陳永杰 程藝萌

〔摘要〕從實(shí)踐來(lái)看，地方應(yīng)急管理面臨著四對(duì)張力：中央一統(tǒng)而治與地方應(yīng)變性之間的張力，官僚決策與專家治理之間的張力，社會(huì)依附性與權(quán)利開放秩序之間的張力，技術(shù)治理與制度系統(tǒng)之間的張力。這些張力削弱了地方應(yīng)急管理體系的治理效能?；谀芰Πl(fā)展、去中心化、強(qiáng)化社會(huì)資本和注重?cái)?shù)智治理的彈性治理框架為調(diào)適這些張力提供了總體思路。健全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的地方應(yīng)急管理體系，應(yīng)著重強(qiáng)化地方政府的治理彈性和韌性，這依賴于完善央地權(quán)力配置和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理的自主權(quán);構(gòu)建合作型應(yīng)急決策體系，深化應(yīng)急決策的專家參與;擴(kuò)大權(quán)利開放秩序空間，強(qiáng)化應(yīng)急管理中的社會(huì)資本;增強(qiáng)技術(shù)治理的制度支持，實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的相互助推等制度設(shè)計(jì)。

〔關(guān)鍵詞〕

彈性治理;應(yīng)急管理;地方政府;風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕D632.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）03-0112-09

地方政府應(yīng)對(duì)新冠肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理實(shí)踐在彰顯我國(guó)制度和治理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也顯現(xiàn)了地方應(yīng)急管理體系的短板和漏洞。總體上看，地方政府的應(yīng)急防控呈現(xiàn)出周期性差異，即防控初期呈現(xiàn)出相對(duì)的保守性，例如公共衛(wèi)生信息和公共決策的封閉性，應(yīng)急行動(dòng)的遲緩等;防控中后期則呈現(xiàn)出較為顯著的開放性和主動(dòng)性。但是，這種周期性差異實(shí)際上削弱了應(yīng)急管理體系的治理效能，因?yàn)閼?yīng)急管理的重心在于事前防范和早期控制，而防控初期相對(duì)的保守性顯然不利于這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。至于防控中后期地方呈現(xiàn)出來(lái)的顯著的主動(dòng)性、開放性、動(dòng)員性等特征，實(shí)際上首先是來(lái)自中央自上而下的授權(quán)、壓力和激勵(lì)，因此，從另一個(gè)側(cè)面也反映出地方應(yīng)急管理體系的“被動(dòng)”?？傮w而言，上述特征呈現(xiàn)出地方應(yīng)急管理的靈敏性和適應(yīng)性仍然有所不足。

人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)充滿不確定和高度復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，彈性治理開始進(jìn)入全球治理的新議程。彈性治理因其適應(yīng)性、去等級(jí)化、網(wǎng)絡(luò)化、開放性等特征成為一種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的替代性方案。〔1〕本文以突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的地方實(shí)踐為例，通過分析地方應(yīng)急管理面臨的四對(duì)張力，來(lái)分析地方應(yīng)急管理所面臨的困境;在此基礎(chǔ)上，基于彈性治理框架提出調(diào)適這些張力、完善地方應(yīng)急管理體系的制度路徑。

一、地方應(yīng)急管理中的多重張力

作為國(guó)家治理體系的內(nèi)生部分，地方應(yīng)急管理體系嵌入在國(guó)家治理體系之中，并受國(guó)家治理的整體邏輯所支配。因此，理解地方的應(yīng)急管理體系便不能僅從應(yīng)急管理的視角來(lái)解讀，而是應(yīng)從國(guó)家的整體治理邏輯來(lái)審視和分析地方應(yīng)急管理體系所面臨的多重張力?；谥醒肱c地方、國(guó)家與社會(huì)、制度與技術(shù)的三重關(guān)系視角，我們認(rèn)為地方應(yīng)急管理體系及其實(shí)踐面臨四對(duì)張力：一是中央治理的一統(tǒng)性與地方應(yīng)變性之間的張力，二是官僚決策與專家治理之間的張力，三是社會(huì)依附性與權(quán)利開放秩序之間的張力，四是技術(shù)治理與制度系統(tǒng)之間的張力。

（一）中央一統(tǒng)而治與地方應(yīng)變性之間的張力

“一統(tǒng)而治”是中央治理的核心邏輯和總體要求?！?〕所謂“一統(tǒng)而治”可以從目標(biāo)的一統(tǒng)性與權(quán)力的一統(tǒng)性兩個(gè)維度來(lái)理解。目標(biāo)的一統(tǒng)性體現(xiàn)在地方政府的目標(biāo)選擇和排序必須與中央的目標(biāo)選擇與排序保持一致，即中央的注意力分配是地方注意力分配的依據(jù)。注意力分配的邏輯是一種“政治統(tǒng)合邏輯”，即中央的目標(biāo)是多元的但具有排序性，優(yōu)先目標(biāo)或中心目標(biāo)被視為政治性目標(biāo)，所謂政治性強(qiáng)調(diào)的是最高優(yōu)先級(jí)的、指令性表達(dá)。政治性目標(biāo)整合和支配著其他目標(biāo)。政治統(tǒng)合邏輯自上而下、一以貫之并依靠權(quán)力的一統(tǒng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)。權(quán)力的一統(tǒng)性體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，在常規(guī)治理中，中央政府掌握權(quán)力體系中最關(guān)鍵性的權(quán)力。這種最關(guān)鍵性的權(quán)力體現(xiàn)為行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權(quán)力，尤其體現(xiàn)在人事安排和資源調(diào)配的權(quán)力?！?〕第二，中央掌握選擇性集權(quán)或分權(quán)的權(quán)力。中央政府會(huì)依據(jù)一項(xiàng)事權(quán)對(duì)國(guó)家治理的影響來(lái)選擇性地集權(quán)或分權(quán)，例如，中央收回原屬于地方的地鐵審批權(quán)，〔4〕而將食品安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)下放給地方來(lái)“分級(jí)管理”，〔5〕其目的是減少可能產(chǎn)生的“決策和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”〔6〕。借助行政統(tǒng)轄規(guī)劃?rùn)?quán)，央地之間形成了以目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配為基礎(chǔ)的自上而下的控制邏輯、權(quán)威關(guān)系和組織運(yùn)作機(jī)制，〔7〕并最終形成了一套嵌入在逐級(jí)代理體系中的以結(jié)果導(dǎo)向、人格化責(zé)任分擔(dān)為基礎(chǔ)的目標(biāo)責(zé)任考核制度。從目標(biāo)和權(quán)力兩個(gè)維度來(lái)檢視突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)之時(shí)中央治理的一統(tǒng)性與地方應(yīng)變能力之間的張力，可以發(fā)現(xiàn)地方政府缺乏足夠的激勵(lì)和權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)變性。首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定一直是國(guó)家治理的核心目標(biāo)，亦是地方政府的政治任務(wù)。這意味著：第一，這兩項(xiàng)任務(wù)的完成度是中央對(duì)地方的考核、獎(jiǎng)懲的重要標(biāo)準(zhǔn);第二，在政治統(tǒng)合邏輯支配下，當(dāng)其他任務(wù)與這兩項(xiàng)任務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，地方政府的注意力將優(yōu)先分配到這兩項(xiàng)任務(wù)上。特別是一些關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，例如此次疫情形成于年終春節(jié)之時(shí)，維持社會(huì)秩序和穩(wěn)定的壓力更加突出。這意味著，在政治統(tǒng)合邏輯支配下，地方政府若無(wú)強(qiáng)有力的證據(jù)表明突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害程度時(shí)，其理性決策便傾向于“保守應(yīng)對(duì)”，否則可能面臨問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方政府缺乏足夠的相機(jī)決斷權(quán)來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。公共衛(wèi)生事件因其自身特性易產(chǎn)生“恐慌”的社會(huì)心理和情緒，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定易產(chǎn)生連鎖性負(fù)面影響，因此其信息公布的權(quán)力統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院主管部門行使，而非分權(quán)至地方，由其分級(jí)自主管理。例如，根據(jù)我國(guó)的《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等法律規(guī)定，只有國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門，以及被授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門才能向社會(huì)公開發(fā)布傳染病信息。這意味著省級(jí)以下政府即便發(fā)現(xiàn)疫情信息也只能層層上報(bào)，而無(wú)權(quán)向社會(huì)公開預(yù)警，其結(jié)果是地方公共決策因縱向制約而缺乏足夠的自主性和靈活性。總之，目標(biāo)一統(tǒng)性下的政治統(tǒng)合邏輯和權(quán)力一統(tǒng)性下的集權(quán)分權(quán)邏輯，弱化了地方政府靈活應(yīng)變的激勵(lì)和能力基礎(chǔ)，形成了中央一統(tǒng)而治與地方應(yīng)變性之間的張力。

（二）官僚決策與專家治理之間的張力

理想的基于專業(yè)化分工的科層組織，其官僚本身“被”要求是某一治理領(lǐng)域的專家。正如韋伯所言，“官職的管理，通常都是以某個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域的訓(xùn)練為前提?！薄?〕這種專業(yè)化是指受專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練或經(jīng)行政實(shí)踐積累的專業(yè)的系統(tǒng)知識(shí)。〔9〕因此，在一定意義上，理想科層組織的官僚決策本身就是一種專家決策。但在行政實(shí)踐中，官僚決策模式往往表現(xiàn)出官僚主義突出而專業(yè)化水平相對(duì)較弱的特征。原因有二，第一，掌握專業(yè)知識(shí)的官僚往往被其擁有或遵從的權(quán)力同化，在事實(shí)問題中引入過多的主觀價(jià)值因素，對(duì)于技術(shù)性較強(qiáng)的復(fù)雜問題反而難以做出專業(yè)性的判斷。第二，在政治要求等特定情境下，專家型官僚被“非科班出身”的官僚所取代。因此，將職業(yè)化的專家納入官僚決策咨詢系統(tǒng)以補(bǔ)充官僚決策便十分重要。然而官僚決策與專家決策并非完全是互補(bǔ)的、協(xié)調(diào)的、同步的，在某些情境下官僚決策和專家治理呈現(xiàn)出專斷-依附和交換性特征。專斷-依附特征體現(xiàn)在，受政治或行政權(quán)威干擾，專家無(wú)法獨(dú)立自主地作出理性判斷和決策，或者即便能夠獨(dú)立自主地作出決策也因官僚決策的專斷性而無(wú)法進(jìn)入決策議程、影響決策。所謂交換性是指，官僚決策和專家治理在某些情況下是一種交換關(guān)系，前者借助后者的“論證”推行政策、體現(xiàn)政績(jī)，后者借助前者的權(quán)力獲取資源。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控初期，專業(yè)的科學(xué)研判機(jī)制無(wú)法發(fā)揮有效作用，醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)性和靈敏性的預(yù)警同樣缺乏發(fā)聲的空間。這種現(xiàn)象正是專斷-依附特征的第二種情形。出現(xiàn)上述兩種特征的原因有多種，例如，個(gè)體行為特質(zhì)、信息占有、行動(dòng)邏輯等主客觀因素影響〔10〕，但最重要的是官僚權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。前者體現(xiàn)在官僚組織對(duì)公權(quán)力的壟斷性，后者體現(xiàn)在官僚組織借助權(quán)力的壟斷性而實(shí)施的專斷治理。〔11〕其結(jié)果是，職業(yè)性專家的獨(dú)立自主性被官僚組織壟斷的公權(quán)力所削弱，進(jìn)而使得專家在官僚組織內(nèi)處于依附性地位，只能發(fā)揮“邊際改善”的作用。

①例如：自由的政治參與機(jī)會(huì)和渠道等。參見Bruce Buenode Mesquita， George W. Downs. Development and Democracy〔J〕. Foreign Affairs，2005，84（5）：77.

（三）社會(huì)依附性與權(quán)利開放秩序之間的張力

自然國(guó)家向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要標(biāo)志是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中多元組織的權(quán)利準(zhǔn)入，這種多元組織的權(quán)利準(zhǔn)入在促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，也客觀要求政治領(lǐng)域的權(quán)利開放?！?2〕諾斯因此在更宏觀視角下將“權(quán)利開放秩序”作為社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的表征。在諾斯的分析框架中，國(guó)家治理的現(xiàn)代化的前提是實(shí)現(xiàn)從權(quán)利限制向權(quán)利開放秩序的轉(zhuǎn)型。在日趨復(fù)雜的社會(huì)治理事務(wù)背景下，社會(huì)組織是政府和市場(chǎng)之外的第三種有效的組織治理機(jī)制，但其發(fā)揮有效性的前提在于社會(huì)組織的權(quán)利如自主權(quán)、參與權(quán)等能否得到有效保障。不同于西方國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的法團(tuán)主義、多元主義〔13〕，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出吸納、嵌入、依附、合作等復(fù)雜多元的特質(zhì)，例如，“行政吸納社會(huì)”〔14〕“依附式自主”〔15〕“調(diào)適性合作”〔16〕“依附式合作”〔17〕等等。這表明社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性雖然在不斷增強(qiáng)，但總體上仍然依附于政治體系。近年來(lái)，我國(guó)的政治行政體系在不斷走向開放與透明，但在一些關(guān)鍵制度上仍然是選擇性供給。例如，在關(guān)系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公益領(lǐng)域，如私營(yíng)企業(yè)和商會(huì)發(fā)展，社會(huì)公益組織培育，社會(huì)保障事業(yè)等采取分權(quán)性制度，逐漸擴(kuò)大市場(chǎng)權(quán)利，強(qiáng)化政社合作;但涉及民眾在政治上協(xié)調(diào)的制度供給①等方面較為審慎。再如，通過限制、功能替代、優(yōu)先滿足強(qiáng)者利益等策略來(lái)實(shí)現(xiàn)行政吸納社會(huì)的目標(biāo)。〔18〕新近研究表明，近十年來(lái)國(guó)家權(quán)力更為顯著地向社會(huì)滲透和擴(kuò)張，社會(huì)依附性進(jìn)一步增強(qiáng)，基于公共協(xié)商空間的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系彈性具有收縮性特征?！?9〕結(jié)果是，社會(huì)組織的工具屬性被強(qiáng)化，這意味著社會(huì)組織無(wú)法在政府決策等核心領(lǐng)域產(chǎn)生更大和更積極的影響。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理過程既證明了社會(huì)組織在解決物資短缺、聯(lián)防聯(lián)控、疫情排查等公共事務(wù)中的不可或缺性，同時(shí)也反映了社會(huì)組織進(jìn)入公共決策場(chǎng)域的困難。如何構(gòu)建一種開放的權(quán)利秩序，賦權(quán)增能于社會(huì)組織，使其有序參與到公共政策議程中來(lái)，是實(shí)現(xiàn)地方應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的重要議題。

（四）技術(shù)治理與制度系統(tǒng)之間的張力

大數(shù)據(jù)時(shí)代下互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)正在重塑傳統(tǒng)社會(huì)治理模式，成為當(dāng)前社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新引擎。然而，技術(shù)作為一種治理工具，需要在既有的科層組織內(nèi)運(yùn)行〔20〕，只有將其內(nèi)嵌于國(guó)家和社會(huì)治理理念中，與之形成一種整體化運(yùn)行邏輯，〔21〕才能避免技術(shù)走勢(shì)的內(nèi)卷化與形式主義，進(jìn)而產(chǎn)生治理效能。簡(jiǎn)言之，技術(shù)治理有效性的前提是建構(gòu)一套與之相匹配的制度體系。例如，需要建立一套相應(yīng)的授權(quán)和培訓(xùn)體系，使治理者有足夠的能力來(lái)運(yùn)用治理技術(shù);需要建立一套科學(xué)的考核體系，使治理者有正確的激勵(lì)使用治理技術(shù)等等。反之，若缺乏這些制度，或者技術(shù)系統(tǒng)被“束之高閣”，或者治理者“為了技術(shù)而技術(shù)”，陷入單純追求政績(jī)的形式主義。例如，中國(guó)在2003年SARS疫情之后，由中央和地方共同投資約7.3億元建立了“全國(guó)傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”（下稱網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)），這套系統(tǒng)建成之初被稱為監(jiān)測(cè)效率最高的直報(bào)系統(tǒng)，但在近期的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，這套系統(tǒng)卻因“失靈”而廣受詬病。技術(shù)“失靈”的本質(zhì)不在技術(shù)而在制度?；谝延械恼{(diào)查報(bào)告和文獻(xiàn)資料，本文認(rèn)為至少存在三種制度因素。第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件上報(bào)的授權(quán)機(jī)制。疾病防控體系的上報(bào)機(jī)制是屬地垂直，管理分級(jí)。在此次武漢疫情防控中，傳染病報(bào)告卡的直報(bào)權(quán)限（通過網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)直接上報(bào)）逐級(jí)上收，從院級(jí)被上收到區(qū)級(jí)，再?gòu)膮^(qū)級(jí)被上收到省市聯(lián)合報(bào)卡，最終變?yōu)椤敖?jīng)區(qū)、市、省級(jí)逐級(jí)檢測(cè)，仍為不明原因肺炎后，經(jīng)省衛(wèi)健委同意才能進(jìn)行病例信息上報(bào)”。其結(jié)果是來(lái)自一線最直接和靈敏的預(yù)警信號(hào)難以通過直報(bào)系統(tǒng)上傳。第二，制度彈性的缺失。例如，在傳染性病毒出現(xiàn)之前，其作為一個(gè)新發(fā)疾病，尚未被確認(rèn)為“法定傳染病”，不在系統(tǒng)中的法定傳染病之列，因此，醫(yī)護(hù)人員難以冒著“違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)”上傳至法定傳染病系統(tǒng)中。第三，目標(biāo)責(zé)任制下的注意力分配機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定是中央考核地方的主要指標(biāo)，也是地方主政者的中心任務(wù)。在這種注意力分配機(jī)制下，鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的消極影響，在缺乏完備的疫情證據(jù)下，網(wǎng)絡(luò)直報(bào)與地方主政者的治理邏輯是沖突的。換言之，對(duì)“技術(shù)”的選擇性應(yīng)用是當(dāng)前制度激勵(lì)下治理者的理性決策。

①風(fēng)險(xiǎn)不斷增長(zhǎng)，但在政治領(lǐng)域，一方面，付諸行動(dòng)和政策的呼吁一直在高漲;另一方面，有關(guān)如何在政策上應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的問題懸而未決。由于這種差距，政治職能和政治制度乃相關(guān)觀念的真空地帶就在此形成。參見〔德〕烏爾里希·貝克著. 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路〔M〕. 張文杰，等譯. 南京：譯林出版社，2018：46。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的彈性治理

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種典型表現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是對(duì)人類歷史階段的分期，它是一種社會(huì)狀態(tài)，是對(duì)現(xiàn)代化特征的描述。〔22〕烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是人類追求現(xiàn)代化過程中的副產(chǎn)品，其與自反性現(xiàn)代化概念密切相關(guān)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步帶來(lái)的力量并沒有使人類免于風(fēng)險(xiǎn)的威脅，相反，產(chǎn)生了越來(lái)越多的新的風(fēng)險(xiǎn)?！?3〕在這個(gè)意義上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)更注重風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性（與自然相對(duì)）特征。一是風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生具有不確定性和不可知性;二是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的模糊性〔24〕;三是風(fēng)險(xiǎn)危害的全局性;四是風(fēng)險(xiǎn)治理的高度復(fù)合性，即需要跨學(xué)科及社會(huì)組織、政府的合作;五是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出更多的政治真空地帶①。這些特征是現(xiàn)代化的威脅力量和全球化所引發(fā)的后果。中國(guó)的現(xiàn)代化具有明顯的“壓縮性”特征?！?5〕這一特征具有雙重強(qiáng)化效應(yīng)，其一，現(xiàn)代化進(jìn)程的壓縮本身易激發(fā)現(xiàn)代化進(jìn)程中的各類風(fēng)險(xiǎn);其二，現(xiàn)代化進(jìn)程的壓縮容易形成“管理間隙”，即風(fēng)險(xiǎn)治理的各項(xiàng)制度和機(jī)制之間缺乏有效的銜接和完善，進(jìn)而當(dāng)社會(huì)承受重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，整個(gè)社會(huì)易處于一種缺乏彈性的社會(huì)鏈接狀態(tài)。〔26〕

面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與剛性治理的失敗，實(shí)踐與理論界越來(lái)越關(guān)注治理的彈性化，提倡用彈性治理來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偶然性、復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性以及引發(fā)的各類問題?！?7〕〔28〕1973年，霍林將物理學(xué)中“彈性”概念引入生態(tài)學(xué)，認(rèn)為彈性是對(duì)系統(tǒng)的持久性及其吸收變化和干擾能力的測(cè)量，以保持相同的種群或狀態(tài)變量之間的關(guān)系?！?9〕后繼學(xué)者將彈性引介到社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，并圍繞環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、國(guó)際干預(yù)、政府治理等主題開展廣泛的研究，彈性已成為全球治理的普遍習(xí)慣〔30〕。關(guān)于彈性最常用的解釋是“群體或社區(qū)應(yīng)對(duì)社會(huì)、政治和環(huán)境變化帶來(lái)的外部壓力和干擾的能力”〔31〕。這一定義體現(xiàn)了彈性治理的兩個(gè)重要特征：自主性和適應(yīng)性。彈性治理與韌性治理既具有一致性，也具有差異性。⑤一致性體現(xiàn)在二者所回應(yīng)的都是傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的低效問題，目標(biāo)都注重治理的適應(yīng)性。差異性體現(xiàn)在，與韌性治理相比，彈性治理除了強(qiáng)調(diào)治理主體的適應(yīng)能力還特別強(qiáng)調(diào)治理主體的自主能力，因?yàn)檫@一能力影響著韌性治理所強(qiáng)調(diào)的多主體合作和組織學(xué)習(xí)兩個(gè)核心機(jī)制的效能，進(jìn)而影響著治理的適應(yīng)性。在一定意義上，治理主體的自主能力是適應(yīng)能力的前提。除此之外，與韌性治理主要強(qiáng)調(diào)多主體合作和組織學(xué)習(xí)兩個(gè)核心機(jī)制不同，彈性治理框架從中央與地方關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、制度與技術(shù)關(guān)系三個(gè)維度揭示了地方政府能力、網(wǎng)絡(luò)化治理模式、社會(huì)資本、新技術(shù)等核心要素對(duì)治理的自主性和適應(yīng)性的影響。第一，地方政府的自主能力。彈性治理強(qiáng)調(diào)通過授權(quán)而非自上而下的干預(yù)給予治理者（包括非政府機(jī)構(gòu)）自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)的自我調(diào)適〔32〕，強(qiáng)化治理者的適應(yīng)和變革能力。第二，網(wǎng)絡(luò)化治理，基于社會(huì)是復(fù)雜和偶然、風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)和變異性的認(rèn)知〔33〕，彈性治理強(qiáng)調(diào)打破單中心權(quán)威下的封閉、等級(jí)、壟斷治理，通過開放、共享、合作的網(wǎng)絡(luò)化治理模式來(lái)應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。第三，強(qiáng)化社會(huì)資本。彈性治理認(rèn)為強(qiáng)化社會(huì)資本有助于增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，特別是應(yīng)增強(qiáng)結(jié)合型社會(huì)資本（ bonding social capital） 和跨接型社會(huì)資本（ bridging social capital）〔34〕，前者基于情感（如親情、友情）而形成的社群網(wǎng)絡(luò)，后者基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、教育水平等社會(huì)因素相近而形成的社群網(wǎng)絡(luò)。第四，大數(shù)據(jù)和新技術(shù)的運(yùn)用。彈性治理注重從基層社區(qū)和個(gè)體中尋找信息來(lái)源，并通過匯總、共享與分析，來(lái)輔助公共決策實(shí)現(xiàn)提前預(yù)警、實(shí)時(shí)認(rèn)知和實(shí)時(shí)反饋。

①朱正威等認(rèn)為韌性治理是為了增強(qiáng)自身及其所處的城市和社區(qū)系統(tǒng)對(duì)于復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力，不同公共治理主體基于合作治理與組織學(xué)習(xí)機(jī)制建立的，涵蓋全災(zāi)種、全過程的新型治理模式。參見：朱正威，劉瑩瑩.韌性治理：風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理的新路徑〔J〕.行政論壇，2020，（5）：81-87。

上述四個(gè)要素并非是割裂的，而是具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)與邏輯。首先，去中心化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)為社會(huì)群體和組織的互動(dòng)、交融和培育提供了前提和空間，有助于強(qiáng)化社會(huì)資本。其次，大數(shù)據(jù)與新技術(shù)的運(yùn)用，可以降低信息的割裂性和封閉性，通過技術(shù)平臺(tái)應(yīng)用來(lái)減弱制度阻礙，降低社會(huì)參與成本，增強(qiáng)社會(huì)治理的網(wǎng)絡(luò)化。再次，去中心化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本的強(qiáng)化、大數(shù)據(jù)與新技術(shù)的運(yùn)用有助于政府適應(yīng)能力和變革能力的增強(qiáng)。最后，地方政府的自主性為網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，社會(huì)資本的強(qiáng)化以及大數(shù)據(jù)、新技術(shù)的運(yùn)用提供了基礎(chǔ)條件（見圖1）。

圖1 彈性治理要素間的邏輯關(guān)系

三、邁向彈性治理：地方應(yīng)急管理的調(diào)適路徑

彈性治理模式為調(diào)適地方應(yīng)急管理面臨的張力提供了框架和啟示。地方應(yīng)急管理體系的改革路徑應(yīng)以增強(qiáng)地方政府的治理彈性和韌性為目標(biāo)，通過完善央地權(quán)力配置和問責(zé)容錯(cuò)機(jī)制、構(gòu)建合作型應(yīng)急決策體系、擴(kuò)大權(quán)利開放空間、增強(qiáng)技術(shù)治理的制度支持等維度，來(lái)強(qiáng)化地方政府的適應(yīng)和變革能力。

（一）完善央地權(quán)力配置和問責(zé)容錯(cuò)機(jī)制，強(qiáng)化地方應(yīng)急管理的自主權(quán)

地方政府尤其是基層政府是應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵主體，應(yīng)急管理的有效性首先取決于地方政府決策的效率和靈活性，這依賴于地方政府自由裁量的空間和自主行動(dòng)的能力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要完善央地權(quán)力配置和問責(zé)容錯(cuò)機(jī)制。具體包括兩個(gè)維度：第一，構(gòu)建應(yīng)急管理的權(quán)力負(fù)面清單，在法律邊界內(nèi)，充分賦予地方政府應(yīng)急管理的相機(jī)決斷權(quán)。應(yīng)急管理的權(quán)力負(fù)面清單體現(xiàn)的是一種底線原則，即中央政府應(yīng)明確地方政府在處置突發(fā)事件的最大權(quán)力和行為邊界，只要在這一邊界之內(nèi)，地方政府即有權(quán)相機(jī)決斷和靈活處理突發(fā)事件。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這一思路體現(xiàn)在中央和地方圍繞突發(fā)事件的應(yīng)急管理構(gòu)建了一種委托代理合同，但該合同不是規(guī)定了代理方（地方政府）應(yīng)該做什么，而是明確了代理方不能做什么。這意味著代理方（地方政府）掌握著合同約定外的剩余控制權(quán)，而由于代理方（地方政府）具有信息優(yōu)勢(shì)，且行為在約定的法律和政治邊界之內(nèi)，因此其治理更有效率。第二，“做對(duì)激勵(lì)”（getting right incentive），實(shí)現(xiàn)問責(zé)與容錯(cuò)的均衡。“做對(duì)激勵(lì)”的目的有二，一是增強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理的積極性，二是弱化地方政府“不出事邏輯”。前者應(yīng)構(gòu)建彈性而非剛性的應(yīng)急管理考核體系，強(qiáng)化地方政府主動(dòng)、靈活、能動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的激勵(lì)，使地方政府變被動(dòng)回應(yīng)為主動(dòng)出擊，降低應(yīng)急管理響應(yīng)的滯后性。后者需建立健全容錯(cuò)免責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)過程導(dǎo)向的容錯(cuò)免責(zé)與結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效問責(zé)之間的有效銜接和平衡設(shè)置，進(jìn)而降低地方政府在應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)感知，弱化地方政府在應(yīng)急管理中的“不出事邏輯”。

（二）構(gòu)建合作型應(yīng)急決策體系，深化應(yīng)急決策中的專家參與

應(yīng)急管理是一個(gè)專業(yè)化分工及科學(xué)運(yùn)用的過程，而突發(fā)事件帶來(lái)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)不確定性進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和專家合作決策的必要性。構(gòu)建合作型應(yīng)急決策體系的重點(diǎn)在于深化應(yīng)急決策中的專家參與。第一，支持構(gòu)建獨(dú)立自主的第三方專業(yè)智庫(kù)。當(dāng)前眾多智庫(kù)仍然依附于高校、科研院所、政府單位等，其性質(zhì)為財(cái)政全供或財(cái)政半供的事業(yè)單位。這種依附性削弱了智庫(kù)決策建議的獨(dú)立自主。因此，政府應(yīng)支持構(gòu)建獨(dú)立自主的第三方專業(yè)智庫(kù)，推動(dòng)這些智庫(kù)的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制向社會(huì)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，拓展智庫(kù)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化渠道，增強(qiáng)專家決策的內(nèi)在激勵(lì)和獨(dú)立自主。第二，進(jìn)一步完善政府應(yīng)急決策的信息公開機(jī)制，加大應(yīng)急決策信息開放力度，對(duì)于關(guān)鍵和敏感信息，可嘗試構(gòu)建針對(duì)決策咨詢專家的專門化的且附帶相應(yīng)責(zé)任的內(nèi)部決策信息溝通機(jī)制。第三，完善應(yīng)急決策的專家參與機(jī)制，構(gòu)建多樣化的專家參與渠道，提高專家參與應(yīng)急決策的廣度和深度;加強(qiáng)對(duì)專家參與決策質(zhì)量的評(píng)估，通過“能進(jìn)能退，能上能下”增強(qiáng)專家參與決策的激勵(lì)。第四，構(gòu)建政學(xué)兩界的旋轉(zhuǎn)門機(jī)制，加強(qiáng)雙向互動(dòng)交流，打通專家與決策者之間的角色壁壘?！?5〕近年來(lái)，已經(jīng)出現(xiàn)這樣一種趨勢(shì)，即一些專家教授進(jìn)入政界成為公共決策者，甚至是重要政府部門的一把手。這種旋轉(zhuǎn)門機(jī)制既有助于為行政體系帶來(lái)新鮮活力，改善官僚組織文化，同時(shí)又有助于增強(qiáng)公共決策的專業(yè)化水平。建立健全政學(xué)兩界的旋轉(zhuǎn)門機(jī)制既需要在組織體系上完善準(zhǔn)入、選拔和考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要建立有效的競(jìng)爭(zhēng)退出機(jī)制。

（三）擴(kuò)大權(quán)利開放秩序空間，強(qiáng)化應(yīng)急管理中的社會(huì)資本

以社會(huì)組織和社群網(wǎng)絡(luò)為代表的社會(huì)資本有助于增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，例如社會(huì)自救、對(duì)政府應(yīng)急職能的補(bǔ)充等等。但社會(huì)資本的強(qiáng)弱取決于權(quán)力開放秩序空間的大小，亦即政治體系在多大程度上包容、鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織和社群網(wǎng)絡(luò)的成長(zhǎng)，讓社會(huì)組織和社群網(wǎng)絡(luò)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自我治理，而且能夠進(jìn)入到政治體系中來(lái)成為政府公共決策和行動(dòng)的輔助者和補(bǔ)充者。擴(kuò)大權(quán)利開放秩序空間，需要實(shí)現(xiàn)多個(gè)條件。第一，社會(huì)分權(quán)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性和復(fù)雜性程度的增加客觀上要求政府與社會(huì)建立治理共同體來(lái)降低政府的治理成本，分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要科學(xué)界定政府與社會(huì)的職責(zé)邊界，在政策資源上加大對(duì)社會(huì)組織等各類社會(huì)主體的支持力度，探索政府應(yīng)急管理事務(wù)向社會(huì)主體的外包合作機(jī)制，激發(fā)社會(huì)主體在應(yīng)急管理中的能動(dòng)性。第二，社會(huì)主體的治理能力。社會(huì)主體的自治能力以及承接政府應(yīng)急管理事務(wù)的能力關(guān)系著治理共同體的治理效能。政府應(yīng)作為引導(dǎo)者和推動(dòng)者，引導(dǎo)社會(huì)各類主體積極參與政府公共事務(wù)，讓社會(huì)主體在參與中培育成長(zhǎng);推動(dòng)社會(huì)主體規(guī)范發(fā)展，建立健全以章程為核心的各項(xiàng)制度，完善社會(huì)主體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的專業(yè)化培訓(xùn)，推進(jìn)社會(huì)主體參與治理的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化。第三，公共協(xié)商機(jī)制的有效性。公共協(xié)商機(jī)制是政府與社會(huì)的聯(lián)結(jié)機(jī)制。健全公共協(xié)商機(jī)制需要解決幾個(gè)關(guān)鍵問題，例如社會(huì)主體以何種身份，何種權(quán)力和責(zé)任，何種方式來(lái)參與應(yīng)急管理。因此，需要通過身份確認(rèn)、權(quán)責(zé)對(duì)等、協(xié)商高效等環(huán)節(jié)來(lái)提高公共協(xié)商的有效性。第四，法治約束和保障。法治包含兩個(gè)維度：權(quán)力法治和權(quán)利法治。〔36〕前者體現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督，后者體現(xiàn)為對(duì)公民權(quán)利的支持和保障。在強(qiáng)政府、弱社會(huì)的總體格局下，需要通過建立有效的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制以及保障社會(huì)權(quán)利的法律體系來(lái)制約國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張侵蝕，為社會(huì)贏得自主空間。

（四）增強(qiáng)技術(shù)治理的制度支持，實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的相互助推

動(dòng)態(tài)的技術(shù)與靜態(tài)的制度之間的辯證關(guān)系往往是推動(dòng)治理體制發(fā)展的動(dòng)力?！?7〕本文認(rèn)為這種辯證關(guān)系的一個(gè)重要維度是制度應(yīng)契合技術(shù)的運(yùn)行邏輯。因?yàn)?，制度是技術(shù)融入治理的關(guān)鍵，也是激活技術(shù)治理活力的密碼。第一，強(qiáng)化培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)制，增強(qiáng)治理者在應(yīng)急管理中的技術(shù)治理能力。大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的新興性和復(fù)雜性客觀上對(duì)傳統(tǒng)治理者帶來(lái)了挑戰(zhàn)。因此，在整體智治的趨勢(shì)下，應(yīng)首先重視建立健全治理者使用數(shù)智技術(shù)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)制，增強(qiáng)治理者在應(yīng)急管理中的數(shù)智治理思維和數(shù)智治理能力。第二，完善技術(shù)治理的激勵(lì)考核機(jī)制，增強(qiáng)技術(shù)治理效能。完善技術(shù)治理的激勵(lì)考核機(jī)制，需要著重改變應(yīng)急管理中重技術(shù)投入、輕技術(shù)應(yīng)用，重技術(shù)形式、輕技術(shù)效果等形式主義現(xiàn)象，使治理效能成為技術(shù)治理價(jià)值的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。第三，構(gòu)建技術(shù)治理的場(chǎng)景分析和應(yīng)用機(jī)制。技術(shù)治理的根本目標(biāo)是把數(shù)智技術(shù)應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)治理場(chǎng)景中，有效解決現(xiàn)實(shí)治理中的各類問題。因此需要梳理各種應(yīng)急管理場(chǎng)景，分析和論證技術(shù)治理在不同應(yīng)急管理場(chǎng)景的適用性、有效性，增強(qiáng)技術(shù)治理在應(yīng)急管理中的創(chuàng)新應(yīng)用。第四，構(gòu)建彈性的制度支持和約束機(jī)制。制度因其穩(wěn)定性以及變革的緩慢性而往往滯后于治理技術(shù)的更新迭代，在這種情境下，先進(jìn)的技術(shù)系統(tǒng)會(huì)因剛性的制度約束而難以最大程度地發(fā)揮其治理效能。例如，基于實(shí)時(shí)、全域大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)系統(tǒng)由于缺乏部門間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和共享機(jī)制，而只能形成“局域治理”。再如，上文提到的由于制度對(duì)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中的傳染病做了明確和剛性的規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致治理者難以將尚未被確認(rèn)為“法定傳染病”的疾病納入到網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中，其結(jié)果是這套系統(tǒng)因制度的剛性規(guī)定而被“束之高閣”。因此，需要避免治理者被繁文縟節(jié)的技術(shù)啟用機(jī)制所累，使制度助推技術(shù)更好地融入治理之中。

四、結(jié)語(yǔ)

日趨深入的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和新一輪技術(shù)革命在推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性和不確定性，進(jìn)而對(duì)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定秩序構(gòu)成了巨大的潛在挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建何種應(yīng)急管理體系，如何提高政府的應(yīng)急管理能力便是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下政府治理的重大議題。本文以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控實(shí)踐為例，分析了地方政府在應(yīng)急管理中所面臨的張力和困境，在此基礎(chǔ)上，基于彈性治理框架提出了完善地方應(yīng)急管理體系的具體路徑。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控實(shí)踐在總體上呈現(xiàn)出周期性差異的特征，即防控初期呈現(xiàn)出相對(duì)保守性;防控中后期則呈現(xiàn)出較為顯著的主動(dòng)性、開放性和動(dòng)員性。這種周期性差異揭示了地方政府在應(yīng)急管理過程中所面臨的四對(duì)張力：中央一統(tǒng)而治與地方應(yīng)變性之間的張力，官僚決策與專家治理之間的張力，社會(huì)依附性與權(quán)利開放秩序之間的張力，技術(shù)治理與制度系統(tǒng)之間的張力。因此，調(diào)適這些張力是完善地方應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵。基于能力發(fā)展、去中心化、強(qiáng)化社會(huì)資本和注重?cái)?shù)智治理的彈性治理框架為調(diào)適這些張力提供了總體思路。健全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的地方應(yīng)急管理體系，應(yīng)著重強(qiáng)化地方政府的治理彈性，這依賴于完善央地權(quán)力配置和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理的自主權(quán);構(gòu)建合作型應(yīng)急決策體系，深化應(yīng)急決策的專家參與;擴(kuò)大權(quán)利開放秩序空間，強(qiáng)化應(yīng)急管理中的社會(huì)資本;增強(qiáng)技術(shù)治理的制度支持，實(shí)現(xiàn)制度與技術(shù)的相互助推等制度設(shè)計(jì)等。

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