李翠琳

叢 麗*

權(quán)威且科學(xué)的法律依據(jù)是國(guó)家公園體系建立的必要條件[1]。制定《國(guó)家公園法》是各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的普遍共識(shí)，也是建立中國(guó)特色自然保護(hù)地體系的迫切現(xiàn)實(shí)需求[2]。2018年十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已將《國(guó)家公園法》納入立法計(jì)劃，我國(guó)雖已進(jìn)入多方籌備階段，但迄今依舊難以出臺(tái)。探索國(guó)家公園立法進(jìn)程困境和影響因素，助力達(dá)成國(guó)家公園立法中的共識(shí)，推進(jìn)《國(guó)家公園法》頒布，是一項(xiàng)十分重要且迫切的任務(wù)。

1 研究綜述

國(guó)外對(duì)國(guó)家公園立法的研究主要集中在國(guó)家公園立法與生態(tài)保護(hù)[3]、國(guó)家公園立法與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[4]、國(guó)家公園內(nèi)的動(dòng)物保護(hù)及國(guó)家公園管理方式[5]等領(lǐng)域。就國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，截至2021年2月，以“國(guó)家公園立法”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)中搜索，得到文獻(xiàn)157篇。早期研究主要集中于借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如對(duì)美國(guó)[6-7]、新西蘭[7]等的國(guó)家公園立法和管理體制的借鑒[8]；近年來(lái)，研究則多從立法途徑[9]、立法框架[10]、法律體系[11]、法律功能[12]、制度設(shè)計(jì)[13]、立法模式及建議[14-15]，以及與自然保護(hù)地法的銜接[16-18]等角度切入。由國(guó)內(nèi)外的研究現(xiàn)狀可知，現(xiàn)有研究多為某一領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗(yàn)觀點(diǎn)，雖然可以反映學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)權(quán)威專家的觀點(diǎn)，但卻難以顧全現(xiàn)實(shí)中的多方利益訴求。在此背景下，采用專家德?tīng)柗品▽?duì)《國(guó)家公園法》立法的制約因素進(jìn)行研究，對(duì)于綜合各利益相關(guān)者訴求、明確《國(guó)家公園法》立法困境和制約因素、提出切實(shí)可行的解決方案具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 研究方法

2.1 專家德?tīng)柗品?/h3>

本研究采用專家德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行立法困境維度分析。德?tīng)柗品ㄊ峭ㄟ^(guò)問(wèn)卷調(diào)查和控制反饋來(lái)征求專家對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的意見(jiàn)的方法[19-20]，屬于專家集體評(píng)價(jià)法。第一階段是參與者的選擇，這是德?tīng)柗品ㄗ钪匾妥铌P(guān)鍵的部分，與研究結(jié)果的質(zhì)量直接相關(guān)；第二階段是對(duì)專家意見(jiàn)的2輪收集，第一輪通過(guò)開(kāi)放性問(wèn)題收集專家小組的觀點(diǎn)并進(jìn)行定性或定量分析，第一輪分析后再進(jìn)行第二輪專家意見(jiàn)收集，給專家再次考慮和修正其原有意見(jiàn)的機(jī)會(huì)[21]；第三階段則根據(jù)研究主題，將收集所得的2輪專家小組意見(jiàn)進(jìn)行最后的總結(jié)和分析。

2.2 層次分析法

本研究運(yùn)用層次分析法來(lái)確定各指標(biāo)權(quán)重，該方法常用于不同層級(jí)指標(biāo)或同級(jí)指標(biāo)之間相對(duì)重要權(quán)值的確定或相對(duì)優(yōu)劣的排序[22]。步驟如下：首先，構(gòu)建層次分析模型，通過(guò)劃分互相聯(lián)系的有序?qū)哟?，促進(jìn)目標(biāo)系統(tǒng)的層次化、條理化，建立起遞進(jìn)的層次結(jié)構(gòu)；其次，構(gòu)建成對(duì)的比較矩陣，進(jìn)行權(quán)向量計(jì)算與一致性檢驗(yàn)，各行業(yè)專家、學(xué)者及利益相關(guān)者對(duì)各變量的重要性進(jìn)行比較，為各變量打分；最后，對(duì)權(quán)向量進(jìn)行計(jì)算并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)[23]。

3 《國(guó)家公園法》立法影響因素指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 德?tīng)柗品ù_定咨詢專家

根據(jù)本研究的主要目的，遵循權(quán)威性和代表性相結(jié)合、多學(xué)科交叉的原則，根據(jù)專家的知識(shí)領(lǐng)域、職稱，以及對(duì)自然保護(hù)地體系、國(guó)家公園和國(guó)家公園立法的熟悉程度等條件確定專家小組。專家的基本情況如表1所示。

表1 專家基本情況

確定咨詢專家后，查閱和梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，結(jié)合本次研究的主題設(shè)計(jì)了12個(gè)開(kāi)放式訪談問(wèn)題。

通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者的意見(jiàn)具有共性。首先，各專家都充分肯定了國(guó)家公園試點(diǎn)的重要性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有試點(diǎn)中為《國(guó)家公園法》立法提供經(jīng)驗(yàn)和方向；其次，根據(jù)訪談，各專家都明確表示了土地權(quán)屬、經(jīng)費(fèi)支持是國(guó)家公園體制建立中遇到的重大難題。

專家在訪談過(guò)程中也表現(xiàn)出了對(duì)于國(guó)家公園體制建立與立法的不同傾向。在國(guó)家公園的建設(shè)方面，國(guó)家上層設(shè)計(jì)代表傾向于關(guān)注國(guó)家公園體制建立的現(xiàn)實(shí)解決方案，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家公園”這一保護(hù)地體制建立要處理好中央和地方的關(guān)系，注重建立國(guó)家公園體制具體方案的可操作性等；立法與保護(hù)領(lǐng)域的專家代表認(rèn)為國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)立足于整體的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，注重建立國(guó)家公園的完整性。在立法的目標(biāo)上，保護(hù)專家更加重視立法對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；游憩專家則更重視立法需要具備的自然保護(hù)和游憩供給的雙重目標(biāo)，提出可在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)辟出專門的游憩區(qū)域，并適當(dāng)降低對(duì)該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，充分保障游客的游憩權(quán)，避免因?yàn)閱渭儚?qiáng)調(diào)保護(hù)而導(dǎo)致國(guó)家公園為公民服務(wù)的能力不足。

將專家對(duì)訪談問(wèn)題的回答整理成訪談文本，用Excel表格輔助整理分析文本及編碼工作，對(duì)專家回答進(jìn)行質(zhì)性分析。2名研究者分別整理出113個(gè)一級(jí)編碼、66個(gè)二級(jí)編碼，以及1 163個(gè)一級(jí)編碼、70個(gè)二級(jí)編碼，第三位研究者對(duì)所有提取出的一、二級(jí)編碼進(jìn)行甄別剔除，形成最后的編碼文本。編碼過(guò)程如表2所示。

表2 編碼過(guò)程示例

由訪談編碼最終確定《國(guó)家公園法》立法困境和制約因素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括立法過(guò)程、立法主體、立法支撐條件3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，以及立法理念、立法目標(biāo)等14個(gè)三級(jí)指標(biāo)(表3)。

3.2 運(yùn)用層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

各指標(biāo)權(quán)重的確定主要通過(guò)專家打分法。使用yaaph層次分析軟件，根據(jù)指標(biāo)體系建立兩兩比較判斷的重要性矩陣。通過(guò)“悅評(píng)”平臺(tái)邀請(qǐng)10位與國(guó)家公園立法相關(guān)的專家學(xué)者對(duì)兩兩比較的指標(biāo)進(jìn)行重要性打分。

通過(guò)專家德?tīng)柗品ê唾|(zhì)性編碼得到“《國(guó)家公園法》立法困境和制約因素”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，構(gòu)建“《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程的制約因素”模型，邀請(qǐng)專家打分，將衡量尺度劃分為9個(gè)等級(jí)，其中9、7、5、3、1的數(shù)值分別對(duì)應(yīng)絕對(duì)重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同樣重要，8、6、4、2表示重要程度介于相鄰的2個(gè)等級(jí)之間，專家打分后對(duì)權(quán)向量進(jìn)行計(jì)算并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。為保證yaaph軟件最終得到的層次分析結(jié)果符合要求，對(duì)每一層次的判斷矩陣都進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，若一致性比率CR=0，表示矩陣完全滿足一致性的要求；若CR＞0.1，表示矩陣不滿足一致性的要求；若CR＜0.1，表示矩陣的一致性比率殘缺但可接受，滿足一致性的要求。

表3 《國(guó)家公園法》立法困境和制約因素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

回收問(wèn)卷后，通過(guò)一致性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)各矩陣的一致性比率都滿足一致性的要求。通過(guò)整合排序結(jié)果，得到《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程的制約因素指標(biāo)權(quán)重總排序。根據(jù)權(quán)重排序結(jié)果，在立法過(guò)程、立法主體、立法支撐條件3個(gè)準(zhǔn)則層要素中，所占權(quán)重最高的要素為立法支撐條件，其次為立法過(guò)程和立法主體。指標(biāo)層權(quán)重的總排序具體數(shù)值如表4所示。

表4 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

專家在影響因素排序方面各有側(cè)重。立法研究代表、游憩專家代表和保護(hù)專家代表相較于其他代表而言，更加注重《國(guó)家公園法》立法中理念和目標(biāo)的清晰程度、各方利益相關(guān)者的參與程度及研究成果的轉(zhuǎn)化；其余利益相關(guān)者代表則更重視如何解決存在的經(jīng)費(fèi)和土地權(quán)屬等實(shí)踐問(wèn)題。

4 《國(guó)家公園法》立法制約因素分析

根據(jù)分析所得的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重可知，立法支撐條件是制約《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)的最重要的二級(jí)指標(biāo)，其中，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及利益相關(guān)者參與不足是制約立法推進(jìn)的最重要的2個(gè)影響因素。此外，科研成果也對(duì)國(guó)家公園立法推進(jìn)起著重要作用。具體分析如下。

4.1 立法支撐條件不充分

立法支撐條件在準(zhǔn)則層要素中所占權(quán)重最大，是制約《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程的最重要因素。

4.1.1 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)亟待豐富

試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在指標(biāo)層權(quán)重的總排序中位列第一，意味著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不足和總結(jié)缺失是《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)的重要制約因素，嚴(yán)重影響了我國(guó)《國(guó)家公園法》的立法進(jìn)程。由訪談過(guò)程可知，國(guó)家公園試點(diǎn)工作開(kāi)展時(shí)間尚短，需要深入發(fā)掘?qū)嵺`中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題并找到解決的路徑，才能得到符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。目前的國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)質(zhì)上存在不能覆蓋國(guó)家公園及自然保護(hù)地類型的情況。數(shù)量上，我國(guó)目前有51項(xiàng)自然及文化遺產(chǎn)，2 750個(gè)自然保護(hù)區(qū)，474處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)卻只有10處；類型上，目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)缺少海島類國(guó)家公園試點(diǎn)和具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的文化資源地試點(diǎn)；在現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的可適用性上，很多保護(hù)地和國(guó)家公園的資源特征、土地權(quán)屬和原住民分布等情況復(fù)雜多樣，一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)的成功，無(wú)法保障在其他國(guó)家公園試點(diǎn)中同樣適用，如三江源國(guó)家公園試點(diǎn)取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)在大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)中就很難適用；在試點(diǎn)工作的開(kāi)展上，目前國(guó)家公園試點(diǎn)工作整體推進(jìn)較為緩慢，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)按照原有管理體制運(yùn)行的情況還普遍存在，缺少與“國(guó)家公園”名稱相符的制度創(chuàng)新，為立法積攢的經(jīng)驗(yàn)有限。

4.1.2 利益相關(guān)者參與機(jī)制尚待建立

相關(guān)者參與的權(quán)重為0.202 6，在準(zhǔn)則層“立法支撐條件”中位列第二。國(guó)家公園體制建設(shè)中涉及國(guó)家上層制度設(shè)計(jì)者、地方政府執(zhí)行者、科研工作者、非政府組織(志愿者)、經(jīng)營(yíng)者、公眾、社區(qū)居民和訪客等廣大的利益相關(guān)者。科學(xué)的《國(guó)家公園法》應(yīng)該反映國(guó)家意志，并能對(duì)各相關(guān)者的利益進(jìn)行科學(xué)關(guān)照。因而，建立利益相關(guān)者參與立法的渠道和機(jī)制至關(guān)重要。從訪談過(guò)程和實(shí)踐中可知，各利益相關(guān)者實(shí)際上都對(duì)國(guó)家公園立法及體制建設(shè)給予了極大關(guān)注，也樂(lè)于參與到國(guó)家公園的建設(shè)和保護(hù)工作中。就目前的情況而言，雖然參與立法的渠道逐步增多，但存在立法參與僅停留在形式上的問(wèn)題。公益組織代表在訪談中表示，許多利益相關(guān)者如公眾、非政府組織等意見(jiàn)和建議反饋的渠道還較少。游憩專家則表示，對(duì)“最嚴(yán)格的保護(hù)”的強(qiáng)調(diào)使目前對(duì)國(guó)家公園的游憩和科普功能關(guān)注度不足，相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者鮮有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家公園建設(shè)的重大研討會(huì)議中，參與國(guó)家公園建設(shè)及立法探討的專家仍以“保護(hù)”為主，需要更加完善廣大利益相關(guān)者的參與機(jī)制。

4.1.3 相關(guān)科研成果仍待加強(qiáng)

根據(jù)專家重要性打分后的排序結(jié)果，指標(biāo)“研究轉(zhuǎn)化”和“研究技術(shù)”的權(quán)重分別為0.075 5和0.038 1，在“立法支撐條件”準(zhǔn)則層中權(quán)重較低，但在所有的三級(jí)指標(biāo)中仍具有較高位次。這也反映了《國(guó)家公園法》立法的研究基礎(chǔ)薄弱，需要加強(qiáng)科學(xué)研究、注重研究轉(zhuǎn)化。截至2021年2月，CNKI關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的文獻(xiàn)總數(shù)為58 636篇，其中國(guó)家公園相關(guān)研究?jī)H有1 641篇，占自然保護(hù)區(qū)相關(guān)研究的8.58%。根據(jù)國(guó)家公園研究相關(guān)綜述和訪談中的專家意見(jiàn)，現(xiàn)有研究多集中于規(guī)劃、管理、政策等方面的分析，缺少解決措施層面的研究[24]。例如，在很多國(guó)家公園的資源本底尚未厘清的情況下，如何建立符合可持續(xù)發(fā)展觀的資源保護(hù)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)？我國(guó)人地關(guān)系復(fù)雜且具有區(qū)域差異性，如何建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園管理體制，處理好中央與地方的關(guān)系？國(guó)家公園功能復(fù)合，社會(huì)需求多元，如何處理好游憩和自然教育與自然保護(hù)之間的矛盾沖突？很多研究沒(méi)有得到很好的集成，研究技術(shù)的局限、對(duì)試點(diǎn)地經(jīng)驗(yàn)成果的總結(jié)研究不足，也成為現(xiàn)階段研究中不可忽視的問(wèn)題。頒布符合中國(guó)特色的《國(guó)家公園法》，必須在科學(xué)掌握中國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系特點(diǎn)的前提下進(jìn)行，對(duì)中國(guó)國(guó)家公園中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)管治。

4.2 立法過(guò)程中尚有難題待解決

在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的準(zhǔn)則層要素中，立法過(guò)程所占權(quán)重位列第二。其對(duì)《國(guó)家公園法》立法的制約性小于立法支撐條件，但同樣是《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程中不可忽視的因素。

4.2.1 立法理念及立法目標(biāo)不明確

在準(zhǔn)則層要素“立法過(guò)程”中，“立法理念”和“立法目標(biāo)”在《國(guó)家公園法》立法的制約因素中權(quán)重占比最高，說(shuō)明在決策層、管理層和技術(shù)領(lǐng)域存在關(guān)于《國(guó)家公園法》立法理念及目標(biāo)的誤區(qū)和盲區(qū)，地方立法主導(dǎo)的“國(guó)家公園”立法實(shí)踐還存在嚴(yán)重的局限性[2]。

以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地涉及不同野生動(dòng)物、荒漠、森林、濕地、海洋等不同生態(tài)系統(tǒng)及多個(gè)管理部門和多方利益主體，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)家公園與自然保護(hù)地立法的核心是妥善調(diào)整這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程所涉及的各種利益關(guān)系，明確立法的目標(biāo)和理念，建立人與自然、人與人之間的雙重和諧秩序[15，25]。

4.2.2 《國(guó)家公園法》出臺(tái)后可能面臨的法律競(jìng)合問(wèn)題

法律競(jìng)合不是制約《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)的主要原因。根據(jù)法的位階，新法優(yōu)于舊法，法律高于行政法規(guī)，這可以解決《國(guó)家公園法》出臺(tái)后可能出現(xiàn)的大部分法律競(jìng)合問(wèn)題。目前有關(guān)《國(guó)家公園法》的法律條文的重點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)是《國(guó)家公園法》與自然保護(hù)地相關(guān)立法的銜接問(wèn)題。

4.3 立法主體深陷改革現(xiàn)實(shí)困境

立法主體在準(zhǔn)則層要素中的所占權(quán)重較低，但經(jīng)費(fèi)支持、土地權(quán)屬、利益沖突等指標(biāo)仍是制約《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)的重要因素。

4.3.1 國(guó)家公園管理發(fā)展的經(jīng)費(fèi)數(shù)額龐大

“立法主體”準(zhǔn)則層中，經(jīng)費(fèi)支持所占權(quán)重最高。許多國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)和管理都以國(guó)家財(cái)政撥款作為主要來(lái)源之一，就我國(guó)的情況而言，我國(guó)中央的財(cái)政對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的支持力度至關(guān)重要。然而，完全依靠中央拿出大筆財(cái)政撥款來(lái)支持國(guó)家公園建設(shè)未必具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。在“最嚴(yán)格的保護(hù)”要求下的國(guó)家公園，如果降低門票價(jià)格、嚴(yán)格限制商業(yè)活動(dòng)及開(kāi)發(fā)，今后必定需要數(shù)額巨大的國(guó)家財(cái)政維持其管理和發(fā)展。例如，根據(jù)估算，錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)2016—2017年建設(shè)運(yùn)營(yíng)基本經(jīng)費(fèi)支出實(shí)際需要投入31.67億元，但原有渠道資金僅3 426.60萬(wàn)元[26]。放眼世界，2016年，美國(guó)的59個(gè)國(guó)家公園共吸引游客3.31億人次，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約350億美元，其中游客在公園所在地消費(fèi)約為182億美元[27]；加拿大國(guó)家公園通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等途徑實(shí)現(xiàn)的收益占其建設(shè)管護(hù)經(jīng)費(fèi)的比重高達(dá)52%；新西蘭則每年可以從其自然保護(hù)地的收費(fèi)項(xiàng)目中賺取2 400萬(wàn)美元，占其自然保護(hù)地總預(yù)算的15%[28]。在這種前置條件下，是否需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，允許特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)入，擴(kuò)大社區(qū)、資本的參與，也是《國(guó)家公園法》立法過(guò)程中要探討的問(wèn)題。

4.3.2 國(guó)家公園土地確權(quán)復(fù)雜

土地權(quán)屬指標(biāo)的權(quán)重為0.021 7，在“立法主體”準(zhǔn)則層中位列第二，說(shuō)明國(guó)家公園土地確權(quán)問(wèn)題對(duì)于推進(jìn)《國(guó)家公園法》立法的制約性較強(qiáng)。從專家訪談過(guò)程中可以得知，我國(guó)人多地少的國(guó)情決定了協(xié)調(diào)人地關(guān)系是生態(tài)文明體制建設(shè)面臨的突出問(wèn)題。無(wú)論自然保護(hù)區(qū)還是國(guó)家公園，目前都還存在大量的原住民和集體土地[29]，有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，尤其南方的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)主要以集體林地為主，土地權(quán)屬問(wèn)題突出[30]，是確權(quán)的重點(diǎn)區(qū)域，極易產(chǎn)生林地糾紛[31]。中國(guó)建立國(guó)家公園的前提是要解決土地權(quán)屬問(wèn)題，在國(guó)有土地或者可以全面化利用的土地上建立國(guó)家公園[32]。

4.3.3 中央和地方及部門之間存在利益沖突

利益沖突指標(biāo)的權(quán)重為0.013 1，在“立法主體”準(zhǔn)則層中位列第三。根據(jù)訪談專家的觀點(diǎn)，一些依靠門票經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府可能難以滿足上級(jí)績(jī)效考核。國(guó)家大部制調(diào)整雖大大提高了國(guó)家公園體制建立的效率，但由于空間區(qū)域重疊、許多自然保護(hù)地同時(shí)兼有其他特征，需要納入其他部門管理，部門沖突可能依舊存在。

4.3.4 財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分存在矛盾

國(guó)家公園委托給地方管理，試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)，此種財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分矛盾導(dǎo)致地方發(fā)展國(guó)家公園的積極性受到影響。在專家訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分、中央和地方在國(guó)家公園管理中的關(guān)系，以及國(guó)家公園的權(quán)力移交過(guò)程和銜接都亟待解決并在立法中規(guī)范。由于《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》發(fā)布時(shí)受缺少經(jīng)驗(yàn)等條件限制，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題語(yǔ)焉不詳、讓地方部門探索，導(dǎo)致目前許多試點(diǎn)地在工作中為“權(quán)、錢”問(wèn)題焦頭爛額，找不到切實(shí)可行的解決方法[33]。

根據(jù)對(duì)立法制約因素的分析，《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)需要進(jìn)一步處理好試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不足、利益相關(guān)者參與受限的問(wèn)題，同時(shí)還需加強(qiáng)科學(xué)研究，厘清立法目標(biāo)和立法理念等基本概念，提出解決經(jīng)費(fèi)不足和土地權(quán)屬不清的可實(shí)施的具體方案。

5 推進(jìn)《國(guó)家公園法》立法的建議和思考

根據(jù)對(duì)立法制約因素的分析，《國(guó)家公園法》立法的核心問(wèn)題是試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)亟待豐富、利益相關(guān)者參與受限，以及立法目標(biāo)和立法理念不夠明確。結(jié)合專家訪談?dòng)^點(diǎn)與目前對(duì)我國(guó)國(guó)家公園立法的研究，提出如下建議和思考。

5.1 立足國(guó)情和區(qū)域特點(diǎn)，深入總結(jié)國(guó)家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家公園試點(diǎn)的目標(biāo)是為建立國(guó)家公園管理體制提供經(jīng)驗(yàn)支持，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的10個(gè)試點(diǎn)單位深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析國(guó)家公園建設(shè)和管理的方法、存在的問(wèn)題和解決的策略，通過(guò)將實(shí)地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為法律條文和管理體制的理論指導(dǎo)，增強(qiáng)《國(guó)家公園法》立法的針對(duì)性和科學(xué)性，構(gòu)建法治化的國(guó)家公園治理體系，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)與模式，助力2020年基本完成試點(diǎn)任務(wù)[34]。

5.2 拓展利益相關(guān)者參與渠道，建立多方參與國(guó)家公園建設(shè)和立法的有效機(jī)制

在國(guó)家公園保護(hù)與發(fā)展的互動(dòng)中涉及復(fù)雜的人與自然的關(guān)系[27]，《國(guó)家公園法》立法應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各利益相關(guān)者的意見(jiàn)[35]，積極邀請(qǐng)有關(guān)非政府組織、科研單位、企業(yè)、志愿者、基層工作者等利益相關(guān)者參與到立法過(guò)程中，完善決策參與、過(guò)程參與和監(jiān)督參與制度[36]，使立法更具科學(xué)性、可持續(xù)性和指導(dǎo)性?！秶?guó)家公園法》的起草應(yīng)由《中華人民共和國(guó)立法法》主導(dǎo)，聯(lián)合多領(lǐng)域的專家共同起草，平衡各方面的利益關(guān)系，做到立法科學(xué)、切實(shí)可行。

5.3 明確立法的目標(biāo)和理念，達(dá)成立法的共識(shí)和合力

國(guó)家公園立法中的理念和目標(biāo)是國(guó)家公園立法推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。在本研究中，各利益相關(guān)者代表都明確了國(guó)家公園尚未厘清的定位較大程度制約了立法的推進(jìn)。因此，在《國(guó)家公園法》立法中需要對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行權(quán)威的法律定義，確立立法目標(biāo)和理念，明確哪些制度是統(tǒng)一適用于整個(gè)自然保護(hù)地的、哪些是只適用于國(guó)家公園的。

5.4 加強(qiáng)國(guó)家公園相關(guān)科學(xué)研究，助力《國(guó)家公園法》立法推進(jìn)

在《國(guó)家公園法》出臺(tái)之前，應(yīng)組織各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，就國(guó)家公園試點(diǎn)中已出現(xiàn)及可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面、深入和系統(tǒng)地探討，合理規(guī)劃，并評(píng)估國(guó)家公園體制建成后可能出現(xiàn)的環(huán)境、社會(huì)和公眾影響[37]。同時(shí)，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域需要多學(xué)科專家學(xué)者的共同參與，加強(qiáng)相關(guān)研究的集成性和系統(tǒng)性，重視科學(xué)研究領(lǐng)域的交叉和結(jié)合，融合風(fēng)景園林、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科，甚至開(kāi)展跨國(guó)合作[38]，多角度深入剖析，充分論證，為《國(guó)家公園法》立法提供研究支撐。

5.5 探索中國(guó)特色國(guó)家公園管理體制，妥善處理保護(hù)與游憩利用關(guān)系

我國(guó)《國(guó)家公園法》立法的管理體制要立足我國(guó)國(guó)情，平衡中央與地方、發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，更要堅(jiān)持立法的本土性，妥善解決權(quán)力與利益的關(guān)系[14]。在保護(hù)地立法理念上，與IUCN保護(hù)地理念相一致的同時(shí)，吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，既不能過(guò)度開(kāi)發(fā)，陷入類似“風(fēng)景名勝區(qū)”的被動(dòng)保護(hù)資源局面，也不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)保護(hù)，復(fù)制“自然保護(hù)區(qū)模式”。適當(dāng)?shù)挠雾糜幸嬗诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與和滿足民眾的游憩需求，也有利于國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展。未來(lái)我國(guó)立法工作應(yīng)當(dāng)抓住“差異化管理”這一核心，在《國(guó)家公園法》這一綜合性基本法出臺(tái)后，再由各省級(jí)人大及國(guó)家公園根據(jù)需要補(bǔ)充細(xì)則[15]。

5.6 《國(guó)家公園法》要為《自然保護(hù)地法》預(yù)留空間

國(guó)家公園立法既需要借鑒自然保護(hù)地的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，也需要在《自然保護(hù)地法》出臺(tái)前做好統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建一套互聯(lián)互通、相輔相成的自然保護(hù)地法律體系[39]。目前，在《國(guó)家公園法》需要盡快出臺(tái)的前置背景下，應(yīng)當(dāng)對(duì)尚未達(dá)成共識(shí)的部分留有空間，對(duì)有爭(zhēng)議、尚未研究清楚的部分采取“宜粗不宜細(xì)”的做法，通過(guò)今后出臺(tái)的《自然保護(hù)地法》予以細(xì)化完善。同時(shí)還要做好與《自然保護(hù)地法》的銜接，為自然保護(hù)地立法體系預(yù)留制度空間。

《國(guó)家公園法》作為國(guó)家公園體制的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于今后國(guó)家公園的管理和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。目前我國(guó)《國(guó)家公園法》在立法階段需要從試點(diǎn)實(shí)踐中探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，拓寬利益相關(guān)者參與渠道，明確《國(guó)家公園法》立法的目標(biāo)和理念，增加研究成果的集成性和針對(duì)性，提出解決利益沖突和土地確權(quán)的具體解決方案，使其更好地支持國(guó)家公園體制建立的實(shí)踐需要，才能突破《國(guó)家公園法》目前的立法桎梏。另外，《國(guó)家公園法》立法還需做好與《自然保護(hù)地法》的銜接，在尚未達(dá)成共識(shí)的部分留有空間，通過(guò)《自然保護(hù)地法》細(xì)化完善。在立法勢(shì)在必行的趨勢(shì)下，重視《國(guó)家公園法》出臺(tái)的速度和質(zhì)量，方可真正實(shí)現(xiàn)“良法善治”。