新時代天津立法引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的生動實踐

李巧玲

關(guān)鍵詞：立法 生態(tài)文明建設(shè) 生態(tài)文明思想

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“ 四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的變化。黨的十九屆四中全會強調(diào)“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，既體現(xiàn)出對人類文明發(fā)展規(guī)律的深刻洞察，也彰顯了我們黨站高謀遠的卓識和對民族未來的擔(dān)當(dāng)。

面對生態(tài)文明建設(shè)的新要求和新目標(biāo)，天津市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，把生態(tài)文明建設(shè)擺在改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)全局位置，堅持以立法引導(dǎo)和推動生態(tài)文明建設(shè)，在立良法、立好法、立務(wù)實管用之法方面不斷邁出新步伐，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，為建設(shè)生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津提供有力保障。

一、加快立法步伐，完善生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)制度

（一）加快構(gòu)建最嚴密的生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系

保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。天津市緊跟時代步伐，著眼常態(tài)長效，堅持綠色發(fā)展理念，加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法，《天津市綠化條例》《天津市濕地保護條例》《關(guān)于加強濱海新區(qū)與中心城區(qū)中間地帶規(guī)劃管控建設(shè)綠色生態(tài)屏障的決定》《關(guān)于批準劃定永久保護生態(tài)區(qū)域的決定》等一大批生態(tài)環(huán)境法規(guī)陸續(xù)出臺，開創(chuàng)天津生態(tài)保護立法力度最大、舉措最實、成果最為豐碩的時期，初步形成具有天津特色的生態(tài)文明地方法規(guī)體系，使生態(tài)環(huán)境保護有法可依、有章可循。

同時，天津以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以自然要素、環(huán)境問題為導(dǎo)向，進一步著力破解生態(tài)保護的痛點、難點問題，修訂水污染防治條例、大氣污染防治條例、海洋環(huán)境保護條例，實行被稱為“史上最嚴”的污染防治措施，用法治利劍打贏藍天碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。

2019 年1 月天津市人大常委會審議通過《天津市生態(tài)環(huán)境保護條例》，該條例是國內(nèi)首部省級生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)，將堅持人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山的理念寫入條例并貫穿始終，突出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進一步完善天津市生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)制度體系，對其他生態(tài)環(huán)境保護單項法規(guī)起到統(tǒng)領(lǐng)作用。

（二）完善地方環(huán)境保護標(biāo)準體系

環(huán)境標(biāo)準是環(huán)境法體系的重要組成部分，為環(huán)境執(zhí)法與司法提供堅實的技術(shù)支撐。2014 年以來，為控制污染排放，改善環(huán)境質(zhì)量，天津市根據(jù)自身特有的環(huán)境要素和污染狀況陸續(xù)制定頒布《工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機物排放控制標(biāo)準》《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準》《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準》《餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準》等11項強制性地方標(biāo)準。根據(jù)發(fā)展需要及時修訂《污水綜合排放標(biāo)準》《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準》和《惡臭污染物排放標(biāo)準》等標(biāo)準，這些地方環(huán)境標(biāo)準不僅內(nèi)容涵蓋了大氣、水等環(huán)境要素，而且其排放要求處于國內(nèi)領(lǐng)先水平。

（三）倡導(dǎo)綠色低碳生活方式

推進生態(tài)文明建設(shè)，既需要頂層設(shè)計，也離不開全社會價值觀念和生活方式的轉(zhuǎn)變。2019年3月通過的《天津市文明行為促進條例》以法治的剛性推動市民文明生活方式的養(yǎng)成，引導(dǎo)廣大市民自覺摒棄不文明行為，推動形成簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，將綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為人們的生活信念和自覺行動，形成全面推動綠色發(fā)展的巨大力量。

與經(jīng)濟社會快速發(fā)展伴隨而來的是城市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，目前天津市日產(chǎn)生生活垃圾約1.2萬噸，給資源環(huán)境帶來巨大壓力，垃圾圍城也成為了亟需破解的難題。2020年7月天津市出臺了《生活垃圾管理條例》，對生活垃圾源頭減量、全程分類、無害化處置和資源化利用進行規(guī)范，生活垃圾從末端治理向源頭治理方式轉(zhuǎn)變，推動社會普遍參與，重點強化全程分類體系建設(shè)，促進居民生活方式和城市發(fā)展方式的綠色化。

二、健全立法機制，提升生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量

（一）協(xié)同立法，共創(chuàng)碧水藍天凈土

天津市與北京市、河北省地理位置相鄰，同處海河流域，山相連、水相通，共處一個生態(tài)環(huán)境單元。生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性和污染物的擴散性，要求必須貫徹整體生態(tài)利益的立法理念。天津市積極落實黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展要在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域率先取得突破的要求，修訂《大氣污染防治條例》《水污染防治條例》及制定《關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天焚燒的決定》時，主動向北京、河北兩地人大征求意見，并進行調(diào)研走訪，在立法宗旨、規(guī)范內(nèi)容、法律責(zé)任方面謀求共識、相互補益、實施聯(lián)動，北京、河北兩地對上述條例共提出100余條意見和建議，區(qū)域協(xié)同立法邁出堅實步伐。

天津市積極落實黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展要在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域率先取得突破的要求，在完善協(xié)作機制、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一標(biāo)準等多方面不斷突破、深入合作。2020年《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》由京津冀三地協(xié)同起草、同步審議、分別在各自代表大會通過并同步施行，這是我國第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對有關(guān)污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，實現(xiàn)了條例名稱、主要框架、立法目的、適用范圍及區(qū)域協(xié)同“五個一致”的創(chuàng)新。

為推動京津冀區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善，解決跨界大氣污染問題，2017年4月天津市與北京市、河北省共同發(fā)布《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標(biāo)準》，這是天津從重點領(lǐng)域入手，與北京市、河北省共同發(fā)布的首個統(tǒng)一標(biāo)準，標(biāo)志著京津冀環(huán)保標(biāo)準一體化邁出第一步，為京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控以及實現(xiàn)統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準奠定了重要基礎(chǔ)。

（二）堅持民主立法，匯聚民智民意

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系民生的重大社會問題，同時生態(tài)環(huán)境立法涉及面廣、因素復(fù)雜、技術(shù)性強，必須堅持民主立法。天津市從提出立法項目、起草法規(guī)草案到法規(guī)審議修改等各個環(huán)節(jié)，都擴大意見征詢的覆蓋面，最大限度凝聚社會共識，為公眾有序參與生態(tài)環(huán)境保護提供法治渠道。

制定《水污染防治條例》時，天津市借助外腦外力，聽取社情民意：一是新聞媒體向社會公布條例草案征求意見;二是召集人大代表討論;三是向行政管理相對人，特別是重點排污單位征集了意見;四是組織專家學(xué)者座談。在起草地方標(biāo)準的配套辦法《天津市海洋生態(tài)損害賠償和損失補償評估方法》時，邀請有關(guān)專家就評估方法及相關(guān)計算標(biāo)準進行了論證。出臺《生態(tài)環(huán)境保護條例》之前，天津市除召開11次座談會、論證會，征求環(huán)保專家、環(huán)保組織、基層立法聯(lián)系點意見外，還深入相關(guān)企業(yè)和自然保護區(qū)進行調(diào)研，聽取他們的意見建議，確保法律規(guī)范的科學(xué)性、專業(yè)性、前瞻性，使每一項生態(tài)環(huán)境立法立得住、行得通，夯實法律實施的社會基礎(chǔ)。

生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者，因此必須尊重人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的利益訴求，讓人民群眾真正成為積極參與者和最終評判者。天津市堅持民主立法，廣泛聽取社會各界意見，努力做到范圍更廣、研究更深、意見更真。

三、加強立法引領(lǐng)，護航綠水青山

（一）修復(fù)七里海濕地，守護“京津綠肺”

七里海濕地是國家級濕地自然保護區(qū)，素有“京津綠肺”美譽。但是，受歷史遺留、生產(chǎn)生活、經(jīng)濟活動等諸多因素的綜合影響，七里海濕地功能嚴重退化，這片“京津綠肺”黯然失色。天津市秉承綠水青山就是金山銀山的理念，持續(xù)加大生態(tài)文明建設(shè)力度，2014年《關(guān)于批準劃定永久保護生態(tài)區(qū)域的決定》將七里海濕地納入永久性保護生態(tài)區(qū)域，按照最嚴格的管控標(biāo)準實施保護和管理。2017年出臺《七里海濕地生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃（2017—2025）》，統(tǒng)籌實施歷史遺留清理、土地流轉(zhuǎn)、引水調(diào)蓄、葦海修復(fù)、鳥類保護等十大工程，著力恢復(fù)七里海濕地功能完整性和物種多樣性，發(fā)揮濕地調(diào)蓄豐富水源和提升濕地生態(tài)涵養(yǎng)的生態(tài)功能。

（二）構(gòu)筑生態(tài)屏障，拓展綠色空間

構(gòu)筑綠色生態(tài)屏障是確保生態(tài)安全的需要，也是支撐經(jīng)濟、社會發(fā)展的基石。由于開發(fā)建設(shè)快速擴張，天津市中心城區(qū)和濱海新區(qū)之間的中間地帶生態(tài)保護與城鎮(zhèn)拓展的矛盾日益顯現(xiàn)，生態(tài)空間日益萎縮，生態(tài)格局日趨破碎。天津市堅守發(fā)展和生態(tài)兩條底線，出臺《關(guān)于加強濱海新區(qū)與中心城區(qū)中間地帶規(guī)劃管控建設(shè)綠色生態(tài)屏障的決定》，明確建設(shè)相當(dāng)于中心城區(qū)面積的兩倍的736平方公里的綠色生態(tài)屏障，優(yōu)化城市空間格局，為城市發(fā)展留白、留綠。《天津市雙城中間綠色生態(tài)屏障區(qū)規(guī)劃（2018—2035年）》秉承“山水林田湖草生命共同體”的發(fā)展理念，按照“三分林、三分水、三分田、一分草”進行空間布局，著力體現(xiàn)生態(tài)多樣性和歷史延續(xù)性。

（三） “河長制”推動“河長治”

天津市一直重視河道治理力度，連續(xù)實施了幾輪水環(huán)境專項治理工程，但是階段式的治理缺乏長效性，河道水環(huán)境質(zhì)量仍然較差。天津市2013年開始試行河長制管理模式，在河長制取得顯著效果的基礎(chǔ)上，于2017年出臺《天津市關(guān)于全面推行河長制的實施意見》，在全市16個區(qū)全面實行河長制，市域內(nèi)河湖均納入河長制管理，建立考核評價機制、部門聯(lián)動機制、獎懲問責(zé)機制和社會監(jiān)督機制，為實現(xiàn)水環(huán)境根本性好轉(zhuǎn)提供制度性和常態(tài)化保障。

四、落實改革方案，破解生態(tài)難題

（一）劃定并嚴守生態(tài)保護紅線

將生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域嚴格保護起來是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建生態(tài)安全格局的有效手段。2014年2月，天津市在全國率先以人大決定形式，劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域2980平方公里，占市域國土總面積的25%。2018年，為落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，天津市又劃定生態(tài)保護紅線，構(gòu)建市域“三區(qū)、兩帶、三環(huán)、多廊”的生態(tài)安全格局。根據(jù)天津市人大常委會《關(guān)于進一步加強我市永久性保護生態(tài)區(qū)域管理的決議》，生態(tài)保護紅線與永久性保護生態(tài)區(qū)域一并實施，形成并行的生態(tài)保護空間格局和生態(tài)管控措施。

（二）生態(tài)補償制度統(tǒng)籌兼顧各方利益

生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)之一是要妥善解決經(jīng)濟利益與環(huán)境利益之間的關(guān)系，既要破解生態(tài)難題，又讓生態(tài)保護者利益得到補償，天津市堅持用法治紅利保障生態(tài)文明建設(shè)行之久遠?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》指出，到2020年實現(xiàn)水流、濕地、森林、海洋、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)域等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋。隨后首先在濕地領(lǐng)域發(fā)力，制定《天津市濕地生態(tài)補償辦法（試行）》，明確濕地生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準和具體辦法，提高群眾保護濕地的積極性，遏制濕地資源逐步減少的趨勢，用市場效益反哺自然環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。

（三）推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署，徹底鏟除“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的畸形現(xiàn)象，天津市出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》以及生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估、賠償磋商、資金管理、信息公開和審判委員會紀要5個配套辦法，通過“細、實、嚴”的立法理念，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，使得污染者在承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任之外，還要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，保護生態(tài)環(huán)境的法律籠子扎得更緊，進一步提升環(huán)境違法成本，倒逼污染企業(yè)重視環(huán)境，保護生態(tài)，自覺落實“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”的理念。

“法者，治之端也”，保護綠水青山，必須依靠最嚴格的制度、最嚴密的法治，必須實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，規(guī)范和調(diào)整各類開發(fā)、利用、保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為。生態(tài)文明建設(shè)之路道阻且長，行則將至，天津市深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，圍繞重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展精細化立法，為生態(tài)文明建設(shè)立規(guī)矩、劃底線，讓生態(tài)文明建設(shè)在制度化、法治化軌道上行穩(wěn)致遠，為建設(shè)美麗天津提供堅強支撐。