農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展瓶頸及路徑研究

倪筱楠 王明先

[摘 要]為促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)企業(yè)在社會(huì)資本市場(chǎng)上融資難、負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)引入PPP融資模式。但從近幾年農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展速度、質(zhì)量上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目處在瓶頸階段，仍存在項(xiàng)目投資途徑少、政策貫徹不徹底、缺乏有效利潤(rùn)點(diǎn)、稅收模式不完善等問(wèn)題。文章著眼如何提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目參與主體的積極性，充分利用政策資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)范化，使我國(guó)從農(nóng)業(yè)大國(guó)變身農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè);PPP項(xiàng)目;PPP項(xiàng)目管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.079

1 引言

農(nóng)業(yè)作為國(guó)家的第一產(chǎn)業(yè)，支撐著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。農(nóng)業(yè)企業(yè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要主體。我國(guó)高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來(lái)，中共中央對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的近況提出新要求，利用PPP模式促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展成為新興熱點(diǎn)。但目前農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目較其他行業(yè)仍缺乏吸引力，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目也缺乏一些成功的典型案例來(lái)促進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的有效進(jìn)入。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展勢(shì)在必行，如何對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，如何轉(zhuǎn)變政府、企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的固有成見(jiàn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，如何利用制度、政策優(yōu)勢(shì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，如何借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的落成等問(wèn)題成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的研究熱點(diǎn)。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

自2016年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》以來(lái)，社會(huì)資本與政府合作不斷被發(fā)文提倡，《關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件明確指出社會(huì)資本與政府合作的重要性。但從目前農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量來(lái)看，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目仍存在很大問(wèn)題。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)顯示，截至2019年8月，我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)9169個(gè)，入庫(kù)金額138369.35億元。其中，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)H有74個(gè)，僅占入庫(kù)數(shù)目的0.8%;入庫(kù)金額834億元，僅占入庫(kù)金額的0.6%。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目吸引力差、入庫(kù)少、資金投入低的問(wèn)題急需解決。

3 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展存在的瓶頸

3.1 項(xiàng)目融資渠道單一，缺乏有效投資路徑

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目作為第一產(chǎn)業(yè)，目前在資本市場(chǎng)上并不被看好，多數(shù)投資者仍將目光聚集在互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上，投資農(nóng)業(yè)與主流投資路徑相背，投資者在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上顧慮大、膽子小?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也的確是市場(chǎng)上相對(duì)弱質(zhì)的項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)低，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏活力。而農(nóng)業(yè)項(xiàng)目往往又有著投資期限長(zhǎng)、資金需求量大的特點(diǎn)，致使農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目即使已經(jīng)有政府保駕護(hù)航，仍少有投資者愿意駛?cè)胛粗{(lán)海。

3.2 政策的出臺(tái)對(duì)實(shí)地項(xiàng)目的導(dǎo)向性影響差

盡管近幾年農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部委已經(jīng)多次下發(fā)有關(guān)文件倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，但各地政府對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的理解仍不到位，尤其一些農(nóng)業(yè)大省官本位思想嚴(yán)重，企業(yè)與政府之間仍缺乏平等合作觀念，PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式受到誤解。投資人對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏信任，而政府對(duì)PPP項(xiàng)目也只是認(rèn)作一種降低負(fù)債率的新型融資工具，違背PPP項(xiàng)目初衷。這導(dǎo)致PPP項(xiàng)目不能起到有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用，無(wú)論政策如何出臺(tái)，投資人都不愿將資本投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中去，導(dǎo)致政策雷聲大、地方雨點(diǎn)小。

3.3 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目缺乏有吸引力的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)

農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起到支撐作用，許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有著很強(qiáng)的公益性質(zhì)，而企業(yè)對(duì)于公益性大于盈利性的投資項(xiàng)目有著天然的排斥感。作為投資項(xiàng)目，如果不具有強(qiáng)有力的利潤(rùn)增長(zhǎng)吸引力，很難被企業(yè)提上投資日程。相對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資回收期長(zhǎng)，且不存在“以小博大”的情況存在，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目仍然需要尋求新興的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)以吸引企業(yè)投資人的目光。

3.4 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目稅收程序設(shè)計(jì)不完善

由于國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，稅收政策與其他產(chǎn)業(yè)有著較大的區(qū)別，然而有關(guān)“免稅”“退稅”等稅收政策針對(duì)PPP項(xiàng)目并沒(méi)有明確的法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)具體實(shí)行辦法。存在諸如企業(yè)留抵稅額占企業(yè)現(xiàn)金流、免征稅收入占比過(guò)大，退出環(huán)節(jié)征稅稅收政策不明晰，政府補(bǔ)助重復(fù)征稅，費(fèi)用分配不清等問(wèn)題。企業(yè)進(jìn)入、退出皆存在不可預(yù)知的納稅風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)用分配風(fēng)險(xiǎn)，阻礙企業(yè)投資者的投資意向。

3.5 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度低，PPP與創(chuàng)新項(xiàng)目結(jié)合領(lǐng)域存在空白

關(guān)于PPP在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究多集中于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面，鮮有農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面的應(yīng)用研究。公共部門(mén)中的學(xué)校、科研院所作為科技創(chuàng)新的主體，與企業(yè)合作進(jìn)行R&D項(xiàng)目合作是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保持發(fā)展活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)R&D項(xiàng)目盡管對(duì)企業(yè)對(duì)社會(huì)都有著很高的投資回報(bào)率，但由于其自身的風(fēng)險(xiǎn)性，仍少有企業(yè)涉足。這就更需要政府政策指引、科研院校與農(nóng)業(yè)企業(yè)通力合作，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)R&D項(xiàng)目以PPP模式發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。

4 突破農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展瓶頸的路徑

4.1 促進(jìn)項(xiàng)目多主體參與，集中多方面力量促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展

在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)是項(xiàng)目的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者，企業(yè)則是項(xiàng)目實(shí)施的主體，金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目開(kāi)展提供資金支持，村民組織則是項(xiàng)目的建設(shè)主力。各方主體應(yīng)明確各自的關(guān)系與作用。

政府部門(mén)作為規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傋饔?。同時(shí)給予其他主體政策上的支持，并對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)時(shí)跟進(jìn)，保證項(xiàng)目進(jìn)展高質(zhì)有序，同時(shí)協(xié)調(diào)外圍關(guān)系，確保項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。

企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，要保證項(xiàng)目的質(zhì)量，在著眼項(xiàng)目利潤(rùn)回報(bào)時(shí)，也不能忽視項(xiàng)目的公益性質(zhì)。在項(xiàng)目一開(kāi)始就要明確政府與市場(chǎng)的責(zé)任權(quán)利界定，明確PPP模式的本質(zhì)是合作，風(fēng)險(xiǎn)是各方主體共同承擔(dān)，不能把政府作為風(fēng)險(xiǎn)的“兜底者”。

金融機(jī)構(gòu)要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的項(xiàng)目堅(jiān)決拒絕，不能因?yàn)榇嬖谡@一因素而無(wú)限制地放開(kāi)對(duì)項(xiàng)目的審核。而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)收益合理、社會(huì)效益良好的項(xiàng)目，則要適度地放寬審查政策，予以一定的支持。金融機(jī)構(gòu)尤其是各大銀行，對(duì)于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，要意識(shí)到其資金需求量大、資本回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，要區(qū)別于其他類(lèi)型的投資項(xiàng)目，并給予適度的優(yōu)惠措施，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

村民組織與村民是項(xiàng)目的受益者與建設(shè)主力。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，村民組織與村民是最主要的建設(shè)者，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目要采取多種方式帶動(dòng)村民組織與村民的積極性。如鼓勵(lì)村民入股，使村民對(duì)項(xiàng)目具有認(rèn)同感，從而促進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展。再如，就具體項(xiàng)目組織村民進(jìn)行了解學(xué)習(xí)，促進(jìn)村民熱情，同時(shí)根據(jù)需要招聘當(dāng)?shù)卮迕?，解決就業(yè)問(wèn)題，使村民得到實(shí)在的利益，從而推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展。

4.2 地方政府主動(dòng)尋求政企合作機(jī)會(huì)，并在政策上予企業(yè)以支持鼓勵(lì)

目前國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)多部政策指導(dǎo)性文件促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，然而地方政府對(duì)中央政策響應(yīng)力度還有待加強(qiáng)。各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)特點(diǎn)，出臺(tái)具體促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展的文件，加強(qiáng)與企業(yè)溝通，讓企業(yè)意識(shí)到各級(jí)地方政府對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的決心。對(duì)有發(fā)展前景、有社會(huì)效益的項(xiàng)目，各級(jí)政府要主動(dòng)尋求企業(yè)合作，并給予企業(yè)相應(yīng)的政策扶持。

各級(jí)地方政府要了解PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，不能將PPP模式與以往的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一并而論。政府要強(qiáng)化合作意識(shí)，與企業(yè)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，要主動(dòng)解決如土地規(guī)劃、水電設(shè)施等問(wèn)題，并給予一定的扶持與補(bǔ)助，以提高高社會(huì)效益項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)部門(mén)的吸引力。

4.3 轉(zhuǎn)變思路，持續(xù)創(chuàng)新，尋求農(nóng)業(yè)項(xiàng)目新興利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)

政府要積極轉(zhuǎn)變思路，帶動(dòng)企業(yè)目光，啟動(dòng)一些具有高社會(huì)效益且高資本回報(bào)的項(xiàng)目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代漁港建設(shè)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等，使企業(yè)在上述項(xiàng)目中建立盈利機(jī)制。政府則負(fù)責(zé)加強(qiáng)監(jiān)管，在新項(xiàng)目中體現(xiàn)政府本身的監(jiān)督作用，避免在新興項(xiàng)目中出現(xiàn)管理不利、流程不全等亂象。使項(xiàng)目一經(jīng)建立就能在各方所預(yù)期的軌道上持續(xù)發(fā)展下去，減輕退庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)與損失，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目多元化發(fā)展。

4.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)稅核算及管理

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目多存在著前期資金投入大、回收少的問(wèn)題，各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)而產(chǎn)生的進(jìn)項(xiàng)稅額過(guò)多。而由于銷(xiāo)項(xiàng)稅額過(guò)少所導(dǎo)致的留抵稅額大量占據(jù)了企業(yè)的資金。導(dǎo)致企業(yè)資金結(jié)構(gòu)不健康、資金活動(dòng)性差，影響企業(yè)的發(fā)展。政府在針對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意到上述問(wèn)題，實(shí)施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)過(guò)多的進(jìn)項(xiàng)稅額部分實(shí)行合理退稅，減輕項(xiàng)目負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行稅法下，用于免征增值稅項(xiàng)目的購(gòu)進(jìn)貨物、勞務(wù)、服務(wù)、無(wú)形資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額不得從銷(xiāo)項(xiàng)稅額中抵扣。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中存在農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等免征增值稅項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額不作為留抵稅額，而是轉(zhuǎn)出并計(jì)入成本、費(fèi)用，變相降低了項(xiàng)目稅后收益率。為了提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的稅后收益率，對(duì)于轉(zhuǎn)出的進(jìn)項(xiàng)稅額應(yīng)當(dāng)允許其進(jìn)行退稅，配套上述的留抵稅額退稅措施，合力促進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目稅后收益率提升，吸引企業(yè)投資積極性，提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在資本市場(chǎng)上的吸引力。

4.5 發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，產(chǎn)學(xué)研合作促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目要多方式發(fā)展，不能將目光僅僅鎖定在BOT、TOT等農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐上。要充分汲取發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的結(jié)合經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)“引進(jìn)來(lái)”，農(nóng)業(yè)技術(shù)“走出去”。私人部門(mén)的研發(fā)多是短期的、基于市場(chǎng)的，而公共部門(mén)的研發(fā)側(cè)重于中長(zhǎng) 期的育種方法、基因、親本等領(lǐng)域?？蒲性核峁┑淖钚碌难芯拷Y(jié)果為私營(yíng)部門(mén)提供研發(fā)基礎(chǔ)，而私營(yíng)部門(mén)的研究成果將科學(xué)技不斷產(chǎn)業(yè)化，為科技的創(chuàng)新提供動(dòng)力。通過(guò)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，使R&D項(xiàng)目通過(guò)PPP模式得到發(fā)展，利用科研院所的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與企業(yè)的科技經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用，充分體現(xiàn)各方的利益訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，形成公共、私營(yíng)、社會(huì)三贏的局面，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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[基金項(xiàng)目]本文系遼寧省社科聯(lián)項(xiàng)目“遼寧省化解政府性債務(wù)對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019lslktyb-040）;遼寧省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成、測(cè)度及化解研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L17AGL013）;沈陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目一般項(xiàng)目“‘一帶一路倡議下沈陽(yáng)市PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)防范及政府引導(dǎo)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17030）;沈陽(yáng)市政府智庫(kù)項(xiàng)目“促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的有關(guān)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：210032018000902）的相關(guān)研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]倪筱楠，沈陽(yáng)大學(xué)，教授，碩導(dǎo)，博士，研究方向：財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù);王明先，沈陽(yáng)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)。