數(shù)字政府建設(shè)：文獻(xiàn)述評(píng)與研究展望

〔摘要〕數(shù)字政府建設(shè)得到了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究也越來(lái)越多，但是還缺少充分整合與深入反思。對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，明確當(dāng)前研究文獻(xiàn)關(guān)注的主要議題及存在的關(guān)鍵不足，并探討未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注的研究議題。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政企共建、跨組織數(shù)據(jù)共享、政民共用、平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)共治等方面的研究，推動(dòng)打造共建、共享、共用和共治的數(shù)字政府。

〔關(guān)鍵詞〕

數(shù)字政府;電子政務(wù);創(chuàng)新擴(kuò)散;合供;平臺(tái)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63.39 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）03-0099-13

一、引言

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，推動(dòng)政府部門(mén)廣泛使用網(wǎng)站、社交媒體、大數(shù)據(jù)分析等新興信息技術(shù)，并帶來(lái)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和流程、政府與民眾之間關(guān)系的全面重塑。數(shù)字政府建設(shè)是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一，也是中國(guó)公共治理“彎道超車(chē)”和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的制勝法寶。黨的十九屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。”但是，數(shù)字政府是什么？建設(shè)什么樣的數(shù)字政府？如何建設(shè)這樣的數(shù)字政府？這三個(gè)問(wèn)題關(guān)乎數(shù)字政府建設(shè)的未來(lái)走向，但是還缺乏共識(shí)性的研究結(jié)論。

數(shù)字政府建設(shè)得到了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究也越來(lái)越多，但是還缺少充分整合與深入反思。數(shù)字政府是一個(gè)交叉學(xué)科研究領(lǐng)域，相關(guān)文獻(xiàn)分散在公共管理、信息技術(shù)、管理信息系統(tǒng)、情報(bào)傳媒等學(xué)科，致使我們對(duì)數(shù)字政府的認(rèn)識(shí)也面臨“盲人摸象”的“碎片化”挑戰(zhàn)，因此亟待整合和提煉。〔1〕不同學(xué)科從自身的學(xué)科定位出發(fā)，對(duì)數(shù)字政府的某些側(cè)面進(jìn)行研究，由此得出的研究發(fā)現(xiàn)和啟示固然富有價(jià)值，但是卻難以形成完整、自洽的數(shù)字政府知識(shí)體系。因此，有必要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)性綜述，明確當(dāng)前文獻(xiàn)存在的不足和問(wèn)題，并展望未來(lái)值得關(guān)注的重點(diǎn)研究議題。

本文對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，明確當(dāng)前研究文獻(xiàn)關(guān)注的主要議題及存在的關(guān)鍵不足，并探討未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注的研究議題?；谖墨I(xiàn)綜述和實(shí)踐反思，本文提出要以打造共建、共享、共用和共治的“四共”數(shù)字政府為目標(biāo)，聚焦中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注的若干關(guān)鍵問(wèn)題，包括數(shù)字政府的概念化和建設(shè)水平評(píng)估、組織間數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同、政商關(guān)系與數(shù)字政府共建、數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素、數(shù)字政府的用戶使用和合供等問(wèn)題，為打造新型數(shù)字政府提供理論依據(jù)、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和決策參考。

二、數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐回顧

（一）從電子政務(wù)到數(shù)字政府

電子政務(wù)（electronic government或e-government）是指政府部門(mén)在發(fā)布政務(wù)信息、提供公共服務(wù)、進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管和回應(yīng)民意等方面使用各類(lèi)信息技術(shù)，從而提高政府透明度、公共服務(wù)績(jī)效和響應(yīng)力的過(guò)程。〔2〕電子政務(wù)也稱(chēng)為虛擬政府（virtual government），主要是將線下的政府搬到線上，并實(shí)現(xiàn)政府與公民等的“虛擬”溝通。但是，電子政務(wù)主要是政府的“電子化”，其中尤其以1990年代以來(lái)的無(wú)紙化辦公、辦公自動(dòng)化等為代表，其典型應(yīng)用包括電子郵件、政府門(mén)戶網(wǎng)站、政府內(nèi)網(wǎng)等。

與電子政務(wù)相比，數(shù)字政府（digital government）的內(nèi)涵更加豐富，并強(qiáng)調(diào)政府的“數(shù)字化”（digitalization）。數(shù)字政府包括電子政務(wù)，但是還涉及公眾參與、業(yè)務(wù)協(xié)同和組織變革?！?〕總體來(lái)看，數(shù)字政府意味著政府管理和公共服務(wù)要從線下為主轉(zhuǎn)到線上為主，在功能上要實(shí)現(xiàn)從過(guò)去的信息公開(kāi)轉(zhuǎn)向服務(wù)供給和互動(dòng)交流，在實(shí)現(xiàn)載體上從個(gè)人計(jì)算機(jī)（PC）向移動(dòng)端（智能手機(jī)）的轉(zhuǎn)變，在組織模式上從每個(gè)部門(mén)各自為政轉(zhuǎn)向整體政府，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方式上從以政府為主轉(zhuǎn)向政府與企業(yè)合作。

在公共管理領(lǐng)域，對(duì)信息技術(shù)的研究包括兩大類(lèi)：內(nèi)部管理信息系統(tǒng)和外部電子政務(wù)?！?〕政府內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)主要滿足跨部門(mén)的信息共享和業(yè)務(wù)流程協(xié)同，而政府外部的電子政務(wù)則主要是政府同公民等打交道和提供公共服務(wù)。數(shù)字政府既包括內(nèi)部管理信息系統(tǒng)，也涉及外部電子政務(wù)，因此要求政府內(nèi)外都要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化運(yùn)轉(zhuǎn)。特別是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的引入，使數(shù)字政府的潛力得到了更大的釋放。如果說(shuō)電子政務(wù)是“政務(wù)服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”（政府的互聯(lián)網(wǎng)化），那么數(shù)字政府則意味著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”（互聯(lián)網(wǎng)化的政府）。

在2010年以來(lái)，社交媒體或Web 2.0技術(shù)的出現(xiàn)和普及，使電子政務(wù)從政府1.0轉(zhuǎn)向政府2.0?！?〕在智能手機(jī)、4G網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)普及以來(lái)，越來(lái)越多的電子政務(wù)采取移動(dòng)政務(wù)（mobile government）的模式，使政府、公民和企業(yè)可以通過(guò)智能終端進(jìn)行操作。政府部門(mén)開(kāi)發(fā)政務(wù)客戶端（APP），或者搭載微信、支付寶等移動(dòng)應(yīng)用程序，使政務(wù)服務(wù)的獲取和利用更加便捷高效?！?〕〔7〕此外，還有學(xué)者提出“我們的政府”（we-government）〔8〕，認(rèn)為公民的合供（coproduction）在電子政務(wù)中扮演越來(lái)越重要的角色。與此同時(shí)，數(shù)字政府也在逐漸取代線下的實(shí)體政府，特別是一站式政務(wù)服務(wù)大廳，轉(zhuǎn)而采取完全線上方式運(yùn)作（no-stop shop）〔9〕。

信息技術(shù)本身是中性的，但會(huì)在引入到公共部門(mén)后導(dǎo)致不同的結(jié)果和影響。一方面，信息技術(shù)可能強(qiáng)化政府部門(mén)的既定結(jié)構(gòu)、體制和利益，并反過(guò)來(lái)成為全面深化改革的阻力，而這是需要避免的發(fā)展陷阱。另一方面，信息技術(shù)可能對(duì)政府部門(mén)形成制約，并倒逼政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制改革。數(shù)字悖論指信息技術(shù)的引入并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的，反而誘發(fā)許多意想不到的后果和影響。比如，數(shù)字政府建設(shè)并沒(méi)有使政府規(guī)模減小，組織結(jié)構(gòu)扁平化，跨部門(mén)合作便利化，業(yè)務(wù)流程高效化，也沒(méi)有使民眾的使用率、滿意度和獲得感得到顯著提升。究其原因，這同數(shù)字政府建設(shè)的制度保障不夠有關(guān)，即數(shù)字政府建設(shè)如果沒(méi)有制度基礎(chǔ)，信息技術(shù)的引入將難以奏效。

信息技術(shù)對(duì)政府管理和公共服務(wù)產(chǎn)生了深刻而持久的沖擊，而學(xué)者們的解釋則不同。技術(shù)決定論認(rèn)為，信息技術(shù)會(huì)對(duì)官僚制產(chǎn)生摧枯拉朽的作用，并導(dǎo)致政府組織的全方位變革。技術(shù)決定論假定組織和個(gè)人會(huì)無(wú)差別地采用信息技術(shù)，而信息技術(shù)也會(huì)導(dǎo)致預(yù)期的影響。但是，技術(shù)執(zhí)行理論（technology enactment theory）認(rèn)為，客觀的技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù)是不同的，因?yàn)榭陀^的信息技術(shù)會(huì)受到制度安排的制約，而組織對(duì)技術(shù)的感知、設(shè)計(jì)、執(zhí)行和使用受到組織形態(tài)和官僚制的塑造〔10〕。與之相關(guān)的是，技術(shù)—組織—環(huán)境（TOE）模型也認(rèn)為信息技術(shù)的引入會(huì)對(duì)組織產(chǎn)生影響，而這種影響受到組織所處環(huán)境的左右。這意味著信息技術(shù)是否及如何得到政府部門(mén)和公民的使用，取決于許多既定的結(jié)構(gòu)、制度、文化和習(xí)俗，而技術(shù)與制度之間會(huì)發(fā)生復(fù)雜的互動(dòng)。

數(shù)字政府的發(fā)展伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，并處在不同的發(fā)展階段。比如，有學(xué)者將電子政務(wù)的演進(jìn)劃分為四個(gè)階段，包括信息目錄（cataloging）、交易（transactions）、垂直一體化（vertical integration）和水平一體化（horizontal integration）。〔11〕這四個(gè)階段在兩個(gè)維度上存在顯著差異，一是服務(wù)提供的技術(shù)和組織復(fù)雜性，二是政府縱向和橫向的整合程度。與之類(lèi)似的四階段說(shuō)還包括： 公告板（billboard）、初步服務(wù)提供（partial service delivery）、門(mén)戶網(wǎng)站（portal）和交互式民主（interactive democracy）。〔12〕還有學(xué)者提出，電子政務(wù)將經(jīng)歷五個(gè)發(fā)展階段，包括展示（presenting）、普及（assimilating）、改革（reforming）、轉(zhuǎn)型（morphing）和電子治理（e-governance），并同運(yùn)營(yíng)/技術(shù)（包括整合、整頓、轉(zhuǎn)變和流程管理四個(gè)階段）和公民/服務(wù)（包括交互、支付、參與和深度參與四個(gè)階段）兩個(gè)關(guān)鍵主題有關(guān)。〔13〕但是，這些階段劃分理論更多從技術(shù)發(fā)展的角度考慮，而很少觸及政府的轉(zhuǎn)型和用戶的需求。

電子政務(wù)的發(fā)展也伴隨著行政改革的步伐，既是其題中之義，也推動(dòng)了行政改革的轉(zhuǎn)向。新公共管理（NPM）強(qiáng)調(diào)政府向企業(yè)學(xué)習(xí)，推崇以顧客為中心和結(jié)果導(dǎo)向。但其并不涉及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在民營(yíng)化和組織結(jié)構(gòu)重組方面也備受爭(zhēng)議。針對(duì)NPM的局限，學(xué)界提出后新公共管理（post-NPM）、新公共治理、整體政府等觀點(diǎn)，認(rèn)為政府需要加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)同和整體政府觀念。有學(xué)者指出，1985-2002年是新公共管理運(yùn)動(dòng)的鼎盛時(shí)期，2002-2010年是數(shù)字時(shí)代的治理（digital era governance），2010年以來(lái)則是第二波數(shù)字時(shí)代的治理。新公共管理強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)拆解、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)這三個(gè)主題，而數(shù)字時(shí)代的治理則注重重新整合（reintegration）、以客為先和一站式服務(wù)（needs-based holism）、數(shù)字化（digital change）這三個(gè)議題。第一波數(shù)字時(shí)代的治理的特點(diǎn)是集中式、以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的溝通，第二波數(shù)字時(shí)代的治理則突出分布式和數(shù)據(jù)庫(kù)引導(dǎo)的信息處理?！?4〕最近，還有學(xué)者提出“開(kāi)放治理”的理論框架，認(rèn)為它更好地適應(yīng)了數(shù)字政府的發(fā)展趨勢(shì)。〔15〕

著眼于數(shù)字政府的不同階段，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者們開(kāi)發(fā)了不同評(píng)估模型。比如，聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查每?jī)赡赀M(jìn)行一次，主要對(duì)電子服務(wù)、電子參與、信息基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本等方面進(jìn)行評(píng)估?！?6〕此外，還有一些咨詢(xún)公司和研究機(jī)構(gòu)（埃森哲公司、布朗大學(xué)、早稻田大學(xué)、羅格斯大學(xué)等）對(duì)國(guó)家、城市等不同層級(jí)的政府進(jìn)行評(píng)估，考察數(shù)字政府的發(fā)展水平。無(wú)論是就緒度（readiness）、成熟度（maturity）、復(fù)雜性（sophistication）、能力（capacity）、績(jī)效還是發(fā)展水平，都是對(duì)數(shù)字政府的能力和實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估。但是，這些評(píng)估尚未深入數(shù)字政府內(nèi)部，也缺少來(lái)自用戶的反饋和主觀認(rèn)知，評(píng)估結(jié)果的參考價(jià)值有待提升?！?7〕

在數(shù)字政府建設(shè)中，值得關(guān)注的是政府投入和企業(yè)參與的情況。有研究顯示，世界主要國(guó)家在政府信息系統(tǒng)方面的投入是一個(gè)“大買(mǎi)賣(mài)”，比如英國(guó)每年支出140億英鎊用于政府運(yùn)營(yíng)，每年財(cái)政支出相當(dāng)于GDP的1%。政府部門(mén)普遍依賴(lài)私營(yíng)部門(mén)提供的計(jì)算機(jī)服務(wù)，自身卻沒(méi)有自主的信息系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭普遍將數(shù)字政府視為其核心市場(chǎng)，并在同政府部門(mén)的談判和合約中占據(jù)強(qiáng)有力的地位?！?8〕這意味著政府部門(mén)要開(kāi)發(fā)和增強(qiáng)自身的信息系統(tǒng)，否則就會(huì)受到企業(yè)的擺布而面臨脆弱性。這也意味著政府要加強(qiáng)采購(gòu)和合同管理，采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）等方式投資和運(yùn)營(yíng)數(shù)字政府項(xiàng)目。有學(xué)者指出，需要警惕數(shù)字政府的“過(guò)度整合”，因?yàn)槿绻阉嘘P(guān)鍵決策都交給系統(tǒng)設(shè)計(jì)人員，并將信息按照集中式系統(tǒng)加以整合的話，那么可能就會(huì)存在很大的失敗風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要引入聯(lián)邦式架構(gòu)設(shè)計(jì)思維（federated architectural discourse），通過(guò)不同組織的協(xié)調(diào)和協(xié)同來(lái)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)?！?9〕

在數(shù)字政府的推進(jìn)過(guò)程中，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是盡管政府供給高歌猛進(jìn)，但是公民需求卻一直得不到滿足，公民的使用率和滿意度也難以有效提升?！?0〕比如，許多國(guó)家的電子政務(wù)使用率長(zhǎng)期徘徊不前，一直難以超過(guò)半數(shù)，一些國(guó)家甚至只有不到三成的公民使用電子政務(wù)?！?1〕在解釋個(gè)人使用電子政務(wù)的行為方面，相關(guān)研究主要使用一些成熟的理論，包括邏輯行動(dòng)理論（Theory of Reasoned Action，TRA）、計(jì)劃行為理論（Theory of Planned Behavior，TPB）、創(chuàng)新擴(kuò)散理論（Innovations Diffusion Theory，IDT）、技術(shù)接受理論（Technology Acceptance Model，TAM）、技術(shù)接受和使用的統(tǒng)一理論（Unified Theory of Acceptance and Use of Technology，UTAUT）等。但是，這些理論主要關(guān)注微觀層面的影響因素，而對(duì)數(shù)字政府的宏觀問(wèn)題缺乏關(guān)懷，普遍存在見(jiàn)木不見(jiàn)林的問(wèn)題。與此同時(shí)，這些理論模型并未考慮數(shù)字政府所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化環(huán)境，很難解釋中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家數(shù)字政府采用和擴(kuò)散的獨(dú)特問(wèn)題。

（二）中國(guó)數(shù)字政府的發(fā)展與演進(jìn)

和其他國(guó)家一樣，中國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)也經(jīng)歷了類(lèi)似的發(fā)展階段，大體呈現(xiàn)國(guó)內(nèi)外和弦共振的互動(dòng)關(guān)系?！?2〕早期的電子政務(wù)主要采取兩種方式推進(jìn)，一是“金稅”“金農(nóng)”等“金字工程”，主要由中央部委在其垂直管理的業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同;另一種則是政府上網(wǎng)工程，強(qiáng)調(diào)每個(gè)政府部門(mén)要有門(mén)戶網(wǎng)站，發(fā)布政務(wù)信息并提供在線參與功能。但是，這種電子政務(wù)建設(shè)模式導(dǎo)致的問(wèn)題較多。一方面，各類(lèi)“金字工程”實(shí)現(xiàn)了垂直一體化，但是卻彼此相互割裂，就像“數(shù)據(jù)煙囪”一樣難以溝通，使數(shù)字政府呈現(xiàn)碎片化的格局。另一方面，政府上網(wǎng)工程導(dǎo)致大量“僵尸”網(wǎng)站，政府網(wǎng)站的規(guī)范性不夠、更新和維護(hù)不到位，巨額財(cái)政投入?yún)s導(dǎo)致民眾的使用率和體驗(yàn)感較低?！?3〕

進(jìn)入2010年代，電子政務(wù)的發(fā)展出現(xiàn)了若干重大變化。首先，微博、微信、今日頭條等社交媒體的迅速普及，為政府1.0向政府2.0的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，政府與民眾的雙向互動(dòng)日益增強(qiáng)。其次，2015年以來(lái)國(guó)務(wù)院組織全國(guó)政府網(wǎng)站普查，建立并完善政府網(wǎng)站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，一方面使政府網(wǎng)站的數(shù)量迅速減少到不足兩萬(wàn)家，另一方面則使政府網(wǎng)站的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化和運(yùn)營(yíng)效率得到了顯著提升。與此同時(shí)，移動(dòng)政務(wù)的發(fā)展日益加快，政務(wù)客戶端、政務(wù)微信、政務(wù)微博以及微信和支付寶的城市服務(wù)等的在線服務(wù)功能得到加強(qiáng)，使中國(guó)的電子政務(wù)得以“彎道超車(chē)”而直接進(jìn)入移動(dòng)政務(wù)時(shí)代。

簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服改革”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)，使在線政務(wù)服務(wù)得到進(jìn)一步增強(qiáng)，民眾和企業(yè)在獲得政務(wù)服務(wù)方面逐步實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”“秒批”“不見(jiàn)面審批”等。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳主辦、國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)的國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)開(kāi)始試運(yùn)行，形成了全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為跨地區(qū)、跨部門(mén)和跨層級(jí)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供了基礎(chǔ)支撐。2019年4月26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》開(kāi)始施行，為線上服務(wù)創(chuàng)新提供了制度保障。但是，跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同仍然面臨許多體制障礙，還需要加快打通“最后一公里”。比如，一些政務(wù)服務(wù)大廳看似在前臺(tái)實(shí)現(xiàn)了一窗受理，但是在后臺(tái)仍然是部門(mén)分立和相互割裂的。再如，證照電子化僅在少數(shù)省份和城市開(kāi)通，省際互認(rèn)仍然面臨制度性障礙，亟待建立跨地區(qū)、跨部門(mén)共享和全國(guó)互信互任的電子證照共享服務(wù)系統(tǒng)。

雖然數(shù)字政府的使用情況得到改善，但是仍然有大量民眾還沒(méi)有享受數(shù)字政府帶來(lái)的紅利，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象依然明顯〔24〕。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2019年6月，全國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶5.09億人，占8.54億網(wǎng)民總體的59.6%?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為61.2%，這意味著在線政務(wù)服務(wù)用戶總數(shù)占總?cè)丝诘谋壤齼H四成。相對(duì)來(lái)說(shuō)，微信城市服務(wù)的用戶更多，達(dá)到6.2億人。如何推動(dòng)更多的民眾使用并習(xí)慣于使用數(shù)字政府，是未來(lái)推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)需要特別關(guān)注的問(wèn)題。

三、數(shù)字政府建設(shè)研究述評(píng)

（一）國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究綜述

伴隨著中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程的加快，相關(guān)研究也越來(lái)越多。2004年，本領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)學(xué)術(shù)月刊《電子政務(wù)》創(chuàng)刊，由中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心主辦。2017年，《中國(guó)行政管理》從第7期開(kāi)辦“數(shù)字政府治理”欄目，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字政府相關(guān)的公共數(shù)據(jù)信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)公共治理、智慧政務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)新形態(tài)等議題。與此同時(shí)，基于中國(guó)情境而完成的電子政務(wù)研究也開(kāi)始在Government Information Quarterly等國(guó)際主流學(xué)術(shù)期刊發(fā)表。

圍繞數(shù)字政府的概念和內(nèi)涵，學(xué)者們進(jìn)行了理論探討。有學(xué)者指出，需要從人類(lèi)社會(huì)的歷史演進(jìn)視角對(duì)數(shù)字政府治理加以理解。人類(lèi)社會(huì)先后經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)三種不同社會(huì)形態(tài)，分別對(duì)應(yīng)單向控制、代議互動(dòng)與數(shù)字協(xié)商三種不同的治理模式，而數(shù)字政府治理的核心是數(shù)據(jù)融通和以人民為中心的智慧服務(wù)〔25〕。還有學(xué)者提出，數(shù)據(jù)流動(dòng)、信息能力、知識(shí)應(yīng)用和決策優(yōu)化是理解數(shù)字政府概念的幾個(gè)關(guān)鍵維度，它們涉及數(shù)字政府的資源、目標(biāo)、動(dòng)力?！?6〕有學(xué)者提出，要從技術(shù)能力、規(guī)范能力、組織能力等三個(gè)方面加強(qiáng)數(shù)字治理能力建設(shè)?！?7〕但是，對(duì)于數(shù)字政府意味著什么，以及數(shù)字政府包括哪些維度，目前還沒(méi)有形成共識(shí)。

針對(duì)各級(jí)數(shù)字政府建設(shè)狀況，多家研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行了評(píng)估和排名，這包括中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心發(fā)布的《政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》、清華大學(xué)國(guó)家治理研究院發(fā)布的《中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》、電子科技大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力發(fā)展報(bào)告》、南京大學(xué)發(fā)布的《電子政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)報(bào)告》。在對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行評(píng)估時(shí)，特別需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、功能性、安全性、適應(yīng)力等維度。但是，目前的數(shù)字政府評(píng)估主要關(guān)注功能性，而對(duì)其他維度重視不夠。這些評(píng)估都是從政務(wù)服務(wù)的供給側(cè)進(jìn)行客觀專(zhuān)業(yè)評(píng)估，但卻缺少來(lái)自用戶的主觀感知評(píng)估，使評(píng)估的完整性和全面性受到挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，這些評(píng)估都側(cè)重于對(duì)外部的電子政務(wù)特征進(jìn)行評(píng)估，而沒(méi)有評(píng)估內(nèi)部的信息系統(tǒng)整合和運(yùn)行，也無(wú)法為數(shù)字政府建設(shè)提供足夠有益的啟示。

總體來(lái)說(shuō)，針對(duì)數(shù)字政府的影響因素研究主要從定量研究和比較案例研究?jī)蓚€(gè)方面展開(kāi)。一些學(xué)者對(duì)大樣本的數(shù)字政府進(jìn)行評(píng)估，并研究其背后的驅(qū)動(dòng)因素〔28〕。對(duì)省級(jí)政府的研究顯示，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力是多元因素復(fù)雜交互的結(jié)果，其中影響最大的是電子政務(wù)基礎(chǔ)與領(lǐng)導(dǎo)重視，而資源稟賦不同（如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政資源）的地區(qū)取決于不同的影響因素組合〔29〕。類(lèi)似地，研究顯示省級(jí)政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力在不同發(fā)展水平的地區(qū)受到不同因素組合的影響，并形成政府組織開(kāi)放性和政府內(nèi)在動(dòng)力兩種實(shí)現(xiàn)模式〔30〕。對(duì)中國(guó)地級(jí)市的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力受到信息化水平、省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、鄰里效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾服務(wù)需求等因素的影響。〔31〕最近對(duì)地級(jí)市政府網(wǎng)站績(jī)效的縱貫研究顯示，地區(qū)間差異隨著時(shí)間而收窄，這同府際學(xué)習(xí)有很大關(guān)系，而不同地區(qū)受到不同因素組合的影響〔32〕。還有研究表明，主責(zé)官員的任期同政府信息技術(shù)應(yīng)用效果呈U型曲線關(guān)系，表明“一把手”對(duì)數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要?！?3〕

針對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)字政府實(shí)踐，已有研究對(duì)浙江省“最多跑一次”改革〔34〕〔35〕、地方領(lǐng)導(dǎo)留言板〔36〕、“云上貴州”〔37〕等進(jìn)行案例研究，發(fā)現(xiàn)了各地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)面臨的共性問(wèn)題。比如，有研究發(fā)現(xiàn)解耦機(jī)制、信息披露機(jī)制和對(duì)話機(jī)制是電子政務(wù)改進(jìn)政府問(wèn)責(zé)的三個(gè)主要路徑。〔38〕有研究顯示，技術(shù)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資源供給、同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力、技術(shù)管理能力和公民外部需求等綜合作用，共同塑造了不同地方政府的網(wǎng)站建設(shè)績(jī)效。〔39〕組織內(nèi)部不同行動(dòng)者（如地方政府領(lǐng)導(dǎo)人、行政總匯管理者、職能部門(mén)管理者、窗口工作人員）的權(quán)力集中程度和利益沖突程度不同，并導(dǎo)致其對(duì)信息技術(shù)的不同認(rèn)知和互動(dòng)策略，進(jìn)而對(duì)政府網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制產(chǎn)生綜合作用?！?0〕針對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了較多介紹和比較，包括美國(guó)、英國(guó)、丹麥、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家。此外，經(jīng)合組織國(guó)家數(shù)字政府研究（OECD Digital Government Studies）項(xiàng)目對(duì)十余個(gè)國(guó)家的數(shù)字政府實(shí)踐進(jìn)行綜述和評(píng)估，為比較案例研究提供了素材。

數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)此一些研究進(jìn)行了初步探討。數(shù)據(jù)共享涉及政府內(nèi)部不同部門(mén)的共享和政府向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)兩個(gè)層面，復(fù)旦大學(xué)對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放狀況進(jìn)行評(píng)估，并提出“數(shù)據(jù)林”的概念〔41〕。針對(duì)數(shù)字政府的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，有學(xué)者提出公共服務(wù)大數(shù)據(jù)共享面臨本位主義、路徑依賴(lài)、動(dòng)力缺失、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等體制障礙，并需要在理念轉(zhuǎn)型、完善法規(guī)、整合平臺(tái)、考核問(wèn)責(zé)等方面發(fā)力?！?2〕還有學(xué)者認(rèn)為，缺少標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維、軟件和落實(shí)，使政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享仍然停留在初級(jí)階段?！?3〕對(duì)貴州省和貴陽(yáng)市的研究發(fā)現(xiàn)，省級(jí)大數(shù)據(jù)治理以重構(gòu)式為主，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃;市級(jí)大數(shù)據(jù)治理以探索式為特征，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐應(yīng)用。〔44〕還有研究發(fā)現(xiàn)，跨部門(mén)政務(wù)信息共享的主要影響因素包括三類(lèi)八項(xiàng)，分別是人員因素（知識(shí)和責(zé)任意識(shí)）、共享部門(mén)因素（共享效果感知、成本投入和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)）、共享環(huán)境因素（法制建設(shè)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)表率和共享平臺(tái)建設(shè)）?！?5〕對(duì)上海市的研究顯示，政府大數(shù)據(jù)能力包括數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)再利用等方面的能力，并受到組織支持、組織文化、信息架構(gòu)等因素的影響?！?6〕

數(shù)字政府普遍采用政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或服務(wù)外包等方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，企業(yè)成為政府采購(gòu)的主要供應(yīng)商。雖然企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)中扮演越來(lái)越重要的角色，但是相關(guān)研究卻出現(xiàn)“選擇性失明”，幾乎少有研究觸及。這同電子政務(wù)的研究者主要來(lái)自行政管理專(zhuān)業(yè)有關(guān)，他們對(duì)政府側(cè)研究較多，而對(duì)企業(yè)側(cè)則關(guān)注不夠。雖然大量研究關(guān)注政府與社會(huì)資本合作（PPP），但是卻很少將數(shù)字政府建設(shè)作為其應(yīng)用場(chǎng)景?！?7〕與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，數(shù)字政府建設(shè)的造價(jià)高、投資周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜，在政企合作、合同管理等方面的挑戰(zhàn)較大。更加重要的是，數(shù)字政府建設(shè)意味著政府與企業(yè)的深度互嵌，政府對(duì)企業(yè)的依賴(lài)度也更強(qiáng)，這使政商關(guān)系問(wèn)題成為值得關(guān)注的重要問(wèn)題?！?8〕數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目常常成為政企合謀和貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)，由此導(dǎo)致許多難以預(yù)料的負(fù)面影響。有學(xué)者以政策企業(yè)家理論為依據(jù)，對(duì)微信醫(yī)?？ǖ难芯拷沂玖嘶ヂ?lián)網(wǎng)公司推動(dòng)政策變革和擴(kuò)散的關(guān)鍵策略，包括建構(gòu)問(wèn)題、普及問(wèn)題、建立聯(lián)盟、改革制度和率先垂范。〔49〕與之相關(guān)的是，企業(yè)管理學(xué)者對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司的政治策略進(jìn)行研究，側(cè)重從企業(yè)角度分析其參與數(shù)字政府建設(shè)所遇到的問(wèn)題。但是，政府與企業(yè)在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中如何建立和維持“親”“清”的新型政商關(guān)系，卻是一個(gè)值得關(guān)注的研究問(wèn)題。

針對(duì)數(shù)字政府的使用狀況及其影響因素，學(xué)者們進(jìn)行了大量研究，并揭示了用戶使用意愿和行為背后的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素〔50〕。調(diào)查顯示，網(wǎng)絡(luò)信任和政府信任會(huì)顯著影響公眾的電子政務(wù)使用意愿，而感知有用性和感知易用性也發(fā)揮一定作用?！?1〕對(duì)某市職能部門(mén)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主要因素包括制度環(huán)境、組織網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)、個(gè)人行為及互動(dòng)關(guān)系?！?2〕對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政而言，研究顯示，政府網(wǎng)絡(luò)渠道和非政府網(wǎng)絡(luò)渠道的使用效率不同，并受到不同因素的影響?！?3〕有研究發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)政府網(wǎng)站的持續(xù)使用意向受到滿意度、網(wǎng)絡(luò)外部性、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)層次等因素的影響?！?4〕最近研究顯示，公眾持續(xù)使用政務(wù)服務(wù)APP的意愿受到用戶滿意度、感知有用性、感知易用性、系統(tǒng)質(zhì)量、期望確認(rèn)程度等因素的綜合影響?！?5〕不同于上述微觀層面的研究，最近研究從宏觀層面分析，考察政府網(wǎng)站績(jī)效對(duì)用戶使用行為的影響?！?6〕〔57〕

（二）已有研究評(píng)估

有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的研究較多，但是現(xiàn)有研究在如下方面存在不足。

首先，對(duì)于如何理解和評(píng)估數(shù)字政府，目前還存在較多爭(zhēng)議。目前對(duì)數(shù)字政府的評(píng)估主要采取供給側(cè)客觀測(cè)評(píng)，而缺少需求側(cè)主觀測(cè)評(píng)，我們對(duì)數(shù)字政府的認(rèn)識(shí)存在片面化的風(fēng)險(xiǎn)。我們對(duì)數(shù)字政府的定義是：政府、企業(yè)、公民和其他利益相關(guān)者為了創(chuàng)造公共價(jià)值，采用包括門(mén)戶網(wǎng)站、社交媒體、移動(dòng)客戶端、大數(shù)據(jù)分析、人工智能、云計(jì)算等各種信息技術(shù)，對(duì)政府管理流程和公共服務(wù)提供方式進(jìn)行變革和創(chuàng)新，而形成的組織架構(gòu)、運(yùn)作方式和治理形態(tài)。該定義明確了數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)、主體、手段、對(duì)象和結(jié)果，表明數(shù)字政府是這五個(gè)方面的集合。數(shù)字政府是一種平臺(tái)（platform），各類(lèi)行動(dòng)者在這個(gè)平臺(tái)上各取所需〔58〕。數(shù)字政府是一種生態(tài)系統(tǒng)（ecosystem），它為各類(lèi)行動(dòng)者提供可以交互的規(guī)則和秩序〔59〕。數(shù)字政府既包括外部與公民打交道的政府界面，如門(mén)戶網(wǎng)站、社交媒體、移動(dòng)客戶端等，也包括內(nèi)部信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)流程。但是，目前多數(shù)評(píng)估都僅對(duì)外部的電子政務(wù)進(jìn)行評(píng)估，而缺少對(duì)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的評(píng)估。由此可見(jiàn)，我們需要對(duì)數(shù)字政府形成一個(gè)更加整體性和系統(tǒng)性的概念化，并據(jù)此對(duì)數(shù)字政府建設(shè)情況進(jìn)行全面評(píng)估。

其次，現(xiàn)有研究認(rèn)識(shí)到了跨界數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的至關(guān)重要性，但是卻沒(méi)有提煉數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)涵并識(shí)別其影響因素，也未能為數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供有針對(duì)性的對(duì)策建議。要想實(shí)現(xiàn)跨組織的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，需要打破許多體制桎梏和制度壁壘，這包括部門(mén)利益本位、地方保護(hù)主義、法律法規(guī)、觀念滯后等。對(duì)此，還需要加大研究力度，特別是從縱向一體化、橫向跨部門(mén)共享、跨地區(qū)共享和面向社會(huì)的開(kāi)放數(shù)據(jù)等幾個(gè)方面對(duì)數(shù)據(jù)共享問(wèn)題進(jìn)行研究〔60〕。目前研究主要依靠訪談和問(wèn)卷調(diào)查來(lái)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)共享情況，但是卻沒(méi)有對(duì)實(shí)際的數(shù)據(jù)共享行為進(jìn)行分析。比如，不同部門(mén)之間、不同層級(jí)之間、不同地區(qū)之間、不同系統(tǒng)之間在一段時(shí)間和各個(gè)事項(xiàng)方面究竟進(jìn)行了多少次數(shù)據(jù)交換、涉及哪些數(shù)據(jù)標(biāo)簽、減少了多少人為跑腿、遇到了哪些問(wèn)題和障礙?！?1〕只有深入數(shù)據(jù)共享的實(shí)際行為層面，才能真正理解其狀況和問(wèn)題，并識(shí)別其背后的影響因素。此外，有關(guān)跨組織數(shù)據(jù)共享的研究沒(méi)有吸收協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、制度分析與發(fā)展（IAD）、制度集體行動(dòng)（ICA）等理論框架，在理論拓展方面還有很大空間。

再次，政商關(guān)系對(duì)數(shù)字政府建設(shè)至關(guān)重要，但是已有研究卻少有關(guān)注。數(shù)字政府是一項(xiàng)涉及許多利益相關(guān)者和行動(dòng)者的集體行動(dòng)，因此至關(guān)重要的是建立行之有效的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。合作或協(xié)同取決于許多因素，包括信任、領(lǐng)導(dǎo)力、知識(shí)共享、制度設(shè)計(jì)等。政府與企業(yè)之間的關(guān)系是需求與供給的關(guān)系，也是合供和共同創(chuàng)造的關(guān)系。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，不同行業(yè)（電信基礎(chǔ)設(shè)施、硬件、軟件、平臺(tái)、算法等）、規(guī)模、所有制（國(guó)有、民營(yíng)、外資等）、地域（全球、全國(guó)、本地）等的企業(yè)都會(huì)參與其中，并同政府部門(mén)形成千絲萬(wàn)縷的復(fù)雜關(guān)系。政府采購(gòu)、PPP、合同管理、數(shù)據(jù)安全、可持續(xù)性等問(wèn)題都是值得關(guān)注的，而目前研究少有涉及，需要在未來(lái)予以加強(qiáng)。這方面需要從政商關(guān)系的角度加以探究，特別是關(guān)注政府與企業(yè)之間如何從政企合謀走向政企合作〔62〕。

此外，數(shù)字政府受到許多因素的影響，而目前的研究仍然處于零散的探索，尚無(wú)法形成對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的完整和有力解釋。數(shù)字政府是一個(gè)多層治理（multilevel governance）問(wèn)題，涉及個(gè)體、系統(tǒng)、部門(mén)、政府、轄區(qū)等層次，而不同層次之間又會(huì)相互作用〔63〕。目前對(duì)數(shù)字政府的影響因素研究仍然局限于轄區(qū)層面，而尚未深入到其他層面，我們對(duì)其內(nèi)部運(yùn)作邏輯和影響因素缺乏理解。為此，應(yīng)從多層治理角度加以研究，特別是深入到數(shù)字政府建設(shè)的組織、團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目層面對(duì)其進(jìn)行多維度研究。比如，具體到數(shù)字政府的某個(gè)項(xiàng)目或事項(xiàng)，在各地區(qū)、各層級(jí)和各部門(mén)之間進(jìn)行比較研究，或可為我們深入理解數(shù)字政府建設(shè)績(jī)效及其背后的影響因素提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

最后，公民作為用戶使用數(shù)字政府的意愿和能力還需要增強(qiáng)，否則數(shù)字政府建設(shè)所取得的成效將大打折扣。中國(guó)是典型的關(guān)系型社會(huì)，人與人的交往往往呈現(xiàn)關(guān)系的私人化傾向，這往往導(dǎo)致公私不分問(wèn)題。〔64〕公民在和政府部門(mén)打交道的時(shí)候也經(jīng)常是采取“搞關(guān)系”“潛規(guī)則”和“走后門(mén)”等非正式方式，這使名實(shí)不符的“潛規(guī)則”大行其道，而正式的制度卻得不到有效遵從，致使廉政風(fēng)險(xiǎn)較高，公民的獲得感和滿意度較低，社會(huì)公平性也受到侵蝕〔65〕。數(shù)字政府建設(shè)旨在使公民和企業(yè)在同政府打交道的過(guò)程中去個(gè)人化（impersonalization），使政民互動(dòng)建立在正式制度和規(guī)則而不是私人關(guān)系的基礎(chǔ)之上。這意味著要研究數(shù)字政府建設(shè)如何影響政府與公民的互動(dòng)關(guān)系，以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

綜上所述，已有文獻(xiàn)為數(shù)字政府建設(shè)研究提供了初步的理論基礎(chǔ)和實(shí)證證據(jù)，但是在政企共建、跨組織數(shù)據(jù)共享、政民共用、平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)共治等方面還缺乏全面系統(tǒng)的研究。因此，亟待通過(guò)更加系統(tǒng)性的整合，形成對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的系統(tǒng)性知識(shí)，并為數(shù)字政府建設(shè)提供可資參考的決策依據(jù)。

四、結(jié)論與展望

（一）數(shù)字政府研究的意義與價(jià)值

本文圍繞數(shù)字政府的驅(qū)動(dòng)因素、建設(shè)模式與績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究，并認(rèn)為加強(qiáng)相關(guān)問(wèn)題研究，可以為共建、共享、共用、共治的數(shù)字政府建設(shè)提供理論基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和決策依據(jù)。所謂共建，主要指政府與企業(yè)以及其他利益相關(guān)者共同參與數(shù)字政府建設(shè)，從而發(fā)揮各個(gè)行動(dòng)者的優(yōu)勢(shì)，并使數(shù)字政府能夠滿足各方面用戶的實(shí)際需求。所謂共享，主要指跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨部門(mén)和跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而使數(shù)字政府能夠滿足日益復(fù)雜和跨界的在線服務(wù)需求。所謂共用，是指包括公民、企業(yè)和政府在內(nèi)的用戶都愿意并能夠使用數(shù)字政府的各種功能并滿足其各方面的需求。所謂共治，是指對(duì)數(shù)字政府的治理需要采取多元共治觀念，使涉及數(shù)字政府建設(shè)的各個(gè)利益相關(guān)者都能夠通過(guò)參與、協(xié)商、對(duì)話、合作的方式對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行治理。

以打造共建、共享、共用和共治的數(shù)字政府為目標(biāo)，對(duì)數(shù)字政府的驅(qū)動(dòng)因素、建設(shè)模式和績(jī)效評(píng)估進(jìn)行理論導(dǎo)向的實(shí)證研究，具有重要理論意義。

首先，對(duì)數(shù)字政府的內(nèi)涵與關(guān)鍵維度進(jìn)行概念澄清和理論探討，可以為數(shù)字政府評(píng)估提供理論基礎(chǔ)。目前數(shù)字政府建設(shè)處于一個(gè)快速變動(dòng)和尚未定型的發(fā)展階段，我們對(duì)其內(nèi)涵和構(gòu)成還缺少充分的理論認(rèn)識(shí)，特別是結(jié)合中國(guó)情境而進(jìn)行的理論澄清。在已有文獻(xiàn)和中國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，要對(duì)數(shù)字政府提出一個(gè)足夠包容和可操作的概念，并明確其關(guān)鍵維度，特別是跨組織數(shù)據(jù)共享、政企共建和用戶使用等問(wèn)題。要對(duì)數(shù)字政府發(fā)展水平進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)估，為診斷問(wèn)題、識(shí)別差距和改進(jìn)績(jī)效提供決策依據(jù)。

其次，深入考察數(shù)字政府建設(shè)的驅(qū)動(dòng)因素及其作用機(jī)制，明確數(shù)字政府建設(shè)在各地區(qū)、各部門(mén)、各層面和各功能模塊方面的差異及其背后的影響因素，可以從理論上厘清數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)生機(jī)理和作用機(jī)制。數(shù)字政府建設(shè)水平受到許多因素的影響，這包括領(lǐng)導(dǎo)重視、信息基礎(chǔ)設(shè)施、組織文化、財(cái)政資源、需求壓力等方面。要識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵影響因素及其作用路徑，為從不同層面和角度去理解和解釋數(shù)字政府提供理論依據(jù)。

最后，結(jié)合中國(guó)情境對(duì)數(shù)字政府的使用情況及其影響因素進(jìn)行研究，將為解釋和提高數(shù)字政府的使用率和滿意度提供理論依據(jù)。如前所述，中國(guó)是典型的關(guān)系型社會(huì)，又處于深刻的制度轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，信息技術(shù)的引入和數(shù)字政府的建設(shè)將在很大程度上重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。數(shù)字政府建設(shè)如何及在多大程度上會(huì)改變公民與政府打交道的方式，是特別值得研究的問(wèn)題。從行政負(fù)擔(dān)和關(guān)系型社會(huì)的理論邏輯出發(fā)，研究公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的動(dòng)機(jī)、意愿、能力和期望，可以提出具有中國(guó)本土關(guān)懷的理論框架和研究命題，為解釋數(shù)字政府的使用率和滿意度提供理論基礎(chǔ)。

對(duì)數(shù)字政府建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行研究，還將產(chǎn)生推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的對(duì)策建議，其實(shí)踐價(jià)值體現(xiàn)在如下方面。

第一，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)水平進(jìn)行評(píng)估，據(jù)此完成的評(píng)估報(bào)告和診斷分析報(bào)告，將為各級(jí)政府部門(mén)加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。數(shù)字政府建設(shè)特別需要“以評(píng)促建”和“以評(píng)促改”，即發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的“指揮棒”作用，引導(dǎo)各級(jí)政府部門(mén)重視數(shù)字政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問(wèn)題，并對(duì)癥下藥地進(jìn)行整改?？?jī)效評(píng)價(jià)也有利于明確數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)先組織和標(biāo)桿項(xiàng)目，為其他政府部門(mén)學(xué)習(xí)效仿和復(fù)制推廣提供參考依據(jù)。

第二，識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)水平的關(guān)鍵影響因素，將為從這些方面著手改進(jìn)和提升數(shù)字政府建設(shè)水平提供決策依據(jù)。明確數(shù)字政府的關(guān)鍵影響因素，要認(rèn)識(shí)到其中一些是政府部門(mén)自身可以調(diào)整和改變的，也是未來(lái)數(shù)字政府建設(shè)特別值得關(guān)注的領(lǐng)域。數(shù)字政府建設(shè)同跨組織數(shù)據(jù)共享和政企共建等有關(guān)，而對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的研究成果將為進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)字政府的共享、共建和共治提供理論基礎(chǔ)。

第三，對(duì)公民和企業(yè)使用數(shù)字政府的情況及其影響因素進(jìn)行研究，據(jù)此獲得的研究發(fā)現(xiàn)將有利于數(shù)字政府的全面高效使用。數(shù)字政府能否發(fā)揮其預(yù)期的各方面積極影響，關(guān)鍵取決于用戶是否廣泛使用，以及用戶能否為數(shù)字政府改進(jìn)提供反饋。通過(guò)實(shí)證研究識(shí)別用戶使用數(shù)字政府的意愿、能力、滿意度及其影響因素，據(jù)此提出進(jìn)一步提高使用率和滿意度的政策建議，將為數(shù)字政府的更大普及提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

（二）未來(lái)數(shù)字政府研究展望

數(shù)字政府建設(shè)是一個(gè)多學(xué)科交叉融合的研究領(lǐng)域，信息科學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科都與此有關(guān)。數(shù)字政府建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜、多維和動(dòng)態(tài)的問(wèn)題，需要采用理論與實(shí)證相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的研究。因此，未來(lái)需要綜合運(yùn)用二手?jǐn)?shù)據(jù)分析、大數(shù)據(jù)分析、深度訪談、問(wèn)卷調(diào)查、案例研究、實(shí)驗(yàn)研究、參與式觀察等研究方法，對(duì)本文提出的核心問(wèn)題開(kāi)展理論導(dǎo)向的實(shí)證研究。只有綜合運(yùn)用多種研究方法，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的核心問(wèn)題進(jìn)行多角度的系統(tǒng)研究，從多個(gè)角度和多種來(lái)源收集定量和定性數(shù)據(jù)，才能為理解和解釋數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)現(xiàn)象提供實(shí)證證據(jù)。〔66〕

問(wèn)卷調(diào)查在數(shù)字政府研究中使用較多，未來(lái)還可以進(jìn)一步應(yīng)用。未來(lái)研究要面向政府部門(mén)的決策者開(kāi)展抽樣問(wèn)卷調(diào)查，了解其對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的態(tài)度和認(rèn)知情況。還可以面向使用數(shù)字政府的公民和企業(yè)開(kāi)展抽樣問(wèn)卷調(diào)查，了解他們對(duì)數(shù)字政府的期望、使用情況、滿意度和建議等。與此同時(shí)，可以對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的專(zhuān)家和學(xué)者進(jìn)行德?tīng)柗疲―elphi）調(diào)查，了解其對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)涵和影響因素的理解，并在其共識(shí)基礎(chǔ)上提煉數(shù)字政府的關(guān)鍵維度和驅(qū)動(dòng)因素。

實(shí)驗(yàn)研究有助于識(shí)別變量之間的因果關(guān)系，并對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，未來(lái)可以使用調(diào)查實(shí)驗(yàn)、實(shí)地實(shí)驗(yàn)和自然實(shí)驗(yàn)（或準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)）等具體設(shè)計(jì)〔67〕〔68〕。比如，可以面向MPA學(xué)生等在職研究生和公民開(kāi)展實(shí)驗(yàn)研究，在問(wèn)卷中設(shè)置情景實(shí)驗(yàn)?zāi)K，操縱影響數(shù)字政府建設(shè)特征和決策情境的相關(guān)變量，并研究這些變量對(duì)數(shù)字政府建設(shè)及其使用的影響?！?9〕與此同時(shí)，可以同有關(guān)政府部門(mén)開(kāi)展合作實(shí)地實(shí)驗(yàn)研究，探究數(shù)字政府建設(shè)受到哪些因素影響，以及數(shù)字政府建設(shè)會(huì)產(chǎn)生哪些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策影響。此外，可以利用數(shù)字政府的具體做法在不同地區(qū)和部門(mén)的試點(diǎn)和推行時(shí)間不同所創(chuàng)造的自然實(shí)驗(yàn)或準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，利用雙重差分法、斷點(diǎn)回歸法等方法進(jìn)行政策評(píng)估?！?0〕

數(shù)字政府的建設(shè)、運(yùn)行和使用積累了大量數(shù)據(jù)，可以采集政府文件、檔案資料、研究報(bào)告和媒體報(bào)道等二手?jǐn)?shù)據(jù)，以及政府網(wǎng)站、新聞媒體、社交媒體等數(shù)字政府載體的信息。目前數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域積累了大量評(píng)估報(bào)告和優(yōu)秀案例，如中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心每年都對(duì)各級(jí)政府網(wǎng)站績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并評(píng)選數(shù)字政府創(chuàng)新優(yōu)秀案例?？梢詫?duì)這些二手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行編碼和內(nèi)容分析，對(duì)可量化的數(shù)據(jù)開(kāi)展定量分析，而對(duì)質(zhì)性資料進(jìn)行案例研究。與此同時(shí)，要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析在數(shù)字政府研究中的應(yīng)用。數(shù)字政府本身積累了海量數(shù)據(jù)，這為本文的研究提供了可以利用的豐富資料。可以自編網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)程序，獲取政府網(wǎng)站和社交媒體上的多模態(tài)數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算機(jī)輔助的語(yǔ)義分析、話題模型（topic model）等大數(shù)據(jù)分析，為評(píng)估數(shù)字政府建設(shè)情況提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，可以借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行關(guān)鍵變量的精準(zhǔn)測(cè)量，并將其同既有的小數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行定量分析〔71〕。

最后，案例研究、深度訪談、參與式觀察等質(zhì)性研究方法也同樣值得應(yīng)用。比如，可以對(duì)若干有代表性和典型意義的數(shù)字政府建設(shè)案例進(jìn)行研究，包括政府網(wǎng)站、移動(dòng)客戶端、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)短視頻、政務(wù)直播等，識(shí)別數(shù)字政府建設(shè)的影響因素及其運(yùn)作模式。除了對(duì)關(guān)鍵案例進(jìn)行歷史過(guò)程追蹤的單案例研究，還可以對(duì)多案例進(jìn)行比較案例分析，通過(guò)控制其他變量而對(duì)關(guān)鍵變量進(jìn)行分析。此外，對(duì)多案例還可以采用定性比較分析（QCA）方法，這種數(shù)據(jù)分析方法有助于識(shí)別不同影響因素的組合模式，從而更加全面系統(tǒng)地理解數(shù)字政府建設(shè)的影響因素。

為了識(shí)別利益相關(guān)者對(duì)數(shù)字政府的態(tài)度與認(rèn)知，可以同數(shù)字政府建設(shè)的利益相關(guān)者進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，包括專(zhuān)家學(xué)者、政府官員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和普通民眾等。數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程涉及許多行動(dòng)者及其互動(dòng)關(guān)系，深度訪談將有助于深化理論認(rèn)識(shí)，并為解釋量化研究結(jié)果提供思路?；谏疃仍L談的訪談?dòng)涗洠梢允褂迷碚摵蚇vivo質(zhì)性分析軟件，提煉數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵特征和影響因素。當(dāng)然，研究人員可以作為實(shí)習(xí)或掛職人員，對(duì)若干數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的參與式觀察。參與式觀察可以使研究人員成為“內(nèi)部人”，近距離地觀察數(shù)字政府建設(shè)的具體過(guò)程，并了解數(shù)字政府的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、評(píng)估等方面的特征和問(wèn)題。比如在跨部門(mén)信息共享的過(guò)程中，參與式觀察就有利于揭示不同部門(mén)的立場(chǎng)、動(dòng)機(jī)和局限，進(jìn)而為解釋跨部門(mén)信息共享的進(jìn)程和績(jī)效提供富有洞見(jiàn)的觀點(diǎn)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】