〔摘要〕從治理模式來看，農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化在實(shí)踐中出現(xiàn)了傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性不兼容的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分基層政府較強(qiáng)的公共性與自主性和居民的弱公共性與弱自主性，農(nóng)村社區(qū)治理面臨雙重治理困境。破解此困境，首先要轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性理念的有機(jī)融合;其次要將技術(shù)驅(qū)動(dòng)作為突破口，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理工作的現(xiàn)代性;最后要培育相關(guān)主體，重塑基層政府、社區(qū)和農(nóng)村居民的公共性與自主性。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村社區(qū)，治理能力現(xiàn)代化，傳統(tǒng)性，現(xiàn)代性，公共性，自主性

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）06-0068-07

在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的加速推進(jìn)過程中，可能會(huì)出現(xiàn)傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性、公共性和自主性的強(qiáng)弱分化與交織，甚至?xí)霈F(xiàn)與城市社區(qū)治理完全不同的現(xiàn)代化困境。筆者在對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行測(cè)度時(shí)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、公共性與自主性①更容易構(gòu)成矛盾體，在某些時(shí)候有強(qiáng)弱之分、同向成長(zhǎng)、互為對(duì)立的關(guān)系。那么，測(cè)度結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況到底怎么樣呢？農(nóng)村社區(qū)治理能力是否會(huì)陷入雙重困境？其影響機(jī)理怎樣？這些均是本文要回答的問題。

一、農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的雙重困境識(shí)別

從政策文件和期刊文獻(xiàn)來看，直接以“農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化”為題的文件和論文相對(duì)較少，因此，本文所使用的研究資料主要來源于“維普中文期刊服務(wù)平臺(tái)”“中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）”“萬方數(shù)據(jù)”等數(shù)據(jù)庫(kù)的230篇文獻(xiàn)，來源于中共中央、國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委的政策文件共12份，以及在重慶、四川、浙江、福建、遼寧、甘肅等多地農(nóng)村社區(qū)實(shí)地訪談?wù){(diào)查中形成的41份訪談?dòng)涗洝?/p>

為了有效識(shí)別農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化困境的構(gòu)成部分，本文運(yùn)用Nvivo11軟件從搜集到的全部文獻(xiàn)中選取了200篇文獻(xiàn)進(jìn)行開放性編碼、主軸性編碼與選擇性編碼，再用未列入文本編碼的30篇研究文獻(xiàn)、12份政策文件、41份訪談?dòng)涗泴?duì)通過編碼得到的597個(gè)節(jié)點(diǎn)數(shù)和61個(gè)基礎(chǔ)概念、15個(gè)關(guān)系范疇一一進(jìn)行檢驗(yàn)，通過理論飽和度檢驗(yàn)后，再把15個(gè)關(guān)系范疇與《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中所界定的六種能力進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)，進(jìn)而設(shè)計(jì)出二三級(jí)指標(biāo)，最后依據(jù)許寶君等人對(duì)社區(qū)特性的研究將55個(gè)三級(jí)指標(biāo)的特征歸類為現(xiàn)代性、傳統(tǒng)性、公共性與自主性四類屬性。從現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性內(nèi)涵、公共性與自主性內(nèi)涵來看，均有可能在社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提升進(jìn)程中形成矛盾和沖突，進(jìn)而影響社區(qū)治理主體的能力提升。為了鑒別四大特性對(duì)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的影響程度及可能發(fā)生的矛盾和沖突，筆者通過對(duì)歷時(shí)9個(gè)月總計(jì)收回的29個(gè)省份3160份有效問卷進(jìn)行信效度檢驗(yàn)后，運(yùn)用層次分析法進(jìn)行賦權(quán)，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)其進(jìn)行識(shí)別。

從模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果來看，得分最高的是傳統(tǒng)性（78.88分），公共性次之（78.27分），現(xiàn)代性位列第三（77.92分），自主性最低（77.77分）。由于傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性偏重于場(chǎng)域中背景或整體情況的描述，是一種較為宏觀的狀態(tài)和一系列特征的集合，難以聚焦于各主體分析，因此在本文中對(duì)其進(jìn)行整體比較分析。根據(jù)公共性與自主性的內(nèi)涵，本文從政府、社區(qū)、居民三個(gè)主體進(jìn)行考察，評(píng)估值也體現(xiàn)了三大主體公共性與自主性的得分。由于三個(gè)主體間相互比較時(shí)平均分只能表示其得分高低，而難以直觀體現(xiàn)其在該層面得分的相對(duì)強(qiáng)弱，因此本文分別在公共性層面與自主性層面對(duì)各主體得分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到如表1所示的結(jié)果。

從表1可以看出，農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的傳統(tǒng)性得分高于現(xiàn)代性，明顯區(qū)別于原子化程度較高的城市社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)際情況。究其原因，一方面是農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理念、結(jié)構(gòu)、行動(dòng)呈現(xiàn)的封閉、內(nèi)向和差序格局所致;另一方面，政府長(zhǎng)期注重現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)信息化應(yīng)用能力與依法辦事水平較低，進(jìn)而使得法治化、科學(xué)化、規(guī)范化等軟性治理特征體現(xiàn)得較少。雖然不能據(jù)此判斷農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化陷入傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性沖突之中，但是調(diào)研表明，傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的表征在“管”與“治”、“禮”與“法”、“拙”與“智”等層面常常使社區(qū)治理陷入現(xiàn)代化困境之中。

公共性強(qiáng)調(diào)治理主體以公共領(lǐng)域、公共空間、公共規(guī)則、公共交往、公共輿論、公共組織等為載體，以公平正義為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為同一公共空間的其他主體提供公共服務(wù)，因此它關(guān)注公共利益，注重公共精神和公共意識(shí)的培育。然而，農(nóng)村熟人社會(huì)的陌生化和工具性差序格局的出現(xiàn)，使得一些農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的組織力與凝聚力逐步弱化，大量“無公德個(gè)人”更加關(guān)注“自己的利益”，導(dǎo)致政府的強(qiáng)公共性和社區(qū)的強(qiáng)自主性與居民的弱公共性、弱自主性在這些地方成為常態(tài)（如圖1），這種現(xiàn)狀與模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化值基本一致。那么，各主體公共性與自主性的強(qiáng)弱差異具體有何表征？它們與傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性沖突共同構(gòu)成農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的雙重困境，這個(gè)困境形成的內(nèi)在機(jī)理是什么？這些問題將在后面一一解釋。

二、農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化雙重困境的形成機(jī)理

當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷“政黨下鄉(xiāng)”“政策下鄉(xiāng)”“宣傳下鄉(xiāng)”的現(xiàn)代化改造后，雖然現(xiàn)代化的元素與設(shè)施設(shè)備不斷改變著鄉(xiāng)村的“歷史感”和“當(dāng)?shù)馗小?，卻未能從根本上動(dòng)搖農(nóng)民對(duì)“道德正當(dāng)性”的信念與對(duì)“禮俗秩序”的遵從。隨著一些農(nóng)村社會(huì)“機(jī)械團(tuán)結(jié)”土壤的分化與消失，社區(qū)認(rèn)同的結(jié)構(gòu)性與先賦性因素逐步瓦解，“弱關(guān)系”和“有限責(zé)任”在強(qiáng)化村民自主性意識(shí)的同時(shí)又消解著村民的公共性意識(shí)，時(shí)間和空間上的雙重?cái)嗔讶匀徊豢杀苊獾厥罐r(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程陷入傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性困境。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性困境

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)廣泛建立起了政經(jīng)社“三位一體”的管理體制，形成了適合于當(dāng)時(shí)復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的治理范式，行政權(quán)威逐漸取代民間權(quán)威并形塑了鄉(xiāng)村治理規(guī)范。但是，隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以及工具性差序格局逐漸形成，一些成員的工具性價(jià)值逐級(jí)遞減〔1〕71，傳統(tǒng)文化的教化功能逐步弱化，長(zhǎng)期孕育積淀的具有鄉(xiāng)村專屬特性的傳統(tǒng)性元素偏居一隅。與此同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)民的流動(dòng)性增強(qiáng)、互聯(lián)網(wǎng)普及、法治宣傳力度較大等，法治、科學(xué)、民主等現(xiàn)代性元素對(duì)農(nóng)村因血緣、地緣關(guān)系及自然倫理習(xí)性而形成的禮俗規(guī)范和“無為而治”策略產(chǎn)生沖擊，常常使得基層組織與治理主體在一些鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，陷入是依法進(jìn)行智慧管理還是依禮“無為而治”的困境。

1.“管”與“治”的理念沖突。從詞源來看，“管理”強(qiáng)調(diào)自上而下強(qiáng)制性約束，其權(quán)力來源于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán);“治理”強(qiáng)調(diào)多元主體平等協(xié)商對(duì)話，其權(quán)力由人民直接行使，通過自治、共治的方式實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出了社會(huì)治理命題，標(biāo)志著黨政與社會(huì)的關(guān)系由政府包攬向政府負(fù)責(zé)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，更加注重法治保障和多種手段的綜合運(yùn)用。各級(jí)地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，建立了“農(nóng)村法律顧問團(tuán)隊(duì)”，通過公益法律服務(wù)體系的健全來滿足農(nóng)村的法律服務(wù)需要。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京市延慶區(qū)自“法律門診——我來選”開診1年多來，85名“出診”律師為18個(gè)街鄉(xiāng)的居民提供法律意見和建議1399條、受理法律咨詢796次、接聽咨詢電話10996次，全區(qū)受益居民達(dá)4.5萬余人次〔2〕;浙江省縣級(jí)矛盾調(diào)解中心在2020年的半年內(nèi)共接待群眾134.9萬人次、受理矛盾糾紛66.2萬件，化解成功率達(dá)到94.9%，群眾來信、來訪的總量較上一年同期下降28.6%〔3〕;貴州省余慶縣創(chuàng)造了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出縣、矛盾不上交”的矛盾化解在基層的“余慶經(jīng)驗(yàn)”，獲得了中央、省、市領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。由此可見，地方政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的治理已經(jīng)從科層制管理向“依法治理”轉(zhuǎn)變，并取得了較好的治理效果。

然而，農(nóng)村社區(qū)面臨的治理問題遠(yuǎn)非抽象的理論研究對(duì)象，它既有農(nóng)村社區(qū)老齡化、空心化現(xiàn)狀，也有農(nóng)民訴求多元化、非理性化特征;既有“民不告官”的傳統(tǒng)，也有低成本訴訟維權(quán)的期待;既有基層官員不折不扣執(zhí)行上級(jí)命令和政策法規(guī)與簡(jiǎn)單粗暴處理較多基層事務(wù)的沖突，也有體制性困境與個(gè)人發(fā)展意愿的不協(xié)調(diào)情況。因此，地方政府在面對(duì)中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)還權(quán)賦能的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)時(shí)卻苦于社區(qū)干部與居民無力承接的尷尬局面。盡管許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)，努力“找回群眾”、探索“新婦女運(yùn)動(dòng)”、成立“共建共治委員會(huì)”等，大力培育社區(qū)居民自治意識(shí)，提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平，但是社區(qū)“無人”（意指嚴(yán)重的空心化）和居民自主性的缺失，使得農(nóng)村社區(qū)治理習(xí)慣于依賴行政性命令，“四個(gè)自我”（即基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督）與“四個(gè)民主”（即村委會(huì)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）難以落實(shí)。于是，一些基層政府為了完成上級(jí)任務(wù)，以“行政決策”代替“民主協(xié)商”迅速推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理，創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了“五步工作法”“六步議事法”“12345+N治理機(jī)制”等，以此對(duì)外顯示農(nóng)村社區(qū)治理能力的進(jìn)步，出現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理的居民參與能力現(xiàn)代化評(píng)估值高達(dá)80分的虛高現(xiàn)象②，而依法辦事、矛盾化解、信息化運(yùn)用等能力的現(xiàn)代化程度與居民參與能力的分值相差5分之多，部分三級(jí)指標(biāo)更是相差10分左右。顯然，居民一方面需要社區(qū)治理的“四個(gè)民主”權(quán)益，卻又因職業(yè)流動(dòng)和傳統(tǒng)觀念而放棄，“自愿”接受管治，另一方面又因“權(quán)利意識(shí)覺醒”而主張自治、不滿意基層政府主導(dǎo)的創(chuàng)新性治理路徑;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)受資源約束而選擇成本較低的便捷性管制路徑。正是“管”與“治”的理念沖突和實(shí)踐沖突，促使農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇傾向于尋求傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的平衡。

2.“禮”與“法”的制度摩擦。傳統(tǒng)禮治秩序是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)治久安的主要方式。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土性使其運(yùn)行具有高度的穩(wěn)定性，通過血緣、地緣結(jié)合而共同居住在同一社區(qū)的農(nóng)村居民按照約定俗成的村規(guī)民約、禮節(jié)風(fēng)尚等共同構(gòu)建起傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理的禮治秩序，形成一種禮治社會(huì)。禮治秩序雖系約定俗成的非正式化制度，但其在維系整個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、回應(yīng)群眾對(duì)于公正的訴求上始終扮演著“軟法”的角色。隨著社會(huì)的變遷與發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化，從封閉、內(nèi)向的社會(huì)關(guān)系朝著開放、流動(dòng)演變，農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化成為必然趨勢(shì)。雖然農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)生活、人員關(guān)系和思想觀念方面相較于以往都有了較大改變，但合理的村規(guī)民約與合乎“禮俗”的基本訴求并沒有太大變化，“禮治”仍在鄉(xiāng)村社會(huì)中處于重要地位，具有較高的權(quán)威。訪談中部分農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)村干部的法律意識(shí)、規(guī)范運(yùn)用法律的技術(shù)還有待提高，在此之前，由民間自我調(diào)解矛盾糾紛和村規(guī)民約發(fā)揮約束功能是最優(yōu)選擇。

調(diào)查顯示，部分條款合理卻不合法的村規(guī)民約與剛性的法律條文有所沖突（比如村民有鄰里糾紛，將取消村莊福利分房與集體分紅等），是制約農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的制度性因素。對(duì)此，國(guó)家以“七五”普法和鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，將農(nóng)村社區(qū)治理全過程納入法治化軌道，后來以楓橋經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)在全社會(huì)推行自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系，認(rèn)可約定俗成的風(fēng)俗、文化或是權(quán)威的社區(qū)精英作為維持農(nóng)村社區(qū)治理秩序有效工具所發(fā)揮的正向作用，以及村規(guī)民約作為“軟法”的積極意義，避免農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)治理制度瓦解、現(xiàn)代治理秩序尚未形成而帶來的農(nóng)村社區(qū)法治權(quán)威不足、法律規(guī)范不適應(yīng)等突出問題。費(fèi)孝通認(rèn)為，現(xiàn)代性在消解傳統(tǒng)性的同時(shí)重塑了傳統(tǒng)本身，但是“在鄉(xiāng)土社會(huì)蛻變的過程中，原有對(duì)訴訟的觀念還是很堅(jiān)固地存留在廣大民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行”〔4〕95。在這種“有法無治”狀態(tài)下，農(nóng)村社會(huì)停留在物質(zhì)文明的現(xiàn)代性上，思想觀念、認(rèn)知態(tài)度、價(jià)值取向、行為模式仍然是非理性的，農(nóng)村社區(qū)治理的載體與文化內(nèi)涵是分裂的。因此，在“禮”與“法”的制度摩擦中實(shí)現(xiàn)道德共識(shí)與專業(yè)法律、便捷性與程序性、情感性與制度性等不同維度的平衡，通過禮治與法治的融合來破解傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性困境，成為提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

3.“拙”與“智”的工具碰撞。社區(qū)治理的“拙”是相對(duì)于“智”而言的，一方面體現(xiàn)為治理主體的互動(dòng)行為依賴熟人社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過差序格局構(gòu)建治理網(wǎng)格，越是格局的邊緣，治理效能越差;另一方面體現(xiàn)為治理主體憑借民間權(quán)威地位和沒有經(jīng)過系統(tǒng)整合的信息而隨機(jī)應(yīng)變地處理社區(qū)事務(wù)?！爸恰笔腔诨ヂ?lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)形成的大數(shù)據(jù)平臺(tái)整合的信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理。“拙”依靠群眾路線可以有效整合農(nóng)村社區(qū)的治理資源，將傳統(tǒng)文化制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，“智”則可以提升治理效率、降低治理成本，兩者的整合有可能會(huì)帶來社區(qū)治理的根本性變革。但是，一些農(nóng)村社區(qū)的治理主體更傾向于依靠經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)頻繁地走訪群眾、深入了解群眾需求，拉近社區(qū)與居民之間的距離，從而以樸素且富有溫度的方式凝聚人心，贏得農(nóng)村社區(qū)居民的認(rèn)可與支持。因而往往會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)智慧建設(shè)程度偏高，但信息資源整合程度偏低的兩極化現(xiàn)象，影響了治理效能。

“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵突破口，《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》和《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》均強(qiáng)調(diào)，要“依托信息化的治理技術(shù)來提高農(nóng)村社區(qū)治理水平”，通過信息技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散效應(yīng)、信息和知識(shí)的溢出效應(yīng)、數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應(yīng)來提升農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化水平。因而，多數(shù)基層政府強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加了人臉識(shí)別系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的身份驗(yàn)證功能，卻在農(nóng)村社區(qū)面臨更多公共信息安全和個(gè)人隱私權(quán)限方面的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)居民更傾向于通過傳統(tǒng)的入戶通知和宣傳欄公開等方式知曉公共事務(wù)與信息，從而形成面對(duì)面的情感交流與及時(shí)溝通，這就直接導(dǎo)致信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐年遞增，但信息資源整合與智慧應(yīng)用能力未能同步提升。另外，在治理實(shí)踐中，部分社區(qū)干部輕視甚至拒絕智慧治理，認(rèn)為智慧治理增加了技能學(xué)習(xí)與更新時(shí)間，增加了做臺(tái)賬的重復(fù)勞動(dòng)，“便政府”卻“不便”社區(qū)及時(shí)了解與回應(yīng)居民訴求，進(jìn)而棄“智”用“拙”。顯然，現(xiàn)代化治理理念的缺失導(dǎo)致了“拙”“智”之爭(zhēng)，加劇了農(nóng)村社區(qū)治理的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性困境。

（二）農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共性與自主性困境

公共性是分析社會(huì)現(xiàn)象的一個(gè)概念性工具，它揚(yáng)棄私人利益與公共利益的對(duì)立，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)人們?cè)趶V泛的交往實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)自由而全面的發(fā)展。但現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“脫域的共同體”，由于脫域機(jī)制的存在，人們的社會(huì)關(guān)系逐漸脫離原來的生活單位〔5〕18-26。在此背景下，以公共服務(wù)、公共交往、公共精神等為核心的農(nóng)村社會(huì)公共性日漸式微，公共性的彰顯與公共性問題構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的矛盾與張力，這一悖論成為新時(shí)代人與社會(huì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題〔6〕。在農(nóng)村社區(qū)“公共性消解”與“公共性空心化”的同時(shí)，農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)也越來越強(qiáng)，既疏離社區(qū)公共事務(wù)，又反感“村官自治”，這就為基層黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)治理提供了強(qiáng)自主性空間，卻又使得基層減負(fù)降壓成為形式。

1.政府強(qiáng)自主性與社區(qū)弱公共性。長(zhǎng)期以來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府根據(jù)自身的利益取向，把村兩委看成自己的下屬組織，將其納入行政框架，使之承擔(dān)大量公共事務(wù)與公共責(zé)任，比如治安維穩(wěn)、居民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)采集、安撫上訪人員等，基本不需要征得村社同意就可以實(shí)現(xiàn)，具有很強(qiáng)的自主性。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，基層政府通過確立各類責(zé)任清單，以及與部分村社簽訂目標(biāo)管理任務(wù)書的形式將公共責(zé)任下沉，而作為公共事務(wù)與公共責(zé)任承接者的村社卻并不能同時(shí)擁有與之相匹配的經(jīng)費(fèi)與權(quán)力。由于基層政府遠(yuǎn)離權(quán)力中心，法律制度的約束效力較弱，這種長(zhǎng)期的強(qiáng)自主性往往因異化后的常態(tài)特征而被村社與居民看作是合理的，導(dǎo)致基層政府因其強(qiáng)大的行政力量而輕松脫域。

社區(qū)作為基層治理的基本單元，是居民守望相助的共同體。一些農(nóng)村社區(qū)兩委作為治理的核心主體和基層行政末梢，需要上傳下達(dá)和應(yīng)付各級(jí)檢查、評(píng)比，無暇顧及居民關(guān)心的村集體“資產(chǎn)、資金、資源的管理使用與處置”“村級(jí)公共服務(wù)”“村莊治理”等事務(wù)，大大減弱了社區(qū)公共性。從社區(qū)公共空間的供給與使用情況來看，黨群活動(dòng)中心、幼兒園、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、停車位等公共空間存在供給不足與供給過剩并存現(xiàn)象，大部分居民不清楚社區(qū)公共資源分布與產(chǎn)權(quán)擁有情況，使這些公共資源無法發(fā)揮應(yīng)有的社區(qū)凝聚功能;從居民參與情況來看，有些社區(qū)工作人員傾向于“多一事不如少一事”的行為邏輯，尤其是農(nóng)村社區(qū)空心化以后，能大包大攬“替民作主”的堅(jiān)決不“麻煩”居民，這樣還可以節(jié)約電話和各類APP溝通所發(fā)生的交易費(fèi)用。再加上人們對(duì)農(nóng)民天生就不具備集體行動(dòng)理性的認(rèn)知，更不愿意將有限的時(shí)間和精力放到群眾中，間接扼殺了居民參與社區(qū)治理的通道，導(dǎo)致社區(qū)脫域和政府強(qiáng)自主性與社區(qū)弱公共性的沖突。

2.社區(qū)強(qiáng)自主性與居民弱公共性。調(diào)研顯示，農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)于“參與社區(qū)議事活動(dòng)”“清楚每次投票目的”“了解社區(qū)工程”等問題的給分普遍偏低，這種現(xiàn)象至少表明社區(qū)包攬大小公共事務(wù)和居民漠不關(guān)心社區(qū)發(fā)展導(dǎo)致治理懸浮。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》與《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村（居）民委員會(huì)承擔(dān)“社區(qū)服務(wù)”和“社區(qū)管理”兩項(xiàng)基本職能，協(xié)助公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)等相關(guān)工作。但是，社區(qū)在行政化導(dǎo)向下，幾乎包攬了社區(qū)內(nèi)所有的行政事務(wù)、公共事務(wù)，以致大多數(shù)居民在訪談時(shí)均不了解社區(qū)工作的內(nèi)容、意義與目的，以及自己參與的價(jià)值何在，這就使得農(nóng)村社區(qū)居民日益原子化，社區(qū)治理成為基層組織的“獨(dú)角戲”，并表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的社區(qū)自主性。

在當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)民流動(dòng)性增強(qiáng)，生活方式與價(jià)值選擇多元，原來從村社等地域性團(tuán)體中尋找個(gè)體存在的價(jià)值與心理認(rèn)同逐漸被公平分配社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的權(quán)利訴求所取代，工具性差序格局中心的成員日益成為實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的關(guān)鍵目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮下，農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，有些人的自我中心主義泛濫，導(dǎo)致傳統(tǒng)公共道德力量日趨式微，新型公共文化不被居民認(rèn)同和接納，公共利益無人守護(hù)。盡管基層政府和社區(qū)都具有較強(qiáng)的自主性，但由于缺少居民參與公共治理的平臺(tái)，缺乏對(duì)居民公共意識(shí)和公共精神的培育，進(jìn)而在一定程度上缺乏公共精神成長(zhǎng)的深厚社會(huì)土壤，以致村莊道路修建涉及的樹木、農(nóng)作物移栽等有時(shí)候都成為農(nóng)民與基層政府討價(jià)還價(jià)的對(duì)象。農(nóng)村社區(qū)居民個(gè)人主義和理性主義的強(qiáng)化抑制了社區(qū)公共性的成長(zhǎng)，使得公共政策的推行和公共問題的解決遇到一些困難。

3.政府強(qiáng)公共性與居民弱自主性。在公共管理視域下，政府是公共價(jià)值的天然代表者和維護(hù)者，有義務(wù)遵循“底線共識(shí)、權(quán)責(zé)對(duì)等、合乎法律”原則，通過“制度、教育、文化整合”來促成現(xiàn)代公共意識(shí)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義和善治良序〔7〕。21世紀(jì)以來，我國(guó)各級(jí)政府著力于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等維護(hù)性公共服務(wù)和教育醫(yī)療等社會(huì)性公共服務(wù)質(zhì)量改善，從政治民主、社會(huì)平等、以人為本等方面來構(gòu)筑國(guó)家（政府）軟實(shí)力。然而，對(duì)于發(fā)展型政府來講，對(duì)行政效率的追逐往往大于傳統(tǒng)公共性的公益性核心，各級(jí)政府往往在保證行政高效率與基本公平性中產(chǎn)生悖論。為此，國(guó)家逐步深入推進(jìn)“放管服”改革，向基層還權(quán)賦能，促進(jìn)多元主體參與社區(qū)治理，通過不同主體之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，向群眾提供多層次、全方位的公共服務(wù)，滿足居民的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的良性發(fā)展與動(dòng)態(tài)平衡的治理目標(biāo)，彰顯出了政府強(qiáng)大的公共性價(jià)值。

隨著現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化進(jìn)程的快速推進(jìn)，民主、平等、理性等價(jià)值觀越來越被農(nóng)村居民廣泛接受，以強(qiáng)制性為特征的政府公共性對(duì)部分居民來說變得無足輕重。盡管居民對(duì)“四個(gè)民主”與“四個(gè)自我”高度關(guān)注，卻未能體現(xiàn)在行動(dòng)上。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)事務(wù)方面，很多農(nóng)村社區(qū)如果不給居民發(fā)錢的話，參與者就廖廖無幾。一方面，由于農(nóng)村社區(qū)的年輕人幾乎都外出務(wù)工，在地緣與業(yè)緣上脫離了原有社區(qū)，鄰里關(guān)系越來越淡漠;社區(qū)活動(dòng)多為選舉、娛樂性活動(dòng)，較少涉及居民切身利益的公共活動(dòng)，“我為什么要參與”成為居民思考較多的話題;農(nóng)民對(duì)于政府主導(dǎo)社區(qū)的刻板印象使其主動(dòng)退出社區(qū)治理，產(chǎn)生“我不參與，我不失落”的心理。另一方面，由于繁重的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)和對(duì)閑暇時(shí)光的追求，部分農(nóng)民沒有多余的時(shí)間和精力參與社區(qū)事務(wù)，無法在社區(qū)形成一種較為密切的人際關(guān)系。更為重要的是，農(nóng)民即使愿意參與社區(qū)事務(wù)，但一些處于渙散狀態(tài)的基層組織也無法組織有效的活動(dòng)和搭建有效的平臺(tái)，社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感弱化，凝聚力和向心力消解，居民脫域成為必然。顯然，面對(duì)政府的強(qiáng)公共性行為，居民既要求政府廣泛放權(quán)，卻又不愿意履行主體責(zé)任，在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中呈現(xiàn)弱自主性特征，甚至與居民的弱公共性之間也存在多種沖突，使得農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化陷入困境。

三、農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化雙重困境的破解之策

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要目標(biāo)是：“力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái);黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善，基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。在此基礎(chǔ)上力爭(zhēng)再用10年時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國(guó)特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)充分展現(xiàn)?！薄?〕因此，檢視農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平并識(shí)別其困境，以及針對(duì)困境提出有效的解決方案，對(duì)于實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化總體目標(biāo)至關(guān)重要。

（一）轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性理念的有機(jī)融合

面向現(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，其所呈現(xiàn)出的復(fù)合性、開放性等新特性及其在長(zhǎng)久歷史中保留下來的民俗性、樸素性等，都決定了農(nóng)村社區(qū)必將成為一個(gè)多元復(fù)合的有機(jī)整體。隨著治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社區(qū)治理工作的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。因此，農(nóng)村社區(qū)治理需要擺脫傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)多元主體或者單一行政主體自行治理的單向式思維。一方面，要始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的全方位領(lǐng)導(dǎo)，以黨心聚民心;逐步實(shí)現(xiàn)基層政府職能的歸位，明確公私邊界，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，進(jìn)而提升農(nóng)村社區(qū)依法治理能力。另一方面，要促進(jìn)多元主體參與，匯聚多方治理力量的新理念來指導(dǎo)工作，在多種力量協(xié)商、協(xié)調(diào)的過程中收集個(gè)性需求與創(chuàng)新思路，進(jìn)而避免基層政府、社區(qū)和居民同時(shí)脫域的問題;同時(shí)，要培育多元主體的民主協(xié)商精神，達(dá)成社區(qū)治理的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性理念的有機(jī)融合。

（二）將技術(shù)驅(qū)動(dòng)作為突破口，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理工作的現(xiàn)代性

現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)的變革過程，其中科學(xué)技術(shù)的繁榮是現(xiàn)代化的特征之一。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，手機(jī)、電腦等信息設(shè)備已經(jīng)普及到社會(huì)的每一個(gè)角落，并且讓居民們的生活彼此聯(lián)系起來，廣大農(nóng)村社區(qū)也不例外，這為治理工作的開展提供了有力支持。在農(nóng)村社區(qū)治理過程中，要充分利用現(xiàn)有的信息技術(shù)手段，在萬物互聯(lián)思維的引導(dǎo)下，著力提升農(nóng)村社區(qū)治理的便捷化和精準(zhǔn)化水平，打破時(shí)空壁壘，實(shí)現(xiàn)與基層群眾的無縫對(duì)接，高效回應(yīng)群眾訴求，處理突發(fā)問題。比如，著力建設(shè)線上社區(qū)治理平臺(tái)，優(yōu)化網(wǎng)站設(shè)計(jì)，在網(wǎng)絡(luò)上開放更多的信息資源，提升各項(xiàng)審批工作的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)水平，讓群眾盡可能在一個(gè)網(wǎng)站上解決相關(guān)問題。與此同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村社區(qū)的特殊性，應(yīng)該從以發(fā)展帶動(dòng)治理的維度入手，指導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)用新的技術(shù)手段發(fā)展生產(chǎn)，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，以技術(shù)手段帶來的經(jīng)濟(jì)效益撬動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的治理工作，在“智慧”的引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)發(fā)展與治理的同頻共振，通過科學(xué)技術(shù)來促進(jìn)傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性手段的有機(jī)融合，加速農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）培育相關(guān)主體，重塑基層政府、社區(qū)和農(nóng)村居民的公共性與自主性

公共性與自主性的內(nèi)涵表明，農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化涉及基層政府、社區(qū)和農(nóng)村居民等多個(gè)主體，因此，重塑這些主體的公共性與自主性是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從基層政府來看，“還權(quán)賦能”“減負(fù)降壓”等是基層政府厘清自己與社區(qū)兩委邊界的核心任務(wù)。只有避免大量公共事務(wù)和公共責(zé)任的下沉，減少行政命令阻礙社區(qū)自治的源頭，才能保留和尊重社區(qū)的自主性空間。同時(shí)，基層政府也要嚴(yán)格遵守《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，大力引導(dǎo)和支持社區(qū)的“四個(gè)自我”和“四個(gè)民主”，這樣才能激發(fā)社區(qū)治理的群眾性和社會(huì)性。從農(nóng)村社區(qū)來看，需要更加積極培育農(nóng)村社區(qū)居民的公共意識(shí)和公共精神，培育維系農(nóng)村社區(qū)居民之間以及農(nóng)村社區(qū)居民與社區(qū)之間的情感和精神紐帶，比如鼓勵(lì)社區(qū)特色文化的打造和弘揚(yáng)，增強(qiáng)居民對(duì)本社區(qū)的榮譽(yù)感和自豪感，進(jìn)而主動(dòng)提升公共性與自主性。在農(nóng)村社區(qū)治理中，社會(huì)組織參與較少是影響其治理能力現(xiàn)代化的重要因素。事實(shí)上，農(nóng)村社區(qū)中的民兵隊(duì)、巡邏隊(duì)、環(huán)衛(wèi)隊(duì)等組織均可通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式進(jìn)行培育，進(jìn)而提升社區(qū)居民的參與能力。從社區(qū)居民來看，需要增加線上線下和大數(shù)據(jù)平臺(tái)等現(xiàn)代性治理手段來引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)居民有效表達(dá)他們的治理需求和服務(wù)需求，通過民主化的渠道和方式來提高農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共性的情感認(rèn)同〔9〕。另外，還需要挖掘社區(qū)鄉(xiāng)賢等精英群眾的帶動(dòng)作用，比如有針對(duì)性地提供法律咨詢、教育咨詢，有意識(shí)地樹立道德模范、社區(qū)文明人，來激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。

事實(shí)上，在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅有傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、公共性與自主性帶來的矛盾和沖突，甚至還會(huì)有其他因素的影響，但本文僅僅基于筆者搜集到的文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和評(píng)估的結(jié)論來思考破解之策，立足于新時(shí)代新要求來思考如何探索出一條適合居民需求的新路徑以減少雙重困境帶來的治理弊端，從而有效推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的前進(jìn)步伐。另外，在研究中，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)規(guī)范的研究方法，從農(nóng)村社區(qū)實(shí)際出發(fā)，系統(tǒng)性地探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村社區(qū)治理體系、干部隊(duì)伍等因素是否成為雙重困境形成的另一誘因。只有全面把脈和準(zhǔn)確診斷農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化雙重困境的形成機(jī)理和影響因素，才能有效破解公共性與自主性、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的雙重困境。

注釋：

①傳統(tǒng)性是指?jìng)€(gè)體在傳統(tǒng)文化的要求下所具有的認(rèn)知態(tài)度與行為模式;現(xiàn)代性是指科學(xué)、人文與法治精神，以及自由、平等、民主的理念;公共性是指農(nóng)村社區(qū)治理主體在現(xiàn)行社會(huì)治理體制之下，以社區(qū)共同利益為目標(biāo)，采取集體行動(dòng)以制約公共權(quán)力并保障社區(qū)公共物品有效供給的行政治理過程的公平正義，以及社區(qū)居民人際交往、公共安全的空間正義，進(jìn)而形成與私人性相區(qū)別的社區(qū)公共生活的共同認(rèn)識(shí)和組織準(zhǔn)則;自主性是指行動(dòng)主體力圖擺脫各種束縛與限制而作出事實(shí)行為的價(jià)值選擇和決斷能力。

②分值來源于筆者對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化評(píng)估的結(jié)果。

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責(zé)任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2021-07-27

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的雙重困境及破解機(jī)制研究”（19BZZ069），主持人衡霞。

〔作者簡(jiǎn)介〕衡 霞（1973-），女，四川綿陽(yáng)人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)治理。