姚卓利 姚真

【摘要】在我國(guó)學(xué)前教育服務(wù)供給中，非公學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)占據(jù)了主導(dǎo)地位。近年來，在該領(lǐng)域出現(xiàn)的教育機(jī)構(gòu)責(zé)任案件不斷增多，由于相關(guān)法律不完善以及我國(guó)法律中缺乏對(duì)社會(huì)教育權(quán)和教育性的考慮，相關(guān)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)實(shí)施教育的活動(dòng)既不易被合理規(guī)范，又不容易被合法保護(hù)。通過對(duì)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展情況的梳理，考察學(xué)前教育機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)教育權(quán)實(shí)施教育的客觀面貌，以此為基礎(chǔ)解釋和歸納我國(guó)社會(huì)教育權(quán)的發(fā)展與構(gòu)成，同時(shí)也為立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)將教育活動(dòng)的教育性納入法律規(guī)制提供途徑和參考。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)教育權(quán)；學(xué)前教育；受教育權(quán)

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2021）02-0017-04

【作者簡(jiǎn)介】姚卓利（1990-），女，新疆昌吉人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院講師，碩士；姚真（1993-），女，山西大同人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生。

近年來，學(xué)前教育領(lǐng)域有關(guān)學(xué)前兒童的安全事故頻發(fā)，每一次該類型安全事故的發(fā)生都是對(duì)社會(huì)公信力的嚴(yán)重沖擊，如何對(duì)學(xué)前兒童進(jìn)行有效的保護(hù)，從制度層面避免類似事件的發(fā)生，不能僅僅依靠法律結(jié)果主義解釋和處置如何對(duì)社會(huì)組織依法治理，以及教育機(jī)構(gòu)的責(zé)任分配。

從法律責(zé)任歸責(zé)的威懾作用以及獲得利益與責(zé)任相適應(yīng)的分配原則上看[1]，在學(xué)前教育領(lǐng)域的侵權(quán)案件中，僅由實(shí)施違法行為的自然人承擔(dān)刑事責(zé)任并不合適，因?yàn)槠溥€牽扯到掌握教育資源或教育資本的民辦教育機(jī)構(gòu)。因此，需要從學(xué)前教育的社會(huì)教育權(quán)，尤其是與社會(huì)教育權(quán)相關(guān)的學(xué)前教育立法出發(fā)，考慮立法、司法過程中學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任、學(xué)前教育活動(dòng)與教育公共性問題。

一、學(xué)前教育在福利到市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中的問題

社會(huì)教育權(quán)即有社會(huì)力量主導(dǎo)和舉辦教育的權(quán)利，與國(guó)家教育權(quán)和家庭教育權(quán)的根本區(qū)別在于社會(huì)教育權(quán)的主要參與主體是社會(huì)團(tuán)體，并受到國(guó)家教育行政機(jī)構(gòu)的制約和監(jiān)督。

根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》，我國(guó)已登記的19萬民辦教育機(jī)構(gòu)中，有16萬以上的教育機(jī)構(gòu)屬于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，可見社會(huì)力量在學(xué)前教育領(lǐng)域的影響舉足輕重[2]。因此，無論是在具體的實(shí)踐層面，還是宏觀的政策層面都有必要討論社會(huì)教育權(quán)視角下的學(xué)前教育及其相關(guān)法律規(guī)范。尤其是當(dāng)下，社會(huì)廣泛呼吁學(xué)前教育立法和相關(guān)政策的制定，以有效解決學(xué)前教育由福利向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中的一系列問題，更需要從社會(huì)教育權(quán)出發(fā)解釋社會(huì)力量參與學(xué)前教育的根據(jù)與邊界。

（一）福利性學(xué)前教育的弱化

20世紀(jì)80年代初，國(guó)家政策規(guī)定對(duì)三歲以上兒童的教育責(zé)任由衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)移到教育行政部門，國(guó)家對(duì)于學(xué)齡前兒童的態(tài)度發(fā)生了由重視保護(hù)人身權(quán)利到兼顧增益其社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，以及對(duì)學(xué)前教育中教育性的關(guān)注。這也為當(dāng)時(shí)福利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提出了新的要求。

而隨著學(xué)前教育社會(huì)化的深入與私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的涌現(xiàn)，以福利供給為主要特征的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在學(xué)前教育服務(wù)供給中的地位逐步下降，學(xué)前教育以企業(yè)或單位內(nèi)部供給活動(dòng)的主要表現(xiàn)形式逐漸向市場(chǎng)化的社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)導(dǎo)致的原有社會(huì)關(guān)系瓦解

通過考察福利性學(xué)前教育狀況，本研究認(rèn)為除社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致的固有學(xué)前教育財(cái)政基礎(chǔ)遭遇巨大沖擊外，福利性學(xué)前教育體系無法有效適應(yīng)國(guó)家對(duì)學(xué)齡前兒童社會(huì)權(quán)利增益的要求，也是民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)成為主要服務(wù)供給來源的原因。

由于學(xué)前教育的社會(huì)化，學(xué)前教育逐漸由單位或組織內(nèi)部自治活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性活動(dòng)，所依托的社會(huì)環(huán)境也由熟人社會(huì)逐漸變?yōu)槟吧松鐣?huì)。在熟人社會(huì)中依靠?jī)?nèi)部治理或協(xié)商就能夠得到解決的矛盾或糾紛，隨著舊有人際關(guān)系的瓦解而缺乏有效的解決途徑。從現(xiàn)實(shí)上看，學(xué)齡前兒童所在家庭也選擇了按照市場(chǎng)規(guī)則同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建立法律關(guān)系，而不是形成組織或單位內(nèi)部的非法律關(guān)系。

相比較其他教育領(lǐng)域，學(xué)前教育領(lǐng)域是我國(guó)市場(chǎng)化較高的教育領(lǐng)域?！吨袊?guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》顯示我國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要類型包括教育部門、其他部門、地方企業(yè)、事業(yè)單位、部隊(duì)、集體辦以及民辦共計(jì)七種類型，截至2018年我國(guó)幼兒園共266677所，其中民辦165779所，占比約62%，幼兒在園人數(shù)總計(jì)46564204人，其中民辦幼兒園在園人數(shù)26397847人，占比約57%[3]。本研究認(rèn)為，這一事實(shí)不僅表明民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，也代表著學(xué)前教育機(jī)構(gòu)行使社會(huì)教育權(quán)的事實(shí)確認(rèn)。

（三）學(xué)前教育的規(guī)范和法律體系開始形成

2020年9月，教育部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》公告?！吨腥A人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》的出臺(tái)不僅推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育法治化進(jìn)程，也加速了學(xué)前教育法律體系的形成，為進(jìn)一步以法律保障學(xué)前教育事業(yè)提供了契機(jī)，尤其是在管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策等幾個(gè)相對(duì)滯后的方面[4]。

在由市場(chǎng)主導(dǎo)的學(xué)前教育體系下，學(xué)前教育不僅承擔(dān)保育的責(zé)任，還承擔(dān)著教育的責(zé)任[5]。民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和教師事實(shí)上實(shí)施著教育學(xué)齡前兒童的行為，并承擔(dān)教育責(zé)任，但行為背后的社會(huì)教育權(quán)缺乏國(guó)家立法的確認(rèn)與保障以及相關(guān)法律概念的模糊帶來了一系列問題。

從教師層面看包括學(xué)前教育教師資格、聘任以及考核制度的建立[6]、學(xué)前教育教師的權(quán)益保障等問題；從教育影響的層面看包括政府對(duì)學(xué)前教育的干預(yù)與管理缺少合適的手段與依據(jù)、不當(dāng)?shù)乃痉ɑ蛘深A(yù)所導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi)、“園鬧”等幼兒園安全事故對(duì)正常教育秩序的不利影響[7]等表現(xiàn)；從學(xué)齡前兒童的角度看有兩點(diǎn)應(yīng)受到格外重視：一是學(xué)齡前兒童的受教育權(quán)能否得到充分給付、教育平等能否進(jìn)一步得到保障；二是對(duì)學(xué)齡前兒童的教育規(guī)范性的安排，即從立法角度對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行規(guī)制。

二、以社會(huì)教育權(quán)為視角的文獻(xiàn)分析

（一）社會(huì)教育權(quán)在學(xué)前教育領(lǐng)域的必要性

在我國(guó)，在經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有企業(yè)改革和市場(chǎng)機(jī)制的多重作用下，政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位和集體組織在學(xué)前教育領(lǐng)域的辦學(xué)所占比重日益減少，國(guó)家財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的投入長(zhǎng)期不足。2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)財(cái)政性學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)僅占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的4.2%[8]，遠(yuǎn)低于其他國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育所占比例7%的世界平均水平；數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入在全國(guó)幼兒園教育經(jīng)費(fèi)來源中僅占47.30%，占比不足五成，低于同為基礎(chǔ)教育階段的小學(xué)（95.05%）和中學(xué)（88.58%）[9]。

由于政府在學(xué)前教育領(lǐng)域投入長(zhǎng)期不富裕，僅依靠國(guó)家教育權(quán)不足以支持學(xué)前教育的良性發(fā)展；與此同時(shí)，社會(huì)教育權(quán)的發(fā)展彌補(bǔ)了國(guó)家教育權(quán)的缺位對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展帶來的不利影響，緩解了適齡兒童入園難的狀況，在為社會(huì)提供教育機(jī)會(huì)、保障教育平等方面做出了貢獻(xiàn)，也為社會(huì)教育權(quán)在學(xué)前教育領(lǐng)域的形成和發(fā)展提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)教育權(quán)在部門法中的缺位

在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)在實(shí)施教育上的相應(yīng)責(zé)任，其實(shí)施教育的行為不易受到司法的有效限制，同時(shí)其教育行為也不能被在現(xiàn)行司法體系下得到合理保護(hù)。其背后所反映的現(xiàn)象是教育法律同民法、刑法以及行政法等部門法規(guī)范間的法域銜接不暢，但核心原因是現(xiàn)行法律體系中缺乏對(duì)社會(huì)教育權(quán)的考慮，以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的含糊不清。

在司法實(shí)踐中，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)能夠被視為法律主體承擔(dān)法律責(zé)任。雖然在裁判文書中沒有對(duì)限制學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育活動(dòng)進(jìn)行限制，但部分法院支持被害人及其法定代理人、近親屬據(jù)此向法院起訴要求有關(guān)單位承擔(dān)賠償責(zé)任，如李某與上海某教育投資有限公司教育機(jī)構(gòu)責(zé)任糾紛案。

同時(shí)，受民事訴訟和刑事附帶民事訴訟法律規(guī)定的影響，我國(guó)在立法規(guī)范和制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，附帶民事訴訟缺乏獨(dú)立性、救濟(jì)范圍過于狹窄，從而造成了對(duì)被害人的利益保護(hù)不足[10]。這些因素導(dǎo)致在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)時(shí)，受害人及其家屬更愿意選擇通過民事訴訟的方式尋求救濟(jì)。

三、以社會(huì)教育權(quán)促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的法治發(fā)展

在國(guó)家向社會(huì)進(jìn)行教育權(quán)分權(quán)后，教育權(quán)完成由權(quán)力到權(quán)利的轉(zhuǎn)變。而確定教育權(quán)力向教育權(quán)利轉(zhuǎn)變的方式有多種形式，以德國(guó)為例，德國(guó)采取通過基本法確認(rèn)的方式?！兜聡?guó)基本法》基本權(quán)利編第七條第四、第五款承認(rèn)了社會(huì)教育權(quán)，并對(duì)社會(huì)教育權(quán)做出規(guī)定，通過同公辦教育的比較，在辦學(xué)目的、教師專業(yè)化程度、辦學(xué)能力等方面對(duì)社會(huì)教育做出規(guī)制。

（一）社會(huì)教育權(quán)對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)各主體關(guān)系的引導(dǎo)

歷史上，教育權(quán)長(zhǎng)期是屬于父母的一種自然權(quán)利?，F(xiàn)代學(xué)校產(chǎn)生以后，在很大程度上取代了原先由家庭履行的那部分教育功能，社會(huì)教育權(quán)隨之產(chǎn)生。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，教育已經(jīng)不可能在純粹自發(fā)的和私營(yíng)的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展，教育的國(guó)家責(zé)任也就成為一種歷史的必然[11]。這也使得教育權(quán)具有了權(quán)利與權(quán)力的二重屬性，根據(jù)教育權(quán)主體的不同，前者表現(xiàn)為公民或其他社會(huì)主體所擁有的社會(huì)權(quán)，后者是以國(guó)家服務(wù)為基礎(chǔ)之公共權(quán)力。

隨著市場(chǎng)力量的引入與政府轉(zhuǎn)型的興起，促使教育與政府之間關(guān)系的重構(gòu)，使分權(quán)成為教育改革的重要趨勢(shì)。隨著教育與社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)釋放了社會(huì)教育權(quán)，也使市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)倫理成了教育制度發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力量。

而學(xué)前教育作為我國(guó)教育市場(chǎng)化程度較高的教育領(lǐng)域，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的社會(huì)教育權(quán)表現(xiàn)為以滿足學(xué)齡前兒童的受教育權(quán)為目的，由非政府或家庭的社會(huì)個(gè)人或組織對(duì)學(xué)齡前兒童依法實(shí)施教育活動(dòng)的權(quán)利[12]。

在學(xué)前教育資源資本化或貨幣化的過程中，社會(huì)教育權(quán)作為由社會(huì)力量主導(dǎo)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)權(quán)益劃定一定的邊界，尤其是通過自身的公共性要求，保證所舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是以普及普惠為目標(biāo)，而不是單純地想以民事主體的身份獲得經(jīng)濟(jì)利益，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保留一定的社會(huì)公益性，否則這是與教育權(quán)自身的價(jià)值追求相沖突的。在這個(gè)過程中，也要遵守民事法律、教育法律等相關(guān)法律的規(guī)定。

（二）社會(huì)教育權(quán)下的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)規(guī)范營(yíng)利

社會(huì)提供的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)受市場(chǎng)的影響表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)和營(yíng)利的特征。這是政府對(duì)于非公學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要求營(yíng)利的承認(rèn)與表態(tài)。從社會(huì)教育權(quán)形成的路徑和根源上講，學(xué)前教育出現(xiàn)市場(chǎng)化與社會(huì)化傾向是為了滿足學(xué)齡前兒童受教育權(quán)的社會(huì)和市場(chǎng)需要、保障學(xué)前教育公平以及保障學(xué)前教育從業(yè)者的營(yíng)利與就業(yè)需求。但幾者間是存在矛盾的，一方面是學(xué)齡前兒童及其家庭對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需要，另一方面是市場(chǎng)主體的營(yíng)利性要求以及市場(chǎng)本身的公共服務(wù)能力限制，兩者間的矛盾以及所引發(fā)的具體問題，使得學(xué)前教育領(lǐng)域不能僅僅依靠市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，還需要國(guó)家或政府的引導(dǎo)和參與。

社會(huì)教育權(quán)的營(yíng)利性將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)置于市場(chǎng)之中，這就對(duì)通過民事法律解決學(xué)前教育活動(dòng)中出現(xiàn)的糾紛提供了途徑，即為通過私法給付公民的受教育權(quán)提供了基礎(chǔ)。學(xué)前教育作為社會(huì)公共服務(wù)以及我國(guó)教育事業(yè)中的重要有機(jī)組成部分，由家庭或國(guó)家以外的組織或機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)公共服務(wù)，在滿足營(yíng)利性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)符合一定的標(biāo)準(zhǔn)與要求。

（三）以社會(huì)教育權(quán)公共性促進(jìn)學(xué)前教育的“普及普惠”

社會(huì)教育權(quán)的公共性根植于教育事業(yè)的公共性，教育事業(yè)以保障公民受教育權(quán)、促進(jìn)個(gè)體全面發(fā)展、提高國(guó)民素質(zhì)、增進(jìn)公共福祉為宗旨和使命，社會(huì)教育權(quán)的行使同樣基于社會(huì)公益，達(dá)到國(guó)家要求的“普及普惠”目的。

在我國(guó)，社會(huì)教育權(quán)的公共性有以下兩個(gè)來源：一方面，社會(huì)教育權(quán)的形成與發(fā)展以國(guó)家的教育分權(quán)為基礎(chǔ)，而國(guó)家之所以向社會(huì)進(jìn)行教育分權(quán)，正是因?yàn)閮H憑國(guó)家教育權(quán)自身所提供的教育不能滿足全社會(huì)對(duì)教育的多樣化需求，國(guó)家基于公共性的目的與社會(huì)進(jìn)行教育分權(quán)，公共性是國(guó)家與社會(huì)的教育分權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)；另一方面，社會(huì)教育權(quán)彌補(bǔ)了國(guó)家教育權(quán)的局限性，客觀上促進(jìn)了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家總體教育質(zhì)量的提升，其公益屬性伴隨著社會(huì)教育權(quán)的不斷發(fā)展而愈發(fā)彰顯。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)教育權(quán)作為國(guó)家調(diào)控學(xué)前教育事業(yè)、規(guī)范相關(guān)行業(yè)的突破口，從社會(huì)事實(shí)中看，已經(jīng)具備了相關(guān)的條件，同時(shí)至少在學(xué)前教育領(lǐng)域，不同主體對(duì)于社會(huì)教育權(quán)都反映出不同的利益需要。目前在我國(guó)，如何將社會(huì)教育權(quán)規(guī)范化和法律化，將受教育者的教育利益更充分地轉(zhuǎn)化為法律利益，是學(xué)前教育依社會(huì)教育權(quán)開展教育活動(dòng)的重要問題，筆者希望以此文拋磚引玉，就如何更好地保障公民的受教育權(quán)與發(fā)展權(quán)引發(fā)社會(huì)的廣泛討論。

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本文系北京師范大學(xué)2019～2020學(xué)年博一學(xué)科交叉基金項(xiàng)目“非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管的法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：BNUXKJC1904）的階段性成果。

通訊作者：姚真，yaozhen@mail.bnu.edu.cn.

（責(zé)任編輯 張付慶）