經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督 堅(jiān)持法治與理性導(dǎo)向

黃桂祥

2020年我國(guó)經(jīng)濟(jì)遇到了新冠疫情、二戰(zhàn)以來(lái)全球經(jīng)濟(jì)最嚴(yán)重衰退、美國(guó)全面升級(jí)的遏制打壓三重挑戰(zhàn)。廣東作為外經(jīng)貿(mào)大省和制造業(yè)大省，深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工，受到的影響更為直接。在2020年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督工作座談會(huì)上，省人大財(cái)經(jīng)委聽(tīng)取了省直有關(guān)部門關(guān)于2020年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的匯報(bào)，分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并部署下一步人大財(cái)經(jīng)工作。

對(duì)照中央和省委的期待和決策部署，省統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、工信、人社、財(cái)稅、商務(wù)、金融等部門要進(jìn)一步打開(kāi)思路深化財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的改革，繼續(xù)走在全國(guó)改革前列。同時(shí)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)，作為立法、監(jiān)督機(jī)關(guān)的省人大可以發(fā)揮特有職能作用，為構(gòu)建發(fā)展新格局先行省份的廣東作出新的貢獻(xiàn)。

堅(jiān)持法治與理性 把握宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)分析，2020年全省固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)先低后高，持續(xù)向好結(jié)構(gòu)優(yōu)的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在“三個(gè)進(jìn)一步加快”：一是全社會(huì)投資增速進(jìn)一步加快，1-11月全省固定資產(chǎn)投資完成3.7萬(wàn)億元，增長(zhǎng)6.8%。全省投資增速比全國(guó)高4.2個(gè)百分點(diǎn)，比東部省份高3.3個(gè)百分點(diǎn)。二是基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)進(jìn)一步加快。1-11月全省基礎(chǔ)設(shè)施投資完成1.03萬(wàn)億元，增長(zhǎng)11.1%，占全省投資比重28%，比上年占比提高了0.6個(gè)百分點(diǎn)。主要是市政設(shè)施和地鐵、高速公路，分別占比34.6%、27.1%，增長(zhǎng)14.2%、14.8%。三是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增長(zhǎng)進(jìn)一步加快。1-11月全省房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，完成1.6萬(wàn)億元，增長(zhǎng)9.2%，占全省投資比重42.3%，重續(xù)了往年的增速路徑。除建筑安裝投資增長(zhǎng)外，全省房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)依靠土地購(gòu)置費(fèi)（占比40.9%、增長(zhǎng)16.9%）的增長(zhǎng)拉動(dòng)。

全省固定資產(chǎn)投資的上述情況，佐證了拉動(dòng)社會(huì)投資增長(zhǎng)因素仍然是“鐵公基”（占比達(dá)61.7%、增長(zhǎng)14.5%）和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資兩大塊，投資增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化空間很大，或者說(shuō)任務(wù)艱巨。除上述傳統(tǒng)領(lǐng)域投資增長(zhǎng)在疫情后進(jìn)一步加快之外，工業(yè)投資和民間投資增速較慢或者下降。

在百年未遇的變局中，由于內(nèi)外部環(huán)境的變遷，我國(guó)宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都發(fā)生深刻變化，由此帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩和消費(fèi)不足兩大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這可理解為十八大后提出的供紿側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大背因。出路是拉動(dòng)內(nèi)需，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，黨政機(jī)關(guān)過(guò)緊日子三條。中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情加劇了市場(chǎng)的觀望與動(dòng)蕩，各地為了保運(yùn)行、保就業(yè)、保產(chǎn)業(yè)鏈，采用逆周期調(diào)節(jié)的金融、財(cái)政手段進(jìn)行政府干預(yù)，以加大信貸和發(fā)債為主增加流動(dòng)性，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投入以穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本盤，這些政府行為無(wú)疑是必要也是有成效的。但是作為市場(chǎng)主體的工業(yè)企業(yè)“冷暖自知”，在訂單減少、市場(chǎng)疲軟以及成本費(fèi)用增大情況下，考慮減少投資或降低產(chǎn)品產(chǎn)量是合理正常的。尤其是身處充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)企業(yè)，對(duì)市場(chǎng)嗅覺(jué)的靈敏度更高更準(zhǔn)，根據(jù)自身判斷作出任何增或減的投資、生產(chǎn)決策，都是“負(fù)終極責(zé)任”的正當(dāng)行為。

從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府的干預(yù)與作為應(yīng)以適度為限，如果過(guò)度加大流動(dòng)性，可能會(huì)引發(fā)重復(fù)建設(shè)與浪費(fèi)，產(chǎn)生泡沫或無(wú)效投資。因此，為預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，省人大可從三方面加強(qiáng)監(jiān)督：一是堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)政府繼續(xù)完成“三去一降一補(bǔ)”的任務(wù)，防止在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期，為片面追求業(yè)績(jī)盲目擴(kuò)張投資，要把有限的資源投放到優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來(lái)，形成高效率投入產(chǎn)出關(guān)系。二是完善地方債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，明確地方債務(wù)限額的方式，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債限額與政府性基金預(yù)算收入及頂目收益相匹配，防止地方債務(wù)快速攀升（越過(guò)國(guó)際通行的100%-120%警戒線）。一句話，要堅(jiān)持控制在人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。三是加大地方金融監(jiān)督，不允許通過(guò)超貸款或新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。強(qiáng)調(diào)政府在伸出“看得見(jiàn)的手”之時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持法治原則和理性約束，遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期規(guī)律，避免經(jīng)濟(jì)脫離正軌增大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)符合規(guī)律健康穩(wěn)定發(fā)展。

持續(xù)擔(dān)當(dāng) 有效推進(jìn)財(cái)稅改革

財(cái)稅改革是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲，而且多次以廣東為試驗(yàn)地或先行軍，成效卓著。綜合各種因素，2021年和 “十四五”時(shí)期財(cái)稅改革任務(wù)已基本明確，廣東應(yīng)發(fā)揮先行省份的優(yōu)勢(shì)，做好富有成效的銜接工作。

一是推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。重點(diǎn)按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。二是個(gè)稅改革將有較大動(dòng)作。主要是完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目，完善吸引境外高端人才政策體系。同時(shí)，將擴(kuò)大綜合所得征稅范圍，把經(jīng)營(yíng)所得納入綜合所得中，適用與勞動(dòng)所得相同的稅率結(jié)構(gòu)和征收方式，推動(dòng)由分類所得稅向綜合所得稅改革邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐。廣東是全國(guó)個(gè)體、獨(dú)資、私營(yíng)業(yè)戶最多的省份（目前有超過(guò)300萬(wàn)登記數(shù)量），把經(jīng)營(yíng)所得納入綜合所得中將會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人、家庭和企業(yè)財(cái)務(wù)產(chǎn)生影響，也是一次小企業(yè)提升內(nèi)部管理的機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)提升站位積極引導(dǎo)。三是完善現(xiàn)代稅收制度。包括健全完善地方稅稅制，培育地方主體稅種，理順稅費(fèi)關(guān)系；健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重；深化稅收征管制度改革，建立權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范統(tǒng)一的征管制度；完善按要素分配政策制度。

過(guò)去的一年財(cái)稅部門在應(yīng)對(duì)疫情和貿(mào)易摩擦、貫徹“六?！薄傲€(wěn)”上做了大量卓有成效工作，站在“十四五”開(kāi)局的重要時(shí)間窗口期，更需要財(cái)稅部門再接再厲、勇于擔(dān)當(dāng)，提出更加專業(yè)、更加深入而創(chuàng)新的規(guī)劃舉措。推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，由于正在立法中的房地產(chǎn)稅將針對(duì)個(gè)人住房征稅，因此備受市場(chǎng)關(guān)注。由于房地產(chǎn)稅屬于地方稅種，因此采取“充分授權(quán)”原則，由地方在法律范圍內(nèi)根據(jù)地方實(shí)際情況來(lái)決定具體實(shí)施方案，包括房地產(chǎn)稅開(kāi)征時(shí)間、具體稅率等等。分步推進(jìn)原則意味著房地產(chǎn)稅征收，可能采取先城市后鄉(xiāng)鎮(zhèn)、先市民后農(nóng)民、先企業(yè)后個(gè)人策略逐步實(shí)施。省政府?dāng)M定后，還要按“稅收法定原則”報(bào)省人大立法通過(guò)，法律程序、精算細(xì)節(jié)還很多。有關(guān)部門應(yīng)未雨綢繆，配合人大立法或爭(zhēng)取授權(quán)地方自主，以最大化適合廣東和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展實(shí)際。

又比如現(xiàn)行稅制下，個(gè)人所得稅的納稅人主要就是個(gè)體工商戶與工薪階層人員，對(duì)于高收入人群的稅收監(jiān)管仍有缺失，對(duì)資本性、資源性、壟斷性經(jīng)營(yíng)沒(méi)有明確納入綜合所得稅調(diào)節(jié)范疇，有失稅收公平性原則。十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)的職能作用，堅(jiān)持按勞分配為主體，多種分配方式并存，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，加大稅收、社保力度，完善第三次分配。廣東可以優(yōu)先提出重點(diǎn)提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，在促進(jìn)收入分配秩序規(guī)范中公平執(zhí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，并加強(qiáng)對(duì)“雙高”人群的稅收征管，有效調(diào)節(jié)過(guò)高收入，縮小貧富差距。在促進(jìn)慈善公益事業(yè)發(fā)展中改善收入和財(cái)富分配格局，激發(fā)企業(yè)家社會(huì)責(zé)任，增強(qiáng)稅收對(duì)捐贈(zèng)的激勵(lì)引導(dǎo)功能。地方稅體系的議題由來(lái)已久，至今仍未正式擺上重要日程，無(wú)論是實(shí)體法，還是程序法及至整個(gè)“四梁八柱”都亟待構(gòu)建與完善。

南沙港碼頭（資料圖片）

與此同時(shí)，廣東作為網(wǎng)絡(luò)大省，在稅收征管上應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注、研判數(shù)字稅問(wèn)題。主要是針對(duì)國(guó)外與國(guó)內(nèi)科技或網(wǎng)絡(luò)巨頭，它們通過(guò)壟斷數(shù)字領(lǐng)域，從用戶數(shù)據(jù)中獲取大量利益而不納稅或很少納稅，造成稅收流失和不公平競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)用戶理應(yīng)通過(guò)政府賦稅享受自己創(chuàng)造的收益。對(duì)跨平臺(tái)企業(yè)征收數(shù)字稅，也有利于維護(hù)來(lái)源地稅收管轄權(quán)。大勢(shì)所趨，廣東應(yīng)當(dāng)并且可以走在全國(guó)前列。省人大可監(jiān)督有關(guān)部門按照中央和省委部署精神，對(duì)上述擬議中的立法改革，結(jié)合廣東實(shí)踐提出具體方案和時(shí)間表。

加強(qiáng)監(jiān)督 提升財(cái)政補(bǔ)貼質(zhì)效

財(cái)政補(bǔ)貼是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的，向企業(yè)或個(gè)人提供的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。主要是通過(guò)財(cái)政對(duì)分配與收益的干預(yù)，調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種政府手段，對(duì)鼓勵(lì)創(chuàng)新、撫育特定產(chǎn)業(yè)具有積極作用。但補(bǔ)貼過(guò)當(dāng)或存在漏洞也會(huì)帶來(lái)弊端，產(chǎn)生不利分配等負(fù)面影響。

以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園財(cái)政補(bǔ)貼為例，為了鄉(xiāng)村振興發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)群，廣東省2018年開(kāi)始，三年內(nèi)從全?。ㄖ饕腔洊|西北地區(qū)）挑選150家龍頭企業(yè)作為重點(diǎn)扶持，每家實(shí)體企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼5 000萬(wàn)元，已全部實(shí)施在案，這是省政府扶持三農(nóng)、打通一二三產(chǎn)業(yè)鏈的一項(xiàng)有效措施。從近期省人大代表審議2021年財(cái)政預(yù)算得悉，由省有關(guān)部門主持，省政府決定總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施第二輪現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園幫扶工作，再用三年從各市挑選150家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)各補(bǔ)貼5 000萬(wàn)元。這樣，省、市和國(guó)家級(jí)三級(jí)類似產(chǎn)業(yè)園將近千家。誠(chéng)然，各種補(bǔ)貼是有條件、程序和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的，但客觀成效和連帶影響如何呢？有兩方面很值得關(guān)切和預(yù)判。一方面，在程序合法以外，實(shí)體正當(dāng)、真實(shí)更為重要。一些地方為了滿足入選項(xiàng)目要求，不惜采用拼湊資產(chǎn)、做大賬目的情況，衍生出新的套路、模式。甚至花錢造假騙取補(bǔ)貼，內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)都在增大。另一方面，形成資本性經(jīng)營(yíng)與擴(kuò)張，擠壓眾多非補(bǔ)貼中小企業(yè)、農(nóng)戶，最后傷害的是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和政府聲譽(yù)。落實(shí)優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)在政府主導(dǎo)下，財(cái)政和農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門密切配合，切實(shí)防止“兩張皮”甚至“三張皮”的現(xiàn)象。建議省人大關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園幫扶問(wèn)題：一是在預(yù)算安排中，要將財(cái)政和有關(guān)部門專項(xiàng)補(bǔ)貼納入監(jiān)督內(nèi)容，重點(diǎn)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上（包括人大代表視察），實(shí)施調(diào)增或調(diào)減預(yù)算資金，樹(shù)立財(cái)政補(bǔ)貼審核監(jiān)督的剛性和有效性。比如考慮農(nóng)業(yè)弱質(zhì)特性可把補(bǔ)貼額折小、擴(kuò)大受益范圍，500萬(wàn)至2 000萬(wàn)分等實(shí)施，不宜每戶都是5 000萬(wàn)“一刀切”等。二是延伸人大預(yù)算監(jiān)督鏈條，對(duì)有關(guān)部門及補(bǔ)貼項(xiàng)目的必要性、可持續(xù)性進(jìn)行監(jiān)督。重點(diǎn)檢查產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)和創(chuàng)新發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性，相關(guān)供應(yīng)鏈、客戶鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、物流鏈和生態(tài)鏈?zhǔn)欠裢陚浣∪_保從農(nóng)戶（基地）到市場(chǎng)的暢通有效。三是加強(qiáng)審計(jì)和績(jī)效評(píng)估，預(yù)防和化解內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。重點(diǎn)檢查主管部門是否建立和實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園管理制度、財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法，相關(guān)產(chǎn)供銷業(yè)績(jī)是否真實(shí)可靠等，以促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園在提質(zhì)增效上交出優(yōu)良答卷。