用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)

4月22日，省人大常委會(huì)主任李玉妹率調(diào)研組赴珠海市橫琴新區(qū)調(diào)研，在調(diào)研中，李玉妹指出，省人大常委會(huì)要積極支持強(qiáng)化法治保障，推動(dòng)珠海用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，加快推進(jìn)在橫琴新區(qū)實(shí)現(xiàn)與澳門民商事規(guī)則等方面的銜接，全力打造法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。此前，2020年12月18日公布的《中共廣東省委關(guān)于制定廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)廣東“十四五”規(guī)劃時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面進(jìn)行了籌劃布局，特別提到加快粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)的“雙區(qū)”建設(shè)，發(fā)揮粵港澳深度合作獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，充分激發(fā)強(qiáng)化“雙區(qū)”建設(shè)的整體效應(yīng)和輻射引領(lǐng)效應(yīng)，探索粵港澳深度合作、協(xié)同發(fā)展新模式，拓展粵港澳協(xié)同發(fā)展空間?；浉郯拇鬄硡^(qū)的協(xié)同發(fā)展，是國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)需要法治先行，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，對(duì)于大灣區(qū)法治建設(shè)有重要意義。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市所享有的立法權(quán)是比較特殊的。根據(jù)2000年立法法，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市同時(shí)享有“較大的市”立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，這被稱為經(jīng)濟(jì)特區(qū)“雙重立法權(quán)”。2015年立法法修改之后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市而言，“較大的市”的稱謂被“設(shè)區(qū)的市”所取代，“雙重立法權(quán)”依然適用。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)還未用足用好，對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)這兩種權(quán)力，地方立法機(jī)關(guān)還需進(jìn)一步明確其運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象是適用設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的事項(xiàng)和領(lǐng)域被經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法覆蓋。2015年立法法修改以來(lái)，廣東省的三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市深圳、珠海和汕頭運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定和修訂了一系列的法規(guī)，這些法規(guī)所規(guī)制的內(nèi)容其實(shí)都可以歸屬于“設(shè)區(qū)的市”立法事項(xiàng)范圍。例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市供水用水條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水管理?xiàng)l例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租車管理?xiàng)l例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)公園廣場(chǎng)條例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)出租汽車客運(yùn)條例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市公共汽車交通條例》等法規(guī)所指向的對(duì)象明顯屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范疇。再如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠化條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)園林綠化條例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市綠化條例》等屬于“環(huán)境保護(hù)”的事項(xiàng)。上述本屬于“設(shè)區(qū)的市”立法事項(xiàng)的法規(guī)，被冠以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)XX條例”之名，通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的程序制定和實(shí)施。這種做法使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)就被虛置了，使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市與本省其他設(shè)區(qū)的市在行使地方立法權(quán)時(shí)處于不平等的地位，也使得省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審批權(quán)被架空。因?yàn)榘凑樟⒎ǚǖ囊?guī)定，設(shè)區(qū)的市對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，須報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。省人大常委會(huì)對(duì)報(bào)批的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，并作出處理決定。另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)的人力物力時(shí)間等資源是有限的，以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法之名通過(guò)的法規(guī)實(shí)則屬于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，這其實(shí)也是擠占了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的空間和資源，沒(méi)有使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)“物盡其用”，違背立法法賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的本意。

用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)發(fā)揮作用，立法機(jī)關(guān)需要明確雙重或者兩種立法權(quán)的區(qū)別與聯(lián)系，進(jìn)而明確其適用標(biāo)準(zhǔn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為兩種立法權(quán)的性質(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法權(quán)是國(guó)家立法權(quán)，不同于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，立法事項(xiàng)比后者廣泛。有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)適用于先行性立法與變通性立法，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)適用于實(shí)施性立法與執(zhí)行性立法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)對(duì)應(yīng)的是具有全國(guó)推廣意義的、具有普遍性的事務(wù)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)對(duì)應(yīng)的是地方性事務(wù)。筆者認(rèn)為適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的情形主要有以下兩種。其一是沒(méi)有上位法規(guī)定，并且符合經(jīng)濟(jì)特區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索中先行先試的情形就適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》作為國(guó)內(nèi)首部個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)就獲得了廣泛的認(rèn)同。另一種情形是有上位法規(guī)定，但是對(duì)上位法規(guī)定做出了變通，而不是單純的執(zhí)行和實(shí)施上位法的規(guī)定，這種情形就適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例》對(duì)《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》的規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充細(xì)化變通，在建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度、完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類收費(fèi)制度、加大行政處罰力度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新變通。