基于多源流理論模型的《重大行政決策程序暫行條例》制定分析

摘 ? 要：對(duì)約翰·W.金登的多源流理論模型從溪流間關(guān)系、主導(dǎo)溪流和溪流組成部分三方面進(jìn)行本土化修正后，可以構(gòu)建《重大行政決策程序暫行條例》議程分析的全景式框架。由重要指標(biāo)的問(wèn)題警示、焦點(diǎn)事件的知覺(jué)觸發(fā)、反饋系統(tǒng)的雙向回應(yīng)構(gòu)成的問(wèn)題溪流和由國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)、地方層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、研究人員的政策建議、政策企業(yè)家的倡議經(jīng)紀(jì)構(gòu)成的政策溪流在由國(guó)民情緒的浪頭推動(dòng)、執(zhí)政黨意志的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、府內(nèi)事件的調(diào)適促進(jìn)構(gòu)成的政治溪流的推動(dòng)下，相互影響、融合共進(jìn)，打開(kāi)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策之窗，使《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程。未來(lái)，抓住“外溢”機(jī)會(huì)，推動(dòng)《行政程序法》出臺(tái)，是執(zhí)政黨和政府工作的重要議題。

關(guān)鍵詞：多源流理論;行政決策程序;決策議程;外溢

中圖分類號(hào)：D63 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.014

文章編號(hào)：1009-6922（2021）02-79-08

2019年4月20日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署了第713號(hào)國(guó)務(wù)院令，規(guī)定自2019年9月1日起施行《重大行政決策程序暫行條例》。該條例明確了重大行政決策事項(xiàng)范圍，確定了重大行政決策的原則，規(guī)范了重大行政決策的作出、執(zhí)行和調(diào)整程序，完善了重大行政決策的責(zé)任追究制度，為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府進(jìn)行重大行政決策提供了法律依據(jù)。隨后，國(guó)務(wù)院職能部門和各級(jí)地方人民政府依此制定或修訂了本地區(qū)、本部門有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)范性文件。規(guī)范重大行政決策程序正在成為一項(xiàng)橫向到各職能部門、縱向到縣域基層的全國(guó)性行動(dòng)。《重大行政決策程序暫行條例》的議程是如何構(gòu)建的？推動(dòng)其進(jìn)入決策議程的主要力量有哪些？這些力量又是如何發(fā)揮作用的？金登提出的多源流理論為解釋上述問(wèn)題提供了可切入的視角。對(duì)多源流理論模型進(jìn)行本土化修正，可以找到《重大行政決策程序暫行條例》議程“黑箱”的開(kāi)箱之鑰。

一、分析框架：多源流理論模型的修正

（一）多源流理論模型的主旨

政策議程是政策制定過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著“看門人”的作用[1]。二十世紀(jì)七十年代前，哈羅德·拉斯維爾等人便回答了議程由誰(shuí)設(shè)定的問(wèn)題，但他們忽視了這些因素是如何推動(dòng)某一項(xiàng)目進(jìn)入決策議程的。這一問(wèn)題在1984年由約翰·W.金登給出了答案。金登在進(jìn)行247次深入訪談和23項(xiàng)案例分析后提出了一些“可檢驗(yàn)的假設(shè)和有說(shuō)服力的概括”[2]2。他把“組織選擇的垃圾桶模型”中的四源流改造為三源流[3]，認(rèn)為某一項(xiàng)目之所以能進(jìn)入議程是問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流中的因素共同作用的結(jié)果。盡管三條溪流獨(dú)立流淌，但在某一特殊時(shí)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)耦合，進(jìn)而打開(kāi)政策之窗，公共問(wèn)題由此進(jìn)入決策議程。

問(wèn)題溪流是社會(huì)問(wèn)題的集合。某項(xiàng)問(wèn)題想要引起決策者的關(guān)注，需要依靠指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋信息。指標(biāo)可以使決策者評(píng)估問(wèn)題的重要性并發(fā)覺(jué)問(wèn)題的變化。但并非所有問(wèn)題都是因指標(biāo)而自明，有時(shí)也需要焦點(diǎn)事件的推動(dòng)才能提升問(wèn)題的能見(jiàn)度。此外，政府官員搜集的反饋信息可以讓他們看到政策執(zhí)行效果是否偏離政策意圖，這些都可以幫助決策者識(shí)別并界定問(wèn)題。政策溪流是備選方案的集合。政策共同體提出的思想和政策建議在政策原湯中四處漂浮。在這個(gè)過(guò)程中，愿意投入自己的資源來(lái)促進(jìn)某一主張以換取未來(lái)收益的政策企業(yè)家不斷對(duì)受慣性約束的政策共同體和公眾進(jìn)行“軟化”。最后，那些符合技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性和未來(lái)約束條件預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的思想得以保留，形成了政策建議目錄，即可行的政策備選方案。政治溪流是政治力量的集合。政策制定者主要通過(guò)從政治家到非民選官員的兩步流動(dòng)方式、對(duì)媒體和公眾人物態(tài)度的關(guān)注來(lái)認(rèn)識(shí)國(guó)民情緒及其變化，這可以為思想創(chuàng)造“利于生長(zhǎng)的肥沃土壤”。在此基礎(chǔ)上，政府官員要對(duì)利益集團(tuán)、政黨等有組織的政治力量的共識(shí)程度進(jìn)行判斷。此外，政府內(nèi)部人事和權(quán)限邊界的變動(dòng)也會(huì)對(duì)議程的設(shè)定產(chǎn)生影響。

當(dāng)政策溪流中的思想和政策建議被視為解決某一問(wèn)題的辦法或政治家認(rèn)為倡導(dǎo)這些思想和政策建議有利可圖時(shí)，彼此分離的三條溪流會(huì)在一個(gè)特殊時(shí)機(jī)耦合，某一問(wèn)題進(jìn)入決策議程的概率會(huì)大大增加。這個(gè)特殊時(shí)機(jī)就是政策之窗。政策企業(yè)家必須抓住政策之窗開(kāi)啟的短暫時(shí)間開(kāi)展有效的倡議和經(jīng)紀(jì)活動(dòng)。以上便是多源流理論模型的主旨，其釋義如圖1所示。

圖1 ? 多源流理論模型的主旨

（二）對(duì)多源流理論模型的本土化修正

國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用多源流理論對(duì)公共政策的議程設(shè)置和政策制定進(jìn)行了解釋，對(duì)公共政策的變遷過(guò)程和終結(jié)進(jìn)行了分析，形成了豐富的研究成果[4]。這表明多源流理論“總體上在中國(guó)具備適用性”[5]。但由于政治制度的巨大差異，在中國(guó)語(yǔ)境下運(yùn)用多源流理論模型對(duì)“《重大行政決策程序暫行條例》何以進(jìn)入議程”這一問(wèn)題進(jìn)行解釋，需要進(jìn)行三個(gè)方面的修正。

其一是對(duì)溪流間關(guān)系的修正。三條溪流并非互不影響、獨(dú)立流淌，而是相互影響、融合共進(jìn)的，任何一條溪流的變動(dòng)都會(huì)影響其他兩條溪流的流態(tài)、流向與流速。其二是對(duì)主導(dǎo)溪流的修正。在金登的模型中，三條溪流居于平等地位，但政策溪流在耦合階段發(fā)揮了主導(dǎo)作用，具備一個(gè)有效的備選方案是打開(kāi)政策之窗的關(guān)鍵因素。但我國(guó)為一黨長(zhǎng)期執(zhí)政，執(zhí)政黨的意志會(huì)對(duì)問(wèn)題的識(shí)別與界定、備選方案的選擇產(chǎn)生舉足輕重的影響，這使得政治溪流在三條溪流中居于主導(dǎo)地位。其三是對(duì)溪流組成部分的修正。首先，在問(wèn)題溪流中，金登對(duì)反饋系統(tǒng)的關(guān)注局限于負(fù)向回應(yīng)，忽視了正向回應(yīng)的作用。正向回應(yīng)搭建了問(wèn)題與有效備選方案之間的橋梁，與負(fù)向回應(yīng)同樣重要。其次，金登賦予了政策企業(yè)家至關(guān)重要的角色意義，他認(rèn)為“三流”的耦合必須以政策企業(yè)家的出現(xiàn)為前提。但正如前文所述，在我國(guó)政治溪流的主導(dǎo)作用限制了政策企業(yè)家的活動(dòng)空間，因此政策企業(yè)家的倡議與經(jīng)紀(jì)主要推動(dòng)了政策溪流的流動(dòng)，而非作用于耦合環(huán)節(jié)。最后，我國(guó)并沒(méi)有形成相應(yīng)的利益集團(tuán)，國(guó)民情緒、執(zhí)政黨意志和政府內(nèi)部事件重構(gòu)了金登所提出的政治溪流。以上三方面的修正為《重大行政決策程序暫行條例》的議程分析構(gòu)建了基本框架，如圖2所示。

圖2 ? 本文的分析框架

二、《重大行政決策程序暫行條例》的問(wèn)題溪流分析

問(wèn)題溪流關(guān)注的是問(wèn)題被政府決策部門感知的原因以及最終進(jìn)入決策議程的過(guò)程[6]。問(wèn)題不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入決策議程，重要指標(biāo)的問(wèn)題警示、焦點(diǎn)事件的知覺(jué)觸發(fā)和反饋系統(tǒng)的雙向回應(yīng)是推動(dòng)問(wèn)題被識(shí)別和界定從而進(jìn)入議程的關(guān)鍵因素。

（一）重要指標(biāo)的問(wèn)題警示

金登把指標(biāo)描述為“有影響的數(shù)字”[2]88。一些有重要影響的指標(biāo)，尤其是通過(guò)常規(guī)性監(jiān)控活動(dòng)獲得的具有“支出—預(yù)算”效應(yīng)的指標(biāo)可以警示問(wèn)題的存在，并幫助決策者評(píng)估問(wèn)題的重要性。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的審計(jì)活動(dòng)是獲取這些指標(biāo)的有效途徑。這主要包括兩類審計(jì)活動(dòng)，一是政府預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)，二是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。它們對(duì)由于決策失誤或經(jīng)營(yíng)管理不善等行為造成的虧損、效益下降以及國(guó)有資產(chǎn)流失等“損失浪費(fèi)金額”的統(tǒng)計(jì)[7]，為決策者識(shí)別并界定行政決策失誤這一問(wèn)題提供了重要的指標(biāo)警示。如2005年度的國(guó)家審計(jì)報(bào)告指出，當(dāng)年150多億元的損失浪費(fèi)金額中有相當(dāng)一部分是由于決策失誤造成的;2012年度的國(guó)家審計(jì)報(bào)告指出，已竣工投產(chǎn)的9個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)累計(jì)虧損14.46億元，“造成機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目普遍虧損的根本原因是難以形成決策責(zé)任機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制”[8];2013年度的國(guó)家審計(jì)報(bào)告指出，3年間有4432.68萬(wàn)元扶貧資金用于政府形象工程建設(shè)。近年來(lái)，地方層面的審計(jì)報(bào)告對(duì)財(cái)政損失浪費(fèi)情況也多有披露。國(guó)家審計(jì)署公開(kāi)發(fā)布的資料顯示，2019年海南省財(cái)政損失浪費(fèi)金額1.01億元;湖北省損失浪費(fèi)金額9728.08萬(wàn)元。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的專項(xiàng)審計(jì)也為問(wèn)題的識(shí)別與界定提供了重要指標(biāo)。如國(guó)家審計(jì)署2007年對(duì)全國(guó)36429名領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查顯示，由于領(lǐng)導(dǎo)干部直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任造成損失浪費(fèi)金額達(dá)72億元。這些指標(biāo)充分反映了決策失誤帶來(lái)的嚴(yán)重后果，足以引起決策者對(duì)規(guī)范重大行政決策程序以促進(jìn)行政決策科學(xué)化的重視。

（二）焦點(diǎn)事件的知覺(jué)觸發(fā)

當(dāng)問(wèn)題不足以因指標(biāo)而具備更高的能見(jiàn)度時(shí)，焦點(diǎn)事件可以作為推動(dòng)力迅速觸發(fā)決策者對(duì)問(wèn)題的預(yù)先知覺(jué)，使人們的注意力集中到一個(gè)已經(jīng)“被人們忘到腦后勺后邊去了”的問(wèn)題上[2]82。多次類似事件的發(fā)生可以讓決策者意識(shí)到一個(gè)普遍問(wèn)題的存在，這是提高問(wèn)題能見(jiàn)度的“助力劑”。中華人民共和國(guó)成立后的過(guò)渡時(shí)期、建設(shè)時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期，多項(xiàng)政府決策失誤的典型事件牽動(dòng)了社會(huì)公眾的神經(jīng)，不僅觸發(fā)了決策者對(duì)問(wèn)題的知覺(jué)，也催動(dòng)著政策共同體為政策原湯注入思想。如二十世紀(jì)五十年代，三門峽工程以“大上快上”的思維削弱了決策過(guò)程中的技術(shù)論證，“打了無(wú)準(zhǔn)備的仗”，導(dǎo)致沙淤水漲，被迫改建。2002年黨的十六大把科學(xué)決策列為開(kāi)展各項(xiàng)工作的前提，在兩年后國(guó)務(wù)院的一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任中華環(huán)?；饡?huì)理事長(zhǎng)將三門峽工程總結(jié)為“一個(gè)重大的決策失誤”和“我國(guó)水利工程中一個(gè)失敗的記錄”[9]。水利專家溫善章談及三門峽決策時(shí)說(shuō)：“決策者要想使決策科學(xué)民主，自己就不能發(fā)揮能量去創(chuàng)造一個(gè)多數(shù)派;少數(shù)派應(yīng)該能夠獲得與多數(shù)派同等規(guī)模與力度的支持，以充分展開(kāi)各自的論證和試驗(yàn)，最終為決策提供盡量客觀的科學(xué)依據(jù)。”[10]除此之外，地方政府因行政決策失誤而引起廣泛社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)事件也時(shí)有發(fā)生。如2018年浙江省高考英語(yǔ)加權(quán)賦分事件被定性為“一起因決策嚴(yán)重錯(cuò)誤造成的重大責(zé)任事故”?！度嗣袢?qǐng)?bào)》對(duì)此評(píng)論：“高考關(guān)乎千家萬(wàn)戶利益……不容拍腦袋決策……別在高考實(shí)驗(yàn)田上亂插秧?！边@些焦點(diǎn)事件使緊迫問(wèn)題得以識(shí)別，讓政府官員充分意識(shí)到了“領(lǐng)導(dǎo)人決策失誤帶來(lái)的巨大浪費(fèi)比裝進(jìn)個(gè)人腰包更嚴(yán)重”，使問(wèn)題在議程上獲得了顯著地位。

（三）反饋系統(tǒng)的雙向回應(yīng)

政府官員通過(guò)系統(tǒng)監(jiān)控、抱怨、個(gè)別調(diào)查以及官僚經(jīng)驗(yàn)可以獲得兩種關(guān)于現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)作情況的反饋信息。金登所關(guān)注的是第一種，即讓決策者意識(shí)到規(guī)定目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，并且可能產(chǎn)生意外后果的負(fù)向回應(yīng)。它會(huì)加速問(wèn)題溪流的流動(dòng)，推動(dòng)問(wèn)題的識(shí)別與界定。如2009年，湖南省湘潭市法制辦對(duì)湘鄉(xiāng)市和湘潭縣執(zhí)行重大行政決策程序規(guī)定的情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)縣一級(jí)重大行政決策范圍不清;個(gè)別走訪難以廣泛反映公眾意見(jiàn);聽(tīng)證主持人對(duì)聽(tīng)證程序理解不清;行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行反饋的渠道不暢。2015年，廣西人大常委會(huì)對(duì)政府依法行政情況展開(kāi)專題調(diào)研。調(diào)研顯示一些領(lǐng)導(dǎo)干部人治思想和長(zhǎng)官意識(shí)較重，法治政府建設(shè)責(zé)任落實(shí)不到位，以權(quán)壓法和單純依靠行政命令指示進(jìn)行社會(huì)治理問(wèn)題突出，重大行政決策存在“三拍”現(xiàn)象。這些負(fù)向回應(yīng)使問(wèn)題在官僚間互相傳播，推動(dòng)其被提上議程[11]。第二種反饋信息是正向回應(yīng)。它可以讓問(wèn)題溪流和政策溪流得以連結(jié)，防止有效備選方案從政策原湯中漂出，為政策共同體確定政策建議目錄提供實(shí)踐佐證。如國(guó)務(wù)院法制辦在2007年進(jìn)行了基本涵蓋了當(dāng)時(shí)3000多個(gè)市縣政府的“全國(guó)市縣政府依法行政現(xiàn)狀”書面調(diào)查。調(diào)查顯示，超過(guò)七成的市縣政府出臺(tái)了規(guī)范行政決策方面的專門規(guī)定，基層依法行政狀況整體趨好。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了“萬(wàn)寧樣本”，即海南省萬(wàn)寧市在制定征遷補(bǔ)償方案初期送稿入戶，逐條為群眾解讀，并邀請(qǐng)省市兩級(jí)“兩會(huì)”人大代表或政協(xié)委員、社會(huì)人士、專家學(xué)者、群眾代表參加聽(tīng)證會(huì)，充分吸納各界意見(jiàn)，寫入最終方案，實(shí)現(xiàn)100億元投資項(xiàng)目100%同意征遷的結(jié)果。調(diào)查結(jié)束后，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任總結(jié)到“各級(jí)政府要加快完善行政決策規(guī)則”。這些正向回應(yīng)增強(qiáng)了既有備選方案的可行性，為三流耦合創(chuàng)造著機(jī)會(huì)。

三、《重大行政決策程序暫行條例》的政策溪流分析

政策溪流并非獨(dú)自流淌，它是和其他兩條溪流融合共進(jìn)的。由指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋信息所反映的問(wèn)題很大程度上決定了政策原湯的味道。而國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)、地方層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、研究人員的政策建議和政策企業(yè)家的倡議經(jīng)紀(jì)決定了政策溪流的最終流向。

（一）國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)國(guó)家層面對(duì)重大決策的頂層設(shè)計(jì)可以追溯到“三重一大”集體決策制度。1996年召開(kāi)的第十四屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議提出：“凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定?！边@是黨中央在黨內(nèi)對(duì)規(guī)范重大決策程序的初步探索?！爸卮笮姓Q策”概念在2004年首次出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院文件中。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求：“涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證……重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證?！贝撕?，有關(guān)規(guī)范重大行政決策程序陸續(xù)出臺(tái)。2008年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求市縣兩級(jí)政府要完善重大行政決策聽(tīng)取意見(jiàn)制度，堅(jiān)持重大行政決策集體決定制度。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出要“加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化”。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出要“完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束”，這直接確定了《重大行政決策程序暫行條例》的制度框架?？梢哉f(shuō)，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)為規(guī)范重大行政決策程序提供了原湯底料。

（二）地方層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

為推動(dòng)科學(xué)決策，地方政府進(jìn)行了積極有益的探索。2002年，《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》是最早涉及重大行政決策程序的地方性規(guī)范。較早的市級(jí)探索還有2003年實(shí)施的《中山市政府重大決策聽(tīng)證辦法》和2004年實(shí)施的《成都市重大行政決策公示和聽(tīng)證暫行辦法》。省級(jí)層面的規(guī)范自2004年后開(kāi)始增多。在2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》之前，有21個(gè)省級(jí)人民政府已經(jīng)制定出臺(tái)了本轄區(qū)內(nèi)對(duì)重大行政決策程序的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件為《重大行政決策程序暫行條例》提供了體例和內(nèi)容上的借鑒。如2005年公布的《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》共七章四十條，明確了重大行政決策的適用范圍、遵循原則、決策形式和法律責(zé)任，并對(duì)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等《重大行政決策程序暫行條例》中規(guī)定的決策程序作出了詳細(xì)規(guī)定。此外，地方政府的實(shí)際做法也為《重大行政決策程序暫行條例》的出臺(tái)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如湖南省長(zhǎng)沙市為公眾參與重大行政決策提供了“專題基層調(diào)研會(huì)、征求人大代表和政協(xié)委員意見(jiàn)會(huì)、專家咨詢論證會(huì)、通過(guò)媒體公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)、行政決策聽(tīng)證會(huì)”5個(gè)平臺(tái)。江西省贛州市推出重大行政決策的“五不決策”，即未經(jīng)調(diào)研不決策、未經(jīng)專家咨詢不決策、未廣泛聽(tīng)取民意或多數(shù)群眾不擁護(hù)不決策、未經(jīng)合法性論證不決策、未經(jīng)會(huì)議集體討論不決策。再如四川的“遂寧模式”、江蘇的“淮安模式”、浙江的“平陽(yáng)模式”是做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的典型樣本。這都為備選方案的產(chǎn)生提供了實(shí)踐支撐。

（三）研究人員的政策建議

研究人員的重要性僅次于利益集團(tuán)的非政府角色，因?yàn)闆Q策系統(tǒng)內(nèi)部人員會(huì)“經(jīng)常討論來(lái)自學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的思想”，并且當(dāng)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、反饋信息所反映的問(wèn)題與研究人員的政策建議直接相關(guān)時(shí)，“他們最聽(tīng)學(xué)者的話”[2]51。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府行政決策尤其是重大行政決策的關(guān)注較早，而且關(guān)注度較高。對(duì)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索可以得到自1984年至今的5985篇相關(guān)學(xué)術(shù)成果，其中來(lái)自CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)的有688篇。學(xué)者們從政治學(xué)、行政管理學(xué)、行政法學(xué)等多角度對(duì)重大行政決策的適用范圍、規(guī)范決策前和決策后程序提出了建議。如在適用范圍上，尹奎杰和王箭從定性和定量?jī)蓚€(gè)視角分析了重大行政決策行為的構(gòu)成要件[12]，熊樟林建議創(chuàng)建重大行政決策目錄制度[13]。在決策前程序上，公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等環(huán)節(jié)均有學(xué)者提及。如早在1999年，周成新、鄧竹生、鐘曉渝就提出了建立重大行政決策專家咨詢法律制度的建議[14]，王萬(wàn)華提出要在重大行政決策中建構(gòu)交涉性公眾參與過(guò)程[15]，許傳璽、成協(xié)中提出要實(shí)現(xiàn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法治化[16]。在決策后程序上，梁玥提出要建立重大行政決策的后評(píng)估制度[17]，劉峰提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制[18]。這些“具有可取之處的思想”日益為更多的人接受，使政策原湯中出現(xiàn)了“浪頭”和“翻轉(zhuǎn)”[19]。

（四）政策企業(yè)家的倡議經(jīng)紀(jì)

愿意投入自己的資源來(lái)促進(jìn)某一主張以換取未來(lái)收益的政策企業(yè)家熱衷于對(duì)思想和政策建議進(jìn)行倡議與經(jīng)紀(jì)。他們被金登描繪為“為乘風(fēng)破浪隨時(shí)做好劃水準(zhǔn)備的沖浪者”[2]155。雖然政策企業(yè)家在我國(guó)的實(shí)踐語(yǔ)境中不能對(duì)三流的耦合及政策之窗的打開(kāi)起到?jīng)Q定性作用，但他們對(duì)備選方案的代言為政策溪流注入了新的活力。在我國(guó)，政策企業(yè)家的角色通常由人大代表和政協(xié)委員擔(dān)任，他們?cè)谧R(shí)別那些“非解決不可”的問(wèn)題后，便開(kāi)始在原湯中找尋可行的建議，并自愿為之代言。這樣的代言多在“兩會(huì)”期間發(fā)生。這是受我國(guó)政治生活規(guī)律影響的，因?yàn)樵诖似陂g的倡議與經(jīng)紀(jì)可以迅速獲得決策者的重視，進(jìn)而引起廣泛的關(guān)注和討論。于是大量的思想趁此時(shí)機(jī)因政策企業(yè)家而漂浮起來(lái)。如全國(guó)政協(xié)委員葉大年收集了133張全國(guó)各地修建的豪華場(chǎng)館照片，在“兩會(huì)”期間建議重大項(xiàng)目的決策要堅(jiān)持科學(xué)、民主，避免造成巨大浪費(fèi)。全國(guó)政協(xié)委員李利君在表達(dá)相同觀點(diǎn)的同時(shí)，和湖南省數(shù)十名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提出了《建立政府投資科學(xué)決策程序和問(wèn)責(zé)機(jī)制》的提案。連建偉等l0多名全國(guó)政協(xié)委員也聯(lián)名建議在全國(guó)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身負(fù)責(zé)制。全國(guó)人大代表韓建敏提出“三拍”現(xiàn)象仍存在于重大行政決策中，并建議加快出臺(tái)國(guó)務(wù)院重大行政決策程序條例。政策企業(yè)家的倡議經(jīng)紀(jì)使政策共同體和公眾的思想不斷“軟”化，不斷縮短《重大行政決策程序暫行條例》與決策議程的距離。

四、《重大行政決策程序暫行條例》的政治溪流分析

在我國(guó)的實(shí)踐語(yǔ)境下，政治溪流是為某一項(xiàng)目構(gòu)建議程并推動(dòng)其進(jìn)入決策議程的主導(dǎo)力量。國(guó)民情緒對(duì)浪頭的推動(dòng)、執(zhí)政黨意志對(duì)議程的主導(dǎo)和政府內(nèi)部調(diào)適對(duì)議程的促進(jìn)是推動(dòng)《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程的主要政治力量。

（一）國(guó)民情緒的浪頭推動(dòng)

國(guó)民情緒可以推動(dòng)好的思想和政策建議登上浪頭，因?yàn)闆Q策者通過(guò)對(duì)國(guó)民情緒的感知可以意識(shí)到民眾正在沿著何種路線進(jìn)行思考，從而有選擇性地加快某一項(xiàng)目進(jìn)入決策議程的速度。這種感知主要憑借兩種渠道。第一種渠道是“接待群眾代表”。這在我國(guó)通常以群眾上訪或群體性事件的形式表現(xiàn)。如發(fā)生在貴州省銅仁地區(qū)德江縣的“2·8”事件，就是一起由于政府決策失誤造成的典型群體性事件。事件解決后，銅仁地區(qū)率先在貴州省探索建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作制度，時(shí)任銅仁地委書記表示“作決策要充分考慮穩(wěn)定效益特別是潛在的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”。該事件中政府對(duì)公眾情緒的感知促使其將提升科學(xué)決策能力提上了議程。第二種感知國(guó)民情緒的渠道是關(guān)注媒體?！耙?yàn)槊襟w充滿了有關(guān)時(shí)代特征的評(píng)論與印象”，它們是“有力的議程建立者”[2]141。如《人民日?qǐng)?bào)》文章《決策為何連連失誤》以“畫在紙上的綠色家園”“命運(yùn)坎坷的招商項(xiàng)目”“不該付出的‘學(xué)費(fèi)”三個(gè)隱喻報(bào)道了安徽省淮北市耗資30億建設(shè)高消費(fèi)的溫哥華城，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失的盲目決策行為。該篇報(bào)道被新華社等10多家媒體評(píng)論，引起了廣泛輿論關(guān)注。中共淮北市委組織干部集體學(xué)習(xí)該文，并專題研究舉措防止此類事件再發(fā)生。通過(guò)這兩種渠道被決策者感知的國(guó)民情緒在本質(zhì)上是一種群體利益訴求[20]， 即國(guó)民意愿。這是現(xiàn)代政治制度下政策制定的基本依據(jù)，也是《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程的重要推動(dòng)力。黨的十九大提到人民“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”[21]，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要是對(duì)最廣大人民根本利益最有力的維護(hù)，而構(gòu)建一套科學(xué)化、民主化、法治化的決策程序以保證決策的科學(xué)是使人民美好生活不受損害的制度前提。

（二）執(zhí)政黨意志的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)

“對(duì)于一個(gè)政黨來(lái)說(shuō)，其宣言可能構(gòu)成行政當(dāng)局議程的核心內(nèi)容?！盵2]64執(zhí)政黨意志主導(dǎo)著三條溪流的流動(dòng)，是《重大行政決策程序暫行條例》議程構(gòu)建的最關(guān)鍵因素。具體來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨主要通過(guò)其執(zhí)政理念、對(duì)問(wèn)題的特別關(guān)注和政治領(lǐng)袖的意愿來(lái)影響溪流的流動(dòng)。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨以“全心全意為人民服務(wù)”為執(zhí)政理念，“代表最廣大人民的根本利益”是其執(zhí)政宣言。這就要求中國(guó)共產(chǎn)黨必須對(duì)國(guó)民情緒和國(guó)民意愿予以回應(yīng)，推動(dòng)政府構(gòu)建更為科學(xué)的決策程序。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)行政決策這一問(wèn)題有著特別關(guān)注，這在歷次黨代會(huì)和黨中央全會(huì)中有著鮮明體現(xiàn)。黨的十六大提出“各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，完善專家咨詢制度”。黨的十七大提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。黨的十八大提出要“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”。黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。黨的十九大提出“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。最后，政治領(lǐng)袖的意愿也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因?yàn)椤皼](méi)有哪一個(gè)其他單個(gè)角色能像他那樣完全有能力在特定的政策領(lǐng)域?yàn)樗猩婕斑@些政策的人建立議程”[2]23。多年來(lái)，政治領(lǐng)袖通過(guò)演講、座談等方式留下了“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)”“民主是一個(gè)方法”“中國(guó)的民主是一種全過(guò)程的民主”等許多名言。習(xí)近平同志在同中央黨?？h委書記研修班學(xué)員座談時(shí)還提到：“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不能嫌麻煩、圖省事。”可以說(shuō)，在議程能否建立這個(gè)問(wèn)題上，政治領(lǐng)袖的判斷和決斷是極為關(guān)鍵的。

（三）府內(nèi)事件的調(diào)適促進(jìn)

金登認(rèn)為政府內(nèi)部的調(diào)整可以讓潛在的政策項(xiàng)目被政策制定者關(guān)注。在我國(guó)，這種調(diào)整主要來(lái)自于兩個(gè)方面。第一是政府自身管理理念的變化。我國(guó)政府的管理理念經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“管制型政府”到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)的政府改革實(shí)踐表明，“服務(wù)型政府”幾乎成為當(dāng)下指導(dǎo)政府改革和創(chuàng)新的最佳藍(lán)本[22]。為人民做好服務(wù)工作，需要以科學(xué)的決策、民主的過(guò)程、法治的框架為前提，這是任何一級(jí)政府和任何政府部門都承認(rèn)的基本準(zhǔn)則。這為《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入議程搭建了良好的府內(nèi)共識(shí)。第二個(gè)方面的調(diào)整是指權(quán)限變更對(duì)議程的影響。權(quán)限的變更會(huì)“對(duì)業(yè)已發(fā)揮作用的其他力量有強(qiáng)化作用”[2]149。當(dāng)政府對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)限進(jìn)行調(diào)整時(shí)，那些早已經(jīng)在問(wèn)題溪流中流淌的問(wèn)題會(huì)變得更加明顯。機(jī)構(gòu)改革是強(qiáng)化這些問(wèn)題的重要因素。我國(guó)國(guó)務(wù)院的大部制改革打破了固有的部門邊界，實(shí)現(xiàn)了職能整合，也使相同或相近的重大行政決策事項(xiàng)統(tǒng)一了歸口，府內(nèi)機(jī)構(gòu)有了更大的決策權(quán)限。但權(quán)責(zé)一致的改革原則使更大的決策權(quán)限與更大的決策責(zé)任相對(duì)應(yīng)，這使政府機(jī)構(gòu)需要盡快在政策原湯中選擇有效的備選方案以增強(qiáng)重大行政決策的科學(xué)性。因此，《重大行政決策程序暫行條例》決策議程的建立因府內(nèi)事件的調(diào)適有了快速進(jìn)展。

五、溪流的耦合與政策之窗

三流耦合需要“政策之窗”才能實(shí)現(xiàn)。政策之窗就是可以“竭力提出最得意的政策建議或關(guān)于問(wèn)題的想法的機(jī)會(huì)”[2]19。對(duì)于《重大行政決策程序暫行條例》的出臺(tái)來(lái)說(shuō)，這個(gè)機(jī)會(huì)就是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化科學(xué)規(guī)劃了十五條有效路徑。其中對(duì)《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

第一，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求優(yōu)化政府職能，特別是增強(qiáng)政府公信力和建設(shè)服務(wù)型政府。政府公信力是政府的影響力和號(hào)召力，政府的誠(chéng)信程度、服務(wù)程度、依法行政程度和民主化程度是人民群眾評(píng)判政府公信力高低的主要維度[23]，提升政府公信力的有效路徑是建設(shè)服務(wù)型政府。制定《重大行政決策程序暫行條例》，有利于規(guī)范重大行政決策程序，提升涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益決策的科學(xué)性，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，規(guī)避決策失誤風(fēng)險(xiǎn)，減少因決策失誤造成的公信力流失。第二，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，特別是健全民主制度，擴(kuò)大公民有序政治參與。人民當(dāng)家做主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，把國(guó)家中的大多數(shù)人納入到人民的范疇、成為民主的主體是社會(huì)主義民主與資本主義民主最大的區(qū)別。這要求政府的重大行政決策必須充分尊重人民意愿，最大限度地保障人民參與。把公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序有利于健全行政決策的民主參與機(jī)制，減少“一言堂”和“拍腦袋”現(xiàn)象。第三，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，特別是建立法律顧問(wèn)制度，完善重大決策合法性審查機(jī)制。法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵是建設(shè)法治政府，也就是把政府行使權(quán)力的全過(guò)程納入法制軌道，實(shí)現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。推進(jìn)政府依法行政的首要環(huán)節(jié)就是依法決策，這要求政府在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序進(jìn)行決策，承擔(dān)法律責(zé)任。把合法性審查作為重大行政決策的必經(jīng)程序有利于以決策的合法性保障決策的科學(xué)性。第四，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，特別是構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。政府決策權(quán)力的誤用、亂用、濫用會(huì)造成資金浪費(fèi)、公眾利益受損等嚴(yán)重后果，因此決策權(quán)力必須受到有效的監(jiān)督和約束。對(duì)造成嚴(yán)重決策失誤的決策機(jī)關(guān)及其行政首長(zhǎng)、決策承辦單位、決策執(zhí)行單位、承擔(dān)論證評(píng)估工作的單位及上述單位的相關(guān)人員進(jìn)行倒查、追責(zé)甚至終身追責(zé)是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的必要舉措。第五，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，特別是創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，不斷分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元的利益表達(dá)使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)逐步疊加，矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。重大行政決策的失誤是社會(huì)矛盾沖突的觸發(fā)因素之一。政府在作出重大行政決策之前，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)因素，并依此制定避險(xiǎn)預(yù)案，有利于妥善管控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要以政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化為前提，這為《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程打開(kāi)了政策之窗。

六、總結(jié)與展望

對(duì)多源流理論模型從溪流間關(guān)系、主導(dǎo)溪流和溪流組成部分三方面進(jìn)行本土化修正后可以為《重大行政決策程序暫行條例》的議程設(shè)置構(gòu)建全景式分析框架?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》的制訂和出臺(tái)有著清晰的問(wèn)題溪流、政策溪流、政治溪流和政策之窗。首先，重要指標(biāo)的問(wèn)題警示、焦點(diǎn)事件的知覺(jué)觸發(fā)、反饋系統(tǒng)的雙向回應(yīng)構(gòu)成了問(wèn)題溪流，這使問(wèn)題被決策者識(shí)別并逐步得到界定。其次，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)、地方層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、研究人員的政策建議、政策企業(yè)家的倡議經(jīng)紀(jì)構(gòu)成了政策溪流，這使一份科學(xué)可行的政策建議目錄從政策原湯中漂浮了起來(lái)。再次，國(guó)民情緒的浪頭推動(dòng)、執(zhí)政黨意志的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、府內(nèi)事件的調(diào)適促進(jìn)構(gòu)成了政治溪流。它以強(qiáng)大的力量推動(dòng)著三條溪流在一個(gè)特殊時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)耦合。最后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為三流耦合打開(kāi)了政策之窗。三條溪流并不是彼此孤立的，它們?cè)谡蜗鞯闹鲗?dǎo)下相互影響、融合共進(jìn)，共同作用推動(dòng)了《重大行政決策程序暫行條例》進(jìn)入決策議程。

但多源流理論模型的價(jià)值不止于此。它不僅可以解釋一個(gè)議程的建立過(guò)程，還可以為未來(lái)的工作提供預(yù)見(jiàn)性的指導(dǎo)。金登認(rèn)為一扇政策之窗為一項(xiàng)議程打開(kāi)后，為其他相似主題議程打開(kāi)的可能性也會(huì)大大增加，因此“利用某一特定的窗口可以確定一種將會(huì)指導(dǎo)某一政策領(lǐng)域內(nèi)未來(lái)決策的準(zhǔn)則”。也就是說(shuō)，“一旦在某一個(gè)領(lǐng)域確定了一種先例，那么這種先例就會(huì)被用來(lái)推動(dòng)在一個(gè)類似的領(lǐng)域中發(fā)生一種類似的變化”[2]179。《重大行政決策程序暫行條例》是國(guó)家層面以法律形式對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府作出或調(diào)整重大行政決策的程序作出的制度安排。能否實(shí)現(xiàn)從《重大行政決策程序暫行條例》到《行政程序法》的外溢，這在1990年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》將“符合法定程序”列為行政行為合法性的要件后一直是學(xué)術(shù)界討論的焦點(diǎn)。2008年，《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)是中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法的“破冰之旅”[24]。如今《行政程序法》的問(wèn)題溪流和政策溪流也逐漸明晰，抓住國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策之窗，盡快推動(dòng)《行政程序法》進(jìn)入決策議程，進(jìn)而完善我國(guó)的行政法律體系，是當(dāng)下以及未來(lái)一個(gè)階段位于政治溪流中的執(zhí)政黨和政府工作的重要議題。

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[收稿日期]2021-01-04

[作者簡(jiǎn)介]薛博文（1996—），男，河北保定人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：公共部門行政改革。