城市土地儲(chǔ)備工作的思考與探討

林少光

【摘要】土地儲(chǔ)備在國家發(fā)展中的起到重要環(huán)節(jié)，關(guān)乎城市的土地利用水平和未來發(fā)展趨勢，而土地儲(chǔ)備管理體系科學(xué)與否很大程度上影響土地儲(chǔ)備的質(zhì)量與效率高低。故文章從剖析我國該體系現(xiàn)存問題入手，為我國土地儲(chǔ)備管理體系高質(zhì)量發(fā)展建言獻(xiàn)策。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備;保障;宜居;發(fā)展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.031

隨著我國城市化進(jìn)程、要素市場化配置改革的不斷深入，土地及土地儲(chǔ)備備受關(guān)注，故推動(dòng)我國土地儲(chǔ)備管理體系高質(zhì)量發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)需求。

1、計(jì)劃編制的原則

1.1節(jié)約集約原則

土地的儲(chǔ)備工作不是無節(jié)制的進(jìn)行，更不是隨心所欲，毫無規(guī)劃的進(jìn)行，需要根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，同時(shí)，土地儲(chǔ)備并不是越多越好，要根據(jù)實(shí)際情況制定一個(gè)限度，不可以盲目毫無計(jì)劃的進(jìn)行收納工作。在進(jìn)行土地儲(chǔ)備編制中，首先需要對(duì)那些閑置和不合理建設(shè)的建筑進(jìn)行儲(chǔ)備，加大儲(chǔ)備和分配工作的張力，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，實(shí)行節(jié)約和集約的原則，提升土地資源的合理利用率。

1.2協(xié)調(diào)發(fā)展原則

城市土地資源的分配利用要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則即為對(duì)于某一項(xiàng)用地的投入，要整個(gè)城市化的進(jìn)程和規(guī)劃為核心，在土地分配和利用的過程中，需要以城市建設(shè)用地為主要的關(guān)鍵所在，作為重點(diǎn)的投入?yún)^(qū)，其他建設(shè)用地根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌進(jìn)行。最終實(shí)現(xiàn)“工業(yè)用地為主，農(nóng)業(yè)用地為輔”的整體戰(zhàn)略布局，同時(shí)要提升民生用地的建設(shè)和保障力度，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2、我國土地儲(chǔ)備管理體系現(xiàn)存的問題

2.1土地儲(chǔ)備融資法律制度不夠完善

土地儲(chǔ)備過程既是土地流轉(zhuǎn)的過程，也是資金循環(huán)的過程。土地儲(chǔ)備具有運(yùn)作周期長、資金投入量龐大的特點(diǎn)。對(duì)于財(cái)政緊張，土儲(chǔ)資金缺口大的地方，如何籌集到足夠的資金用于土地儲(chǔ)備，是土地收儲(chǔ)工作的關(guān)鍵。土地儲(chǔ)備制度在全國確立后，各地采用的土地儲(chǔ)備融資方式多種多樣，常見的有財(cái)政撥款、國有土地收益基金、土地經(jīng)營收入、銀行貸款、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、社會(huì)資本引入等，在緩解土地儲(chǔ)備資金壓力方面具有較顯著的作用，有力地保障了土地儲(chǔ)備工作的順利開展。但由于各地政策的不統(tǒng)一，制度缺乏規(guī)范性和一致性，有的甚至與相關(guān)法律和中央政策相違背，存在較大的法律缺陷。

2.2地方土地儲(chǔ)備組織體系復(fù)雜

縣級(jí)土地儲(chǔ)備的組織體系通常采用的是分層管理的模式，即地方政府成立土地收購儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)市一級(jí)土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào);縣級(jí)土地收購儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)縣一級(jí)自然資源管理部門，后者再領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)土地收購儲(chǔ)備部門;縣級(jí)土地收購儲(chǔ)備部門是土地儲(chǔ)備體系中的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)縣一級(jí)土地的收購、存儲(chǔ)以及前期開發(fā)準(zhǔn)備工作。因此，在工作實(shí)踐中，地方土地儲(chǔ)備中心存在多重工作職能，既承擔(dān)政府職能，又兼有企業(yè)職能。這種土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)角色不明晰，很難真正實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置。另外，地方各部門在土地收儲(chǔ)工作中存在注重部門利益，缺乏部門間配合協(xié)作的現(xiàn)象。在一些地方，各部門利益訴求的不一致，是造成土地儲(chǔ)備資金周轉(zhuǎn)速率低下的重要原因。因此，政府部門之間形成一個(gè)能協(xié)同運(yùn)作的土地儲(chǔ)備工作模式，是解決地方土地收儲(chǔ)工作效率低下的首要任務(wù)。從工作實(shí)踐中看，地方政府中的規(guī)劃部門、城建部門、司法部門之間工作的協(xié)調(diào)，對(duì)土地收儲(chǔ)工作的影響較大。地方規(guī)劃部門由于技術(shù)力量有限，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的前瞻性判斷，土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)較大，從而制約了土地資源的高效利用。

3、城市土地儲(chǔ)備工作的探討

3.1機(jī)構(gòu)管理

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是組織實(shí)施土地儲(chǔ)備的主體。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于自然資源主管部門，要嚴(yán)格梳理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，在市自然資源局對(duì)區(qū)局管理的體系上，建立區(qū)局對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的管理體制，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌模式。根據(jù)財(cái)政部等四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），各類城投等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作。因此，打包業(yè)主單位要結(jié)合打包項(xiàng)目儲(chǔ)備供應(yīng)收尾情況，逐步改變工作思路。

3.2預(yù)算管理體系

構(gòu)建全周期預(yù)算管理體系，即土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全生命周期預(yù)算、土地儲(chǔ)備收支預(yù)算、債券管理預(yù)算和土地出讓收支預(yù)算。在確保預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上，把項(xiàng)目涉及內(nèi)容納入預(yù)算“一個(gè)盤子”，將土地出讓收支劃歸監(jiān)管賬戶“一個(gè)籠子”，對(duì)專項(xiàng)債償還資金實(shí)行“一個(gè)口子”管理。

3.3資產(chǎn)定價(jià)體系

制定“三輪評(píng)估”標(biāo)準(zhǔn)，保障土地價(jià)值判斷公允。地塊篩選時(shí)，將土地評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的規(guī)范性報(bào)告作為項(xiàng)目預(yù)期收入依據(jù)。申請發(fā)債時(shí)，按市場水平制訂項(xiàng)目融資收益平衡方案。除定期調(diào)整外，按需調(diào)整則要重新估價(jià)。市政府建立土地價(jià)格聯(lián)合會(huì)審機(jī)制進(jìn)行結(jié)果監(jiān)督。

3.4風(fēng)險(xiǎn)防控體系

構(gòu)建全方位風(fēng)險(xiǎn)防控體系，力求債券價(jià)值最大化。七大措施：項(xiàng)目篩選，從源頭防范風(fēng)險(xiǎn);設(shè)置項(xiàng)目集合，平衡總收支，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)債;提出“裸成本”概念，嚴(yán)控儲(chǔ)備成本;合理計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金;委托第三方中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)跟蹤審計(jì);嚴(yán)格賬戶監(jiān)管;加強(qiáng)信息化管控。

4、推動(dòng)土地儲(chǔ)備管理體系高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策

公益為本，服務(wù)為民，優(yōu)化組織管理管理層要樹立以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向的工作理念，從思想意識(shí)出發(fā)防范行為偏差。除監(jiān)督權(quán)外，還應(yīng)保證公眾參與土地儲(chǔ)備管理事務(wù)的其他權(quán)利。針對(duì)拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)，設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解;在合理評(píng)估土地價(jià)值的基礎(chǔ)上明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富補(bǔ)償方式。在政策宣傳、前期調(diào)研、信息披露、后期反饋等方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極作為。各地方應(yīng)合理確定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)立數(shù)量與層級(jí)劃分。立足全生命周期視角，理順工作流程，推行全過程閉環(huán)管理;按實(shí)際參與主體進(jìn)行分工與合作，建立可視化業(yè)務(wù)跟蹤平臺(tái)，方便工作推行與跟蹤評(píng)價(jià);對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分類、分組管理，明確職責(zé);制定跨部門決策協(xié)調(diào)機(jī)制，降低失誤率、提高執(zhí)行率;加強(qiáng)員工績效考核，注重對(duì)完成質(zhì)量、長期效益的考評(píng)，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備管理行為。

結(jié)語：

綜上所述，土地儲(chǔ)備計(jì)劃是十分貼合民生，與百姓切身利益息息相關(guān)的工作，在工作時(shí)持有嚴(yán)格科學(xué)的態(tài)度進(jìn)行工作。其次，相關(guān)部門和工作人員更加需要認(rèn)識(shí)到目前我國土地儲(chǔ)備存在的問題，一起做好城市土地儲(chǔ)備工作。

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