高職院校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及對策分析

葉倩蕓 李希瑜

摘 要：文章先是梳理了高職院校內(nèi)部控制的建設(shè)背景，后以內(nèi)部控制五大要素為切入點分析了目前存在控制環(huán)境尚未形成、風(fēng)險評估意識缺乏、控制活動手段不足、信息與溝通不暢和監(jiān)督力量仍較薄弱等問題，最終從單位層面和業(yè)務(wù)層面提出了對策。

關(guān)鍵詞：高職院校 內(nèi)部控制建設(shè) 存在的問題 對策

中圖分類號：F232 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-091-02

新時代對風(fēng)險防控提出了新要求，其核心是要對潛在風(fēng)險進行潛在預(yù)判，對風(fēng)險進行有效管控，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)，可以對內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動進行有效規(guī)范，內(nèi)部權(quán)力運行進行合理制約，有利于防止滋生腐敗，夯實各項基礎(chǔ)工作，保證教學(xué)實踐和科研工作合法合規(guī)地開展、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，不斷提升高職院校內(nèi)部治理能力。

一、背景概述

內(nèi)部控制的研究在國外起步較早，目前已趨于成熟并建立起一套科學(xué)完整的理論體系，其中受到各國普遍認可的權(quán)威內(nèi)部控制理論主要是1992年美國COSO委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體框架》（以下簡稱COSO 報告）。該報告將內(nèi)部控制劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五大要素，此后國內(nèi)外的內(nèi)部控制研究大多基于COSO 報告，本文也將運用這一理論體系對高職院校內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀進行分析。

國內(nèi)從制度建設(shè)的時間線上來看，內(nèi)部控制建設(shè)最初著眼于企業(yè)，之后才逐步轉(zhuǎn)向行政事業(yè)單位。從1999年修訂《中華人民共和國會計法》明確各單位應(yīng)建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度開始，2001年財政部陸續(xù)印發(fā)《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，包括基本規(guī)范、貨幣資金等7個試行規(guī)范及5個征求意見稿，2007年財政部發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范及17個具體規(guī)范的征求意見稿，2008年財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布單位內(nèi)部控制應(yīng)用指引、評價指引、審計指引，2012年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2013年教育部印發(fā)關(guān)于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實施工作的通知，2015年財政部發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，到2016年教育部印發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）的通知》為止，國家陸續(xù)出臺多項制度和規(guī)范文件，為內(nèi)部控制提供了實踐依據(jù)。

2012年是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)元年，從2016年起要求行政事業(yè)單位對本單位內(nèi)部控制制度的全面性、合理性和有效性進行自我評價、對照檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題，抓好整改落實，并于每年11月底前將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制年度自我評價報告》報送同級財政部門。此后，內(nèi)部控制評價工作常態(tài)化，要求逐年完善，持續(xù)優(yōu)化，力爭建立健全一套科學(xué)高效的自我約束與監(jiān)督體系，提升內(nèi)部治理水平。

二、現(xiàn)狀和存在的問題

（一）控制環(huán)境尚未形成

控制環(huán)境是內(nèi)控制度建設(shè)的基礎(chǔ)，但是基于諸多原因，高職院校內(nèi)部尚未形成良好的控制環(huán)境。

一是對內(nèi)控重要性認識不足，內(nèi)控宣傳不到位。高職院校上自院領(lǐng)導(dǎo)，下至普通教職工，對內(nèi)控的認識普遍停留在制度梳理形成內(nèi)控報告，認為這是財務(wù)部門的工作，沒有形成“全員參與內(nèi)控，全員監(jiān)督互管”的良好運行環(huán)境。更糟糕的情況下，領(lǐng)導(dǎo)將內(nèi)控建設(shè)視為權(quán)利削弱和權(quán)利分散的一種體現(xiàn)，教職工將內(nèi)控建設(shè)視為與“最多跑一次”原則相背離，認為報銷流程繁瑣，財務(wù)人員有意刁難等，這樣的誤解主要是宣傳工作不夠到位，也使得內(nèi)控工作的開展難上加難。

二是未配備專門內(nèi)部控制管理人員。高職院校的工作重心和人才配置大多集中在教學(xué)科研領(lǐng)域，對財務(wù)、資產(chǎn)管理、審計等行政部門的人員配備往往以完成基本工作為目的，工作人員的專業(yè)水平和知識更新能力不強。雖然按照要求設(shè)置了內(nèi)控工作小組，但是該機構(gòu)往往已財務(wù)部門或?qū)徲嫴块T為核心開展工作，職責(zé)不夠清晰導(dǎo)致存在相互推諉，走形式的情況。財務(wù)部門原是內(nèi)部控制執(zhí)行部門之一，如果再承擔內(nèi)控評價和監(jiān)督工作，極易造成執(zhí)行與監(jiān)督合一，不利于內(nèi)部控制的實施。

（二）風(fēng)險評估意識缺乏

風(fēng)險評估是選取控制活動的依據(jù)，高職院校的資金主要依賴財政撥款，對財務(wù)風(fēng)險缺乏評估意識，在重大項目投資、合作辦學(xué)、固定資產(chǎn)購置等活動中未建立起科學(xué)理性的風(fēng)險評估系統(tǒng)，對投資決策的可行性分析不足，對訂立合同存在相關(guān)的法律問題缺乏防范意識。同時，隨著辦學(xué)規(guī)模的擴大，財政撥款逐漸無法滿足高職院校的資金需求，選擇發(fā)行國債等債務(wù)融資更加需要對償債能力進行綜合評估，以免將其自身陷入到財務(wù)危機中。

（三）控制活動手段不足

預(yù)算方面，預(yù)算編制、執(zhí)行和考核往往不夠科學(xué)準確。預(yù)算編制大多根據(jù)以前年度的撥款編制，缺乏更多前瞻性思考，預(yù)算執(zhí)行往往與計劃有較大偏差，預(yù)算執(zhí)行的考核往往只關(guān)注預(yù)算金額是否用完，缺乏對資金使用績效的客觀評估。資產(chǎn)管理方面，由于高職院校重視技能訓(xùn)練，往往將投入大量的資金用于添置實訓(xùn)室設(shè)備，但由于前期缺乏有效調(diào)研，最終導(dǎo)致設(shè)備無法滿足教學(xué)需求而閑置的情況，同時資產(chǎn)管理職責(zé)不明確，清查周期長，導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)流失。

（四）信息與溝通不暢

高職院校在不斷地發(fā)展壯大，管理工作逐漸加重，僅靠人工手段已經(jīng)無法滿足日常教學(xué)管理需要，各職能部門為更好地管理和服務(wù)師生而建立相應(yīng)的信息系統(tǒng)。但是由于系統(tǒng)建立時點不一，使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息項不統(tǒng)一或者平臺不兼容等問題，往往會自然形成一個個信息孤島，這使得信息在溝通傳遞過程中存在一定的障礙，難以形成合力。

（五）監(jiān)督力量仍較薄弱

外部監(jiān)督方面，上級主管部門的各類審計主要著眼于財政資金的使用，更多地關(guān)注財務(wù)數(shù)據(jù)，對內(nèi)部控制流程關(guān)注度不夠。內(nèi)部監(jiān)督方面，各高職院校雖設(shè)有紀檢監(jiān)察審計室，但是由于缺乏相應(yīng)的財務(wù)審計專業(yè)背景，監(jiān)管力度較弱，推進監(jiān)督工作有難度，監(jiān)督機制和手段缺乏，監(jiān)督效果表現(xiàn)不佳。近年來開始單獨設(shè)立審計處，這一情況得到顯著改善，但是真正要發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，還亟待時間考驗。

三、對策與建議

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作基本指引》的要求，從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面加強內(nèi)部控制建設(shè)。

（一）單位層面的內(nèi)部控制

一是加大內(nèi)控工作的宣傳力度。充分利用會議、培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)、手冊等各種方式使全體教職工對內(nèi)部控制的理念原理、實施方法有一定的認識，積極主動地參與內(nèi)控工作，自覺執(zhí)行內(nèi)控各項規(guī)定。適時引入外部內(nèi)控建設(shè)培訓(xùn)團隊，往往專業(yè)度更高，講解更通俗易懂，擁有更強的說服力。

二是完善內(nèi)部控制小組成員構(gòu)成，建立內(nèi)控小組成員之間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。內(nèi)部控制建設(shè)依賴強有力的組織保障，各行政職能部門、教學(xué)單位和財務(wù)審計部門需及時梳理職責(zé)范圍，充分發(fā)揮應(yīng)有職能，建立內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建運轉(zhuǎn)流暢、管控有力、相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制實施組織體系。

三是建立關(guān)鍵崗位定期管理制度。梳理單位內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，落實關(guān)鍵崗位責(zé)任制，建立關(guān)鍵崗位輪換制度，進行定期培訓(xùn)和專項審計，從制度建設(shè)和監(jiān)督機制堵住風(fēng)險漏洞。關(guān)鍵崗位管理須與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計掛鉤，落腳點不再是財務(wù)收支而更多的是權(quán)力運行和廉政風(fēng)險，并且直接影響到領(lǐng)導(dǎo)績效考核，才能真正擁有威懾力。

四是引入專業(yè)人才，加快信息化建設(shè)步伐。相較于本科院校而言，高職院校的信息化水平普遍偏低，仍然停留在打補丁式的建設(shè)階段。學(xué)校管理層應(yīng)當重視信息化建設(shè)工作，充分發(fā)揮現(xiàn)代教育中心的職能，配備信息化專業(yè)人才全面建設(shè)數(shù)據(jù)中心，及時清洗基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，做到統(tǒng)籌數(shù)據(jù)信息，達到信息間聯(lián)動的效果，更好地提升業(yè)務(wù)部門的工作效率，也為“最多跑一次”提供了平臺保障。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

一是預(yù)算業(yè)務(wù)層面，建立有效的預(yù)算控制制度，加強預(yù)算的內(nèi)部控制和管理，規(guī)范預(yù)算編制流程，對預(yù)算執(zhí)行實行動態(tài)監(jiān)控，對預(yù)算調(diào)整制定相應(yīng)的審批規(guī)范。預(yù)算編制階段要考核前瞻性和實際性，制定具體詳實的實施計劃以及可量化的績效考核目標;預(yù)算執(zhí)行階段要定期復(fù)盤，抓資金執(zhí)行進度的同時對標績效考核目標完成情況，搜集和保存相關(guān)佐證材料;預(yù)算調(diào)整階段要充分評估無法按照原定計劃實施的原因以及后果，及時以書面材料匯報領(lǐng)導(dǎo)，盡可能降低對項目推進的影響。

二是收支業(yè)務(wù)層面，收入實現(xiàn)歸口管理，所有收入均納入學(xué)院統(tǒng)一賬戶，避免私設(shè)“小金庫”情況出現(xiàn)，同時制定相關(guān)制度規(guī)范教學(xué)單位創(chuàng)收收入的合理分配使用，有效激發(fā)教學(xué)單位的創(chuàng)收熱情。支出深化校內(nèi)二級經(jīng)費管理體系，授權(quán)逐層審批，探究二級經(jīng)費分配方案的合理性，使二級管理部門既能掌握經(jīng)費支出的靈活性，又能控制經(jīng)費支出風(fēng)險的發(fā)生。

三是合同控制層面，落實合同管理責(zé)任部門，明確簽訂合同的經(jīng)濟活動范圍，建立合同審查和逐級簽批制度，聘請專業(yè)法律顧問暢通合同法律問題的咨詢渠道，通過OA軟件等現(xiàn)代辦公手段對合同的履行情況進行全程監(jiān)控管理。

四是政府采購層面，根據(jù)預(yù)算和計劃組織政府采購，合理選擇政府采購方式，充分利用政府采購云平臺和網(wǎng)上超市等公共采購平臺，嚴格規(guī)范政府采購和執(zhí)行驗收流程，對招投標各個環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的舞弊風(fēng)險制定相應(yīng)的防范機制，建立政府采購業(yè)務(wù)的相關(guān)檔案，定期整理歸檔，組織審計部門定期檢查并不斷完善規(guī)范。

五是資產(chǎn)控制層面，資產(chǎn)管理部門應(yīng)及時引入和完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，配備一支較為穩(wěn)定的基層資產(chǎn)管理員隊伍，在條件允許的情況下對資產(chǎn)單價高總量大的部門應(yīng)配備專職資產(chǎn)管理員，定期組織培訓(xùn)，幫助其熟練掌握資產(chǎn)管理系統(tǒng)的使用，了解資產(chǎn)管理相關(guān)政策，真正發(fā)揮資產(chǎn)管理員的職責(zé);定期組織全面或部分資產(chǎn)清查工作，運用自查和抽查相結(jié)合的方式，及時發(fā)現(xiàn)問題，對賬實不符的情況做出處理。

六是項目建設(shè)層面，對于重大經(jīng)濟事項形成集體決議制度，避免利益輸送行為，對于政府性投資的建設(shè)類項目進行工程審計，判斷其合法性、合理性和有效性，做到發(fā)現(xiàn)錯誤、糾正弊端、防止舞弊、改善管理，保證工程項目目標順利實現(xiàn)的活動。結(jié)合上級主管部門要求做好項目績效考核全覆蓋工作，在項目執(zhí)行中持續(xù)評估績效目標的實現(xiàn)情況，確保項目績效考評等級達到“較好”及以上。

四、結(jié)語

綜上所述，高職院校內(nèi)部控制建設(shè)是我國高等教育發(fā)展的客觀要求，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，不僅僅是對制度進行修訂完善，更重要的是從單位層面引入專業(yè)人才進行宣傳引導(dǎo)、過程管理和定期檢查，從業(yè)務(wù)層面逐一堵住漏洞，最終形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境，全面提升內(nèi)部控制有效性。

[本成果為浙江藝術(shù)職業(yè)學(xué)院2016年院級課題成果（項目編號YB201602004）。]

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（作者單位：浙江藝術(shù)職業(yè)學(xué)院 浙江杭州 310000）

（責(zé)編：玉山）