劉波

（交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院，北京101601）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。農(nóng)村公路作為農(nóng)村地區(qū)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對保障和改善農(nóng)村民生起著至關(guān)重要的作用，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐和服務(wù)引領(lǐng)①參見《交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村公路中長期發(fā)展綱要〉的通知》（交規(guī)劃發(fā)〔2021〕21號）。。“十三五”期間，我國新改建農(nóng)村公路約140萬公里，全國農(nóng)村公路總里程已達(dá)420萬公里，占公路總里程的83.8%，基本實(shí)現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車②數(shù)據(jù)來源于2020年10月22日國新辦舉行的交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展成就新聞發(fā)布會。。農(nóng)村公路有效地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善了農(nóng)民群眾生活質(zhì)量。做好農(nóng)村公路評價工作既是客觀真實(shí)了解農(nóng)村公路的基本狀況，也是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、引導(dǎo)正確發(fā)展的重要舉措。如何從服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度出發(fā)，加強(qiáng)對農(nóng)村公路的管理和指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展，是一個重要的現(xiàn)實(shí)問題。

目前，農(nóng)村公路的評價研究主要集中在經(jīng)濟(jì)效益、績效評估和建設(shè)項(xiàng)目后評價方面，針對農(nóng)村公路全面評價研究的相對較少。吳焱[1]探究了農(nóng)村公路系統(tǒng)性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析方法，并提出了農(nóng)村公路一致性評價指標(biāo)體系，但時間相對較早，農(nóng)村公路經(jīng)過“十三五”期快速發(fā)展，情況變化較大；白驊等人[2]提出了一種基于集對分析的區(qū)域農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展階段評價方法，但是未考慮社會、經(jīng)濟(jì)和政策對農(nóng)村公路發(fā)展的影響；肖代全等人[3]對“四好農(nóng)村路”與鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)動力學(xué)機(jī)理進(jìn)行了分析，有利于農(nóng)村公路評價指標(biāo)的篩選。筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，探索建立科學(xué)評價農(nóng)村公路發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)體系，研究定量評價農(nóng)村公路發(fā)展水平的方法。

一、評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

鑒于農(nóng)村公路具有線路短、技術(shù)等級低且分布分散的特點(diǎn)，單獨(dú)對某一條農(nóng)村公路進(jìn)行評價的意義不大，本文在“十三五”時期全國“四好農(nóng)村路”示范縣創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，選取縣域農(nóng)村公路為整體項(xiàng)目，進(jìn)行評價指標(biāo)體系分析，重點(diǎn)從農(nóng)村公路引領(lǐng)和服務(wù)鄉(xiāng)村振興的角度出發(fā)，完善指標(biāo)評價體系，推動重點(diǎn)任務(wù)和政策落實(shí)，引領(lǐng)農(nóng)村公路發(fā)展。

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

1.系統(tǒng)性

農(nóng)村公路評價是一個系統(tǒng)且復(fù)雜的工程，影響因素眾多，并且影響因素之間又相互關(guān)聯(lián)、互相影響。評價指標(biāo)體系首要是反映縣域農(nóng)村公路發(fā)展的整體水平，包括建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營等各個方面，保證評價的全面、客觀和公平。在評價過程中既要避免評價指標(biāo)之間的相互重疊，又要保證評價指標(biāo)銜接恰當(dāng)、沒有遺漏。

2.實(shí)用性

評價指標(biāo)的選取應(yīng)重點(diǎn)考慮實(shí)用性，設(shè)置的指標(biāo)要清晰明確、容易理解，定性評價指標(biāo)要盡可能避免主觀因素干擾，可量化指標(biāo)的數(shù)據(jù)要容易收集、便于評定，不易選用檢測費(fèi)用較高的評價指標(biāo)。同時，要堅(jiān)持“以評促進(jìn)”導(dǎo)向，能激勵地區(qū)農(nóng)村公路的發(fā)展，幫助發(fā)現(xiàn)問題，反饋相關(guān)政策的執(zhí)行效果，為進(jìn)一步的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)。

3.區(qū)域性

農(nóng)村公路覆蓋范圍廣，空間跨度大。評價指標(biāo)體系應(yīng)充分考慮區(qū)域特征，聯(lián)系不同地區(qū)的發(fā)展實(shí)際和特點(diǎn)特色，體現(xiàn)出對各地因地制宜創(chuàng)新的管養(yǎng)體制機(jī)制的鼓勵。一方面，注意保留評價體系的彈性，為區(qū)域指標(biāo)的完善留好空間；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，既不能太高，也不能太低，也可以考慮根據(jù)地區(qū)差異，分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

4.動態(tài)性

評價指標(biāo)體系應(yīng)該是發(fā)展的、動態(tài)的，既要做到不同縣域間的橫向比較，也要在時間維度上做出縱向比較。另外，不同發(fā)展階段有不同的目標(biāo)任務(wù)，評價指標(biāo)體系也應(yīng)與時俱進(jìn)。在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接階段，評價指標(biāo)體系要重點(diǎn)考慮如何幫助脫貧縣在5年過渡期內(nèi)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，以及非脫貧縣如何盡快完成鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的機(jī)制和政策轉(zhuǎn)換。后期，要更注重從推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的角度建立差異化的評價指標(biāo)體系。

（二）評價指標(biāo)體系的構(gòu)成與分析

農(nóng)村公路對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的促進(jìn)作用是多方面的，影響因素眾多，而且不易量化。筆者從鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村公路的需求分析出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展面臨的掣肘問題，探討影響農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展的因素，分析農(nóng)村公路評價指標(biāo)體系需要的指標(biāo)。

1.影響高質(zhì)量發(fā)展的因素分析

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村公路的長久需求來看，需要從政府層面建立完善的組織機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)體系、資金保障機(jī)制和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)農(nóng)村公路的高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)入全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段以后，農(nóng)村公路的規(guī)劃建設(shè)需要更加注重對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)、對脫貧地區(qū)和困難群眾的支持幫扶。

當(dāng)前，技術(shù)等級低、抗災(zāi)能力弱的農(nóng)村公路已經(jīng)逐漸不能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的需要。從建設(shè)特性來看，提升農(nóng)村公路服務(wù)質(zhì)量，需要保證規(guī)劃和建設(shè)的科學(xué)性、一致性，考核建設(shè)任務(wù)的落實(shí)情況；需要繼續(xù)加深農(nóng)村公路的通達(dá)深度，提高通暢率，保障通客車率；需要逐漸提升技術(shù)等級、高等級路面鋪裝率，保證路況水平；需要形成嚴(yán)格的質(zhì)量管理和行業(yè)監(jiān)督制度，規(guī)范“三同時”和“七公開”的執(zhí)行。

從管養(yǎng)需求分析，農(nóng)村公路的管理和養(yǎng)護(hù)任務(wù)很重。對養(yǎng)護(hù)工作的重視程度不夠，缺乏必要的養(yǎng)護(hù)資金，技術(shù)和裝備設(shè)施落后，養(yǎng)護(hù)市場缺乏活力；部門間協(xié)調(diào)不良，路域環(huán)境治理、路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)困難，群眾的愛路護(hù)路意識不強(qiáng)。從運(yùn)營條件來看，需要進(jìn)一步探索健康長效的運(yùn)營模式，適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需求，加強(qiáng)信息化手段的應(yīng)用，健全縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村物流體系。

2.影響因素與評價指標(biāo)的轉(zhuǎn)化

在上述影響因素分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合構(gòu)建原則，搭建評價指標(biāo)體系。主要由3個層次構(gòu)成：頂層（目標(biāo)層）為總目標(biāo)“農(nóng)村公路評價指標(biāo)體系”；第二層（準(zhǔn)則層）為5種指標(biāo)類別；第三層（因素層）為具體指標(biāo)，共24項(xiàng)，具體如圖1所示。

圖1 農(nóng)村公路評價指標(biāo)體系層次圖

評價指標(biāo)體系共設(shè)3層、5個類別、24個指標(biāo)，基本覆蓋當(dāng)前農(nóng)村公路發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。綜合情況側(cè)重于區(qū)縣人民政府成立的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、出臺的促進(jìn)農(nóng)村公路發(fā)展的政策法規(guī)文件、納入政府年度目標(biāo)的績效考核以及交通運(yùn)輸主管部門與資源開發(fā)等跨行業(yè)主管部門間的工作協(xié)調(diào)。管理情況側(cè)重于交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。

（三）評價指標(biāo)的選擇和權(quán)重分配

選用層次分析法，將不同指標(biāo)按照層次關(guān)系分組，形成有序的階梯層次結(jié)構(gòu)，將指標(biāo)類別和具體指標(biāo)通過兩兩對比確定重要程度，并結(jié)合浙江、福建、四川等省市交通運(yùn)輸主管部門管理人員、技術(shù)專家、村支書、沿線商戶和居民們的意見，綜合評判，確定各評價指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，具體如表1、表2所列。

表1 第二層不同指標(biāo)類別權(quán)重分配表

表2 第三層指標(biāo)權(quán)重分配表

續(xù) 表

（四）高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)的提出與計(jì)算

為了對縣域農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展水平有一個量化的綜合評價結(jié)果，在上述評價指標(biāo)體系研究基礎(chǔ)上，根據(jù)加權(quán)平均數(shù)的思路，采用農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)HQDI（High-quality Development Index）來表示該結(jié)果。高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)為5個類別評價項(xiàng)目的得分指數(shù)之和，即綜合質(zhì)量指數(shù)CQI1（Comprehensive Quality Index）、建設(shè)質(zhì)量指數(shù)CQI2（Construction Quality Index）、管理質(zhì)量指數(shù)MQI1（Management Quality Index）、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量指數(shù)MQI2（Maintenance quality index）和運(yùn)營質(zhì)量指數(shù)OQI（Operational Quality Index）之和。HQDI=CQI1+CQI2+MQI1+MQI2+OQI。

假設(shè)每個指標(biāo)得分為Pij（0≤Pij≤100，i為指標(biāo)類別序號，j為指標(biāo)次序），其所占的權(quán)重記為，則HDQI 的計(jì)算模型如表3所列。

表3 農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)計(jì)算模型表

農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)HDQI反映的是縣域農(nóng)村公路的整體發(fā)展水平，有利于從不同時間和空間維度進(jìn)行比較和分析。各指標(biāo)以百分制的標(biāo)準(zhǔn)考核，結(jié)合李克特5級量表（Five-Point Likert Scale）分級思想，HDQI等級分級如表4所列。

表4 HDQI等級分級表

二、評價指標(biāo)體系的實(shí)例驗(yàn)證

基于上述評價指標(biāo)體系對四川省眉山市丹棱縣農(nóng)村公路進(jìn)行評價，驗(yàn)證評價指標(biāo)體系的可行性。

（一）基本情況

丹棱縣位于四川盆地西南邊緣，全縣山區(qū)、丘區(qū)、壩區(qū)面積各占1/3，是大雅文化的發(fā)祥地，是中國桔橙之鄉(xiāng)，總?cè)丝?7萬，幅員面積450平方千米。截至2020年底，丹棱縣農(nóng)村公路總里程達(dá)到108公里，其中縣道里程46公里，鄉(xiāng)道里程38.6公里，村道里程23.4公里，等級公路比例超過98.3%，中等及以上農(nóng)村公路占比達(dá)到100%，全縣縣道、鄉(xiāng)道及重要景區(qū)通瀝青路或水泥路（高等級鋪裝路面里程占比約96%），通暢率達(dá)到100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客運(yùn)比例100%。

近年來，丹棱縣成立了由縣長任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)“四好農(nóng)村路”建管養(yǎng)運(yùn)的相關(guān)工作，出臺了《丹棱縣推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建管養(yǎng)運(yùn)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》《丹棱縣推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計(jì)劃》等系列文件，建立了比較完善的農(nóng)村公路組織機(jī)構(gòu)、政策體系和績效考核體系。借助信息化手段，提升“路長制”、路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)和養(yǎng)護(hù)工作的實(shí)效；探索市場化養(yǎng)護(hù)和“一元錢清理垃圾”模式，化解養(yǎng)護(hù)力量薄弱、養(yǎng)護(hù)不及時的問題；推進(jìn)鄉(xiāng)村客運(yùn)“金通工程”試點(diǎn)工程，形成客運(yùn)班線、城鄉(xiāng)公交、學(xué)生車、趕場車等多樣出行方式；大力助推產(chǎn)業(yè)路、旅游路發(fā)展，推進(jìn)貨運(yùn)和物流站點(diǎn)建設(shè)，助推沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年，全縣水果產(chǎn)值30億元，冷鏈物流增值2.5億元。

（二）評價結(jié)果

使用上述評價指標(biāo)體系對丹棱縣農(nóng)村公路發(fā)展情況進(jìn)行評價，具體過程如下。

第一步，按照圖1第三層中的指標(biāo)分別收集資料，按照各指標(biāo)的得分標(biāo)準(zhǔn)，評價各指標(biāo)的得分，即得到Pij。其中，“組織機(jī)構(gòu)建設(shè)”“政策法規(guī)制度”“資金保障機(jī)制”“績效考核”“服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的建設(shè)任務(wù)落實(shí)”“機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備”“客運(yùn)班線規(guī)劃、審核和管理”側(cè)重于內(nèi)業(yè)文件檢查，“帶動沿線產(chǎn)業(yè)、資源開發(fā)情況”“扶貧崗位開發(fā)”“養(yǎng)護(hù)體制改革”“養(yǎng)護(hù)的專業(yè)化與市場化水平”“城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化”“服務(wù)旅游客運(yùn)及產(chǎn)業(yè)貨運(yùn)”等指標(biāo)側(cè)重于政府信息公開年報(bào)及日常記錄，“建設(shè)質(zhì)量管理及行業(yè)監(jiān)督情況”“路況水平”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村通客車率”等指標(biāo)側(cè)重于公路統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)。

第二步，將得到的Pij乘以表2中對應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，得到各指標(biāo)的分值，如表5所列。

表5 丹棱縣農(nóng)村公路評價指標(biāo)得分

第三步，按照表3的指數(shù)計(jì)算方法，計(jì)算各指數(shù)，并將該結(jié)果與表4中的等級對比，判斷指數(shù)分級，結(jié)果如圖2所示。

圖2 指數(shù)及分級評價結(jié)果

（三）結(jié)果分析

由圖2可知，丹棱縣農(nóng)村公路發(fā)展水平整體較好，達(dá)到了Ⅳ級，等級為優(yōu)。結(jié)果與丹棱縣農(nóng)村公路實(shí)際情況基本相符，丹棱縣在2020年成功創(chuàng)建為四川省“四好農(nóng)村路”示范縣。另外，結(jié)合圖2和表4還可以發(fā)現(xiàn)，丹棱縣在建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營方面沒有出現(xiàn)較大短板問題，沒有因?yàn)閱雾?xiàng)短板而影響總體分級評價，但是在養(yǎng)護(hù)方面仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，MQI2得分偏低。

結(jié)合表5中各指標(biāo)的分值分析，主要存在以下問題：一是管養(yǎng)體制改革不夠深入，管養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不完善，部分機(jī)構(gòu)職能和人員職責(zé)不清晰，日?？己梭w系不健全；二是養(yǎng)護(hù)資金難以穩(wěn)定保障，未形成資金動態(tài)調(diào)整機(jī)制；三是市場化養(yǎng)護(hù)水平不高，養(yǎng)護(hù)技術(shù)和信息化管理水平有待進(jìn)一步提高；四是鄉(xiāng)村道路安防設(shè)施不齊全，日常養(yǎng)護(hù)不充分。

三、結(jié)語

從評價指標(biāo)體系的構(gòu)建過程來看，以下兩方面問題還需要重點(diǎn)研究和分析。一是完善農(nóng)村公路評價指標(biāo)體系方面，需要重點(diǎn)探索定量評估農(nóng)村公路帶動沿線經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方法，以及探索更加符合地域特色的評價指標(biāo)體系，提高評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和實(shí)用性；二是促進(jìn)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展，提升引領(lǐng)和服務(wù)鄉(xiāng)村振興質(zhì)量方面，需要特別重視農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工作，加快探索健康長效的資金保障機(jī)制。為此，提出兩點(diǎn)建議：一是加強(qiáng)農(nóng)村公路評價研究工作，以評促進(jìn)。研究能夠量化農(nóng)村公路對路域沿線經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展促進(jìn)作用的評價方法，重視對農(nóng)村公路帶動沿線產(chǎn)業(yè)、資源開發(fā)等指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集，暢通統(tǒng)計(jì)渠道。同時，積極探索根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村公路基礎(chǔ)條件，分類分地區(qū)設(shè)置評價指標(biāo)體系，亦或是在同一評價體系中設(shè)置不同的權(quán)重系數(shù)，鼓勵建設(shè)特色農(nóng)村公路，因地制宜地發(fā)展；二是探索政企民共建共養(yǎng)共享的發(fā)展模式。通過冠名權(quán)、路線走向傾斜、稅收減免等方式，吸引企業(yè)參與農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。例如，政府和企業(yè)按一定的比例共同出資成立發(fā)展基金，通過招投標(biāo)或直接購買第三方服務(wù)的方式，統(tǒng)籌考慮一定區(qū)域范圍的農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作，既有利于“建養(yǎng)一體化”的實(shí)施，也可以讓當(dāng)?shù)乩щy群眾受聘到企業(yè)，參與農(nóng)村公路工作。還可以探索將一定比例稅收增加值或路域沿線企業(yè)稅收用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工作，建立穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制，提升農(nóng)村公路服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建良性循環(huán)。