陳友華，孫永健

(南京大學(xué) 社會學(xué)院，中國 南京210023)

中共中央政治局2021年5月31日召開會議，聽取“十四五”時期積極應(yīng)對人口老齡化重大舉措?yún)R報，審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，會議指出：“黨的十八大以來，黨中央根據(jù)我國人口發(fā)展變化形勢，先后作出實(shí)施單獨(dú)兩孩、全面兩孩政策等重大決策部署，取得積極成效。同時，我國人口總量龐大，近年來人口老齡化程度加深。進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，有利于改善我國人口結(jié)構(gòu)、落實(shí)積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略、保持我國人力資源稟賦優(yōu)勢。”在“全面二孩”政策實(shí)施六年后，黨中央作出“三孩”生育政策決定背后的動機(jī)與考量是什么？“三孩”新政對中國人口在短期和長期將產(chǎn)生怎樣的影響？又具有怎樣的理論價值與現(xiàn)實(shí)意義？為了達(dá)到生育新政的政策預(yù)期，各項相關(guān)配套措施又該在“全面二孩”相關(guān)配套措施基礎(chǔ)上有怎樣的改進(jìn)與完善？所有諸如此類的問題一時間成為人們熱議的焦點(diǎn)與各級政府積極探尋的方向。

一、“三孩”新政的緣起與動機(jī)

(一)獨(dú)生子女政策及其人口風(fēng)險

自1980年推行嚴(yán)格的計劃生育政策以來，中國的人口計生組織借“人口數(shù)量問題”走向歷史前臺。在獨(dú)生子女政策和現(xiàn)代性的共同作用下，人口快速增長態(tài)勢迅速得以扭轉(zhuǎn)，中國人口自1992年進(jìn)入低生育率時期至今已近30年。然而，中國婦女生育率進(jìn)入低水平后并沒有穩(wěn)定下來，生育率轉(zhuǎn)變不僅過正，而且已經(jīng)過度，生育率已經(jīng)沒有潛力而且也不應(yīng)該再繼續(xù)下降[1]。全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國出生人口僅為1200萬人，婦女總和生育率低至1.3，大大低于更替生育水平(2.1)，中國早在本世紀(jì)初就跌入低生育率陷阱(總和生育率≤1.5)。持續(xù)低生育率將與未來人口負(fù)增長緊密相連，意味著人口內(nèi)部潛藏著負(fù)增長的潛能，而這種潛能正在加速集聚。綜合包括聯(lián)合國在內(nèi)的多家機(jī)構(gòu)對中國人口發(fā)展趨勢的預(yù)測，中國人口增長行將結(jié)束，預(yù)計將在2025年前后達(dá)到峰值[2]，其規(guī)模約為14.2億[3]，隨后轉(zhuǎn)而呈加速減少之勢，屆時歷時數(shù)十年甚至更長時間的人口負(fù)增長將不可避免。伴隨著持續(xù)超低生育率時代的到來，中國的人口形勢早已發(fā)生了歷史性的根本性變化，其中也蘊(yùn)藏著巨大的人口風(fēng)險甚至危機(jī)。

(二)經(jīng)濟(jì)增速下行與社會矛盾相互交織

回顧改革開放以來中國的GDP年增長率，可以看出中國的經(jīng)濟(jì)增長具有如下特點(diǎn)：一是總體上經(jīng)濟(jì)增長速度很快；二是經(jīng)濟(jì)增長起伏波動很大，最高年份是最低年份的多倍；三是經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)明顯的周期性；四是經(jīng)濟(jì)快速增長過后，緊隨而來的總是經(jīng)濟(jì)增速的急劇回落，而回落到谷底后又出現(xiàn)強(qiáng)勁的回升[4]。當(dāng)本輪經(jīng)濟(jì)增速從高位回落后，能否回升至以往的高水平，多數(shù)學(xué)者持否定態(tài)度。部分學(xué)者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)將會進(jìn)入中低速增長階段[5]。也有學(xué)者指出中國經(jīng)濟(jì)增速下行是由外部因素造成的，中國經(jīng)濟(jì)高速增長的潛力還能持續(xù)20年[6]。令人遺憾的是，中國經(jīng)濟(jì)增速自2015年以來持續(xù)走低，加之中美關(guān)系日趨緊張、新冠肺炎疫情驟然沖擊，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨更大挑戰(zhàn)。

中國的社會形勢伴隨著改革開放也發(fā)生了深刻的變化，各種社會問題與社會矛盾相互交織在一起，目前正處于社會矛盾集中爆發(fā)期，在人口與生育方面突出地體現(xiàn)為：一是隨著生育率的大幅度下降與出生人口性別比例嚴(yán)重失衡的同方向疊加，嚴(yán)重的男性婚姻擠壓及其與此相關(guān)的問題加速顯現(xiàn)；二是與獨(dú)生子女政策相關(guān)的失獨(dú)家庭、獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障、親屬關(guān)系缺乏等負(fù)面效應(yīng)不斷凸顯且長期存在[7]；三是少子老齡化向縱深發(fā)展，社會各界存在養(yǎng)老、育兒等方面的普遍焦慮；四是中國勞動力的劉易斯拐點(diǎn)早已到來，總撫養(yǎng)比快速回升，勞動適齡人口減少，人口紅利逐漸消減。種種社會問題與矛盾為人口均衡發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、家庭健康幸福帶來了巨大挑戰(zhàn)。

(三)“全面二孩”政策效果不彰

2014年全國各地陸續(xù)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，但新政落地卻普遍“遇冷”已成為一個不爭的事實(shí)。“單獨(dú)二孩”政策本身就是一項失誤，因此被耽誤的“全面二孩”政策隨即在2015年應(yīng)運(yùn)而生[8]。生育政策調(diào)整釋放出有限的正向效應(yīng)，卻也無法逆轉(zhuǎn)已經(jīng)悄然形成的內(nèi)生性低生育趨勢[9]?？傮w而言，“全面二孩”政策效果不彰，因生育政策調(diào)整而積存的政策勢能的集中釋放所導(dǎo)致的生育堆積效應(yīng)早已消退，2018年我國出生人口下降200萬人，2019年出生人口為1465萬人，比2018年再降58萬人，而2020年出生人口只有1200萬人，比2019年減少265萬人，降幅高達(dá)18%。這一方面是由于具有生育意愿的適齡夫婦數(shù)量較少，另一方面是由于生育率回升的持續(xù)時間太短，雖然曾經(jīng)迎來了一波政策性補(bǔ)償性生育，但此后不久便出現(xiàn)了跌落。

這充分表明，中國在改革開放后加入全球經(jīng)濟(jì)體系的同時，民眾的思想觀念與生育觀念也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，“晚婚晚育少生優(yōu)生”早已成為多數(shù)人的自覺行動。這既是中國計劃生育所取得的偉大成就，更是中國面臨的最大人口問題?！皢为?dú)二孩”與“全面二孩”政策實(shí)施是一次全國性的社會實(shí)驗，前期生育政策調(diào)整未達(dá)預(yù)期為加快“三孩”新政的出臺提供了足夠的經(jīng)驗支撐，也打消了人們對生育政策逐步放松后可能出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的出生堆積的種種疑慮。

(四)人口新政的政策動機(jī)

“三孩”生育新政的出臺與實(shí)施，既受到現(xiàn)實(shí)問題的“倒逼”，也考驗著執(zhí)政者的決心。一方面，中國的人口與經(jīng)濟(jì)社會形勢面臨新的變化與挑戰(zhàn)，中國人口發(fā)展面臨的主要矛盾早已由人口增長過快的數(shù)量問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯僮永淆g化與出生性別比例失衡的結(jié)構(gòu)問題。然而，由于對人口發(fā)展認(rèn)識上的滯后，未能及時揭示今后人口發(fā)展中的主要矛盾與任務(wù)，拖延了生育政策的調(diào)整，導(dǎo)致正確的應(yīng)對決策遲遲未能出臺[10]。中國系列生育政策的調(diào)整與推行，未能恰逢其時，卻是姍姍來遲[11]。另一方面，生育政策調(diào)整本身就具備很好的法理基礎(chǔ)與群眾基礎(chǔ)，生育政策的逐步放開乃大勢所趨，自然成為深化改革的突破口。黨中央審時度勢，在2021年中共中央政治局會議上決定實(shí)施“三孩”政策，是繼“全面二孩”政策后黨中央排除各種影響與干擾而做出的又一個正確抉擇，充分展現(xiàn)了我國政府的智識與膽略。

二、“三孩”政策的預(yù)期效果與意義

(一)“三孩”新政能否開啟新的生育潮？

“三孩”政策的出臺與實(shí)施，我國能否因此開啟新一輪的生育潮？本文對此持否定態(tài)度。事實(shí)上，此次人口新政不但不會誘發(fā)出新的出生高峰或出現(xiàn)明顯的政策性三孩堆積現(xiàn)象，而且對我國出生人數(shù)與生育率的影響也將是十分有限的。

人口學(xué)中一般認(rèn)為，出生人口規(guī)模主要受到育齡婦女規(guī)模、育齡婦女年齡結(jié)構(gòu)、生育水平和生育模式四大因素的影響，而左右出生率的關(guān)鍵因素也同樣如此，如公式(1)、公式(2)所示：

(1)

(2)

其中，B代表出生人數(shù)，CBR代表粗出生率。gi表示生育模式(∑gi=1)，TFR為總和生育率，W與Wi分別表示育齡婦女總數(shù)與i歲婦女人數(shù)，fi表示i歲婦女的生育率，P為年均人口數(shù)。因此，判斷“三孩”新政是否會誘發(fā)生育潮，或考察其對出生人數(shù)及出生率的影響，也必須基于以上公式的分析與判斷。

第一，我國育齡婦女的生育水平極低。事實(shí)上，我國總和生育率自1992年起便低于2.1，2020年僅為1.3，中國進(jìn)入低生育率時代已近30年，而進(jìn)入超低生育率(TFR≤1.5)時代也已長達(dá)20年之久，低生育率機(jī)制在中國不僅早已形成而且已然固化。值得注意的是，中國的低生育率機(jī)制與西方發(fā)達(dá)國家存在明顯差異：一是獨(dú)生子女生育政策在生育率下降過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用；二是文化禁忌的闕如與人工流產(chǎn)較多；三是中國生育率下降及低生育率機(jī)制形成時所處的獨(dú)特的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境；四是個體主義、享樂主義、消費(fèi)主義等社會心態(tài)的盛行[11]。

第二，我國生育旺盛期的育齡婦女規(guī)模明顯下降?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，2015—2020年間，我國生育旺盛期(20～34歲)婦女規(guī)模年均減少300多萬人，2020年同比減少366萬人。1949年以來中國人口歷史上曾出現(xiàn)過三次人口出生高峰，不僅僅受到當(dāng)時較高生育水平的影響，很大程度上是源于育齡婦女特別是生育旺盛期育齡婦女人數(shù)較多。如今育齡婦女規(guī)模不斷萎縮，歸根結(jié)底是長期執(zhí)行計劃生育政策與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同導(dǎo)致。

第三，我國人口初婚、初育年齡不斷延后，生育模式發(fā)生顯著變化。我國女性平均初婚、初育年齡分別從2006年的23.6歲與24.3歲大幅延后至2016年的26.3歲與26.9歲，而20～34歲女性在婚比例在此期間也由75.0%降至67.3%，我國結(jié)婚登記人數(shù)更是連年下跌。晚婚是生育率下降并達(dá)到極低水平的一個不可忽略的重要因素[12]。初婚初育年齡推遲無疑造成當(dāng)期生育婦女?dāng)?shù)量減少，改變了傳統(tǒng)的生育模式并形塑新的生育模式，這不利于出生人口數(shù)量和出生率的回升。

第四，“三孩”新政的效果發(fā)揮還有賴于兩個重要前提：育有二孩的婦女或家庭的基數(shù)與二孩到三孩之間的孩次遞進(jìn)比。三孩生育必須建立在已經(jīng)生育二孩的基礎(chǔ)之上。一方面，“單獨(dú)二孩”的政策遇冷與“全面二孩”的效果不彰，決定了符合生育三孩條件的婦女或家庭的規(guī)模相對較小。相比之下，當(dāng)初“全面二孩”政策的人群基數(shù)較為龐大，只要是育有一個子女的家庭都可能成為政策的目標(biāo)對象，而此次“三孩”新政就面臨政策受眾相對較少的窘境。另一方面，通常情況下，不僅不同孩次之間的遞進(jìn)比是邊際遞減的，而且可能是加速遞減的。換言之，從無子女家庭轉(zhuǎn)變?yōu)橐缓⒓彝サ母怕氏鄬^高，而從一孩轉(zhuǎn)變?yōu)槎?，二孩轉(zhuǎn)變?yōu)槿⒌母怕蕰饾u下降。從生育主體的意愿來看，“二孩”政策尚未迎來預(yù)期的出生高峰，要在二孩基礎(chǔ)上再生三孩的意愿更會大打折扣。

第五，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程，民眾的生育意愿與生育行為均出現(xiàn)從分化到趨同的趨勢[13]。目前，中國民眾的生育意愿與生育行為均進(jìn)入趨同階段，生育數(shù)量與生育主體的職業(yè)、受教育程度、區(qū)域、城鄉(xiāng)、戶籍性質(zhì)、政治面貌、社會經(jīng)濟(jì)地位之間的關(guān)系越來越弱，今天生育主體的生育意愿與生育行為之間的差異集中體現(xiàn)在究竟是生育一個孩子還是生育兩個孩子。中國的區(qū)域生育率早已越過了分化時期，現(xiàn)正處在趨同階段，不僅引致中國區(qū)域人口問題出現(xiàn)的原因由多元趨于一元，而且所面臨的人口問題的性質(zhì)也出現(xiàn)趨同之勢，全國各地區(qū)已面臨或?qū)⒁媾R的是低生育率與出生人數(shù)不足所引發(fā)的一系列新的人口問題[13]。例如，全國人口普查與抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，中國農(nóng)村、中西部和貧困地區(qū)的生育水平也降至更替水平以下，因此繼續(xù)對這些地區(qū)持有“生育水平較高、人口自然增長率較高”的觀點(diǎn)和印象顯然是不合時宜的。此外，在信息與網(wǎng)絡(luò)時代，文化傳播與整合的能力已然超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鴻溝，現(xiàn)代生育觀念不再為城市或發(fā)達(dá)地區(qū)民眾所獨(dú)有，大部分群體多在現(xiàn)代化進(jìn)程中內(nèi)化了現(xiàn)代生育觀念。然而，由于社會底層沒有意識、能力、資源去替自己說話，而社會上層往往不愿耗費(fèi)成本卷入網(wǎng)絡(luò)輿論之中，因此這種網(wǎng)絡(luò)民意的選擇性偏誤無疑會凸顯中產(chǎn)階層對生育新政的抵制以及背后的生育焦慮。其實(shí)，焦慮本就是現(xiàn)代社會的伴生物，生育焦慮與低生育率而今已普遍存在于社會的各個階層。那種社會階層結(jié)構(gòu)的兩端表現(xiàn)出較高生育率的M型特征是值得重新認(rèn)識與反思的[14]。

總體而言，在“三孩”新政背景之下，由于我國育齡婦女規(guī)模收縮、生育意愿與生育水平低迷以及婚育年齡延后等因素，我國人口條件并不具備誘發(fā)新的出生高峰或三孩明顯堆積的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時，“三孩”生育政策的效果發(fā)揮還面臨著二孩家庭基數(shù)相對較小、孩次遞進(jìn)比邊際遞減、生育率趨同等情境性條件的制約。因此，從全國層面上看，“三孩”生育新政的實(shí)施對出生人數(shù)與生育率的影響將十分有限，中國在低生育率陷阱中已經(jīng)持續(xù)了至少20年，在未來數(shù)十年時間內(nèi)仍難以從低生育率陷阱中爬出來，對此我們要有充分的思想準(zhǔn)備。

(二)中國人口發(fā)展趨勢是否會因“三孩”新政而改變？

相較于其他社會經(jīng)濟(jì)變量，人口變量具有特殊性，具備惰性、累積、慣性、周期性、不可逆等特點(diǎn)。長期而言，雖然人口數(shù)量具有惰性特征，但由于其累積性與慣性使然，人口內(nèi)部會積累某種勢能與慣性，人口的某種發(fā)展趨勢一旦形成，短時間內(nèi)不可能逆轉(zhuǎn)，政策環(huán)境的改變對其短期的影響更是微小的[11]，以前常說的是人口正增長慣性，然而與低生育率相聯(lián)系的卻是人口負(fù)增長慣性[1]。人口負(fù)增長慣性的后果實(shí)際上早在多年前或更早時間就已產(chǎn)生，而當(dāng)前生育政策在影響現(xiàn)時人口行為的同時，其主要作用是向未來人口延伸的。換言之，某些社會或經(jīng)濟(jì)問題或許還能依靠政府緊急或強(qiáng)力的政策干預(yù)得以緩解，但人口負(fù)增長及低生育率問題的應(yīng)對必定是長周期性的，需要?dú)v經(jīng)幾代人的努力。因此，從短期和微觀層面而言，“三孩”生育新政勢必使得一部分人群生育第三個孩子，由此產(chǎn)生的效果是立竿見影的。然而，從長期和宏觀層面來看，寄希望于“三孩”生育政策沖抵老齡化危機(jī)、扭轉(zhuǎn)出生率走低趨勢、改變勞動年齡人口結(jié)構(gòu)則不現(xiàn)實(shí)。“三孩”新政至多為避免未來更為嚴(yán)重的人口問題起到某種積極的沖抵與延緩作用。

中國的獨(dú)生子女政策肇始于1980年，此后，“控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)”，實(shí)現(xiàn)低生育水平便成為政府長期奮斗的目標(biāo)。自中國實(shí)施計劃生育政策以來人口控制取得巨大成效，總和生育率于1992年首次低于更替水平，自此中國人口的主要矛盾已經(jīng)由數(shù)量問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)問題，面臨的重大人口風(fēng)險也已不再是人口過快增長，而是快速的少子老齡化與出生人口性別比例的嚴(yán)重失衡。然而，受思維慣性的影響，中國對人口問題的認(rèn)識落后于時代，出現(xiàn)所謂的“文化墮距”或“文化滯后”。以往人口理論宣傳和人口預(yù)測中的偏向誤導(dǎo)了對人口大趨勢的正確把握，造成對生育水平的嚴(yán)重高估，進(jìn)而導(dǎo)致高估出生水平并低估人口老齡化[15]。事實(shí)上，中國生育政策的再次調(diào)整至少應(yīng)該從20世紀(jì)90年代初就開始著手進(jìn)行，但令人遺憾的是中國的生育政策在過去的歲月里未能對已經(jīng)發(fā)生了根本性變化的人口與經(jīng)濟(jì)社會形勢適時做出回應(yīng)[11]。我們不得不承認(rèn)中國早已陷入“低生育率陷阱”而短時間內(nèi)難以自拔?！叭ⅰ鄙叩膶?shí)施，或許會在短時間內(nèi)促使出生人數(shù)的小幅增加與生育率的略微回升，但對生育率過低與出生人數(shù)嚴(yán)重不足的中國而言可謂“杯水車薪”，少子老齡化等長遠(yuǎn)趨勢更不會因為“三孩”新政而得以逆轉(zhuǎn)。

(三)“三孩”新政的意義與價值

“全面二孩”政策不僅可以部分避免因獨(dú)生子女政策導(dǎo)致的系列問題，而且新增出生人數(shù)所引發(fā)的對公共服務(wù)的壓力有限，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定與家庭幸福，例如人口與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)、促使性別歧視的消除、促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的消費(fèi)與投資需求的增加[4]。“三孩”新政的意義和作用大抵如此。不過，由于后者所能發(fā)揮的預(yù)期效應(yīng)相較“全面二孩”政策更弱，因此其類似的社會經(jīng)濟(jì)影響在一定程度上也更不明顯。

“三孩”生育政策作為“全面二孩”政策后黨中央審時度勢、排除萬難做出的又一個正確抉擇，本身亦有其獨(dú)特且重大的意義與價值。首先，“三孩”新政實(shí)際上是黨和政府在生育領(lǐng)域“以人為本”的道路上又邁進(jìn)了一步，使得民眾的生育空間得到進(jìn)一步拓展。彭希哲認(rèn)為：“人類不同于其他動物的重要區(qū)別在于人口的再生產(chǎn)不僅是為了人類的種族繁衍，更是為了文明的傳承。我們對于人口和相關(guān)政策的討論應(yīng)當(dāng)是價值理性和工具理性的有機(jī)統(tǒng)一，不能偏廢。政策目標(biāo)不僅要考慮宏觀的社會經(jīng)濟(jì)因素，更應(yīng)當(dāng)從以人為本的理念出發(fā)，給個人和家庭更多的選擇和決策權(quán)利，以化解和應(yīng)對各種可能的人口風(fēng)險?！盵16]“以人為本”在生育問題上就是要賦予百姓更多自由選擇的權(quán)利，理解并尊重人的生育選擇[13]。相對于以往的生育政策而言，“三孩”新政的頒布與實(shí)施意味著公民的生育空間更大，體現(xiàn)了對生命價值的尊重與對生育意義認(rèn)識上的加深，也是“以人為本”執(zhí)政理念的重要展現(xiàn)。

其次，“三孩”新政也在一定程度上平衡了不同族群之間在生育政策上所存在的差異，實(shí)現(xiàn)了生育政策的合理化與公平化。盡管“三孩”政策對絕大多數(shù)人來講，不會起到明顯的鼓勵生育的效果，生育數(shù)量也不會因此而出現(xiàn)明顯的上升，但不可否認(rèn)的是，在生育機(jī)制不斷趨同的大背景下，不同族群的生育文化、生育意愿及生育行為之間仍存在一定的差異。中國大部分族群的生育水平較低且同質(zhì)性較強(qiáng)，但不能就此忽視少部分族群的生育觀念還未完全轉(zhuǎn)變、生育行為依舊比較旺盛。生育限制一旦全面放開，恐會造成這部分族群與其所處的自然、經(jīng)濟(jì)與社會系統(tǒng)的矛盾進(jìn)一步加劇，不利于其人口的長期均衡與可持續(xù)發(fā)展。其實(shí)，從實(shí)際生育情況來看，選擇生育孩子的時間和數(shù)量是更科學(xué)的做法，“三孩”政策基本上能夠滿足絕大多數(shù)族群的生育愿望，也能避免不同族群間出生規(guī)模增長速度上的差距加大，長期而言有利于我國族群結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定，避免重蹈德、法等國家在人口問題上的覆轍。

三、“三孩”新政配套措施：可為與不可為

中國已經(jīng)陷入“低生育率陷阱”之中，而此前“單獨(dú)二孩”政策遇冷與“全面二孩”政策效果不彰說明一旦缺少與此相關(guān)的配套政策的輔佐，任何生育政策的放開都很難達(dá)到預(yù)期效果。“三孩”新政配套措施的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在“全面二孩”政策的基礎(chǔ)上，在稅費(fèi)、住房、生育與養(yǎng)育、女性權(quán)益、教育、養(yǎng)老等方面進(jìn)一步完善和鞏固，但同時必須厘清各種配套政策的定位與限度，明晰其中的“可為”與“不可為”。相關(guān)配套措施的匯總?cè)绫?所示：

表1 “三孩”新政配套措施一覽表

(一)家庭稅費(fèi)減免

為了提高“三孩”家庭的可支配收入，減輕育兒的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，本文建議按照生育孩子數(shù)量對家庭或個人所得稅進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏p扣與施行育兒津貼制度：一是根據(jù)育兒數(shù)量，采取差異化的稅費(fèi)抵扣及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，即個人或家庭生育的孩子越多，能夠享受到的退稅率越高、退稅金額越多；二是考慮按家庭為征稅單位，按養(yǎng)育人數(shù)設(shè)置家庭起征點(diǎn)；三是建議國家考慮以貨幣補(bǔ)貼的方式，直接發(fā)放適度的育兒津貼。在此方面可以更多地學(xué)習(xí)借鑒德國等國家的累進(jìn)退稅與累進(jìn)補(bǔ)貼模式。

稅收是調(diào)整并規(guī)范國家、市場與社會三者間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本制度與基本手段，因而任何稅費(fèi)的減免或抵扣必須遵循“稅收法定原則”。稅費(fèi)減免作為與生育政策相關(guān)聯(lián)的配套政策之一，必須在各個層面的法律法規(guī)中得到相應(yīng)的修正，做到法律先行、有法可依。需要特別警惕并杜絕在“多生減稅”當(dāng)中偷逃漏稅現(xiàn)象的發(fā)生，避免在解決生育問題的同時引發(fā)更大的社會不公與國家財政危機(jī)。

(二)住房制度改革

大城市房價高企很大程度上壓制了人們的生育意愿與生育行為，住房領(lǐng)域的制度改革可嘗試從以下幾個方面展開：一是深化戶籍制度改革，盡快實(shí)施自由遷徙政策，降低并最終消除多子女家庭的大城市落戶門檻，幫助更多人口在大城市安家落戶與安居樂業(yè)，在為城市發(fā)展提供更多人口與勞動力支持之際，也能使其分享城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果；二是加強(qiáng)大城市廉租房等保障性住房建設(shè)力度，適當(dāng)提高大城市廉租房與公租房建設(shè)比例，并使那些住房困難的多孩家庭優(yōu)先獲得住房保障支持；三是對多孩家庭的購房行為，給予一定的金融支持，例如降低“首付款比例”、給予住房貸款優(yōu)惠及提供購房補(bǔ)貼等。

任何選擇性的優(yōu)惠政策都會面臨公平與效率的嚴(yán)峻拷問，對于多子女家庭的住房政策支持都應(yīng)當(dāng)具備邊際與平衡的考慮，警惕政策補(bǔ)貼或優(yōu)惠過度。否則，將會嚴(yán)重擾亂市場價格機(jī)制的功能發(fā)揮，加重全體納稅人的負(fù)擔(dān)，非但無益于人口問題的化解，反而引致更多的社會經(jīng)濟(jì)問題甚至是危機(jī)。

(三)家庭政策支持與女性權(quán)益保障

進(jìn)一步提高家庭政策支持力度，減輕家庭尤其是女性在生育與養(yǎng)育過程中的較多負(fù)擔(dān)：一是提倡家庭政策的雙性別化，從家庭責(zé)任的角度出發(fā)，實(shí)行父育假制度以及男女共同繳納生育保險、享受相同的育兒津貼等措施，其目的是讓更多的人意識到男性在生育與養(yǎng)育中應(yīng)盡的責(zé)任[17]；二是提高生育政策的支持力度，適度延長產(chǎn)假、陪護(hù)假和哺乳假，父母雙方均可享受全額帶薪產(chǎn)假，建議全面取消胎次假期差別；三是加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)、哺乳室等嬰幼兒養(yǎng)育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，呼吁多元主體加入到育兒服務(wù)的提供之中，形成良好的支持生育的社會與市場氛圍；四是以國家為家庭政策責(zé)任的承擔(dān)主體，避免“母職懲罰”或“雇主懲罰”。生育的直接受益者是宏觀上的國家與社會和微觀上的家庭與個人，本著誰受益誰擔(dān)責(zé)的原則，生育與養(yǎng)育的相關(guān)責(zé)任更多應(yīng)該由國家與家庭承擔(dān)[18]。女性囿于其生育屬性與文化屬性，在就業(yè)中長期面臨著性別歧視與“母職懲罰”。以效率和營利為取向，用工單位或雇主有充分理由不選擇個人或家庭事務(wù)較多的女性。這種用人偏好在某種程度上可能并不能被視作歧視，但客觀上會造成生育這種利于人類社會繁衍、保證國家有序運(yùn)行的行為，讓最大的付出者(家庭和女性)承擔(dān)了太多的責(zé)任，暫時的“受害者”(雇主)蒙受經(jīng)濟(jì)損失或法律道德上的譴責(zé)，而最大的受益者(國家)的責(zé)任承擔(dān)相對較少[19]。其結(jié)果不但是國家對女性責(zé)任缺失后的“制度歧視”，而且還將這份責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至企業(yè)，進(jìn)而陷入普遍存在卻往往被長期忽視的“雇主懲罰”陷阱。

家庭政策支持與女性權(quán)益保障其實(shí)是一體兩面，家庭生養(yǎng)負(fù)擔(dān)的減輕更多應(yīng)來自政府的制度性供給而非企業(yè)的利潤犧牲。只有國家承擔(dān)起婦女在懷孕、生育與養(yǎng)育方面的責(zé)任，女性在職場才能避免受到用人單位為規(guī)避某些問題與責(zé)任的“性別歧視”。國家切不可將本該由政府承擔(dān)的福利責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給雇主和家庭，否則這些政策在“趨利避害”驅(qū)使下永遠(yuǎn)無法達(dá)到保障女性權(quán)益的預(yù)期效果。在此方面，德國等國家在家庭政策的責(zé)任定位與責(zé)任分擔(dān)方面的做法是非常值得中國學(xué)習(xí)與借鑒的。

(四)教育制度改革

教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與精神壓力過重是人們普遍不愿意多生乃至不生的重要因素，因此教育制度的相關(guān)改革是生育政策配套措施的重中之重：一是適度延長義務(wù)教育年限，將學(xué)前教育、0～3歲托育和高中教育均納入義務(wù)教育，加大政府在教育領(lǐng)域的公共支出；二是推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化配置，以此極大地緩解父母在教育資源爭奪過程中的巨大投入；三是倡導(dǎo)教育體制改革，改變“唯分?jǐn)?shù)論”的應(yīng)試教育模式，加強(qiáng)先進(jìn)的教育理念與文化的宣傳，緩解社會之中的教育焦慮；四是學(xué)習(xí)借鑒公共交通等服務(wù)行業(yè)人員作息時間安排，對幼兒園與中小學(xué)教職工作息時間進(jìn)行必要的調(diào)整。例如，參照社會正常工作時間，對幼兒園與中小學(xué)實(shí)行早班制(07:00—15:00)、晚班制(11:00— 19:00)與正常班制(08:00—17:00)。將教師劃分為數(shù)量相近的兩部分：一部分實(shí)行早班制，另一部分實(shí)行晚班制。對行政人員與教輔人員實(shí)行正常班制。如此改革，至少具有如下兩大優(yōu)點(diǎn)：一是保證了雙職工家庭在送完孩子上學(xué)后還能趕去上班，下班后還能去學(xué)校接孩子回家，解決了雙職工家庭孩子上學(xué)與放學(xué)可能無人接送的難題；二是讓學(xué)生更多時間留在學(xué)校，既消除了學(xué)生放學(xué)后的安全隱患，又方便學(xué)校與教師監(jiān)督學(xué)生在校內(nèi)盡可能地完成教師布置的作業(yè)，免除了“三點(diǎn)半課堂”給孩子帶來的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)以及給家庭帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。作息時間調(diào)整既不明顯增加學(xué)校與教職員工的負(fù)擔(dān)，又能有效地化解孩子家長的焦慮與難題，既能讓家長安心工作，又能減輕家庭子女教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，真可謂一舉多得。但教育制度的改革知易行難，也最為艱巨，不僅需要大量的政府財政投入，更會觸碰部分既得利益者的“根本利益”，因而更需要整個社會輿論導(dǎo)向的根本性轉(zhuǎn)變。

需要注意的是，對于多孩家庭的子女，應(yīng)當(dāng)反對其在中考與高考等各種選拔考試過程中獲得加分的政策傾斜，例如直接贈予名校生資格、給多子女家庭孩子高考加分等。因為考試本質(zhì)上是一種對能力的選拔機(jī)制，其唯一的考量標(biāo)準(zhǔn)就是考生的能力與素質(zhì)而非其他不相關(guān)因素，對于多子女家庭考生的“優(yōu)待”實(shí)際上是對另一部分考生平等權(quán)利的“剝奪”，本質(zhì)上違背了教育與考試的初衷。此外，也要警惕在“素質(zhì)教育”旗幟之下給學(xué)校教育一味減負(fù)，在整個教育體制與氛圍不改變的前提下，教育減負(fù)的矯枉過正只會帶來教育不公平的加劇、課外教育輔導(dǎo)的蔓延，以及對中低層收入家庭和學(xué)校教育本身的沖擊。

(五)養(yǎng)老保障適度

主流觀點(diǎn)一般認(rèn)為，為了提高人們的生育水平，減輕年輕人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，國家應(yīng)當(dāng)不斷提高老年人的福利待遇，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，如養(yǎng)老金上調(diào)與醫(yī)療保障水平提升。但這類觀點(diǎn)僅僅考慮到了社會福利對生育水平的激勵效應(yīng)，而忽視了其替代效應(yīng)。微觀上，養(yǎng)老等在內(nèi)的其他福利的增加，對家庭與子女的養(yǎng)老功能形成“替代效應(yīng)”，進(jìn)而弱化了婦女生育的內(nèi)在動力；宏觀上，任何社會福利的增加均會加重納稅人的負(fù)擔(dān)，影響勞動者財富創(chuàng)造的熱情與福利存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，個人與家庭的實(shí)際收入也會因此而減少，進(jìn)而減少了家庭可以動用的經(jīng)濟(jì)資源，并對生育產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”[2]。福利與生育的關(guān)系詳見圖1：

圖1 福利與生育之間的關(guān)系

隨著傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念的淡化，每個人年老以后都想著政府和社會養(yǎng)老，進(jìn)而降低了生育意愿[20]，最終會陷入“無人養(yǎng)老”的窘境。因此，養(yǎng)老福利保障不能一味增加，否則產(chǎn)生的“替代效應(yīng)”與“擠出效應(yīng)”會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對生育的“激勵效應(yīng)”，給民眾以“夫婦生育與國家養(yǎng)老”的錯覺，其結(jié)果是進(jìn)一步加劇了生育意愿與生育行為的低迷。由此看來，養(yǎng)老保障制度的完善也需要適當(dāng)?shù)厍度肷a(bǔ)貼，部分地抵消福利引致的負(fù)向激勵。未來我國養(yǎng)老保障制度變革的方向應(yīng)當(dāng)是更加的普惠化、公平化與去差別化，既要維持代際間的利益平衡，適度減輕年輕人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也要推動老年人實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老的觀念轉(zhuǎn)型，幫助其踐行聯(lián)合國所倡導(dǎo)的老年人“五原則”。

四、結(jié)論與展望

(一)結(jié)論

總體而言，“三孩”生育新政的實(shí)施有其復(fù)雜的政策動因，主要是出于對人口風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)下行與社會矛盾等問題的化解，同時也是對“全面二孩”政策效果不及預(yù)期的某種補(bǔ)充性考慮。本文認(rèn)為“三孩”新政具有重大的社會經(jīng)濟(jì)意義，特別是黨和政府通過對生育空間的拓展彰顯了在生育領(lǐng)域“以人為本”的執(zhí)政思想，有利于平衡不同族群之間的生育差異，實(shí)現(xiàn)生育政策的均等化與公平化。但必須認(rèn)識到，“三孩”生育政策對我國出生人口與生育水平的預(yù)期影響十分有限，更不可能引起所謂的新的出生高峰或嚴(yán)重的政策性三孩出生堆積，其執(zhí)行效應(yīng)很大程度上會更加不及“全面二孩”政策，這主要是因為生育“三孩”受到二孩家庭基數(shù)較低、孩次遞進(jìn)比邊際降低、低生育率趨同等更多情境性因素的阻礙。

此次生育新政中，相比“放開三孩”生育，“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，健全重大經(jīng)濟(jì)社會政策人口影響評估機(jī)制”的意義更為重大。然而，“三孩”新政配套措施的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)充分明晰其中的可為與不可為，明確在稅費(fèi)、住房、生育與養(yǎng)育、女性權(quán)益、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域?qū)嵤┑呐涮渍叩墓δ芘c限度，切不可在試圖鼓勵生育的同時又產(chǎn)生更多更大更為嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)問題。

(二)討論與展望

“三孩”新政是生育政策調(diào)整過程中的“中點(diǎn)”而非“終點(diǎn)”。鑒于目前的生育率情勢與人們的生育觀念狀況，中國實(shí)際上早已到了廢除限制性生育政策，轉(zhuǎn)而采取鼓勵性生育政策的時候[11]。不過，長期受獨(dú)生子女政策與計劃經(jīng)濟(jì)思維方式的影響，在中國多數(shù)人看來，一對夫婦僅生養(yǎng)一個孩子才是正常行為，生育二孩尚可接受，而生育三孩甚至更多則屬于“不可理喻”。有失偏頗的計生宣傳把合乎倫常的生育觀給顛倒過來，以至于中國許多民眾在生育問題上失去基本的判斷力與鑒別能力。假想每一對夫婦僅生育一個孩子或者根本不婚不育，那么中國還有未來嗎？從某種角度說，曾經(jīng)的“超生家庭”、當(dāng)下的“二孩家庭”以及未來為數(shù)不多的“三孩家庭”彌補(bǔ)了獨(dú)生子女家庭或丁克家庭所帶來的生育不足，從而一定程度上提升了出生人數(shù)與生育水平，增強(qiáng)了中國人口自身發(fā)展的可持續(xù)性。由此可見，“三孩”政策應(yīng)僅僅是中國生育政策調(diào)整的過渡階段，伴隨著人們思想認(rèn)識的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，生育政策將不斷完善，并最終實(shí)現(xiàn)從取消生育限制到鼓勵生育的歷史性轉(zhuǎn)變。

中國低生育率機(jī)制早已形成，即便在配套措施的加持下，“三孩”新政的有限效果也是完全可以預(yù)期的。發(fā)達(dá)國家治理低生育率問題的經(jīng)驗表明，一旦掉入“低生育率陷阱”，便會形成很強(qiáng)的粘黏性。盡管部分發(fā)達(dá)國家通過各項鼓勵政策刺激生育，推動了生育率的有限回升，但真正擺脫“低生育率陷阱”者寥寥無幾，至今也還沒有一個發(fā)達(dá)國家(地區(qū))的生育率能夠回升至更替水平。對于政策決策者而言，其實(shí)最應(yīng)擔(dān)心的是“政策松動不反彈”，如同“流動性陷阱”“中等收入陷阱”一般，既不能解決社會經(jīng)濟(jì)問題，還浪費(fèi)了寶貴的公共資源[21]。試圖扭轉(zhuǎn)中國持續(xù)低迷的生育率趨勢，不僅需要生育政策刺激，更需要足夠的時間。為此，我們應(yīng)當(dāng)做好充分的心理準(zhǔn)備，接受長期少子老齡化的人口現(xiàn)實(shí)，在人口問題的應(yīng)對中，明確政府、市場、社會、家庭與個人的職責(zé)與權(quán)利，適度降低對政府與社會的福利預(yù)期，回歸個人與家庭的責(zé)任。