論“吹哨人”制度的本土化構(gòu)建

劉念　黃明儒

摘要：“吹哨人”制度以一種組織內(nèi)部人員事前或事中監(jiān)管的行為模式，順應(yīng)了國家監(jiān)管體制改革形勢(shì)，對(duì)公民個(gè)人、社會(huì)公眾和國家各個(gè)層面都具有積極意義。然而“吹哨人”系屬舶來概念，為使“吹哨人”制度在我國具備實(shí)用性，需對(duì)其從理論和程式兩個(gè)層面進(jìn)行本土化構(gòu)建。理論上，應(yīng)將吹哨行為明確為組織內(nèi)部人員出于社會(huì)公正目的對(duì)組織不法行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)或?qū)?yán)重危及社會(huì)公共利益和安全的信息發(fā)出預(yù)警從而提醒公眾注意的行為。同時(shí)將“吹哨人”制度納入經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，并塑造吹哨行為構(gòu)成要件“三階層”審查體系。在系統(tǒng)建構(gòu)上應(yīng)從選擇系統(tǒng)性立法的法案制定模式、設(shè)立嚴(yán)格的信息披露受理審查機(jī)制和制定實(shí)用的“吹哨人”保護(hù)救濟(jì)措施三個(gè)方面來提高“吹哨人”制度的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：“吹哨人”;制度構(gòu)建;權(quán)利保障;公共利益;比例原則

中圖分類號(hào)：D93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-4657（2021）01-0024-09

一、問題的提出：“吹哨人”制度引發(fā)熱議

2020年初，受新型冠狀病毒肺炎疫情影響，武漢封城、湖北封省，全國疫情防控背景下的出行限制措施，深深地影響了中國甚至全世界各國人民的生活態(tài)度與生活方式。特別是最早在微信群中發(fā)出預(yù)警而被大眾冠以“吹哨人”稱號(hào)的武漢市中心醫(yī)院李文亮醫(yī)生因感染新型冠狀病毒肺炎醫(yī)治無效去世后，“吹哨人”一詞進(jìn)入大眾視野，學(xué)界也開始熱烈討論是否有必要在我國將“吹哨人”制度本土化。

自美國水門事件以來，“吹哨人”在國際社會(huì)便是一個(gè)備受關(guān)注的議題。美國、英國、日本及韓國等已陸續(xù)制定“吹哨人”保護(hù)法?！按瞪谌恕敝贫纫砸环N組織內(nèi)部人員事前或事中監(jiān)管的行為模式，打破違法行為隱蔽性和系統(tǒng)性這一堡壘，對(duì)組織內(nèi)部的信息披露最為充分，對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)也最為有效，對(duì)于組織的違法犯罪打擊也最為致命。自全球經(jīng)濟(jì)泡沫化后，我國市場(chǎng)主體數(shù)量迅猛增長，由于政府監(jiān)管存在行政資源不足和信息不對(duì)稱等矛盾，使得組織內(nèi)部的不法行為被告發(fā)事件不斷增加。近年來，北京、上海、深圳等地紛紛出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，探索實(shí)施“吹哨人”信息通報(bào)機(jī)制。國務(wù)院于2019年10月11日頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），指示建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度。隨著《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)與服務(wù)政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，構(gòu)建社會(huì)共治體系成必然趨勢(shì)。我國長期以來有關(guān)揭弊事件層出不窮，不僅事件類型繁多且涵蓋公私部門，加之社會(huì)各界長期關(guān)注，以至于對(duì)“吹哨人”制度設(shè)計(jì)之成效期待甚高。然而“吹哨人”制度系域外引進(jìn)而來的新型信息披露制度，在我國，不僅對(duì)吹哨行為的內(nèi)涵、構(gòu)成要件以及“吹哨人”制度的法律屬性定位未形成統(tǒng)一意見，對(duì)“吹哨人”制度的程序設(shè)計(jì)和機(jī)制保障也尚未展開系統(tǒng)論述。為避免域外“吹哨人”制度引進(jìn)后“水土不服”，我國須借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情，從理論和程式兩方面建構(gòu)本土化的“吹哨人”制度與運(yùn)行機(jī)制。

二、“吹哨人”制度構(gòu)建的價(jià)值

在組織內(nèi)部，當(dāng)成員認(rèn)為自己的觀點(diǎn)與主流觀點(diǎn)相悖，害怕因發(fā)聲而備受責(zé)難，會(huì)寧愿保持沉默，但如果認(rèn)為自己是主流的人，則會(huì)敢于發(fā)聲，結(jié)果導(dǎo)致一個(gè)惡性循環(huán)，少數(shù)的聲音越來越少，多數(shù)的聲音越見得勢(shì)，這就是“沉默的螺旋”（Spiral of Silence）效應(yīng)?！按瞪谌恕笔艿焦姷臍g迎和紀(jì)念，是因?yàn)樗麄兊哪抗獠痪窒抻谛F(tuán)體的利益，不因相關(guān)利益者的親疏遠(yuǎn)近而隱瞞真相，而是選擇打破“沉默的螺旋”，為社會(huì)上的大多數(shù)人發(fā)聲。申言之，建立“吹哨人”制度對(duì)公民個(gè)人、社會(huì)公眾和國家各個(gè)層面都具有積極意義。

（一）個(gè)人層面：保障法律賦予的言論自由權(quán)和知情權(quán)

“以現(xiàn)代民主法治國家來說，制定憲法的主要目的在于基本權(quán)的保障，基本權(quán)系人民生活所不可或缺之權(quán)利?！盵1]言論自由權(quán)是公認(rèn)的基本人權(quán)，幾乎所有的國際人權(quán)組織皆保護(hù)言論自由，并且受到各國憲法重視。我國《憲法》第三十五條規(guī)定公民享有言論自由權(quán)。吹哨行為作為一種組織內(nèi)部人員將組織實(shí)施的不當(dāng)行為向公眾揭發(fā)的信息披露方式，其本質(zhì)是組織內(nèi)部人員行使言論自由權(quán)。內(nèi)部人員將組織的不法行為或危及公益和安全的信息對(duì)外揭露，在面臨社會(huì)倫理與維護(hù)組織利益之間的困境時(shí)遵循內(nèi)心本意真實(shí)表達(dá)，也是將人們從倫理困境中解放出來的一種有效方式。內(nèi)部人員將組織內(nèi)部信息向公眾披露，并希望通過“泄密”行為，改變或制止所在組織實(shí)施不法或危及公益和安全的行為，在特定情況下，這種“泄密”行為理應(yīng)得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和支持。

“言論自由對(duì)于民主社會(huì)的有效運(yùn)作是必不可少的，但是如果沒有信息獲得權(quán)利，它也就成為無源之水，無法體現(xiàn)其核心價(jià)值和功用。”[2]知情權(quán)是獲取信息的權(quán)利，是指社會(huì)成員依法享有從政府或民間渠道獲悉信息的自由?！爸闄?quán)的保障，使公民有機(jī)會(huì)充分獲取各種信息，使得公民發(fā)展自身人格以及實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值成為了可能，在一定程度上也可以說是公民其他基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。”[3]當(dāng)某種信息關(guān)涉社會(huì)公共安全時(shí)，保障公民的知情權(quán)就是守護(hù)社會(huì)公共安全。組織內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為，出于社會(huì)公正目的對(duì)組織不法行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)或?qū)ξ＜肮婧桶踩男畔l(fā)出預(yù)警。此舉一方面是行使公民的言論自由權(quán)，另一方面也是通過民間渠道讓真實(shí)的資訊能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所熟知，保護(hù)其他公民的知情權(quán)不受侵犯。因此，言論自由權(quán)和知情權(quán)無疑為內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為提供了正當(dāng)事由。

（二）社會(huì)層面：契合誠實(shí)信用和維護(hù)公益的法理邏輯

組織內(nèi)部人員與公民角色的二重性身份決定了“吹哨人”不僅對(duì)組織有基于勞動(dòng)關(guān)系而形成的對(duì)個(gè)人契約的忠誠義務(wù)，還對(duì)社會(huì)公眾有基于社會(huì)關(guān)系而形成的對(duì)社會(huì)契約的忠誠義務(wù)。盡管學(xué)界對(duì)何謂忠誠義務(wù)表述不一，但普遍認(rèn)為忠誠義務(wù)的法理邏輯是誠實(shí)信用原則，即“一切社會(huì)成員在市場(chǎng)活動(dòng)中應(yīng)講究信用，恪守諾言，誠實(shí)不欺，在不損害他人利益和社會(huì)公共利益的前提下追求自己的利益?！盵4]潘峰認(rèn)為“忠誠義務(wù)是勞動(dòng)者在行使勞動(dòng)合同權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)依照誠實(shí)信用原則合理考慮自身在企業(yè)的地位，維護(hù)雇主的利益?！盵5]，黃越欽認(rèn)為“受雇人之義務(wù)為雇用人之合法利益，依誠信原則之要求應(yīng)予以維護(hù)，因此受雇人應(yīng)盡力避免或減少雇主之損害”[6]，姚志明認(rèn)為“契約當(dāng)事人需盡一切力量準(zhǔn)備、履行、確保先行社會(huì)契約內(nèi)容實(shí)現(xiàn)后再追尋個(gè)人契約實(shí)現(xiàn)?！盵7]組織可進(jìn)行正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲取私人利益，本質(zhì)上是國家賦予組織在不侵犯公共利益的前提下誠實(shí)善意獲取私人利益的責(zé)任的體現(xiàn)。若索取私人利益是以侵害社會(huì)公共利益為根柢，則已然違背了基本的社會(huì)契約。一來，由于組織破壞社會(huì)成員間的相互信任在先，內(nèi)部人員披露組織的不法行為或危及公益和安全的信息，是對(duì)組織社會(huì)失信的糾偏。再者，內(nèi)部人員雖然對(duì)組織有基于勞動(dòng)關(guān)系形成的忠誠義務(wù)，但該義務(wù)是立足私人利益的要求，組織內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和安全，是履行較私人利益更高位階的社會(huì)公共利益的忠誠義務(wù)。美國《吹哨人保護(hù)法案》亦規(guī)定：“在上級(jí)的指令與公眾利益、國家利益相沖突時(shí)，選擇更大價(jià)值并不違反公職人員的職責(zé)?！盵8]“吹哨人”制度的深層理念便在于向社會(huì)宣導(dǎo)不能以犧牲社會(huì)公共利益為代價(jià)換取組織私人利益這一價(jià)值取向，從而建立正確的組織行政倫理文化。組織內(nèi)部人員可基于誠實(shí)信用原則和維護(hù)公共利益的法理邏輯而實(shí)施吹哨行為。

（三）國家層面：服務(wù)政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要

市場(chǎng)主體具有趨利本性，疏于監(jiān)管可能導(dǎo)致市場(chǎng)秩序遭到破壞或社會(huì)公益遭到侵犯。然而，財(cái)報(bào)不實(shí)、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等嚴(yán)重?fù)p害組織權(quán)益及市場(chǎng)秩序的不法事件多具復(fù)雜性、隱蔽性，以致存有極大犯罪黑數(shù)，若非透過內(nèi)部人員揭弊，許多不法事件無法浮出水面。對(duì)此，我國《憲法》《刑法》《刑訴法》《食品安全法》等都建立了相關(guān)知情人員舉報(bào)制度[9]，但未對(duì)組織內(nèi)部人員的檢舉揭發(fā)行為和外部人員的控告告發(fā)行為進(jìn)行明確區(qū)分，現(xiàn)階段仍將“吹哨人”信息披露機(jī)制納入舉報(bào)制度之下進(jìn)行適用。然而“吹哨人”制度較舉報(bào)制度有其自身的特殊性，“吹哨人”以其內(nèi)部視角能對(duì)組織違法犯罪或危及公益和安全的行為做充分全面的披露，而且內(nèi)部人員方便收集、固定證據(jù)，對(duì)實(shí)施不當(dāng)行為的組織可施以致命打擊。“內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為，使得組織弊端暴露在陽光下得以盡快解決，同時(shí)使可能實(shí)施不法行為或?qū)怖嬖斐蓢?yán)重危險(xiǎn)的組織有所警惕，增加不法行為或?qū)怖嬖斐蓢?yán)重危險(xiǎn)行為的成本及被懲治的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮事前防止行為發(fā)生的效能。”[10]“吹哨人”制度順應(yīng)事中事后監(jiān)管改革形勢(shì)，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管缺口，提升監(jiān)管的針對(duì)性、實(shí)效性，服務(wù)了政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

三、“吹哨人”制度的理論構(gòu)建

自域外“吹哨人”制度引進(jìn)我國后，部分城市開始積極探索“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)此機(jī)制進(jìn)行了不同領(lǐng)域的適用。例如，上海將“吹哨人”機(jī)制適用于食品安全法領(lǐng)域，還將“吹哨人”機(jī)制視為舉報(bào)制度的一種特殊形態(tài)[11]。北京將“吹哨人”機(jī)制適用于行政法領(lǐng)域，在一定程度上破解了當(dāng)前的基層治理困境[12]。深圳則將“吹哨人”機(jī)制在民商事領(lǐng)域內(nèi)予以適用，使深圳網(wǎng)貸平臺(tái)‘促退、促降效果顯著[13]。由此看來“吹哨人”機(jī)制的適用領(lǐng)域多樣化對(duì)促進(jìn)我國社會(huì)管理規(guī)范化發(fā)揮了重大功效，但同時(shí)要正視的問題是適用過程中所暴露出的“吹哨人”機(jī)制濫用的現(xiàn)象。為了規(guī)避這種濫用現(xiàn)象，國務(wù)院于2019年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，實(shí)際上是將“吹哨人”制度限定于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行適用。市場(chǎng)監(jiān)管手段與行政執(zhí)法手段和民事規(guī)制手段存在異質(zhì)性，若將“吹哨人”制度排他適用于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，需要對(duì)現(xiàn)有“吹哨人”制度的理論體系進(jìn)行解構(gòu)和重塑。

“吹哨人”制度建立的目的，在于鼓勵(lì)某些維護(hù)正義、公益的個(gè)人對(duì)其所服務(wù)組織實(shí)施的不法或?qū)婧桶踩斐晌ｋU(xiǎn)的事項(xiàng)，向社會(huì)公眾進(jìn)行披露或預(yù)警?！按瞪谌恕睘榻野l(fā)組織不當(dāng)目的的資訊搜集或證據(jù)保全工作，有可能因泄露機(jī)密等行為而遭受不利處分，因此“吹哨人”也需要受到法律庇護(hù)。然而，“吹哨人”相關(guān)法制只保護(hù)符合構(gòu)成要件的吹哨行為，并不保護(hù)組織內(nèi)部人員的非法披露行為，適用于市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的“吹哨人”制度運(yùn)用何種部門法規(guī)范保護(hù)“吹哨人”是亟需解決的問題。因此，需要從吹哨行為內(nèi)涵、吹哨行為構(gòu)成要件和“吹哨人”制度法律屬性定位三個(gè)方面來建構(gòu)“吹哨人”制度的理論體系。

（一）明確吹哨行為的本土化內(nèi)涵

吹口哨在西方系引起公眾注意的方式之一，可讓公眾注意到不容易被察覺的問題，故將發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)揭露的行為稱為吹哨行為。美國社會(huì)活動(dòng)家拉爾夫·納德（Ralph Nader）將該詞引申為內(nèi)部人員基于公益目的而挺身揭弊的代名詞。隨著國際上對(duì)“吹哨人”制度認(rèn)識(shí)的不斷加深，吹哨行為的內(nèi)涵也日臻豐富。關(guān)于吹哨行為的定義，目前我國學(xué)界主要存在以下三種觀點(diǎn)：謝棋楠認(rèn)為“吹哨行為是指單位內(nèi)部人員有合理的理由相信單位有損害公共利益的不當(dāng)行為，從而向公眾或權(quán)責(zé)機(jī)關(guān)揭露或申訴這些信息的行為?！盵14]王琴琴認(rèn)為吹哨是指“當(dāng)用人單位發(fā)生或者即將發(fā)生違法、不當(dāng)行為時(shí)，勞動(dòng)者向能夠?qū)τ萌藛挝蛔鞒龉芾淼牟块T予以揭露的行為。”[15]學(xué)者彭成義在系統(tǒng)梳理世界各國的“吹哨人”制度后，認(rèn)為“吹哨行為是指單位內(nèi)部人員將其發(fā)現(xiàn)單位的違法違規(guī)、不端或不正確的信息或者行為向組織內(nèi)或組織外進(jìn)行披露從而拉響警報(bào)的行為?！盵16]可見，當(dāng)前我國學(xué)者對(duì)吹哨行為外部披露方式是否應(yīng)予限定也存在分歧。表面看來，學(xué)界的分歧在于是否應(yīng)對(duì)吹哨行為外部披露方式進(jìn)行限定，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的辯證關(guān)系，其實(shí)際上是對(duì)我國“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)存在差異的外在表現(xiàn)。

當(dāng)前，我國提出建立“吹哨人”制度不僅有較多域外經(jīng)驗(yàn)可循，而且在我國多城市“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制探索的過程中也積累了豐富的本土經(jīng)驗(yàn)。更為關(guān)鍵的是，我國舉報(bào)制度程序設(shè)計(jì)已較為完善，“吹哨人”制度與舉報(bào)制度的相似性決定了二者的程序設(shè)計(jì)可相互借鑒。我國現(xiàn)處于“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制已較為完善的時(shí)代，且當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)受內(nèi)部工作程序和信息公開制度的約束較多，行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人員披露事項(xiàng)極大可能無法及時(shí)采取有效措施。為充分發(fā)揮“吹哨人”觸發(fā)公眾反應(yīng)影響決策的特殊價(jià)值，我國現(xiàn)階段不應(yīng)將吹哨行為的外部披露方式限定于有權(quán)機(jī)關(guān)，而應(yīng)對(duì)所有的外部披露行為均認(rèn)定為吹哨行為，以此促使違法組織糾正自身行為或有權(quán)機(jī)關(guān)采取合理措施，從而防止社會(huì)公共利益遭受進(jìn)一步損害。從李文亮醫(yī)生事件也可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前由政府主導(dǎo)的信息公開機(jī)制下，李文亮醫(yī)生及其他醫(yī)生只能通過微信朋友圈的方式對(duì)危及公益的信息預(yù)警。構(gòu)建“吹哨人”制度的意義在于保障公眾不再需要通過私下傳遞信息這種方式來對(duì)危及公益和安全的行為進(jìn)行預(yù)警。

從理論上講，吹哨行為是組織內(nèi)部人員出于社會(huì)公正目的對(duì)組織不法行為向外進(jìn)行檢舉、揭發(fā)或?qū)p害公共利益和安全的信息進(jìn)行預(yù)警的行為?；诒Ｗo(hù)公益理念，鼓勵(lì)“吹哨人”對(duì)外通報(bào)損害公共利益和安全的行為本無可厚非，但若因此通報(bào)行為將導(dǎo)致組織蒙受重大損害、甚至破產(chǎn)，所有內(nèi)部人員將因此失業(yè)而同受其害，故此，除非系爭(zhēng)事項(xiàng)僅可能對(duì)公眾生命、健康、安全造成嚴(yán)重危險(xiǎn)，否則應(yīng)要求組織內(nèi)部人員先行向組織本身進(jìn)行通報(bào)后進(jìn)行信息發(fā)布。我國吹哨行為應(yīng)是組織內(nèi)部人員出于社會(huì)公正目的對(duì)組織不法行為向外進(jìn)行檢舉、揭發(fā)或?qū)?yán)重危及公共利益和安全的信息發(fā)出預(yù)警從而提醒公眾注意的行為，也包括向特定國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行披露從而再向社會(huì)公布?？梢?，我國吹哨行為的本土化定義相較于其他地區(qū)定義而言具有的特征之一是內(nèi)部人員將組織的不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全的信息向外進(jìn)行披露。

（二）明確“吹哨人”制度的經(jīng)濟(jì)法域歸屬

設(shè)立某項(xiàng)權(quán)利或制度可以將該項(xiàng)權(quán)利或制度納入法律規(guī)制范圍，從而使該權(quán)利或制度內(nèi)容受到法律保護(hù)不受非法侵犯。就“吹哨人”制度而言，揭露組織內(nèi)部不法行為保護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)也可能造成對(duì)組織權(quán)益的損害。因此，需要從法律上對(duì)“吹哨人”進(jìn)行保護(hù)，防止或減少其受到損害。從法律上保護(hù)“吹哨人”的基礎(chǔ)問題是對(duì)“吹哨人”制度進(jìn)行法律屬性定位，即將“吹哨人”制度納入何種部門法領(lǐng)域進(jìn)行保護(hù)和救濟(jì)。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于“吹哨人”制度的法律定位存在勞動(dòng)法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和監(jiān)察法四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度應(yīng)納入勞動(dòng)法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制[17]。但是“勞動(dòng)法本質(zhì)上是調(diào)整勞動(dòng)者與用人單位的私人利益關(guān)系，與社會(huì)公共利益無涉”[18]，如果將“吹哨人”制度納入勞動(dòng)法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，則會(huì)造成公共利益與私人利益的混淆和沖突。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度適用于行政法領(lǐng)域[19]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度應(yīng)納入監(jiān)察法領(lǐng)域[20]。這兩種觀點(diǎn)的缺陷是混淆了權(quán)利主體和權(quán)利協(xié)助主體的關(guān)系。“吹哨人”只是特定權(quán)利主體行使國家權(quán)利的協(xié)助者，不具有法定權(quán)利主體地位。即便是對(duì)于國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)等公共組織的內(nèi)部人員來說，其內(nèi)部人員向特定國家機(jī)構(gòu)披露組織不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全的行為也并不是由行政執(zhí)法權(quán)或國家監(jiān)察權(quán)賦予的，“吹哨人”并不適格國家權(quán)力主體。此外，第四種觀點(diǎn)認(rèn)為“吹哨人”制度適用于民法領(lǐng)域[21]，不過政府代理人制度是英美國家特有的法律制度，我國尚未建立政府代理人制度，在我國還不具有現(xiàn)實(shí)存在性。另外，我國現(xiàn)有可提起公益訟訴的主體僅為法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，尚未將個(gè)人納入可提起公益訟訴的主體地位。

以上四種主張均無法系統(tǒng)全面地規(guī)制“吹哨人”制度?！按瞪谌恕敝贫仁窃趪冶O(jiān)管體制改革背景下提出的，吹哨行為是對(duì)組織的市場(chǎng)監(jiān)管行為，“但市場(chǎng)監(jiān)管法既囊括了經(jīng)濟(jì)法屬性的市場(chǎng)監(jiān)管法律規(guī)范，又包含了行政法屬性的市場(chǎng)監(jiān)管法律規(guī)范，經(jīng)濟(jì)法與行政法在市場(chǎng)監(jiān)領(lǐng)域進(jìn)行了無休止的爭(zhēng)奪?！盵22]在現(xiàn)有中國特色社會(huì)主義法律體系規(guī)范下，市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)屬于經(jīng)濟(jì)法一類，將“吹哨人”制度歸屬于經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域也無可厚非。首先，經(jīng)濟(jì)法的基石是社會(huì)利益本位，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是與社會(huì)公共利益相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，這與“吹哨人”制度的保護(hù)內(nèi)容相契合。其次，從經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象來看，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的是市場(chǎng)管理關(guān)系和宏觀調(diào)控關(guān)系，也即在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)過程中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。從“吹哨人”制度演變邏輯和我國現(xiàn)實(shí)情況來看，我國首次從國家層面提出建立“吹哨人”制度就體現(xiàn)于《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》這一具有市場(chǎng)調(diào)控性質(zhì)的規(guī)范性文件中，而且“吹哨人”制度的本質(zhì)就在于通過引入“吹哨人”來彌補(bǔ)政府對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營行為的監(jiān)管缺口，強(qiáng)化企業(yè)守法經(jīng)營。換言之，“吹哨人”制度就是為了規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營行為、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督管理而設(shè)立的，這決定了“吹哨人”制度的使命就在于調(diào)控市場(chǎng)關(guān)系，這與經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象天然契合。最后，從“吹哨人”的制度特性看，“吹哨人”制度與民法、勞動(dòng)法、行政法等法律部門都存在關(guān)聯(lián)，歸入以上任何一個(gè)法律部門進(jìn)行調(diào)控都會(huì)導(dǎo)致調(diào)控結(jié)構(gòu)的不合理?！岸?jīng)濟(jì)法的調(diào)整方式是將經(jīng)濟(jì)民法方法、經(jīng)濟(jì)行政方式和經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)方法相融合的調(diào)整方法。經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整平等的、行政管理性的勞動(dòng)的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和?！盵23]在現(xiàn)階段將“吹哨人”制度歸入經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控符合我國法理邏輯和現(xiàn)實(shí)狀況，吹哨行為本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)管行為。當(dāng)然，此處的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管并不是狹義的對(duì)組織經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)管，而是包含對(duì)組織自身經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)管和對(duì)國家市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)行使經(jīng)濟(jì)性的廣義表達(dá)。一方面，“吹哨人”通過披露組織信息從而對(duì)內(nèi)促使組織糾正自身不當(dāng)行為，發(fā)展組織的經(jīng)濟(jì)效益，另一方面，“吹哨人”通過披露組織信息對(duì)外則直接便利國家機(jī)關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)的行使，使得國家機(jī)關(guān)對(duì)組織的監(jiān)管更具經(jīng)濟(jì)性。即吹哨行為是一種兼具私人利益監(jiān)督權(quán)和公共利益監(jiān)督權(quán)的新型經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方式，“吹哨人”制度理應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制。

（三）塑造吹哨行為構(gòu)成要件“三階層”審查體系

目前我國尚未出臺(tái)系統(tǒng)的“吹哨人”保護(hù)法案，指引公民合法吹哨同時(shí)也是為了使私人利益與公共利益之間實(shí)現(xiàn)有效平衡，需要對(duì)吹哨行為的構(gòu)成要件進(jìn)行明確界定。雖然國際上對(duì)吹哨行為的構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)不一，但世界各國《吹哨人保護(hù)法》仍是從吹哨主體、吹哨標(biāo)準(zhǔn)、吹哨內(nèi)容、吹哨動(dòng)機(jī)和吹哨形式等普適性要件進(jìn)行表層揭示，但過度注重各要件之間的堆砌性和依附性，使得“表層揭示”體系的演繹性廣受詬病。對(duì)吹哨行為的認(rèn)定不能僅依靠表層揭示，而要深度挖掘表面要件背后蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合吹哨行為的法理邏輯和制度實(shí)踐，應(yīng)對(duì)吹哨行為從內(nèi)容真實(shí)性、手段相當(dāng)性和目的正當(dāng)性三個(gè)層面來審查其合法性，建立“三階層”審查體系。相較而言，“三階層”審查體系的教義學(xué)化程度更高，演繹性更強(qiáng)，更具實(shí)踐意義。

1.內(nèi)容真實(shí)性審查

吹哨行為極可能影響到組織的名譽(yù)和信用，若不予以真實(shí)性限制，恐有濫用吹哨之疑慮。內(nèi)容真實(shí)性是指“吹哨人”披露的信息應(yīng)以信息的“真實(shí)面”來揭露，不得揭露虛假或不存在的信息。吹哨行為的機(jī)能是通過內(nèi)部人員披露所發(fā)現(xiàn)的組織實(shí)施的不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全的信息從而提醒公眾注意，以此防止市場(chǎng)秩序遭到破壞或社會(huì)公益受到損害。吹哨行為內(nèi)容真實(shí)性審查包括吹哨主體（“吹哨人”）、吹哨內(nèi)容和吹哨標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)審查要素。

“吹哨人”可能在有效時(shí)間內(nèi)促使組織的違法、不當(dāng)行為得到某種程度的終止[24]?；凇按瞪谌恕敝贫鹊脑O(shè)立初衷和組織形式的擴(kuò)大化趨勢(shì)，吹哨主體已由最初的私營單位雇員擴(kuò)大至包含私營企業(yè)、公共部門和其他類型等所有組織形式的內(nèi)部工作人員。我國確定的“吹哨人”范圍理應(yīng)包含私營組織、公共組織和其他類型等所有組織形式的內(nèi)部人員。

吹哨行為包含檢舉揭發(fā)組織不法行為和預(yù)警嚴(yán)重危害公共利益和社會(huì)安全的信息兩個(gè)方面的內(nèi)容。對(duì)于組織不法行為只需依照《刑法》《公司法》等法律法規(guī)直接進(jìn)行認(rèn)定即可，而對(duì)社會(huì)公共利益之審定，尚無一成文法規(guī)范予以明確。公共利益具有不特定性，也無法具體衡量，更須嚴(yán)格依照法律規(guī)范和立法精神來進(jìn)行審定。

此外，吹哨內(nèi)容和吹哨標(biāo)準(zhǔn)二者相互依存，判斷吹哨內(nèi)容合法的過程即是判斷是否達(dá)到法律規(guī)定“真實(shí)性”標(biāo)準(zhǔn)的過程?！罢鎸?shí)性”所應(yīng)達(dá)致之標(biāo)準(zhǔn)，不僅是事實(shí)判斷，也是價(jià)值判斷。按照不同國家和地區(qū)的制度實(shí)踐，吹哨標(biāo)準(zhǔn)大致存在實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)和合理相信標(biāo)準(zhǔn)兩類。實(shí)際具體標(biāo)準(zhǔn)是指組織內(nèi)部人員須善意披露確信客觀存在且真實(shí)明確的信息，合理相信標(biāo)準(zhǔn)則是組織內(nèi)部人員只須善意披露達(dá)到讓人相信其存在即可。相較而言，前者比后者的采信標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)苛。就我國“吹哨人”制度來說，理應(yīng)采取合理相信標(biāo)準(zhǔn)，即只須善意披露達(dá)到讓人相信其存在即可，容許內(nèi)部人員因誤信而為之。此舉一方面是為了鼓勵(lì)公民積極吹哨，另一方面該制度在我國尚在探索階段，規(guī)定嚴(yán)格的吹哨標(biāo)準(zhǔn)有可能使得意在保護(hù)社會(huì)公共利益的公民處于不公正和恐懼報(bào)復(fù)的境地之中，而不利于公民準(zhǔn)確把握和實(shí)施。

2.手段相當(dāng)性審查

“基于比例原則，國家為達(dá)到公益目的所采取的手段必須與其所侵害的私益之間有相當(dāng)程度的比例關(guān)聯(lián)性。”[25]“吹哨人”制度是保護(hù)社會(huì)公共利益與侵害組織私人利益價(jià)值沖突與衡平的結(jié)果。故此，對(duì)吹哨行為的認(rèn)定理應(yīng)包含對(duì)手段是否相當(dāng)?shù)膶彶椤Ｊ侄蜗喈?dāng)性強(qiáng)調(diào)“吹哨人”所采取手段保護(hù)的社會(huì)公共利益較侵害的私人利益而言更具妥當(dāng)性，與普適性社會(huì)價(jià)值觀念相符。組織經(jīng)營成功、獲取利潤不僅對(duì)組織和內(nèi)部人員有利，而且促進(jìn)了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)繁榮，組織的這種利益值得保護(hù)。因而，原則上對(duì)于揭露組織內(nèi)部不法行為，內(nèi)部人員應(yīng)優(yōu)先嘗試內(nèi)部途徑，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部自凈與自我反省的洗滌作用，促進(jìn)組織的自我變革。一方面以更具時(shí)效的方式防止不法行為擴(kuò)散，另一方面也避免因事態(tài)的對(duì)外揭露，導(dǎo)致外界對(duì)于系爭(zhēng)組織的不信任，對(duì)組織中其他成員帶來附隨或意料之外的精神和財(cái)產(chǎn)危害。而在對(duì)公眾生命、健康、安全可能造成嚴(yán)重危險(xiǎn)的事項(xiàng)上，當(dāng)應(yīng)容許組織內(nèi)部人員越過內(nèi)部通告程序直接對(duì)外揭露相關(guān)內(nèi)部資訊或行為，以避免損害蔓延及擴(kuò)大。內(nèi)部人員對(duì)于自己發(fā)現(xiàn)的組織的不法行為應(yīng)嘗試內(nèi)部途徑后方可進(jìn)行吹哨，而對(duì)于嚴(yán)重危及社會(huì)公共利益和安全的事項(xiàng)則可徑行向公眾預(yù)警。

3.目的正當(dāng)性審查

目的正當(dāng)性是正當(dāng)權(quán)利行使的前提。換言之，內(nèi)部人員在實(shí)施吹哨行為時(shí)必須預(yù)先啟動(dòng)目的是否正當(dāng)?shù)膶彶?，并將其作為?dú)立審查階段予以對(duì)待。在缺失目的正當(dāng)性審查的根柢下，直接對(duì)吹哨行為做出正當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，相當(dāng)于對(duì)吹哨行為構(gòu)成要件的論證框架和邏輯體系進(jìn)行“截流”[26]，對(duì)吹哨行為維持市場(chǎng)秩序和保護(hù)公共利益機(jī)能的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)大打折扣。就實(shí)踐中發(fā)生的大量吹哨事件而言，純粹目的幾乎少之又少，公民吹哨在一定程度上總是摻雜著個(gè)人因素，故此不少國家將善意作為目的正當(dāng)性的審斷因素，意即組織內(nèi)部人員在實(shí)施吹哨行為時(shí)須抱有維護(hù)公共利益的目的，至少不是全部為了個(gè)人利益而吹哨。雖然“吹哨人”制度的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益，但其落腳點(diǎn)仍是為了取得維護(hù)公共利益的良好效果。目的和效果的衡量，實(shí)際上是工具理性的差異。效果論者受工具理性的驅(qū)動(dòng)，注重以最優(yōu)化的方式去實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值。目的論者則側(cè)重于判斷目的好壞，會(huì)將注意力更多放置于證明自身，從而忽視了達(dá)到目的的方式，這種泛道德標(biāo)準(zhǔn)，易使公眾對(duì)探索和改善達(dá)到效果的方式失去興趣和能力，工具理性便很難得到發(fā)展。但效果論和目的論各有優(yōu)劣，唯效果主義往往導(dǎo)致社會(huì)達(dá)爾文主義狀態(tài)，將人類獸性化，結(jié)果只能是人類社會(huì)的頹敗而不是真正的進(jìn)步，唯目的主義則又會(huì)致使制度運(yùn)行機(jī)制落后，以致無法發(fā)揮實(shí)際功效。因此，好的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是二者的有機(jī)結(jié)合。倘若具備慎密的制度安排和嚴(yán)刻的踐諾力，唯效果論便不會(huì)導(dǎo)致世風(fēng)日下的局面。原因在于為達(dá)效果而不擇生冷的行為將遭受制度的威厲束縛，違反制度設(shè)計(jì)的方式會(huì)予以懲處。如果制度還不盡完善便推崇唯效果主義，一來沒有制度管束，二來沒有道德節(jié)制，公眾便極大可能為達(dá)效果而不擇手段，故而引致社會(huì)今不如昔。由此可見，為使一項(xiàng)制度發(fā)揮良好效用務(wù)必齊備兩個(gè)條件：其一在于以效果為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，其二在于具備慎密的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)刻的踐諾力。前者使公眾極盡良方發(fā)展工具理性，后者使公眾尋求合法方式實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值。

但就我國實(shí)際情況而言，我國“吹哨人”制度尚屬探索階段，制度設(shè)計(jì)尚未十分完備，制度踐諾力也無從考證。若單純以效果論，則可能導(dǎo)致“道德沙塵暴”，破壞“道德生態(tài)”，引發(fā)更大的社會(huì)問題。我國現(xiàn)階段仍須以目的正當(dāng)性作為吹哨行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，“吹哨人”須抱有維護(hù)公共利益的目的，以此來對(duì)“吹哨人”進(jìn)行制度管束和道德節(jié)制。對(duì)于“吹哨人”制度而言，其已進(jìn)入法律領(lǐng)域具備普遍約束力，為給公民一個(gè)實(shí)際具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在制度實(shí)踐中原則上應(yīng)更加注重對(duì)效果的考察，效果是實(shí)踐的結(jié)果，但同樣也不能忽視對(duì)目的正當(dāng)性的關(guān)注。

四、我國“吹哨人”制度的系統(tǒng)構(gòu)建

制度具有實(shí)踐性和穩(wěn)定性，制度一經(jīng)確定，需要建立一套行之有效的實(shí)施程式將制度付諸實(shí)踐。設(shè)計(jì)出一套合理、通暢的“吹哨人”運(yùn)行程式，為保護(hù)組織長遠(yuǎn)健全發(fā)展、保護(hù)公共利益和安全及為吹哨者提供保障，以有效下情上達(dá)、預(yù)警不法行為，是“吹哨人”相關(guān)法制能有效運(yùn)作、落實(shí)于組織全體的關(guān)鍵要素之一?？偟膩碚f，建構(gòu)公正、獨(dú)立且具有足夠誘因的“吹哨人”程式，促進(jìn)政府與組織二者的健全發(fā)展，需要從選擇“吹哨人”保護(hù)法案的制定模式、制定“吹哨人”制度的受理審查程序和落實(shí)“吹哨人”的保護(hù)救濟(jì)方式三個(gè)方面予以建構(gòu)。

（一）選擇系統(tǒng)性立法的法案制定模式

當(dāng)前，“吹哨人”制度的立法模式主要包含集中性立法和分散式立法兩種。集中性立法模式主要是指專門制定一部周密的集中針對(duì)“吹哨人”制度適用的系統(tǒng)性立法，其最典型的表現(xiàn)形式就是專門的吹哨人保護(hù)法。分散式立法模式則是指并不針對(duì)“吹哨人”制度特地制定領(lǐng)銜性法律，而是根據(jù)“吹哨人”制度適用的不同環(huán)節(jié)，以及保障“吹哨人”的不同法律手段，將“吹哨人”條款散見于其他法律中進(jìn)行適用。這兩種“吹哨人”制度立法模式各有利弊，分散式立法模式具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和針對(duì)性，而集中性立法模式則更多體現(xiàn)為穩(wěn)定性和系統(tǒng)性。相對(duì)而言，集中立法模式的優(yōu)勢(shì)更為明顯，在“吹哨人”制度運(yùn)行狀況比較嚴(yán)峻的國家更是如此。且從一般吹哨行為所采取的外觀行動(dòng)來看，通常為達(dá)到信息披露與提醒公眾注意的目的，內(nèi)部人員會(huì)將組織的“秘密”通過多種方式向外進(jìn)行揭示。然而，這一行為不僅有可能因?yàn)檫`反組織的工作規(guī)則或勞動(dòng)契約的義務(wù)規(guī)范而受到組織的懲戒處分。此外，由于內(nèi)部人員并非基于有權(quán)監(jiān)督地位而進(jìn)行信息披露，其將組織不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全信息向公眾進(jìn)行披露，可能會(huì)因?yàn)榍址附M織名譽(yù)而承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任或遭致刑事處罰。隨著全球范圍內(nèi)公共危機(jī)的凸顯，為了保護(hù)“吹哨人”免受來自組織的事后懲戒與相關(guān)民事、刑事責(zé)任，相當(dāng)多的國家開始趨向于采用集中性立法模式來保護(hù)實(shí)施吹哨行為的組織成員。與此相反，德國則采用了分散式的法案制定模式，至今尚未訂有一致性的單一吹哨者保護(hù)法，僅是在勞動(dòng)保護(hù)法領(lǐng)域以及2016年修訂的《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)服務(wù)監(jiān)督法》增訂“吹哨人”條款，由此造成德國的“吹哨人”制度實(shí)施效果不彰。

伴隨國際社會(huì)發(fā)展及人權(quán)意識(shí)的提高，一些發(fā)達(dá)國家已充分認(rèn)識(shí)到“吹哨人”所象征的公益內(nèi)涵?；诰S護(hù)“吹哨人”權(quán)益并保護(hù)其安全的必要性和急迫性，近年來世界主要國家皆紛紛立法加以規(guī)范。雖然少數(shù)國家和地區(qū)采取分散式立法的方式將“吹哨人”條款規(guī)定在不同的法律部門中，以此增加“吹哨人”條款的可適用性。但鑒于內(nèi)部人員將組織的“秘密”向外披露會(huì)有較大可能遭受報(bào)復(fù)的行為特性，采取系統(tǒng)性立法的方式仍是大多數(shù)國家的首選方式，并且在實(shí)踐中立法成效也較為顯著?！按瞪谌恕敝贫扰c舉報(bào)制度具有相似性，我國本土的舉報(bào)制度從漢朝時(shí)就已實(shí)際運(yùn)行，但實(shí)施成效不彰，究其原因在于舉報(bào)制度的立法模式存在缺陷。我國舉報(bào)制度采用分散立法的方式，不僅因其規(guī)范被融合至其他法律中難能被徹底理解立法意旨精神，更因其在各法律中僅占有微小篇幅而往往不斷遭到忽視，較難發(fā)揮矯正社會(huì)不當(dāng)觀念的宣導(dǎo)作用。對(duì)于“吹哨人”制度，在我國國情上尚多以背叛者等負(fù)面角度加以看待的情況下，以系統(tǒng)性立法的方式，對(duì)“吹哨人”的社會(huì)貢獻(xiàn)和公益增進(jìn)表示肯定，不僅可發(fā)揮一定宣示作用，適度矯正過去對(duì)于“吹哨人”的偏見及不當(dāng)對(duì)待，而且系統(tǒng)性立法整體性強(qiáng)，直觀明了，有利于發(fā)揮法典規(guī)范指引和震懾懲戒的功能。參照域外國家的法律名稱和我國立法習(xí)慣，筆者建議將該法命名為《中華人民共和國公益舉報(bào)人保護(hù)法》，以此和我國現(xiàn)有的舉報(bào)制度區(qū)別開來。

法案設(shè)計(jì)是“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制的表層，篇章設(shè)計(jì)便是“吹哨人”運(yùn)行機(jī)制的里層了。我國在對(duì)“吹哨人”保護(hù)法案進(jìn)行篇章設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)本國的現(xiàn)實(shí)狀況合理汲取域外國家的立法和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，將“吹哨人”保護(hù)法案的主要內(nèi)容分為實(shí)體部分和程序部分。實(shí)體部分乃行為所涉及吹哨事實(shí)的審查認(rèn)定問題，對(duì)組織不法行為的審查認(rèn)定只須依照現(xiàn)有法律規(guī)定認(rèn)定即可，而對(duì)于社會(huì)公共利益的判斷，我國尚未有成文法規(guī)范予以明確，只能依據(jù)相關(guān)法律條文拼湊出相近的規(guī)范。為了使“吹哨人”制度保護(hù)的社會(huì)公共利益契合普適性社會(huì)價(jià)值觀念，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和立法精神，在“吹哨人”保護(hù)法案中通過以列舉式為主、概括式兜底的方式對(duì)社會(huì)公共利益的內(nèi)涵和類型進(jìn)行明確。在程序部分，一般則包括吹哨行為的審查受理范式，以及如何對(duì)吹哨者采取適當(dāng)保護(hù)等。此外，于立法政策上應(yīng)考慮如何與既有的“吹哨人”保護(hù)條款加以整合，包括適用的對(duì)象范圍和后續(xù)有關(guān)的救濟(jì)程序、保護(hù)程度等內(nèi)容，使“吹哨人”制度在法律運(yùn)作上保持一定的聯(lián)動(dòng)關(guān)系?？傊痉⒎康闹饕谟诒Ｗo(hù)“吹哨人”，但同時(shí)顧及揭弊時(shí)切勿損害他人正當(dāng)權(quán)益或公共利益?！按瞪谌恕敝贫仍诎l(fā)揮防患組織內(nèi)部弊端于未然功效之外，對(duì)于國民生活安定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛亦具正面意義。

（二）設(shè)立嚴(yán)格的信息披露受理審查機(jī)制

組織內(nèi)部人員將自己獲取的涉及組織的不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全的信息向公眾進(jìn)行披露，就預(yù)示著內(nèi)部人員已將自己擺在了隨時(shí)可能遭受輿論影響或外界威脅的境地。保密“吹哨人”身份在吹哨過程中至關(guān)重要，不僅關(guān)系吹哨情資來源的可靠性，對(duì)“吹哨人”也是重要的保護(hù)措施之一。我國若在未來順利推動(dòng)“吹哨人”相關(guān)法制，內(nèi)部人員揭弊組織的不法事件勢(shì)必增加，若是檢察機(jī)關(guān)、司法警察機(jī)關(guān)、信訪機(jī)關(guān)于現(xiàn)在掌管事項(xiàng)上，又增加掌管事項(xiàng)，則侵害了行政效能，致使信訪機(jī)關(guān)缺乏人員、時(shí)間和精力去完整處理吹哨案件。增設(shè)內(nèi)部信息安全處置機(jī)構(gòu)不僅保障了“吹哨人”的身份安全，亦維持了內(nèi)部人員工作領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、組織經(jīng)營的合法秩序。“吹哨人”須通過一定渠道才可將吹哨信息披露于外從而觸發(fā)公眾反應(yīng)，為了保障吹哨渠道的多樣化，內(nèi)部人員可選擇向社會(huì)公眾、大眾媒體或信息安全處置機(jī)構(gòu)進(jìn)行吹哨。但無論采取何種渠道，都應(yīng)將吹哨信息匯總至該特定機(jī)構(gòu)的舉報(bào)窗口，并由該特定機(jī)構(gòu)的舉報(bào)窗口基于效率原則設(shè)立一套高效的信息披露受理審查程序。借鑒域外國家的吹哨行為受理審查機(jī)制，可采取以下方式：首先，特定機(jī)構(gòu)舉報(bào)窗口接獲內(nèi)部人員吹哨信息，并對(duì)吹哨信息進(jìn)行“三階層”審查，若符合構(gòu)成要件則通知內(nèi)部人員處理結(jié)果并繼續(xù)調(diào)查;若不構(gòu)成“吹哨”則結(jié)案并通知結(jié)果。其次，舉報(bào)窗口對(duì)于構(gòu)成“吹哨”行為的信息展開調(diào)查，如調(diào)查發(fā)現(xiàn)吹哨信息為真實(shí)，則追究實(shí)施不法行為或?qū)怖婧桶踩斐蓢?yán)重危險(xiǎn)的組織的法律責(zé)任并繼續(xù)調(diào)查。如調(diào)查發(fā)現(xiàn)吹哨信息并非真實(shí)，則再次結(jié)案并通知結(jié)果。再次，按調(diào)查結(jié)果依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定追究實(shí)施不法行為或嚴(yán)重危及公益和安全的組織的法律責(zé)任。對(duì)構(gòu)成犯罪的，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定將案件主動(dòng)移送給公安機(jī)關(guān)展開偵查。如違法情節(jié)較為輕微，則依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定給予違法組織適當(dāng)處分。最后，對(duì)“吹哨人”進(jìn)行后續(xù)追蹤關(guān)懷，若發(fā)現(xiàn)其受到組織的不利處分，則轉(zhuǎn)介至特定機(jī)構(gòu)的救濟(jì)窗口，對(duì)權(quán)利受損的“吹哨人”及時(shí)進(jìn)行保護(hù)、救濟(jì)。

（三）制定實(shí)用的“吹哨人”保護(hù)救濟(jì)措施

“吹哨人”的行動(dòng)固然對(duì)政府倫理有益，但同時(shí)也可能損及組織利益。因此，“吹哨人”即使自認(rèn)其做法正確，也會(huì)在心理上感受到各種存在的風(fēng)險(xiǎn)。如害怕被報(bào)復(fù)導(dǎo)致個(gè)人或家庭受到傷害，擔(dān)心被視為不忠誠、神經(jīng)質(zhì)等有缺陷的人格特質(zhì)，使組織內(nèi)部人員的道德勇氣往往招致自身利益受損，產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)（Chilling Effect）。為使“吹哨人”獲得應(yīng)有法律保障，鼓勵(lì)潛在“吹哨人”勇于揭發(fā)不法，我國“吹哨人”的處境、人身保障必要性及保障的方式和細(xì)節(jié)，亦是需要切實(shí)關(guān)注的主題。對(duì)“吹哨人”進(jìn)行保護(hù)的首要方式便是在立法上進(jìn)行合理規(guī)制。我國在頒布“吹哨人”保護(hù)法案時(shí)，也應(yīng)規(guī)定內(nèi)部人員與組織之間簽訂的協(xié)議或契約中不能有意圖排除或禁止內(nèi)部人員的吹哨行為以及不能有內(nèi)部人員因?qū)嵤┐瞪谛袨閷⒃庵虏焕龅葍?nèi)容。同時(shí)，國家更應(yīng)嚴(yán)格處罰對(duì)“吹哨人”進(jìn)行不利處分的報(bào)復(fù)者，提高組織報(bào)復(fù)成本以抑制其報(bào)復(fù)動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，為確實(shí)保障“吹哨人”的權(quán)益，避免因?qū)ν饨冶捉M織內(nèi)部不法行為或預(yù)警嚴(yán)重危及公益和安全信息而遭受不當(dāng)處分及對(duì)待，有必要提供適當(dāng)救濟(jì)渠道，以確?！按瞪谌恕睘楣娑鴮?duì)外披露、揭弊之誘因，可在內(nèi)部信息安全處置機(jī)構(gòu)下設(shè)救濟(jì)窗口，用于組織內(nèi)部人員在遭受不利處分后的咨詢、追蹤工作。

此外，基于域外“吹哨人”制度實(shí)踐和我國民訴法“財(cái)產(chǎn)保全”制度的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，可新設(shè)“吹哨人”“權(quán)利恢復(fù)”制度，對(duì)組織內(nèi)部人員實(shí)施吹哨行為遭到不利處分后的損失進(jìn)行推算，使其日后勝訴時(shí)有較佳機(jī)會(huì)恢復(fù)起初合理待遇。如規(guī)定組織內(nèi)部人員遭受不利處分后在指定期限內(nèi)向救濟(jì)窗口申請(qǐng)權(quán)利恢復(fù)，窗口收到該申請(qǐng)后應(yīng)立即處理，并于正式審理前，如認(rèn)定其因揭露而遭不利處分的可能性很高且有勝訴可能，則可以“恢復(fù)令”方式命令組織為遭受不利待遇的內(nèi)部人員正名，內(nèi)部人員可依法向組織請(qǐng)求工資或其他利益給付。

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