何 平，馮 強

(武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢 430070)

一、問題的提出

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年末中國60周歲及以上人口25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%；65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%[1]。截至2020年，全國60歲以上老年人口將增至2.55億人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的信息顯示，國內(nèi)目前有4000萬失能和部分失能老年人，其中1200萬是完全失能的老年人，如此大數(shù)量失能失智老人的長期照護問題已然影響我國社會的發(fā)展。我國現(xiàn)有4.5億戶家庭，其中獨生子女家庭大約有1.6億戶，占比1/3左右[2]。目前老齡化與少子化狀況日趨嚴峻，對于身體機能惡化以及患有慢性疾病的老年人，其子女將會處在照護父母與堅守崗位之間抉擇的困境。同時，計劃生育政策使我國多數(shù)家庭呈現(xiàn)出“4-2-1”結(jié)構，80、90后已然成為贍養(yǎng)老人的“主力軍”，在經(jīng)濟資源或時間成本方面子女承受了巨大壓力。隨著我國城市化進程加快、人口流動加速，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)子女常年在外務工，家庭照護在空巢家庭中較難實現(xiàn)。

關于養(yǎng)老問題，黨的十九大報告指出：構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3]。十九大報告進一步加強了我國老年人權益保障的力度，為新時代中國特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。在該政策背景下，考慮到家庭結(jié)構變化以及對特殊患病老年人的照護，目前我國多個地方政府依據(jù)《中華人民共和國老年人權益保障法》相關內(nèi)容制定并推行子女護理假制度，其立法本意為在不影響子女工作前提下能使其有時間照護患病老人。子女護理假制度保障了子女在盡社會義務的同時，也能盡到對老人的贍養(yǎng)義務。但在子女護理假制度的實施過程中，出現(xiàn)了如企業(yè)經(jīng)費承擔壓力過大、制度執(zhí)行主體不統(tǒng)一以及權責劃分不明確等問題。故此，本文在分析相關地區(qū)子女護理假制度具體內(nèi)容的基礎上，總結(jié)與反思制度存在的現(xiàn)實問題，并結(jié)合我國實際參考境外經(jīng)驗，以期為子女護理假制度的有效實施提供參考。

二、現(xiàn)狀檢視：子女護理假制度實施概況

我國目前已經(jīng)制定子女護理假制度的省份有福建、廣西、海南、湖北、黑龍江、重慶、四川、河北、河南、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、云南、甘肅，另外還有淮安市、廣州市、西安市、南京市、杭州市5個城市。本文篩選出2017年至2019年出臺子女護理假制度的具有代表性的9個省(區(qū)、市)進行分析，具體為福建、廣西、湖北、黑龍江、重慶、四川、云南、河南、內(nèi)蒙古。對于子女護理假，上述地區(qū)的規(guī)定基本為在父母患病住院期間，給予子女每年10～20天的照料護理假，護理假期間視為出勤，工資福利待遇不變，具體內(nèi)容見表1。

表1 子女護理假制度細則

從上表可以看出各省份制度規(guī)制方向大致相同，且內(nèi)容較為相近，但亦存在以下幾方面問題：

第一，休假期間工資待遇不統(tǒng)一。湖北省在《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》中僅要求用人單位應當提供便利，并沒有明確用人單位在員工護理假期間工資待遇發(fā)放方面的相應義務；內(nèi)蒙古自治區(qū)在2019年實施的子女護理假制度中也沒有提及在員工請假期間的工資福利發(fā)放問題。而其他地區(qū)實施的子女護理假制度中明確表明員工在護理期間工資福利待遇不變。

第二，執(zhí)行主體的認定不一致。上述各省(區(qū)、市)地方法規(guī)的執(zhí)行主體不盡相同，如河南與云南兩省，其負責老年人權益保障工作的主體為縣級以上地方人民政府衛(wèi)生健康委員會，其他地區(qū)為縣級以上地方人民政府負責老齡工作的機構。該規(guī)定較為模糊，并未如河南與云南兩省明確規(guī)定執(zhí)行主體，如此可能會出現(xiàn)各職能部門爭相行使職權或相互推諉的情形。

第三，權責范圍劃分各異。在湖北、福建、黑龍江、廣西、寧夏實施的制度中規(guī)定該制度的適用范圍是獨生子女的父母年滿60周歲后，且在住院治療期間內(nèi)；海南省實施的制度中的適用范圍是在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，自愿終身只生育一個子女的老年人患病住院治療期間；在重慶市則是老年人是獨生子女父母的，如患病住院治療且需要二級以上護理時才能適用；在河南則是領取過“獨生子女父母光榮證”，且年滿60周歲并在住院治療期間。在湖北、黑龍江、四川以及內(nèi)蒙古自治區(qū)，其適用主體不只是針對獨生子女，也適用于非獨生子女；其他地區(qū)的適用主體僅為獨生子女。由此可見，出臺子女護理假制度的各省(區(qū)、市)休假門檻的設定高低不一，門檻較高的省份可能出現(xiàn)老人病況嚴重，但其子女卻未達休假條件從而不能對其患病父母進行有效照護的現(xiàn)象。

在護理假制度實際實施過程中，據(jù)調(diào)查福建省從2017年至今只有兩例成功實施案例。一例為泉州市某機關單位退休老黨員因病住院，子女單位根據(jù)相關地方法規(guī)規(guī)定，同意其獨生女兒一次性請假10天護理老年人。另一例為2017年11月，廈門信達公司批準了公司的第一例“護理假”，請假員工的母親因患乳腺癌住院，于是該員工向公司申請并提供了獨生子女證明和母親住院證明等材料，公司經(jīng)審核后分兩次共批準了7天假期。2017年4月湖北省老齡辦受理了一起魏某關于“武漢市人社局不執(zhí)行省大人通過的地方性法規(guī)事項”的信訪件，信訪人主訴護理假執(zhí)行不力的情況[4]。就湖北省內(nèi)對制度的知曉程度而言，有75.8%的人并不了解子女護理假制度[5]。由上述實例可以看出，雖然多省已出臺相關制度，部分企業(yè)或機關單位也開始實行，但社會關注度仍然不高，子女護理假制度的有效實施還有一定的困難。

三、探本究源：子女護理假制度實施問題分析

(一)護理假期間費用承擔問題

在目前已出臺子女護理假制度的地方法規(guī)中，《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)老年人權益保障條例》中并未對在員工請假期間的工資待遇問題做詳盡表述，其中《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》中僅提及對于員工休護理假，用人單位應提供便利。而其他省份在關于子女護理假期間員工的工資待遇方面的規(guī)定大致相同，即在護理照料期間工資福利待遇不變，但是員工休假期間產(chǎn)生的相關費用應由何方承擔，在上述各省(區(qū)、市)地方法規(guī)中并未具體體現(xiàn)。

改革開放以來，我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，通過價值杠桿和競爭機制促使資源配置最大化，由此導致企業(yè)競爭壓力與日俱增。為了降低運營成本和維持正常運轉(zhuǎn)，一些企業(yè)采取增加勞動者的工作時間或不落實各種帶薪休假等對策，這從側(cè)面反映了缺乏合理的子女護理假費用社會分攤機制，想要確保勞動者享有子女護理假等帶薪休假的權利具有一定難度。

制度的實施需要有經(jīng)濟發(fā)展作支撐和配合，再好的制度如果沒有經(jīng)濟發(fā)展作支撐，相應的補貼或津貼和帶薪休假等政策就無法施行。子女護理假制度體現(xiàn)于各省(區(qū)、市)地方法規(guī)之中，所以其制度的實施則應該由當?shù)卣瓿?。但就相關地方法規(guī)內(nèi)容而言，地方政府將員工休護理假期間的費用轉(zhuǎn)嫁于用人單位，讓用人單位單獨承擔相關費用，亦未出臺相應激勵政策，不利于社會責任的分擔。

(二)執(zhí)行主體的確認問題

子女護理假制度從開始實施到目前已有5年的時間，但在該期間內(nèi)實際能帶薪享受護理假的員工并不多，據(jù)分析主要存在以下三方面原因：一是勞動者對子女護理假制度的知曉度不高，仍有不少人并不知道該制度；二是子女的父母目前尚未進入高齡，子女對護理假的需求在現(xiàn)階段并不迫切；三是在競爭激烈的職場，勞動者怕被淘汰，需要努力工作，非不得以不敢提休假。各地制度執(zhí)行主體并不統(tǒng)一，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)各執(zhí)行部門職能交叉的問題，導致在該制度的宣傳或?qū)嵤┻^程中各部門缺乏主動性。

子女護理假制度體現(xiàn)于各地方法規(guī)之中，各地區(qū)的老年人權益保護條例均有所規(guī)定(1)比如《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府老齡工作機構，負責組織、協(xié)調(diào)、指導、督促相關部門做好老年人權益保障工作?！?，即子女護理假制度的執(zhí)行應由各地方的老齡工作委員會負責。但實際上各地情況不一：海南的民政部門表示“一旦子女在父母因病住院申請該假遭到用人單位拒絕時，可以依法申請人社及勞動部門介入?yún)f(xié)調(diào)”；廣西壯族自治區(qū)老齡辦稱截至目前，全區(qū)未有一個市(區(qū))、縣出臺相關實施細則，自治區(qū)老齡辦已向自治區(qū)人民代表大會常務委員會提出了由衛(wèi)生健康、人力資源和社會保障等部門出臺實施細則的建議；福建省老齡辦的意見是在護理假的落實方面，人社部門作出細化規(guī)定?？梢?，在子女護理假制度的執(zhí)行方面，缺少一個統(tǒng)一的或多個分工明確的行政部門來行使相應的執(zhí)行權，缺乏對相關的執(zhí)行主體及其權力和義務的明確規(guī)定。

(三)責任認定問題

在各省的護理假制度中，并未明確說明護理假的相關責任。這意味著如果用人單位不執(zhí)行子女護理假制度時，員工并沒有相應的法律救濟措施。如員工在子女護理假制度適用過程中，用人單位不發(fā)放給員工與工作期間相同的工資福利待遇，該員工也不能依據(jù)《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)進行維權，因為子女護理假并不屬于我國《勞動法》中規(guī)定的法定休假日，(2)《中華人民共和國勞動法》第五十一條規(guī)定：勞動者在法定休假日和婚喪假期間以及依法參加社會活動期間，用人單位應當依法支付工資。不在《勞動法》規(guī)定的帶薪休假范圍之內(nèi)。由于《勞動法》為上位法，各地的地方性法規(guī)為下位法，因此用人單位可根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則進行抗辯，可以不承擔支付勞動者在子女護理假期間同期工資的義務。

無救濟則無權利，單位員工在休假時權利受到侵犯，卻因沒有相關的規(guī)定而使得員工無法獲得有效的法律救濟，用人單位違反規(guī)定的成本幾乎為零，如此會導致子女護理假權利形同虛設。子女護理假落地難與勞動行政主管部門的監(jiān)管力度不足有一定關系，如果沒有相關法律法規(guī)等配套措施對未履行相應義務的用人單位應承擔的法律責任進行明確約束，缺乏執(zhí)法部門對該制度實施的強監(jiān)管，缺乏相應的法律保障機制，制度將難以有效實施。若沒有相應明晰的權責劃分以及責任認定機制，明確子女護理假制度中各主體的權利義務，該制度中老年人被照護的權利以及子女盡孝的義務就較難得到有效保障。

四、他山之石：國外長期照護保險制度概述

人口老齡化作為全球范圍內(nèi)的社會問題，正在迫使世界各國，尤其是老齡化嚴重的國家日益重視老年人長期照護的問題，不斷探尋滿足老年人照護需求的方案。一些發(fā)達國家較早進入人口老齡化社會[6]，因此制定了一系列關于老年人長期照護的相關政策，并取得了一定的成效。其中德國、日本在老年人照護方面的制度較為成熟，主要通過長期照護保險制度的實施達到對老年人相關權益保障的目的。長期照護保險制度是針對因年老、嚴重或慢性疾病、意外傷殘等喪失身體部分或全部功能而生活無法自理的人，第三方以實物給付或者現(xiàn)金給付的方式，為其提供居家護理或使其入住護理機構，支持其接受持續(xù)性與系統(tǒng)性照護的服務制度[7]。就我國實行的子女護理假制度而言，其本質(zhì)為保障老年人在患病住院期間享有被照護的權利。但在實施過程中由于員工休護理假期間用人單位承擔過重的費用負擔、制度執(zhí)行主體尚不明晰、權責界定仍未厘清，該政策難以真正落地實施。國外維護老年人被照護權利、減輕子女照護壓力的長期照護保險制度，可以為我國解決子女護理假實施過程中產(chǎn)生的問題提供借鑒。

(一)費用承擔機制

在籌資機制方面，日本與德國均是通過政府與社會相互分擔、通力合作的方式來承擔長期照護保險的費用。在對老年人長期照護的過程中，照護的時間成本是影響家庭照護質(zhì)量的原因之一，更重要的是高額照護費用亦使家庭不堪重負。長期照護保險制度解決了照護費用的承擔問題，對需要長期照護老人的家庭來說無疑是絕渡逢舟。

長期照護保險主要分為商業(yè)保險和社會保險兩大類。社會長期照護保險作為一種重要的社會保險，是在國家的指導下通過國民收入的再分配，利用法律和行政等手段，對公民因接受各種長期照護服務所發(fā)生的各種費用進行補償，以保證公民基本的生活水平[8]。商業(yè)保險則是在完全市場化的機制下，由商業(yè)化機構制定的保險種類，由長期照護需要者向保險公司購買服務，其資金的籌集主要通過醫(yī)療保險計劃、醫(yī)療補助計劃、商業(yè)長期照料計劃和私人現(xiàn)金支付來實現(xiàn)[9]。

長期照護保險制度在日本實施的重要支撐是其比較合理的資金籌集模式，主要依靠社會保險和稅收，采用與社會保險共同的運行機制。在保費的征收上，根據(jù)年齡層次將受保人分為第一號受保人(65周歲及以上的老年人)和第二號受保人(40周歲到64周歲之間參加醫(yī)療保險的人)。第一號受保人的保險費根據(jù)服務基礎的整備狀況及服務利用的預計，為各保險人分別設定。第二號受保人的保險費通過在全國范圍計算人均保險費用進行分類設定。介護保險的財源構成主要分為保險費與公費(稅收)兩類，各占50%，保險費中第一號受保人保險費占23%，第二號受保人保險費占27%，公費(稅收)則由國庫負擔25%，都道府縣負擔12.5%，市町村負擔12.5%[10]。由此可以看出在日本長期照護保險的籌資機制中，費用并非僅由單一主體承擔，而是根據(jù)各地現(xiàn)實狀況進行系統(tǒng)分析，將保費承擔合理分配到國家、都道府縣、市町村以及個人等各個層級，避免因單一主體負擔壓力過大而影響制度的執(zhí)行[11]。

德國的長期照護保險一般為社會保險，其中還包括社會保險與強制性商業(yè)保險相結(jié)合的模式。在社會保險相關原則的影響下，長期照護保險包括風險分擔、社會連帶、強制納保、長期照護保險人的自治運作、保費由雇主及被保險人共同負擔、保費以被保險人給付能力為基礎以及所得重新分配，等等。例如依據(jù)《長期照護保險法》第8條所確立的照護共同責任原則，該條第1款指出全民的照護需求為整體責任，故不應僅由保險人或被保險人負擔，而應由社會全體成員來共同分擔照護風險，社會保險由全員強制納保，以達到風險分擔的目的；應維持照護給付主體的多元性，第8條第2款第3項規(guī)定照護給付的提供，公益與私人團體優(yōu)先于公共主體，政府利用長期照護保險提供的現(xiàn)金給付，鼓勵長期照護保險的被保險人以私人照護資源為優(yōu)先考量，而非先考慮使用專業(yè)照護資源，多元主體原則反映了德國社會保險的自主行政原則[12]。

從德國長期照護制度的發(fā)展歷程來看，長期照護保險強調(diào)全員承擔相應的保險責任，根據(jù)實際情況對于不同經(jīng)濟水平的主體采取不同的方法，具體措施是經(jīng)濟水平較低的社會成員不強制納保，但要求必須在健康保險的保險公司購買相應長期照護商業(yè)保險作為替代。同時還有現(xiàn)實中的考慮，為降低單方出資的經(jīng)濟壓力，德國長期照護保險采用國家財政補貼以及雇主與雇員繳費相結(jié)合的籌資模式[13]。其中按照有無子女對參保人進行劃分，更加細化了費用承擔比例。社會保險與商業(yè)保險的結(jié)合，說明社會保險計劃并不排斥商業(yè)保險，良好的制度設計可將二者有機結(jié)合，以形成廣覆蓋、?；九c有差異、多層次的長期照護風險融資體系[14]。

(二)執(zhí)行主體的確認

在制度執(zhí)行問題上，只有明確各執(zhí)行主體職能以及后續(xù)監(jiān)督才能使制度擁有“旺盛的生命力”，才能真正發(fā)揮其保障老年人相關權益的功能。日本與德國的長期照護保險制度對各部門職能有較為清晰的邊界劃分。

日本1963年重新修訂的老年人福利法案中明確表示，僅由當?shù)卣虍數(shù)卣芮斜O(jiān)督的專門福利機構提供老年人照護服務，并且當?shù)卣纳鐣＠块T負責審批進入上述兩類機構的申請。1995年日本又修改了相關制度，由稅收為基礎的社會福利系統(tǒng)提供日本老年人的照護服務，但衛(wèi)生和福利部門仍是分開運行，互不協(xié)調(diào)。直到20 世紀 90 年代中期，日本的衛(wèi)生和福利部進行了一系列規(guī)劃，通過建立社會保險提供長期照護服務解決這些歷史問題[11]。從日本照護機制的發(fā)展歷程來看，最初各地政府在照護機制的執(zhí)行中起到了主導作用，在監(jiān)管方面將執(zhí)行權力分給了當?shù)氐纳鐣＠块T；之后將執(zhí)行權統(tǒng)一歸入社會福利體系中，但其中的衛(wèi)生部門與福利部門分開執(zhí)行相應職責；最后通過國家層面的長期照護保險立法，將執(zhí)行主體統(tǒng)一為衛(wèi)生與福利部門。由此日本經(jīng)過不斷改善對執(zhí)行主體的劃分，逐步將執(zhí)行主體由地方政府統(tǒng)一到國家某一特定部門，從而避免了執(zhí)行過程中出現(xiàn)各地標準不統(tǒng)一以及分配不公平的現(xiàn)象。以國家為主導、特定部門具體執(zhí)行的長期照護保險制度，避免了執(zhí)行成本的增加，有利于制度的穩(wěn)定發(fā)展。

在德國長期照護保險體系中聯(lián)邦勞工部作為主要執(zhí)行管理部門，負責運營管理和指導整體的長期照護保險。聯(lián)邦政府和州政府兩級政府提供并完善長期照護服務的基礎設施，并對長期照護服務效率和服務質(zhì)量進行有效監(jiān)管，由此，德國的公權力機構對長期照護保險制度在各方面都起到了重要的支撐作用[15]。德國經(jīng)過長期的照護制度的探索，越來越強調(diào)保險質(zhì)量的提升，因此在執(zhí)行的監(jiān)管機制上，形成了由聯(lián)邦政府、地方政府以及長期照護保險法聯(lián)邦咨詢委員會共同對長期照護保險制度的實施進行監(jiān)管的模式?？梢哉f，德國長期照護保險制度的執(zhí)行是在聯(lián)邦政府的主導下，將權力分散至特定執(zhí)行主體。該方式有利于提高執(zhí)行效率，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題有明確的主體進行規(guī)制，避免了執(zhí)行主體權力分散混亂的局面。

(三)相關責任的認定

在長期照護保險制度的實施過程中，如若只確定適用主體以及執(zhí)行主體的相關權利，而對其責任沒有明確的認定，則會影響制度的真正落實。長期照護保險制度作為一項保護弱勢群體相應權利的制度，如果沒有明確的責任劃分、過程監(jiān)督以及事后救濟，那么對于該弱勢群體的權利保障將失去真正的作用。由于我國的子女護理假制度在責任認定方面沒有明確的概述，所以確有必要參考國外已經(jīng)實行多年的長期照護保險制度中的權責劃分及責任認定機制。

在國家層面，日本于1997年頒布了《護理保險法》，德國于1994 年頒布《長期照護保險法》。兩個國家都先從法律層面將長期照護保險制度確定下來，如此可在全國范圍內(nèi)將權責劃分相統(tǒng)一，使權利行使與責任認定更加明確。其中在關于長期照護保險制度實施中保費承擔的責任上，日本在《護理保險法》中規(guī)定長期照護保險費用的稅收部分由各級政府承擔，其中家庭照護服務，中央政府承擔25%(其中5%作為調(diào)整補助金交付給那些高齡老年人或低收入老年人較多的市/町/村)，省(都/道/府/縣)政府承擔12.5%，市以下政府(市/町/村)承擔12.5%。德國在《長期照護保險法》中規(guī)定，政府通過財政補貼的方法承擔1/3保險費用繳納的責任。由此可以看出，德國和日本均由政府承擔較高的保費繳納責任。長期照護保險制度的執(zhí)行過程中，德國與日本都分別設定了相應的監(jiān)管責任，如在日本長期照護保險監(jiān)管責任由當?shù)卣袚?，在德國則是由長期照護保險法聯(lián)邦咨詢委員會承擔。

在社會層面，德國長期照護保險非常強調(diào)社會的責任，國家的財政負擔轉(zhuǎn)移到社會。保險資金主要來源于稅收(國家承擔)以及保費(社會承擔)[16]，所以在保費問題上，社會上保險機構亦應承擔部分責任。在服務給付上，日本以及德國的照護供給方都采取市場化運作模式，由社會提供服務機構和服務人員，即由社會通過市場化的運行來承擔照護服務供給責任。在對保險對象的認定上，德國首先由醫(yī)療衛(wèi)生部制定全國統(tǒng)一評級標準，用來評估參保人的參保標準，最終通過審查委員會進行評估以確定參保人的服務程度。日本也是基于全國統(tǒng)一標準，由社會中的非營利性組織看護認定審查會對申請者參保資格進行審查判定。可以看出，德國和日本在長期照護保險制度的實施過程中，主要由保險機構承擔保費分擔責任，由服務機構承擔服務給付責任以及由專業(yè)非營利性審查委員會承擔保險對象認定的責任。

對于投保者個人，雖然長期照護保險制度作為一種社會福利制度，保障弱勢群體的照護權利，但個人也應承擔相應支付責任。日本和德國分別通過《護理保險法》以及《長期照護保險法》規(guī)定個人將按照護程度按比例繳納相應的費用，且投保人有責任確保其照護等級信息的真實性，如若提供虛假信息，則應承擔相應民事責任。

五、子女護理假制度完善進路

他國的長期照護制度有幾點可借鑒之處：第一，在護理假經(jīng)費的來源方面實行政府與社會分擔、通力合作的模式，減少用人單位在護理假方面的用工成本；第二，老年人照護主體覆蓋范圍廣泛全面，執(zhí)行主體分工明確；第三，在責任認定方面有明確的法律法規(guī)，具有明確的權責劃分機制和有效的監(jiān)管措施。下文主要通過對我國子女護理假制度的經(jīng)費來源、執(zhí)行主體設置以及責任認定三個方面提出相應的完善措施。

(一)構建多元費用承擔機制

對于子女護理假的費用承擔，可以通過國家和社會兩個層面的通力合作建立一個合理的分擔機制。

在國家層面，政府作為社會責任的主要承擔者，在應對各種社會問題上應當起到主導作用，主動承擔相應責任。在子女護理假費用承擔上國家應主導并兜底，承擔主要經(jīng)費支出。具體可以對相應的用人單位給予一定的稅收減免，對認真落實護理假的用人單位給予一定的稅收優(yōu)惠政策[4]，同時也可直接通過建立持續(xù)穩(wěn)定的財政投入機制，將護理假的經(jīng)費納入政府公共財政預算中，對用人單位給予一定財政補貼。在承擔相應的經(jīng)費時，可以借鑒日本政府的經(jīng)驗，中央和地方按比例承擔。地方政府執(zhí)行其職能時，通過財政補貼政策分擔用人單位在實行子女護理假制度中的經(jīng)費，積極承擔起相應的社會責任。由于各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，國家可依據(jù)現(xiàn)狀制定相應的財政補貼比例，從而更加靈活地處理經(jīng)費承擔問題。

從社會層面來說，日本、德國等發(fā)達國家都通過實行長期照護保險制度來保障老年人照護權益，保險籌資成本由政府、企業(yè)、個人分擔，避免由單方全部承擔造成支付壓力過大的情形。

一方面，子女護理假制度的經(jīng)費保障可以參照德國和日本在經(jīng)費籌集方面的嘗試，出臺相應的照護保險品種，保險模式可以為社會保險或是商業(yè)保險。保險或基金的設立，從社會層面通過市場化機制將子女護理假的經(jīng)費承擔壓力分散，緩解勞動者選擇休假照護患病父母還是繼續(xù)堅守崗位的兩難問題，同時也解決員工休護理假期間用人單位繼續(xù)支付等額工資福利的用工成本問題，使子女護理假制度能夠更加有效地落實。

另一方面，對于有雇傭關系的用人單位，尤其是對于營利性企業(yè)而言，在子女護理假制度中承擔全部經(jīng)費未免成本過高，影響了子女護理假制度的推行。所以，在發(fā)放員工子女護理假期間工資福利上，用人單位應與政府聯(lián)動，在政府給予一定財政補貼前提下，用人單位可制定相應的規(guī)章制度在員工休假期間給員工發(fā)放部分福利補貼。關于員工請假期間的時間成本，如果在員工休護理假期間用人單位需要再招聘相關人員進行替補，該部分費用則需要用人單位自己承擔。在個人方面，可以參照日本、德國的長期照護保險制度的經(jīng)費承擔方式，將請子女護理假的員工也納入經(jīng)費承擔主體之中，即員工自己承擔部分請假期間的相應費用，由此厘清了員工在休護理假時與企業(yè)之間的經(jīng)費承擔責任，使企業(yè)有更高的積極性落實子女護理假制度。

(二)厘清執(zhí)行主體職能范圍

子女護理假制度由各地方政府推廣實行，各地實施的條件不同，造成各地的執(zhí)行主體不一致，從而導致政府資源的浪費。因此，子女護理假制度應上升到由國家統(tǒng)一制定法律的層面，明確相關部門來落實相應措施、履行監(jiān)管職責。在德國以及日本的老年人長期照護制度發(fā)展中都經(jīng)歷了執(zhí)行主體由分散到統(tǒng)一的過程，最后都將相關執(zhí)行權力統(tǒng)一到特定部門，如日本的衛(wèi)生與福利部門和德國的聯(lián)邦勞工部門，并且均由相關部門執(zhí)行監(jiān)管職責。因此，子女護理假制度的執(zhí)行主體確認，可借鑒德國和日本的經(jīng)驗，設置一個特定的執(zhí)行部門進行管理；在申請對象的資格認定上可以參照德國的醫(yī)療衛(wèi)生部門制定全國性評估標準；在監(jiān)管方面也可參照日本的社會福利部門和德國的長期照護保險法聯(lián)邦咨詢委員會等設立相配套的監(jiān)管部門進行監(jiān)督，從而做到從分散執(zhí)行到統(tǒng)一管理。

由于重新設立一個職能部門程序煩瑣，人員調(diào)動不便以及設立成本較高，設立單獨的執(zhí)行主體較為困難。但我國現(xiàn)有的部門權責劃分明確，且覆蓋范圍全面，所以可從現(xiàn)有的行政部門中來規(guī)定相關執(zhí)行主體。子女護理假制度的立法本質(zhì)為維護老年人在患病住院期間被照護的權益，在施行子女護理假制度的相關省份的地方法規(guī)中均表明，由各地區(qū)縣級以上地方人民政府負責老齡工作的機構組織、協(xié)調(diào)、指導、督促老年人權益保障工作。國家衛(wèi)生健康委員會的內(nèi)設機構老齡健康司是協(xié)調(diào)、推動有關部門執(zhí)行維護老年人權益保障工作，協(xié)調(diào)和推動有關部門實施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導、督促和檢查各省、自治區(qū)、直轄市老齡工作的部門，所以子女護理假制度的實施、推動和協(xié)調(diào)工作應由老齡健康司具體執(zhí)行；在子女護理假制度的跟蹤調(diào)研和過程監(jiān)管方面，應由國家衛(wèi)生健康委員會的內(nèi)設機構綜合監(jiān)督局協(xié)調(diào)配合，確保子女護理假制度執(zhí)行到位；在子女護理假制度中的老年人患病照護認定中，可以通過國家衛(wèi)生健康委員會的內(nèi)設機構醫(yī)政醫(yī)管局制定相關的認定標準，并將執(zhí)行主體細分到各地區(qū)，在各地區(qū)設定擁有保健、醫(yī)療、福利知識的專業(yè)人士構成看護認定審查協(xié)會，并指定相應的調(diào)查人員進行審查判定。由于上述各職能部門均由國家衛(wèi)生健康委員會管理，則衛(wèi)健委應統(tǒng)籌推進各部門的職能發(fā)揮，對上述職能部門進行綜合管理。

(三)明晰各主體間權責劃分

在子女護理假制度實施過程中，由于該制度沒有對相關責任進行明確的認定，若相關主體行為不規(guī)范或沒有遵守規(guī)定，則會導致各主體之間的利益和權利的沖突。因此，在子女護理假制度中應有明確權責劃分并對各主體進行責任認定，最終通過法律的形式將權責劃分予以明晰。

政府在子女護理假制度中應承擔的責任，首先應該是護理假制度實行過程中的費用承擔責任。子女護理假制度規(guī)定員工休假期間的工資福利發(fā)放同在職時相同，如此會導致企業(yè)承擔所有費用，使得企業(yè)為了降低用工成本而不給員工休假，造成該制度落地困難。所以，為了增強政府的公信力并使制度順利落實，應由國家統(tǒng)籌地方各級政府承擔起主要的費用給付責任。其次在制度實施的過程中，應對《勞動法》內(nèi)具體法條進行擴張解釋，將子女護理假包含在其規(guī)定的帶薪休假范圍內(nèi)，并根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為進行處罰，如此才能使子女護理假制度作為一項社會福利真正地保障相關弱勢群體的權利。

子女護理假制度中的社會責任，主要為被照護人的病情真實性認定責任。在這方面，可參照日本及德國的長期照護保險制度，設定相關審查委員會或行業(yè)協(xié)會監(jiān)督該方面的照護認定情況，防止休假員工制造虛假證明，以休子女護理假之名，行與照護父母無關之實。對于用人單位沒有真正落實該制度，如減少符合條件的員工休假時間或是將該員工休子女護理假的時間用其他法定節(jié)假日或周末時間補回等，可以參考福建省關于用人單位不批準員工子女護理假時的處罰：責令限期給付并且對企業(yè)處以相應罰款；情節(jié)嚴重時，可將其列入失信企業(yè)名單使其在招投標、市場準入、融資授信等方面受到制約[17]。

六、未竟之論

子女護理假制度的出臺緩解了我國人口老齡化帶來的社會問題，在一定程度上保障了老年人被照護的權益，上文分析了該制度在執(zhí)行過程中的經(jīng)費分擔、主體設定和權責劃分三大主要問題，但該制度的涵蓋范圍以及適用情形上還存在一定問題。

在涵蓋范圍上，有的省份實施的子女護理假制度將適用范圍限定于獨生子女，非獨生子女在其父母患病住院期間只能請年休假或事假，而獨生子女卻能通過休子女護理假不占用其他法定休假日。由于此等原因獨生子女在入職時可能會被用人單位認為是“特殊群體”從而受到一定的“歧視”，所以如此劃分可能有違社會公平和社會正義。社會公平是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正[18]。顯然在一些省份的子女護理假制度中，并沒有做到權利的平等、分配的合理和機會的均等。正義關注的是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容對人類的影響及其在增進人類幸福與文明建設方面的價值，即正義的關注點是一個群體的秩序或一個社會的制度是否適合于實現(xiàn)其基本的目標。這基本的目標就是滿足個人的合理需要和主張，與此同時促進生產(chǎn)進步和提高社會內(nèi)聚性[19]。所以從維護社會公平與正義的角度來說，子女護理假不僅僅應該是獨生子女家庭享有的社會福利，非獨生子女也應該被賦予休假護理老人的權利。

在適用情形上，目前各省份出臺的子女護理假制度的護理時間在10天至20天之間，而在我國人口老齡化進程中失智失能老年人的長期照護問題上，子女護理假制度最多20天的護理時間遠遠不能滿足其照護需求。解決人口老齡化帶來的老年人照護方面的問題，僅通過子女護理假制度不能完全化解。我國應制定更加完善的老年人權益保護法律體系，加強普法宣傳；在社會保障方面，建立和完善多元協(xié)調(diào)的社會養(yǎng)老體系；在文化道德上，充分發(fā)揚我國尊老敬老的道德傳統(tǒng)，增強應對人口老齡化問題重要性、緊迫性的認識，讓人們普遍盡到相應的義務[20]。目前我國還處于重要的社會轉(zhuǎn)型期，人口老齡化的發(fā)展程度與老年人保障體系還不相匹配，老齡化問題的解決任重而道遠。