鄒蓉

摘 要：近年來，隨著媒體曝光了越來越多的校園欺凌事件，“校園欺凌”不但進(jìn)入了公眾的視野，而且引起了政府的高度關(guān)注。本文以中國留學(xué)美國的學(xué)生校園欺凌同學(xué)的新聞為例，從決策過程模型的視角出發(fā)，分析了公眾輿論關(guān)注的問題是如何通過議程設(shè)置，從而形成合法的公共政策。最后，提出了一下三個(gè)政策建議：建立以預(yù)防為主的預(yù)警機(jī)制，對(duì)校園欺凌行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)干預(yù)。構(gòu)建以治理為主的懲治機(jī)制，營造依法治校的校園風(fēng)氣。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)的校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

關(guān)鍵詞：校園欺凌;決策過程模式;防治機(jī)制

一、問題提出

2015年3月，美國南加州洛杉磯發(fā)生了一起震驚國際的校園欺凌事件。來自中國的留學(xué)生翟云瑤由于同學(xué)對(duì)她的個(gè)人社交中的圖片進(jìn)行了不當(dāng)?shù)脑u(píng)論，對(duì)同學(xué)進(jìn)行了非常嚴(yán)重的報(bào)復(fù)，包括扇耳光、減掉長發(fā)、用煙頭燙身體等。在被捕后，幾個(gè)施暴的同學(xué)及趕到國外的家長，對(duì)孩子們的這種行為并沒有覺得非常嚴(yán)重，僅僅覺得這是孩子們之間的小打小鬧。最終，翟云瑤等人被美國判處6-13年監(jiān)禁。中國家長眼里的“小打小鬧”導(dǎo)致了如此嚴(yán)重的判刑，為何？校園欺凌！這是一個(gè)過去在中國青少年成長過程中被嚴(yán)重忽略了的問題。此案一出，舉國震驚。更重要的是，使校園欺凌進(jìn)入了公眾和政府的視野，這再也不是“小打小鬧”，是校園欺凌，是違法，是犯罪。這一事件使全國上下開始重視校園欺凌。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年5月至8月共上報(bào)68起校園欺凌事件。12016年11月，教育部等9部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“三個(gè)意見”，包括積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力、依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件，以及切實(shí)形成防治學(xué)生欺凌和暴力的工作合力。2017年4月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》，指出要切實(shí)保障中小學(xué)校和幼兒園安全，“建立防控校園欺凌的有效機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)、干預(yù)和制止欺凌、暴力行為，對(duì)情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重的必須堅(jiān)決依法懲處?！睂?duì)于頻頻發(fā)生的校園欺凌事件，如何構(gòu)建有效的校園欺凌防制機(jī)制？哪些力量促進(jìn)了校園欺凌進(jìn)入政策議程？校園欺凌的政策議程又是如何構(gòu)建和呈現(xiàn)的？本文擬從決策過程模型的視角進(jìn)行分析。

二、決策過程模型分析框架及其本土化適應(yīng)性

（一）決策過程模型分析框架

在托馬斯戴伊的《理解公共政策》一書中詳細(xì)地解釋了決策過程模型。他說，政策決策的過程包括：問題確定、議程設(shè)置、政策形成、政策合法化。2問題的確定：確定政策問題，要求政府采取行動(dòng);議程設(shè)置：使媒體和政府官員的注意力集中到一些具體的公共問題，以解決決策問題;政策形成：通過利益集團(tuán)、白宮、國會(huì)委員會(huì)和智囊團(tuán)提出政策建議;政策合法化：通過國會(huì)、總統(tǒng)和法院的政治行為，選擇和制定政策;政策貫徹：政府機(jī)構(gòu)本身、外部顧問、媒體和公眾對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。3

（二）該模型的本土適應(yīng)性

決策過程模型從其表達(dá)來看，就是一個(gè)非常西化的概念。這樣一個(gè)西化的概念在中國的不同政治背景下能發(fā)揮出相同的功能和效應(yīng)嗎？

改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟(jì)和政治制度都發(fā)生了巨大的變化，具有了更大的開放性和多樣性，因此，在政治決策的過程也就具有了更多的開放性，各個(gè)階層參與的積極性也更高，不再是純粹是“精英主導(dǎo)”模式。4“躲貓貓”事件、杭州飆車撞死大學(xué)生事件等都表現(xiàn)出中國民主社會(huì)的進(jìn)步。

除了政治經(jīng)濟(jì)背景的變化，在中國的學(xué)術(shù)界也有越來越多的學(xué)者開始應(yīng)用各種不同的政策分析模型對(duì)各種問題和政策議程進(jìn)行分析，也使模型的本土適應(yīng)化增強(qiáng)。

三、校園欺凌防治機(jī)制的決策過程模型分析

（一）問題確定

從翟云瑤事件發(fā)生，使校園欺凌進(jìn)入公眾視野后，各界人士都表達(dá)了對(duì)校園欺凌的看法。

章恩友（中央司法警官學(xué)院院長、教授，魯東大學(xué)教育學(xué)博士生導(dǎo)師，中國心理學(xué)會(huì)法律心理學(xué)分會(huì)副主任）和陳勝（中央司法警官學(xué)院講師，博士）指出：社會(huì)各界對(duì)校園欺凌存在認(rèn)知偏差，校園欺凌不是孩子們之間的打打鬧鬧，校園欺凌是是一個(gè)道德和社會(huì)問題，情節(jié)嚴(yán)重的也會(huì)導(dǎo)致違法犯罪。中小學(xué)校應(yīng)高度重視校園欺凌現(xiàn)象，在學(xué)生中間大力宣揚(yáng)校園欺凌的危害性，讓他們?cè)谄哿栊袨榘l(fā)生時(shí)能捍衛(wèi)自己的利益或者挺身而出維護(hù)受欺凌者的權(quán)益。教師和家長應(yīng)正視校園欺凌給學(xué)生身心健康帶來的危害，在欺凌行為發(fā)生后，不能簡單地訓(xùn)斥和指責(zé)學(xué)生，而是應(yīng)深入了解欺凌行為發(fā)生的原因，相互之間多溝通，不能縱容欺凌者，也不能忽視受欺凌者的感受和傷害。同時(shí)，由于《中華人民共和國刑法》只規(guī)定刑事責(zé)任最低年齡，缺乏專門針對(duì)實(shí)際存在的低齡犯罪的司法制度。而校園欺凌惡性事件給受欺凌者造成傷害后，往往因?yàn)槠哿枵呤菍W(xué)生，普遍存在以教育為主、懲罰為輔，從輕、甚至免除處罰的“司法共識(shí)”，致使這些中小學(xué)生因不須承擔(dān)欺凌行為傷害后果的法律責(zé)任而對(duì)法律沒有敬畏感。因?yàn)檫@些中小學(xué)生不須承擔(dān)欺凌行為傷害后果的法律責(zé)任而對(duì)法律沒有敬畏感。欺凌行為沒有法律底線是導(dǎo)致校園欺凌惡性事件不斷出現(xiàn)的重要原因。5

各種公共媒體不斷報(bào)道的頻發(fā)的校園欺凌現(xiàn)象，敦促政府采取措施來遏制其惡化，因此，校園欺凌防制機(jī)制的構(gòu)建有其必要性。

（二）議程設(shè)置

在問題提出后，政府就有必要針對(duì)校園欺凌防制機(jī)制的構(gòu)建做出回應(yīng)。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)必須確定將處理哪些問題，決定就哪些事項(xiàng)做出決定。

校園欺凌的主要成因可以從個(gè)人、家庭、社會(huì)三方面來分析。學(xué)生個(gè)人方面包含個(gè)人性格、青春期特征、個(gè)人成績和心理健康教育等一些小的因素。家庭因素是校園欺凌發(fā)生的重要原因。研究表明，一般欺負(fù)同學(xué)的人的家庭表現(xiàn)是缺乏情感溫暖，在小時(shí)候毆打別人時(shí)并沒有受到嚴(yán)厲正規(guī)的教育，或者經(jīng)常被父母打罵作為懲罰;而父母之間的關(guān)系往往不好，經(jīng)常吵架甚至發(fā)生家庭暴力。6被欺負(fù)者的家庭其實(shí)也出現(xiàn)了相同的狀況，家庭中父母都是專制型，缺乏民主的氛圍;父母之間地位的不平等，父母和孩子的關(guān)系一直很惡劣等。最后，社會(huì)環(huán)境的因素是最不穩(wěn)定的，但人是社會(huì)的人，無論怎樣生活都處于社會(huì)之中，當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)中出現(xiàn)了種種亂象，7這就是社會(huì)學(xué)家涂爾干所提出來的社會(huì)的許多方面已經(jīng)處于不正常，失去規(guī)章制度的“失范”概念。隨著學(xué)校的開放，社會(huì)和學(xué)校之間已經(jīng)沒有密不透風(fēng)的墻壁，而在社會(huì)系統(tǒng)中的學(xué)生，沒有高墻的阻隔，只能被動(dòng)地受到社會(huì)不良風(fēng)氣的影響。

因此，教育部門應(yīng)該基于這三個(gè)方面來決定要處理的問題。1.學(xué)生個(gè)人方面：應(yīng)該采納教育和心理學(xué)家們的建議，給孩子們做好各層次的心理疏導(dǎo);2.學(xué)校和家庭方面：以家庭為切入點(diǎn)，引進(jìn)教育心理學(xué)家深入家庭中對(duì)父母們進(jìn)行相關(guān)輔導(dǎo)，從家庭層面中幫助消除校園欺凌;除此之外，在學(xué)校方面更多的是從法學(xué)的角度來規(guī)范學(xué)校制定相應(yīng)規(guī)章制度，明確學(xué)校、教師、學(xué)生們的責(zé)任;3.政府方面：構(gòu)建建立校園欺凌懲罰機(jī)制，最好能效仿日美走上立法層面，讓學(xué)生明白校園欺凌不是“小打小鬧”，嚴(yán)重的就是違法犯罪。

（三）政策合法化

每一起欺凌事件都牽動(dòng)著大眾的目光，這些事件都不斷地推動(dòng)著社會(huì)各界對(duì)校園欺凌的共同關(guān)注，也引起了國家政策制定者的高度重視和關(guān)切。2016年4月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，要求全國中小學(xué)校加強(qiáng)對(duì)校園欺凌事件的預(yù)防和治理。同年6月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就校園暴力問題作出“校園應(yīng)是最陽光、最安全的地方”的重要批示。同年11月，教育部等9部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“三個(gè)意見”，包括積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力、依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件，以及切實(shí)形成防治學(xué)生欺凌和暴力的工作合力。2017年初，國務(wù)院頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中也明確提出“構(gòu)建預(yù)防和懲治校園欺凌的有效機(jī)制，防范校園惡性安全事件”的要求。2017年4月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》，指出要切實(shí)保障中小學(xué)校和幼兒園安全，“建立防控校園欺凌的有效機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)、干預(yù)和制止欺凌、暴力行為，對(duì)情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重的必須堅(jiān)決依法懲處。”一系列政策意見的相繼出臺(tái)，為切實(shí)解決校園欺凌與暴力問題提供了極其重要的行動(dòng)依據(jù)和政策保障。

四、結(jié)語與討論

綜合上述分析，校園欺凌防治機(jī)制的構(gòu)建是可用決策過程模型來解釋的。它符合決策過程模型提出的問題確定、議程設(shè)置、政策形成、合法化、貫徹和評(píng)估的步驟。2016年5月至8月共上報(bào)68起校園欺凌事件。政府開始思考政策議程設(shè)置。這一事件也佐證了金登教授的觀點(diǎn)，“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果”8。國務(wù)院和教育部雖然對(duì)校園欺凌采取了一系列預(yù)防與治理的政策方針及措施。建立校園欺凌防治機(jī)制是保障學(xué)校平穩(wěn)有序運(yùn)作的重要基礎(chǔ)，也是校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的迫切要求?；谝陨系臄⑹?，提出如下政策建議：

（一）建立以預(yù)防為主的預(yù)警機(jī)制，對(duì)校園欺凌行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)干預(yù)

關(guān)注和了解學(xué)生的特殊個(gè)性和心理，排查篩選出潛在的欺凌者和受欺凌者，在輔導(dǎo)干預(yù)時(shí)也要充分掌握和分析參與欺凌者的家庭成長環(huán)境及父母教育觀念，為這些學(xué)生提供更多的情感關(guān)懷和行為示范，并將輔導(dǎo)干預(yù)過程與收集到的信息詳實(shí)記錄下來，建立可實(shí)時(shí)追蹤、基于事實(shí)證據(jù)的欺凌個(gè)案資料和數(shù)據(jù)庫，以實(shí)現(xiàn)對(duì)校園欺凌的“精準(zhǔn)干預(yù)”。對(duì)學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人和前線工作者進(jìn)行相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，使他們能夠敏銳地捕捉到不良行為的苗頭并及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑線索，確保能夠在事態(tài)惡化之前及時(shí)采取正確有效的干預(yù)措施。

（二）構(gòu)建以治理為主的懲治機(jī)制，營造依法治校的校園風(fēng)氣

在校園欺凌事件已經(jīng)發(fā)生的情況下，對(duì)未成年人的欺凌行為要保持“零容忍”態(tài)度，第一時(shí)間終止欺凌事件持續(xù)擴(kuò)散，同時(shí)根據(jù)事件惡劣性質(zhì)和欺凌嚴(yán)重程度以及客觀后果，對(duì)欺凌者依法依規(guī)予以處置。盡管對(duì)于中小學(xué)生的欺凌行為重在教育而非懲罰，但是不同于其他形式的不良行為，欺凌本質(zhì)上已經(jīng)構(gòu)成傷害他人的人身安全和心理健康，所以必須予以懲戒。反欺凌行動(dòng)應(yīng)當(dāng)與校紀(jì)校風(fēng)建設(shè)緊密結(jié)合。對(duì)于欺凌事件的處理，應(yīng)該執(zhí)法機(jī)關(guān)介入的不可遮蔽掩蓋，應(yīng)該勒令退學(xué)的不可留校察看，應(yīng)該記過處分的不可輕微警告，應(yīng)該嚴(yán)肅道歉的不可敷衍了事。學(xué)校管理者要深刻意識(shí)到欺凌與暴力行為的危害性，嚴(yán)肅校紀(jì)校規(guī)，營造依法治校、文明守法的學(xué)校風(fēng)氣。

（三）建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)的校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系

構(gòu)筑學(xué)生、學(xué)校、家庭和社會(huì)“多位一體”的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)在欺凌事件處置以后，教育政策制定者和學(xué)校管理者要建立多方聯(lián)動(dòng)的校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，從學(xué)生個(gè)體、班級(jí)、學(xué)校、家庭、社區(qū)多個(gè)層面聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。在學(xué)生個(gè)體層面，學(xué)校管理者要追蹤和了解卷入欺凌者和受欺凌者的思想及行為狀態(tài)，既要防止欺凌者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，又要從源頭上遏制欺凌事件持續(xù)發(fā)生的可能性，如利用替代模仿、角色代入、情感傾訴和行為糾偏等“攻擊替代訓(xùn)練”使欺凌者深刻了解被欺凌的苦痛，充分認(rèn)識(shí)到欺凌同伴的錯(cuò)誤性，告知其可能帶來的嚴(yán)重后果以及應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行的道德和法律責(zé)任。對(duì)于受欺凌者而言，則需要通過醫(yī)務(wù)人員和心理輔導(dǎo)人員進(jìn)行身心修復(fù)，重點(diǎn)培養(yǎng)其良好的心理素質(zhì)和社會(huì)適應(yīng)能力，提高學(xué)生對(duì)學(xué)校的歸屬感和生活滿意度，避免欺凌事件對(duì)其產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

參考文獻(xiàn)

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注釋：

[1]新華社每日電訊 北京中關(guān)村二小“校園欺凌”事件追蹤[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2016-12/12/c_135898064.htm， 2016-12-12.

[2]托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第13頁

[3]托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃譯，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第13頁

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