基于開放管理方法的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)問題

崔曉麗

（河北大學(xué)管理學(xué)院,河北 保定 071000）

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府開始使用信息技術(shù)整合各個(gè)部門的資源，構(gòu)建政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并不斷提高信息管理水平。政府?dāng)?shù)據(jù)量的增加使得政府生產(chǎn)和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)越發(fā)受到重視，政府?dāng)?shù)據(jù)治理成為解決政府問題、建設(shè)智慧政府的重要手段。

地方政府擁有的數(shù)據(jù)量巨大且數(shù)據(jù)類型豐富多樣，但數(shù)據(jù)價(jià)值未得到有效挖掘，政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平仍需提高。本文以建立的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素框架作為類目系統(tǒng)，通過對(duì)我國地方政府發(fā)布的公共數(shù)據(jù)開放管理辦法進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系存在的不足并提出建議。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建

政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系由圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)形成的一系列要素和關(guān)系組成。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)，至少要考慮4個(gè)方面：誰來進(jìn)行數(shù)據(jù)治理、治理什么數(shù)據(jù)、為什么要進(jìn)行數(shù)據(jù)治理、怎樣進(jìn)行數(shù)據(jù)治理。這些方面構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的4個(gè)基本要素：治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式[1]。本文由此建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素框架，如圖1所示。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素框架

2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素的內(nèi)容分析

2.1 研究對(duì)象與研究數(shù)據(jù)

2021年1月，復(fù)旦大學(xué)和國家信息中心數(shù)字中國研究院聯(lián)合發(fā)布了我國首個(gè)專注于評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的專業(yè)報(bào)告和指數(shù)：《2020下半年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》和“2020下半年中國開放數(shù)林指數(shù)”[2]。報(bào)告根據(jù)開放數(shù)林指數(shù)對(duì)中國地方政府進(jìn)行了排名，并選出了排名前10位的省級(jí)地方政府和排名前40位的地級(jí)（含副省級(jí)）地方政府。

本文以報(bào)告中的開放數(shù)林指數(shù)排名為標(biāo)準(zhǔn)，選擇開放數(shù)林指數(shù)較高的地方政府進(jìn)行研究分析，其中，省級(jí)地方政府3個(gè)，地級(jí)（含副省級(jí)）政府5個(gè)，以Z開頭順序編碼，如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)來源

2.2 分析方法

本文通過內(nèi)容分析法對(duì)地方政府公共數(shù)據(jù)開放管理方法的政策文本進(jìn)行分析，以上文構(gòu)建的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素框架作為類目系統(tǒng)，將每一個(gè)地方政府的政策文本視為獨(dú)立分析單位，同一政策文本中一個(gè)主題詞出現(xiàn)多次只計(jì)入一次，二級(jí)主題詞來源于政策文本內(nèi)容的分析和歸納，以更好地解釋政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素的內(nèi)容。

2.3 分析結(jié)果

2.3.1 治理主體要素

治理主體是治理活動(dòng)的組織者和行動(dòng)者。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的治理主體主要包括3種，如表2所示。政府主管部門對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放、共享和使用等數(shù)據(jù)治理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是管理本部門的公共數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)開放服務(wù)；專家委員會(huì)提供有關(guān)數(shù)據(jù)開放性的專家建議。

表2 治理主體要素編碼

2.3.2 治理客體要素

治理客體是政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)的對(duì)象。公共數(shù)據(jù)開放管理方法的治理對(duì)象都是公共數(shù)據(jù)，但各地方政府的公共數(shù)據(jù)來源不同。其中，浙江省和溫州市的公共數(shù)據(jù)來源，只包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履行職責(zé)過程中獲得的各類數(shù)據(jù)資源；其余6個(gè)地方政府的公共數(shù)據(jù)來源都有兩種，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源。

2.3.3 治理目標(biāo)要素

治理目標(biāo)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)想要實(shí)現(xiàn)的目的。通過對(duì)政策文本的閱讀和分析，抽取出的目標(biāo)要素如表3所示。政府公共數(shù)據(jù)開放管理方法的目標(biāo)可分為3層，其中，最基本的目標(biāo)是規(guī)范公共數(shù)據(jù)的管理，中層目標(biāo)是促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，從而提升政府的數(shù)據(jù)治理能力，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

表3 治理目標(biāo)要素編碼

2.3.4 治理方式要素

治理方式是政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)中使用的各種工具和手段，主要包括治理工具和治理原則兩個(gè)方面。

從實(shí)踐來看，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的治理工具主要包括法律法規(guī)、數(shù)據(jù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)技術(shù)、制度規(guī)則、公共數(shù)據(jù)開放目錄五種，如表4所示。法律法規(guī)是地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的依據(jù)，體現(xiàn)了地方政府依法治理的原則；數(shù)據(jù)平臺(tái)是指一方面為數(shù)據(jù)開放主體提供數(shù)據(jù)管理功能，另一方面為數(shù)據(jù)利用主體提供數(shù)據(jù)查詢和獲取等功能的公共數(shù)據(jù)共享開放平臺(tái)；數(shù)據(jù)技術(shù)主要指數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、整合、使用、歸檔與銷毀等基于數(shù)據(jù)生命周期的數(shù)據(jù)技術(shù)；相關(guān)制度對(duì)數(shù)據(jù)治理活動(dòng)進(jìn)行限制約束，使其順利開展；公共數(shù)據(jù)開放目錄對(duì)公共數(shù)據(jù)的名稱、開放主體、開放屬性、格式、類型、更新頻率等內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)注，明確公共數(shù)據(jù)開放的范圍。

表4 治理工具要素編碼

治理原則是開展政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)政策文本的閱讀和分析，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的原則主要包括依法開放、動(dòng)態(tài)調(diào)整、需求導(dǎo)向、及時(shí)準(zhǔn)確、分類分級(jí)、安全可控、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)監(jiān)督8項(xiàng)基本原則，如表5所示。

表5 治理原則要素編碼

3 結(jié)論與建議

通過對(duì)地方政府政策文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，我國地方政府的數(shù)據(jù)治理體系已比較完善，但在數(shù)據(jù)治理中仍存在一些需要改進(jìn)的問題。如在治理主體上，雖然有多個(gè)主體參與數(shù)據(jù)治理，但各主體之間的協(xié)同程度不高，共享和交換數(shù)據(jù)的效率實(shí)際上受到了限制。要提高數(shù)據(jù)治理水平，地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理一方面要完善共享和交換相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享和交換；另一方面，可以在治理方式上，搭建數(shù)據(jù)開放協(xié)同系統(tǒng)，加強(qiáng)各主體之間的技術(shù)協(xié)同，從而進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)開放，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的數(shù)據(jù)治理局面。

本文構(gòu)建了包括治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理方式4個(gè)方面的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，采用內(nèi)容分析法對(duì)開放數(shù)林指數(shù)較高的8個(gè)地方政府的公共數(shù)據(jù)開放管理方法進(jìn)行主題編碼，研究發(fā)現(xiàn)我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理已形成相對(duì)完整的體系但仍存在一些不足，并提出了改進(jìn)建議。