張朋 阿英嘎

摘 要：采用多源流分析模型對我國學(xué)校體育立法進行問題流、政策流和政治流分析。學(xué)校體育在教育、社會、體育中角色功能履行不足為學(xué)校體育立法樹立了問題源流；政策共同體的集體智慧提供了政策源流；體育回歸教育，提升學(xué)校體育教育成效是政治源流。學(xué)生體質(zhì)健康水平下降、校園運動意外事故頻發(fā)為學(xué)校體育立法開啟問題之窗；依法治國執(zhí)政理念下連續(xù)性高層級的學(xué)校體育政策條例的出臺打開了政治之窗。多源流分析為學(xué)校體育立法的推動找到了一條過程操作的路徑，制定學(xué)校體育法的社會環(huán)境與法制基礎(chǔ)已基本成熟，當前，尚需政治源流的“預(yù)熱”及政界、學(xué)術(shù)界與新聞媒體的進一步“催化”。

關(guān)鍵詞：學(xué)校體育；學(xué)校體育立法；學(xué)校體育法；多源流理論；政策；學(xué)校體育教育

中圖分類號：G 812.5 學(xué)科代碼：040303 文獻標識碼：A

Abstract：The multi-source flow analysis model is used to analyze problem flow， policy flow and political flow of school sports legislation in China. The lack of role function of school sports in education，society and sports has resulted in a problem source for school sports legislation.The collective wisdom of policy community provides the policy source； the return of sports to education and the improvement of school sports effectiveness are the source of politic.The decline of studentsphysical health level and the frequent occurrence of campus sports accidents are the window to open school sports legislation.Under the rule of law，the introduction of school sports policy regulations at a continuous high level has opened the political window.Multiple streams analysis found a path of the operation of the process to promote the school sports legislation，social environment and legal basis of school sports law has been basically mature and，at present，still need political origin of the “warm-up”and political， academic and media “further catalysis”.

Keywords：school sports； school sports legislation；school sports law；multi-source flow theory；policy；school physical education

多源流分析模型是一種解釋政策制定、形成過程的分析工具。它解釋了在政策制定過程中問題是如何引起關(guān)注，進入決策者視野及可適性的方案如何從政策建議溪流中脫穎而出，又是如何被采納形成議程的過程。多源流理論模型對公共政策分析的解釋力和適用性廣受認可，成為剖析政策議程設(shè)置過程的“主流模型”[1]。當前用該理論框架對議程進行的分析主要集中于政策出臺過程和背景的描述性研究及政策變遷的解釋性研究。在依法治國的背景下，建構(gòu)和完善學(xué)校體育法律規(guī)范體系是必行之事，學(xué)校體育立法呼之欲出。對于學(xué)校體育立法可能經(jīng)歷怎樣的政策過程，目前立法要素是否具備，即學(xué)校體育立法的可行性？欲加速成型尚需做出哪些努力？多源流理論模型為解答上述問題提供了適宜的分析框架，研究借此工具預(yù)演學(xué)校體育立法的形成要素，為加速我國學(xué)校體育立法提供建議。

1 多源流理論分析框架

美國的政策學(xué)家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出，一個“問題”從被提上議程到進入決策過程是由問題源流、政策源流和政治源流三者交匯共同作用的結(jié)果。問題源流說明問題是如何被確立（政策制定者的注意力如何被某一問題吸引而非另一個問題）；政策源流則揭示了各種各樣的政策建議、主張與方案被提出、討論、重視和采用的過程；政治源流是對問題解決產(chǎn)生影響的政治過程，包括國民情緒、利益集團壓力、公眾輿論等因素，反映當下政治形勢與背景。三條源流交匯意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間的有機結(jié)合。三流耦合加上“政策企業(yè)家”的外部推動和“政策之窗”時機的開啟，最終推進政策議程設(shè)置的達成（如圖1所示）。

多源流理論發(fā)源于西方，被應(yīng)用于煙草、食品、公共衛(wèi)生、城市應(yīng)急管理決策等不同政策領(lǐng)域 [2]，認為3個源流是相互獨立的。該理論自20世紀80年代后期進入我國公共政策研究領(lǐng)域，被應(yīng)用于食品安全、住房問題、校車安全、異地高考、污水防治、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、民辦教育等經(jīng)濟、社會及教育多個領(lǐng)域，并不斷被修正和優(yōu)化，但在我國社會環(huán)境下，3條源流多是交叉、相互影響的，任何一個源流的波動都會影響到其他源流[3]。

2 我國學(xué)校體育立法的多源流分析

2.1 政策源流：政策共同體的集體智慧

政策源流是指漂浮在原始的“政策鮮湯里”的各種政策建議、政策主張及方案，并不是所有政策主張都會被采納，只有少數(shù)政策議案有通過的機會。而決定政策議題是否能被采納，主要與意見主張者和政策建議本身2個要素有關(guān)。意見主張者地位不同，意見影響力會不同；政策制定者對意見的認知觀念不同，也會影響意見的采納程度。對于意見主張者，金登提出了“政策共同體”的概念，因此“政策共同體”組員的影響力和意見滲透能力對政策源流形成至關(guān)重要。學(xué)校體育立法的政策共同體應(yīng)包括人大代表及政協(xié)委員、專家學(xué)者及新聞媒體等群體。他們在政策問題嚴重性的說明、政策游說和政策軟化、對問題的界定、備選方案的闡明及政策的制定等方面發(fā)揮重要的作用，并且在各自領(lǐng)域充分使用話語權(quán)為學(xué)校體育法規(guī)制度的完善振臂高呼。另外，政策建議或法案實踐的可行性、理念易被接受性、預(yù)算合理性及與主流價值的吻合度、時機恰當與否也會影響政策是否被采納。

2.1.1 人大代表與政協(xié)委員通過提案熱心呼吁

2005年全國政協(xié)委員馮世良建議：立法遏止我國青少年體質(zhì)下降；2008年上海市政協(xié)委員袁剛和沈偉娟提出立法保障學(xué)校體育場所開放。2013年全國人大代表潘永興建議，盡快完善我國學(xué)校體育立法，將實際工作中行之有效的做法和經(jīng)驗，以法律法規(guī)的形式固定下來，修訂和完善《中華人民共和國體育法》中有關(guān)學(xué)校體育的章節(jié)內(nèi)容，設(shè)立相對獨立完善的學(xué)校體育法律法規(guī)，設(shè)置學(xué)校體育執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)等法律保障機構(gòu)，為徹底扭轉(zhuǎn)青少年體質(zhì)下降趨勢提供強有力保障，帶動全社會形成關(guān)心、支持青少年體育的氛圍[4]。2014年教育部體衛(wèi)藝司司長王登峰提出學(xué)校體育專項立法工作應(yīng)當提上議事日程。在國家教育、體育基本法律的基礎(chǔ)上，制定一部專門的法律——學(xué)校體育法，應(yīng)當成為教育法律體系構(gòu)建的重要內(nèi)容[5]。另外，對《中華人民共和國體育法》修正案的提交也間接引發(fā)了社會對我國學(xué)校體育法規(guī)體系完善的關(guān)注。如2015年兩會，北京體育大學(xué)校長楊樺等政協(xié)委員聯(lián)名提交了關(guān)于修訂《中華人民共和國體育法》的提案[6]。

2.1.2 專家學(xué)者的發(fā)聲和新聞媒體報道的渲染

學(xué)者們對學(xué)校體育立法的可行性、條文研擬等學(xué)術(shù)研究也為學(xué)校體育立法進行了基礎(chǔ)鋪墊。較具代表性的有陳云鵬等[7]的《高校體育立法可行性研究》，張厚福等的《中華人民共和國學(xué)校體育法的立法探討》及郝薇薇的《完善學(xué)校體育立法的設(shè)想和研究》等，此外鹿樹忠、甘式光、萬茹、莫磊、戴安國等諸多學(xué)者均曾提出加快《中華人民共和國學(xué)校體育法》立法的觀點，我國臺灣學(xué)者洪嘉文[8]也在積極推動學(xué)校體育立法。

新聞媒體對學(xué)生體質(zhì)健康、體育設(shè)施對外開放、校園意外傷害等的報道，造成了正負兩方面的輿論影響。從積極層面來看，可以使學(xué)校體育事件迅速聚焦，易將問題推上議程；從消極方面來看，則給學(xué)校體育帶來一些負面社會影響。一些媒體的正面報道關(guān)注了學(xué)校體育中的意外傷害，由此引出運動條件保障等應(yīng)納入立法，例如《中國青年報》2012年刊登“少年強則國強——加強學(xué)校體育系列工作報道”。對推動學(xué)校體育立法而言，一是政界、學(xué)術(shù)界、媒體等傳播影響力大的主體的呼吁和號召，二是從不同層面和渠道提高社會對學(xué)校體育法的認知程度。

2.2 政治源流：提升學(xué)校體育教育成效

政治源流由國民情緒的變動、執(zhí)政黨的意識形態(tài)等要素構(gòu)成。任何一個要素的變動都會影響議程的設(shè)置。政治源流的一個重要問題就是公眾對議題的認同感（國民情緒），國民情緒是指大部分民眾對議題的共同關(guān)注與反思，通常以公共輿論的方式表達，并借助媒體進一步放大，有積極國民情緒和消極國民情緒之分，無論哪一種都會引起執(zhí)政黨的關(guān)注。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度國家，政治機構(gòu)對政策過程的影響，在我國的政策創(chuàng)制實踐中是極其頻繁和常見的[9]；因此，本研究通過政府執(zhí)政理念和頒布的學(xué)校體育政策法規(guī)來體現(xiàn)政治源流。

2.2.1 學(xué)校體育平衡化的時代訴求

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議決定，必須全面推進依法治國。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，……完善教育、就業(yè)……社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》制定了教育公平的基本教育政策和推進依法治教的舉措。從依法治國到依法治教，必須加快教育法治建設(shè)，逐步完善教育法律法規(guī)。在教育平衡發(fā)展的背景下實現(xiàn)學(xué)校體育內(nèi)區(qū)域平衡的時代訴求。

2.2.2 地方性立法的推動

我國體育地方立法數(shù)量多、立法主體多、立法涵蓋內(nèi)容廣，有對中央立法的補充性和執(zhí)行性立法，有本地域的自主性和創(chuàng)制性立法。其立法效應(yīng)一是對中央立法進行細化的補充，突出地方需要，增強法規(guī)可操作性，二是對某些法規(guī)缺失問題先試先行，依外溢效應(yīng)推動更高層級立法。我國學(xué)校體育地方立法主要集中于體育設(shè)施、運動員人才培養(yǎng)、學(xué)校體育開展等規(guī)章制度，例如2011年昆明市立法：學(xué)生在校每天體育活動不少于1 h；2008年鄭州擬立法向社會開放學(xué)校體育場館；2016年江蘇省施行《江蘇省體育設(shè)施向社會開放管理辦法》，規(guī)定：公辦學(xué)校在保證教學(xué)需要和校園安全的前提下，應(yīng)當積極創(chuàng)造條件向社會開放體育設(shè)施；鼓勵民辦學(xué)校向社會開放體育設(shè)施。同年5月北京審議《北京市全民健身條例（修訂草案）》規(guī)定，轄區(qū)內(nèi)體育設(shè)施不足的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當協(xié)調(diào)具備開放條件的公辦中小學(xué)校向周邊居民開放室外體育設(shè)施；公辦中小學(xué)校應(yīng)當創(chuàng)造條件向周邊居民開放室外體育設(shè)施，鼓勵有條件的公辦中小學(xué)校向周邊居民開放室內(nèi)體育設(shè)施。與此同時，區(qū)人民政府應(yīng)當為開放體育設(shè)施的中小學(xué)辦理責(zé)任保險、提供經(jīng)費支持和其他必要的幫助。2016年6月成都市頒布《成都市體育條例》對學(xué)校體育場地設(shè)施配備作出明文規(guī)定。這些地方立法在凝聚學(xué)校體育改革共識、制度創(chuàng)新、解決學(xué)校體育現(xiàn)實問題和更高位階的立法方面起到重要引領(lǐng)和推動作用。

3 政策之窗的開啟

政策之窗常被看作是提出政策方案的最佳時機。政策之窗是由問題源流或者政治源流中的特殊事件打開的，這2種情況分別被稱為問題之窗和政治之窗[10]。政策之窗的開啟是短暫的，需要焦點問題、政策備選方案和政治力量的耦合。

3.1 問題之窗

近些年，青少年體質(zhì)健康問題、學(xué)校體育均衡發(fā)展問題等都是學(xué)校體育的熱點問題。其中：青少年體質(zhì)健康狀況下降等焦點事件為學(xué)校體育立法開啟了問題之窗。

3.2 政治之窗：連續(xù)性高層級學(xué)校體育政策條例出臺

目前，我國學(xué)校體育正處于體育深化改革、體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、全民健身意識高漲的時代。伴隨國家對學(xué)校體育的高度關(guān)注和高層級法規(guī)文件的頻繁出臺，學(xué)校體育立法的政策之窗已開啟。例如，1990年《學(xué)校體育工作條例》頒布，2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》出臺，2012年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作若干意見的通知》（國辦發(fā)[2012]53號）、2013年黨的十八屆三中全會做出強化體育課和課外鍛煉的重要部署。2014年4月教育部印發(fā)了《學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價辦法》《中小學(xué)校體育工作評估辦法》《學(xué)校體育工作年度報告辦法》3個文件[11]。同年6月，教育部印發(fā)了《高等學(xué)校體育工作基本標準》[12]。2016年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》[13]；2016年7月教育部發(fā)布了《小學(xué)體育器材設(shè)施配備標準》《初中體育器材設(shè)施配備標準》，從“基本”硬性規(guī)定和“選配”彈性空間2大類來規(guī)范體育教學(xué)及其課外體育活動所需物質(zhì)條件，提高學(xué)校體育教學(xué)質(zhì)量[14]。

4 結(jié)論

多源流分析為學(xué)校體育立法的推動找到了一條過程操作的路徑，不僅證實了學(xué)校體育立法的可行性，更有利于掌控學(xué)校體育立法的時機，明確努力的方向。

學(xué)校體育發(fā)展面臨著區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際發(fā)展不平衡、學(xué)校體育安全事故頻發(fā)、學(xué)生體質(zhì)健康水平下降等困境。

因《中華人民共和國體育法》和《學(xué)校體育工作條例》等法律法規(guī)中學(xué)校體育相關(guān)法條存在內(nèi)容缺失、位階低和碎片化、與現(xiàn)實脫節(jié)等問題，無專門學(xué)校體育法規(guī)保障，導(dǎo)致學(xué)校體育教學(xué)、課外活動和體育競賽等時間、經(jīng)費、資源難以保障，學(xué)校體育傷害事故和場館對外開放未得到有效解決。以上問題源流使得學(xué)校體育立法受到重視；政界、學(xué)者和媒體對學(xué)校體育立法的廣泛關(guān)注和熱情呼吁的政策源流為學(xué)校體育問題提出了解決方案；依法治國的執(zhí)政理念和對學(xué)校體育發(fā)展平衡化與公平化的政治源流又為學(xué)校體育立法提供了有效性。3個源流是相互影響的。問題源流中的“焦點事件”與政治源流中的“國民情緒、公共輿論”，前者是事件本身，后者則是事件效應(yīng)。

依目前情形而言，制定學(xué)校體育法的社會環(huán)境與法制基礎(chǔ)已基本成熟。尚需政治源流的“預(yù)熱”及政界、學(xué)術(shù)界與新聞媒體的進一步“催化”。因此，呼吁更多政界和學(xué)校體育學(xué)術(shù)界人士等的加入和投入成為立法成行的關(guān)鍵。

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[12] 教育部關(guān)于印發(fā)《高等學(xué)校體育工作基本標準》的通知：教體藝[2014]4號[EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A17/

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[13] 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》：國辦發(fā)〔2016〕27號[EB/OL]. [2016-11-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/06/content_5070778.htm.

[14] 教育部關(guān)于發(fā)布《小學(xué)體育器材設(shè)施配備標準》《初中體育器材設(shè)施配備標準》的通知：教體藝〔2016〕4號 [EB/OL].[2016-11-23].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A17/s7059/201609/t20160928_282532.html.