(guān)鍵詞】預算;執(zhí)行區(qū)域;發(fā)展特點;對策

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.24.001

一、我國財政預算執(zhí)行審計職能定位的發(fā)展歷程

我國財政預算執(zhí)行審計（以下簡稱“財政同級審”）的職能定位和技術(shù)方面經(jīng)歷了由傳統(tǒng)合規(guī)性審計到現(xiàn)代全面審計的轉(zhuǎn)變等若干不同的階段，從19世紀中期出臺的財政體制的草案到《預算決算暫行條例》《中華人民共和國審計條例》的頒布，再到十八屆三中全會后，出臺完善《中華人民共和國審計法實施條例》、審議修訂《中華人民共和國預算法》，這一系列法規(guī)的出臺，對預算制度建設、財稅改革及預算制度建設等多方面進行了完善，財政同級審體制得以逐步形成。

二、新形勢下預算執(zhí)行審計的新特點

（一）審計戰(zhàn)略作用的深刻變化

中央及各級審計委員會的成立，黨中央、國務院從戰(zhàn)略高度對審計工作提出了新要求，要求審計工作提高政治站位。財政預算是我國進行宏觀調(diào)控的重要工具，而財政同級審是審計工作中極其重要的一環(huán)，監(jiān)督的是政府集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的機制運行情況，關(guān)系到政府貫徹落實國家重大政策措施。因此，更要堅持宏觀視野和全局觀念，把揭示微觀問題與服務宏觀決策結(jié)合起來，強化經(jīng)濟監(jiān)測預測預警能力、風險隱患揭示能力、拓展審計監(jiān)督廣度和深度，更好地發(fā)揮審計在優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務質(zhì)量方面的作用，以促進權(quán)力規(guī)范運行、促進反腐倡廉。

（二）現(xiàn)代財政制度的深刻變革

一方面，體現(xiàn)在預算績效管理上。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。黨的十九大從全局和戰(zhàn)略角度指出要建立約束有力的預算制度，全面實施績效管理;2014年修訂的《中華人民共和國預算法（2014年修正）》提出預算應遵循績效原則，2018年《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)，要求加快部署，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系;另一方面，體現(xiàn)在人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策的審查督查上。人大預算審查監(jiān)督工作監(jiān)督重點的變化，要求加大對重點支出的實質(zhì)性監(jiān)督，除了關(guān)注保工資、保運轉(zhuǎn)等“養(yǎng)人”支出之外，其余的“做事”資金也是地方領導最為關(guān)心的問題，這些問題必然對預算執(zhí)行審計在導向和實踐層面產(chǎn)生影響，以保證審計機關(guān)向本級人民代表大會常務委員會提出適用性和針對性強的審計工作報告。

（三）審計工作發(fā)展的深刻變化

一方面，審計全覆蓋的工作使命要求對地方各級審計機關(guān)的項目計劃、組織形式、人力資源帶來深刻影響，特別是基層審計機關(guān)如何整合好資源，做好項目融合，以適應任務繁重、人手緊張的現(xiàn)實情況;另一方面，隨著財政等各部門信息化管理水平的提高，使得審計人員必須逐步提高信息技術(shù)水平，以求在財政同級審計較短的現(xiàn)場實施時間里取得較好的成效。

三、深入開展財政預算執(zhí)行審計的對策建議

（一）以“大財政”理念優(yōu)化項目組織

以“大財政”理念，優(yōu)化審計資源改進審計方式。財政同級審有效運行離不開各審計單位和部門的共同努力。這就要求必須改變基層審計機關(guān)存在的少量審計人員負責大量審計工作的不合理現(xiàn)狀。本市審計部門積極探索，勇于實踐，將“構(gòu)建財政審計大格局”理念融入年初謀劃項目、人員安排、方案制定中，認真把握“全面審計”與“突出重點”，財政審計與其他項目審計的關(guān)系，在有限的審計項目中做到“點、線、面”相結(jié)合，從而把握審計全覆蓋要求，實現(xiàn)服務宏觀決策和維護社會經(jīng)濟安全的目標。

一是堅持全局“一盤棋”統(tǒng)籌安排項目計劃。在制訂年度審計項目計劃時，以預算執(zhí)行審計為中心，不斷強化成果導向意識，以“審計結(jié)果報告、審計工作報告”為核心編制年度審計項目計劃，由此安排好各個專業(yè)科室的配套項目，形成主次分明，既單獨立項，又互相聯(lián)系，統(tǒng)分結(jié)合的整體。

二是整合審計資源，確保審計對象有深度地融合。盡可能將財政預算執(zhí)行審計與其他審計類型結(jié)合，在避免審計對象和類型出現(xiàn)重疊的同時最大化發(fā)揮財政預算執(zhí)行審計的決策功能。以“一拖N”方式制定審計實施方案，統(tǒng)籌考慮各項目的審計范圍，切實做到財政預算執(zhí)行與專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查項目相結(jié)合、與上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織審計項目等相結(jié)合。例如，可以將財政預算執(zhí)行審計與部門預算執(zhí)行審計、其他財政專項資金籌集使用項目統(tǒng)籌實施，實現(xiàn)信息互通、成果共享，避免重復審計，降低審計成本，節(jié)約審計資源。

三是配好財政預算執(zhí)行審計組人員。統(tǒng)籌整合審計資源，融合各專業(yè)審計，提高審計能力和效率。例如，在本市財政預算執(zhí)行審計中，積極抽調(diào)精兵強將組成審計組，在由多年財政同級審計經(jīng)驗的副局長擔任組長的同時，審計組還應包含財務審計、計算機審計等方面的專業(yè)人才。

（二）深化預算執(zhí)行審計的內(nèi)容

1.繼續(xù)實施稅收審計，完整審計報告

不斷推進的財稅體制改革對我國財政同級審提出了更高的要求。原先在財政同級審中同步包含對地方稅務機關(guān)的審計內(nèi)容，通過省級審計機關(guān)組織地大集中審計等方式，下發(fā)基層審計機關(guān)核實疑點模式取得了很好的成效，也彌補了基層審計機關(guān)人員少、大數(shù)據(jù)分析手段欠缺的短板。但因稅務機構(gòu)改革，從2018年起，撤銷各級地方稅務機關(guān)，其職能、機構(gòu)、編制整體劃入國家稅務總局。隨之而來的是審計監(jiān)督權(quán)限的改變，這給地方各級審計機關(guān)預算執(zhí)行審計帶來很大變化。今年在省審計廳“大格局”“兩統(tǒng)籌”機制下，基層審計機關(guān)與上級審計機關(guān)兩級聯(lián)動，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，填補審計報告中缺少稅收征管問題的空白，保證基層審計機關(guān)受政府委托向人大常委會報告預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告內(nèi)容的完整性和全面性。

2.注重延伸切入點，做到常審常新

財政預算執(zhí)行審計需要廣度，也需要深度，本市審計部門除了履行規(guī)定動作外，還應在選取延伸重點上下足功夫，例如，“某安置小區(qū)建成十幾年未辦理相關(guān)手續(xù)且存在安置房閑置問題”向政府報送了專報，政府召集相關(guān)單位召開專題協(xié)調(diào)會，使十幾年未解決的“老大難”問題得以解決。

3.實現(xiàn)全覆蓋，加強對監(jiān)督盲區(qū)的審計

目前，在預算執(zhí)行審計中，基層審計機關(guān)由于審計力量和技術(shù)方法有限，每年只對資金量大或具有資金分配權(quán)的部門或單位安排審計，對于一些資金量小或者沒有資金分配權(quán)的部門或單位仍存在未審計的問題，審計監(jiān)督存在“盲區(qū)”。近年來，本市審計部門在財政預算執(zhí)行審計中將未進國庫集中支付中心統(tǒng)一核算的預算單位作為延伸重點，盤活監(jiān)督“盲區(qū)”相關(guān)單位存量資金繳入國庫，進一步促使了財政部門健全結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理的長效機制。

（三）加大預算績效審計的力度

我國財政同級審計從初期的賬務審計為主到關(guān)注被審計對象的內(nèi)部控制制度、風險導向到新形勢下關(guān)注財政資金是否能達到預期目標的績效導向階段，緊跟預算改革的步伐。

加大對預算編制的審計力度，筑牢全面績效管理審計的基礎。除了要關(guān)注財政部門在預算編制、審批、下達資金等環(huán)節(jié)是否把關(guān)不夠嚴格外，也要關(guān)注是否存在預算績效指標不清晰或者無預算績效目標的項目也安排預算資金的情況。

拓展審計監(jiān)督廣度和深度，強化對績效評價結(jié)果運用的審計監(jiān)督，建立“橫向到邊、縱向到底”的預算績效管理審計全覆蓋，避免一些地區(qū)和部門存在重爭取項目而輕項目管理，忽視項目資金使用績效，甚至擠占挪用項目資金，損失浪費項目資源等問題。基層審計機關(guān)可以加強對內(nèi)部審計及社會的指導和監(jiān)督，聘請第三方機構(gòu)對重大項目開展預算績效審計評價，實現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計、社會審計優(yōu)勢互補，提高工作效率。

（四）深入推進財政大數(shù)據(jù)審計

對財政同級審而言，財政四項改革、國庫集中支付、財政綜合業(yè)務信息系統(tǒng)建立完善后，形成大量的系統(tǒng)數(shù)據(jù)和海量信息，傳統(tǒng)的審計模式不再適應新形勢要求，預算同級審要實現(xiàn)廣度和深度方面的拓展，必須深入貫徹科技強審的要求。采集整合百家數(shù)據(jù)，通過對多部門的數(shù)據(jù)進行充分挖掘分析，使審計發(fā)現(xiàn)問題能力有質(zhì)的飛躍。一是以往預算執(zhí)行審計以總預算賬套為基礎結(jié)合部分財政業(yè)務資料，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行局入賬疑點，抽查跟蹤財政業(yè)務，存在難以將執(zhí)行情況與預算指標管理相銜接進行串聯(lián)分析及抽查面窄無法支撐面上評價等問題;二是審計疑點及延伸審計的確定難題，在基礎信息不充分及真實度可能存在問題的情況下，延伸審計決策的科學性偏低;三是傳統(tǒng)審計模式難以實現(xiàn)全覆蓋。積極構(gòu)建財政數(shù)據(jù)的共享和遠程分析機制，解決數(shù)據(jù)單個化、碎片化問題，提高數(shù)據(jù)應用效率。

（五）“四個報告”助力提質(zhì)增效

財政同級審的最終成果都要以審計委員會報告、審計結(jié)果報告、審計工作報告、審計整改報告（簡稱“四個報告”）為載體才得以體現(xiàn)，同時借力人大常委會這個平臺，能更好地促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改及審計成果的利用。近年來本市審計部門不斷強化成果導向意識，以滿足“四個報告”的立意、力度、容量為宗旨，推動“四個報告”更好地服務黨委、人大、政府的需求。

本市“四個報告”實行“一拖N”的撰寫模式，即突出財政審計與其他審計項目的結(jié)合，拓展審計層面和領域。將領導干部經(jīng)濟責任審計、政府重大投資項目審計和扶貧專項審計、保障性安居工程政策措施落實情況等專項調(diào)查項目審計內(nèi)容納入審計工作報告中，為本級黨委政府領導全面掌握全市財政狀況和政策措施落實情況，做出宏觀決策提供更充分的依據(jù)。匯總分析上年度審計報告整改情況，寫入審計工作報告，走好審計查出問題整改的“最后一公里”，提升審計報告使用價值。

在報告內(nèi)容上堅持“一分為二”、客觀公開的原則，既如實揭露問題，又充分肯定成績，反映被審計單位的整改情況;在對存在問題成因進行深入、理性分析基礎上，提出可操作的管理意見，提升了報告的立意層次，得到了上級的充分肯定。

（六）審計整改助力規(guī)范運行

注重審計成果的綜合分析運用，充分體現(xiàn)“一果多用”。除在審計項目計劃和實施中注意統(tǒng)籌外，更應重視對審計結(jié)果的利用，實現(xiàn)同類型不同層級問題整合利用的銜接機制，助力推進財政改革。

1.“同級審”與“上審下”審計整改相結(jié)合

在財政審計工作當中，最重要的兩種審計方式就是預算執(zhí)行審計和決算審計，雖然預算執(zhí)行審計和決算審計的主體和內(nèi)容都有所不同，但這兩者之間相輔相成，既有著聯(lián)系，又有著本質(zhì)上的區(qū)別。無論是哪一種審計方式，其根本的目的都是對財政情況的合理合法性進行有效監(jiān)督、分析和估判，以便為下一年度的預算方案提供有效借鑒。本級“同級審”可以借助“上審下”的整改東風，使得整改工作更加全面和到位。

2.提升審計整改高度

為推進審計整改落實工作，規(guī)范審計整改行為，本市政府出臺了《關(guān)于進一步加強審計整改工作的意見》，著力構(gòu)建了審計整改結(jié)果報告、整改工作聯(lián)動和整改責任追究等三項審計整改工作長效機制，推進審計整改工作制度化、規(guī)范化、長效化建設，進一步提高了全市各單位對審計整改工作的重視，切實維護審計監(jiān)督的權(quán)威性和嚴肅性。例如，本市審計部門每年對反映的問題整理成“審計整改交辦事項”，明確提出了整改的期限、目標、責任主體和責任追究等具體事項及紀律要求，市政府為此每年定期召開審計整改交辦會議，由政府主要領導親自交辦相關(guān)單位整改，力爭對審計發(fā)現(xiàn)的問題做到事事有回音、件件有著落。

四、結(jié)語

總而言之，財政預算執(zhí)行審計不僅是保證各個預算執(zhí)行單位有效管理財政資金的重要方式，還是財政改革的深化及社會發(fā)展和諧穩(wěn)定的有力保障。新常態(tài)下的財政審計工作要在財政審計大格局的引領下，充分依托好“大數(shù)據(jù)”“大平臺”，不斷提高財政審計宏觀站位，切實提高財政審計工作的效率和質(zhì)量，為縣域經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

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