張于喆 張銘慎 鄭騰飛

[摘要] 構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制，重構(gòu)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的治理機(jī)制，是攻克“卡脖子”等科技難關(guān)、實(shí)現(xiàn)世界科技強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)的重要舉措。構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制，既要提升市場(chǎng)增進(jìn)能力，以彈性的方式滿足不斷增長(zhǎng)的創(chuàng)新發(fā)展需求，又要提升控制動(dòng)員能力，以創(chuàng)新的方式獲得跨域解決方案，并實(shí)現(xiàn)效率的優(yōu)化和競(jìng)爭(zhēng)能力的提升。圍繞建立組織更靈活、協(xié)調(diào)更順暢、管理更高效、決策更科學(xué)的體系架構(gòu)這一主線，按照“建構(gòu)—協(xié)調(diào)—管理—評(píng)估”流程式邏輯，對(duì)組織模式、協(xié)調(diào)模式、管理流程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)做出適當(dāng)改變，推動(dòng)廣泛的網(wǎng)絡(luò)接入、普遍的資源共享、快速可測(cè)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)效率的提升、成本的降低、安全性的增強(qiáng)，適應(yīng)不斷快速變化的外在環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 科技創(chuàng)新 ?發(fā)展模式 ?新型舉國體制

[中圖分類號(hào)] F124.3 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2021）03-0036-12

[作者簡(jiǎn)介] 張于喆，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所高技術(shù)室主任、副研究員、博士，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì);張銘慎，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所企業(yè)與創(chuàng)業(yè)研究室副主任、副研究員、博士，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì);鄭騰飛，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所助理研究員、博士，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)。

全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域占據(jù)制高點(diǎn)，是胸懷百年未有之大變局及中華民族偉大復(fù)興兩個(gè)大局，加快建成創(chuàng)新型國家和更好適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)格局變化的關(guān)鍵。以新型舉國體制攻克科技創(chuàng)新難關(guān)，探尋適合我國新發(fā)展階段的科技創(chuàng)新發(fā)展模式，在維持國家安全和推動(dòng)科技自立自強(qiáng)方面肩負(fù)著重大歷史使命，有利于在變局中開新局、引領(lǐng)科技發(fā)展方向。

一、構(gòu)建新型舉國體制是

全面加強(qiáng)科技創(chuàng)新部署的應(yīng)有之義

面對(duì)新形勢(shì)、新要求和新任務(wù)，采取大膽行動(dòng)選擇最適合自己的方式優(yōu)化配置科技創(chuàng)新資源，從根本上抓住科技創(chuàng)新這個(gè)“牛鼻子”，才能把創(chuàng)新發(fā)展主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在自己手里，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供有力科技保障。因此，全面加強(qiáng)科技創(chuàng)新部署，凝聚推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大能量，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域構(gòu)建新型舉國體制，既是推動(dòng)科技自立自強(qiáng)的內(nèi)在要求，也是面對(duì)國際科技競(jìng)爭(zhēng)的外在需要，是新時(shí)代開啟科技強(qiáng)國新征程的關(guān)鍵所在。

（一）科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化

從內(nèi)部發(fā)展進(jìn)程看，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，我們迎來了中華民族偉大復(fù)興的歷史機(jī)遇，然而調(diào)查研究也顯示，在信息、生物、航天航空、高端裝備和新能源汽車等戰(zhàn)略性新興行業(yè)領(lǐng)域，我國存在約600余項(xiàng)關(guān)鍵核心技術(shù)短板;其中，近400項(xiàng)核心技術(shù)短板對(duì)外完全依賴（國產(chǎn)化率小于20%），近200項(xiàng)對(duì)外嚴(yán)重依賴（國產(chǎn)化率20%～40%）。步入新發(fā)展階段，面對(duì)方向性、匹配性、適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性等方面的新挑戰(zhàn)，需要考慮走中國特色自主創(chuàng)新道路應(yīng)該實(shí)行怎樣的科技創(chuàng)新治理模式。要通過組織模式、協(xié)調(diào)模式、管理流程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的改變，切實(shí)把發(fā)展建立在更加安全可靠的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)國家安全、確保我國競(jìng)爭(zhēng)力提升和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)。

從外部發(fā)展環(huán)境看，不僅新興領(lǐng)域的新技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展有可能會(huì)引發(fā)“拉大不同國家的技術(shù)鴻溝，導(dǎo)致后發(fā)國家位置固化”等問題，而且我國將面臨發(fā)達(dá)國家技術(shù)封鎖和投資限制的更大阻力，大國協(xié)調(diào)有被大國競(jìng)爭(zhēng)取代的危險(xiǎn)。步入新發(fā)展階段，面對(duì)“世界變化了，我們?cè)趺崔k”的時(shí)代命題，必須考慮選擇怎樣的科技創(chuàng)新治理模式以應(yīng)對(duì)這些基本約束條件，才能在科技創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更多“從0到1”的突破，才能在新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，為國家發(fā)展和保障國家安全提供可靠支撐。

（二）構(gòu)建新型舉國體制是統(tǒng)籌科技創(chuàng)新資源的迫切需要

由于新型舉國體制突出強(qiáng)調(diào)組織資源融合與系統(tǒng)能力集成，應(yīng)以新型舉國體制更有效地統(tǒng)籌集中各方面資源，更好地以彈性方式滿足科技創(chuàng)新發(fā)展需求。當(dāng)然，我們也需要看到，在確保任務(wù)成功、能力提升的同時(shí)，更要注重通過競(jìng)爭(zhēng)降低成本并確?？煽啃院涂沙掷m(xù)性，通過提供跨部門協(xié)作所需的技術(shù)解決方案，實(shí)現(xiàn)所需人員、技術(shù)和流程等資源的集成和功能的融合。具體而言，既要避免政策制定和要素使用的片面化、部門化、碎片化，又要重建科技創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)中各方的信任，確保任何項(xiàng)目的推動(dòng)都是自愿的和深思熟慮的，更要建立一套通用的最佳實(shí)踐和廣泛的工作共識(shí)，并將其推行至所有復(fù)雜的、受市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)的場(chǎng)景，從而加強(qiáng)政府與市場(chǎng)各方主體之間，在科技創(chuàng)新具體領(lǐng)域上的有效協(xié)調(diào)與合作。

二、構(gòu)建新型科技創(chuàng)新

舉國體制需做好兩方面的協(xié)調(diào)

探尋適合我國新發(fā)展階段的科技創(chuàng)新發(fā)展模式，既要避免視角的窄化，更要避免路徑上的僵化。僅僅依靠市場(chǎng)抑或僅僅依靠政府部門，都是無法適應(yīng)科技創(chuàng)新發(fā)展要求的，都無法有效生成新質(zhì)生產(chǎn)力，必須調(diào)整發(fā)展模式、轉(zhuǎn)變工作方式，積極探索治理新機(jī)制。構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制，既要提升市場(chǎng)增進(jìn)能力，又要提升控制動(dòng)員能力。

（一）提升市場(chǎng)主體內(nèi)生發(fā)展的市場(chǎng)增進(jìn)能力，激發(fā)市場(chǎng)主體活力、增強(qiáng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

一是政府部門要維持公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序并對(duì)破壞行為予以糾正。全面推進(jìn)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，按照十九大報(bào)告“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”的要求，圍繞保障各類市場(chǎng)主體的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，營造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，保證市場(chǎng)主體特別是民營企業(yè)享有公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體活力。同時(shí)，要加大對(duì)國家相關(guān)政策措施的傳達(dá)和解讀，加強(qiáng)政策傳導(dǎo)對(duì)接，改變企業(yè)信息接收渠道閉塞的現(xiàn)象，有效發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，指導(dǎo)企業(yè)用足、用活、用好相關(guān)政策，最終促進(jìn)企業(yè)將國家相關(guān)政策措施落到實(shí)處。

二是加強(qiáng)開放合作、創(chuàng)新治理，有效形成大中小民營企業(yè)融通發(fā)展的新生態(tài)。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略將會(huì)重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系模式，需要重塑發(fā)展理念和調(diào)整發(fā)展實(shí)踐，以新視野、新觀念、新思維提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。為此，既要?jiǎng)?chuàng)新技術(shù)研發(fā)組織模式，構(gòu)建以技術(shù)積累與創(chuàng)新為主、以中小企業(yè)為內(nèi)核的更加開放的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，又要充分發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)的帶頭作用，積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新計(jì)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。也就是說，要圍繞創(chuàng)新發(fā)展過程中的業(yè)務(wù)流程重塑、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、商業(yè)模式變革，以市場(chǎng)化方式組織整合并輔以政府政策支持，構(gòu)建包括供應(yīng)商、合同制造商、經(jīng)銷商、物流商和行業(yè)專家等行業(yè)內(nèi)外部合作伙伴在內(nèi)的、基于技術(shù)能力的產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新平臺(tái)。同時(shí)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈高效、高質(zhì)協(xié)同的發(fā)展要求，將平臺(tái)能力轉(zhuǎn)化為合作伙伴效益的增加，推動(dòng)大中小企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、資金鏈、創(chuàng)新鏈實(shí)現(xiàn)融通發(fā)展，形成互補(bǔ)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，有效提升重點(diǎn)領(lǐng)域的價(jià)值鏈位勢(shì)。

（二）提升實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的控制動(dòng)員能力，有效形成部門的協(xié)同合力、政府與非政府部門的合作生態(tài)，提升動(dòng)員效率，擴(kuò)大動(dòng)員潛力

一是政府部門要通過加強(qiáng)制度創(chuàng)設(shè)和機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)建部門協(xié)同合力促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新格局。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展不僅需要部門間的分工，更需要部門間的合作，更具開放性、包容性和彈性的組織架構(gòu)往往決定了最終績(jī)效。因而，既要聚焦創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中不同領(lǐng)域的主要問題，在推動(dòng)各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)《中華人民共和國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展促進(jìn)法》的立法起草，通過嚴(yán)格的法律責(zé)任推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)國家安全挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)以法律形式保障和促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。還要在謀求助推創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的過程中，按照既相互分離又相互制約的要求明晰部門的職責(zé)界限，科學(xué)構(gòu)建相關(guān)部門助推創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，打通部門數(shù)據(jù)共享、工作互補(bǔ)的通道并明確規(guī)定各部門應(yīng)盡應(yīng)享的責(zé)權(quán)利。同時(shí)，為確保各部門具備主動(dòng)分享信息和協(xié)調(diào)政策的內(nèi)在動(dòng)力，避免權(quán)力和責(zé)任過度集中在高層，必須以解決具體問題為導(dǎo)向，并配以適合的、有效的激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，以鼓勵(lì)創(chuàng)新相關(guān)部門的短期合作和目標(biāo)、行為的長(zhǎng)期改變，特別是要為不合作而承擔(dān)責(zé)任。此外，政府相關(guān)部門應(yīng)該密切關(guān)注外部環(huán)境形勢(shì)變化，跟蹤分析美國等國家關(guān)稅政策和技術(shù)封鎖動(dòng)態(tài)，并及時(shí)對(duì)涉及新興領(lǐng)域、關(guān)鍵材料、核心技術(shù)、高端設(shè)備、特種裝備等領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行宣貫，以便市場(chǎng)主體做好應(yīng)對(duì)措施。

二是政府部門要提供良好的基礎(chǔ)公共物品和相關(guān)政策工具，集中力量辦大事促發(fā)展，克服創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程中的市場(chǎng)失靈。在推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展中，要加強(qiáng)社會(huì)力量組織動(dòng)員，動(dòng)員各方力量，采取協(xié)作、多部門和跨學(xué)科的方法，依法有序參與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展工作，提高效率和行動(dòng)的有效性。應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略引導(dǎo)，促進(jìn)任務(wù)落實(shí)，做好與學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界的協(xié)調(diào)工作，積極參與國際交流與合作，進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)和扶持國防相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定和核心技術(shù)突破，推動(dòng)技術(shù)的自主創(chuàng)新能力建設(shè)與產(chǎn)業(yè)的自主可控發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從以要素驅(qū)動(dòng)、投資規(guī)模驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為主。同時(shí)，為重點(diǎn)解決“卡脖子”領(lǐng)域的自主創(chuàng)新重大戰(zhàn)略需求，按照習(xí)近平總書記所要求的“四個(gè)面向”①科技發(fā)展方針，針對(duì)共性強(qiáng)、投入大的特定領(lǐng)域，加快建設(shè)和發(fā)展一批專業(yè)性科技研發(fā)平臺(tái)和科技基礎(chǔ)條件保障能力平臺(tái)，在項(xiàng)目設(shè)置、政策支持、組織管理、資源配置等方面引導(dǎo)和支持企業(yè)參與科技攻關(guān)，形成關(guān)鍵核心技術(shù)的攻堅(jiān)體制和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的工作機(jī)制，更好促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。此外，還要不斷加大對(duì)市場(chǎng)主體，特別是企業(yè)創(chuàng)新投入的政策支持和資金扶持力度，降低市場(chǎng)主體科技創(chuàng)新成本，從支持各類企業(yè)承擔(dān)重大科研項(xiàng)目、鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與企業(yè)合作、加大科技創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼力度等方面著手，為企業(yè)解決創(chuàng)新發(fā)展過程中實(shí)實(shí)在在的問題。

總體而言，構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制既突出了我們?nèi)匀恍枰哺心芰Πl(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又為我們提供了“分布式控制”這種全新的視角，通過加強(qiáng)頂層的協(xié)調(diào)控制更好地管理有限的資源。同時(shí)，基于“專業(yè)的人干專業(yè)的事”這一原則，通過保證相關(guān)利益主體的多功能性和分布性以及控制權(quán)下放，提升在高風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略環(huán)境中的應(yīng)變能力、靈活性和可承受性。因此，要通過組織模式、協(xié)調(diào)模式、管理流程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的改變，形成新的解決方案。具體包括三個(gè)方面：一是努力克服相關(guān)部門力量分散、利益沖突等方面的問題，圍繞科技創(chuàng)新領(lǐng)域的目標(biāo)、任務(wù)和措施，集中優(yōu)勢(shì)兵力打好攻堅(jiān)戰(zhàn);二是有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外部沖擊，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)，形成互補(bǔ)有效的組織體系，提升效果的合意性;三是要有效預(yù)測(cè)用戶需求、變化和提升動(dòng)員行為主體的能力，增強(qiáng)融合發(fā)展的自主性;四是確定國家利益和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，需要明確國家戰(zhàn)略性優(yōu)先事項(xiàng)和變革方向，集中資源突破發(fā)展瓶頸。

三、構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制的戰(zhàn)略思路

構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制承載著新質(zhì)生產(chǎn)力有效生成、綜合國力和國際競(jìng)爭(zhēng)力有效提升的任務(wù)，目的是促進(jìn)科技發(fā)現(xiàn)、維護(hù)國家安全、提升國家競(jìng)爭(zhēng)力，需要體現(xiàn)組織柔性化、力量多元化、管理規(guī)范化，對(duì)效果、效率、方式、手段加以權(quán)衡。為此，應(yīng)仔細(xì)考慮組織模式、協(xié)調(diào)模式、管理流程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)廣泛的網(wǎng)絡(luò)接入、普遍的資源共享，制定快速可測(cè)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)效率的提升、成本的降低、安全性的增強(qiáng)。因而，全面加強(qiáng)科技創(chuàng)新部署、完善科技創(chuàng)新發(fā)展模式，關(guān)鍵是要加速新型舉國體制在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的落地生根，把“建構(gòu)高彈性組織—加強(qiáng)一致性協(xié)調(diào)—促進(jìn)合規(guī)性管理—開展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)”作為邏輯主線、實(shí)施路徑和主攻方向。一是為更好地開展合作并構(gòu)建復(fù)雜條件下的高彈性結(jié)構(gòu)，如何確保社會(huì)各方對(duì)新型舉國體制的理解和信任并強(qiáng)化組織適應(yīng)能力;二是采取協(xié)調(diào)一致的整體性措施需要機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，如何確保相關(guān)舉措的一致性和可預(yù)測(cè)性;三是如何保障相關(guān)信息的透明可靠和流程的合規(guī);四是如何進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)、收益、成本的評(píng)估與管理，應(yīng)明確哪些風(fēng)險(xiǎn)是可以接受的，哪些風(fēng)險(xiǎn)可能帶來不可接受的損害或者損害的預(yù)期成本大于預(yù)期收益，哪些方法能夠帶來最大凈收益。只有當(dāng)社會(huì)文化認(rèn)同、組織協(xié)調(diào)高效、環(huán)境安全可靠和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性得到全面加強(qiáng)和有機(jī)協(xié)同，新型舉國體制才有可能在科技創(chuàng)新領(lǐng)域真正扎根。

（一）建構(gòu)高彈性組織

構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制的關(guān)鍵，在于贏得人們對(duì)新型舉國體制的理解和信任。發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)并強(qiáng)化組織適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)要素的有機(jī)融合并讓合作各方有利可圖，是大力實(shí)施我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要前提和保障。其中，社會(huì)文化環(huán)境和不同社會(huì)主體的科學(xué)認(rèn)識(shí)和成熟態(tài)度是構(gòu)建新型舉國體制的“根基”，是提升社會(huì)動(dòng)員水平、完善組織和協(xié)作方式的“土壤”。共識(shí)具有預(yù)期引導(dǎo)和投資引導(dǎo)的作用，在某種程度上會(huì)產(chǎn)生“自我實(shí)現(xiàn)”的效果。當(dāng)政府、企業(yè)、大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)普遍對(duì)未來持有一種傾向性觀點(diǎn)時(shí)，就自然會(huì)朝著這個(gè)方向投入更多各種資源。

1. 營造有利于新型舉國體制落地和公私伙伴關(guān)系發(fā)展的環(huán)境，通過促進(jìn)政府、行業(yè)和學(xué)術(shù)界在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的協(xié)作，增加合作伙伴數(shù)量，聯(lián)合創(chuàng)建協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐，為新型舉國體制注入源源不斷的活力

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展采取新型舉國體制的組織架構(gòu)應(yīng)具備足夠的包容性和適應(yīng)能力。不同的相關(guān)利益主體需要對(duì)新型舉國體制的能與不能有共同的理解，需要對(duì)未來的發(fā)展環(huán)境和自身可以為建構(gòu)高彈性組織提供的能力有共同的認(rèn)知，要充分發(fā)揮協(xié)同合作的作用和集體合力的效果，通過高彈性組織的建構(gòu)，提供更加一體化的能力以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從這個(gè)意義上講，我們?cè)谕七M(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的同時(shí)，要承認(rèn)和主動(dòng)適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程的技術(shù)不確定性、制度不完善性等特征，努力構(gòu)建一個(gè)能夠適應(yīng)技術(shù)不斷發(fā)展、制度不斷完善的高彈性組織。

2. 重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目是構(gòu)建新型舉國體制的重要載體，是整合共享和高效利用行業(yè)內(nèi)各類資源、打造“政產(chǎn)學(xué)研資”高效協(xié)作生態(tài)的重要平臺(tái)，是提供系統(tǒng)性解決方案、深化體制機(jī)制改革的重要力量

要注重調(diào)動(dòng)私人部門和公共部門的各類資源，在整個(gè)合作過程中形成包括中小企業(yè)在內(nèi)的“卓越生態(tài)系統(tǒng)”，最終提供能夠適應(yīng)需求變化且運(yùn)行有效、可負(fù)擔(dān)、彈性和可控的組織架構(gòu)。在項(xiàng)目管理方面，要探索嘗試項(xiàng)目經(jīng)理與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)制度。其中，項(xiàng)目經(jīng)理作為落實(shí)項(xiàng)目管理制度的核心關(guān)鍵人物，應(yīng)被賦予充分的自由裁量權(quán)，而非機(jī)械地照搬上級(jí)指示?？筛鶕?jù)項(xiàng)目需求、能力和特點(diǎn)的不同，“量身定制”適合的路徑和風(fēng)險(xiǎn)管理策略，需要提升經(jīng)理的工程技術(shù)水平和解決問題能力，進(jìn)而能夠在包括項(xiàng)目選題、團(tuán)隊(duì)組織、研發(fā)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)費(fèi)分配、知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用等方面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過程管理并采取適宜的措施。

3. 做好智力準(zhǔn)備將是一項(xiàng)持久要求，其本質(zhì)是人的選擇和培養(yǎng)

鑒于智力優(yōu)勢(shì)將成為未來大國競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)未來的發(fā)展訴求并確保國家安全目標(biāo)，需要建立在組織所提供的大量訓(xùn)練、教育，以及個(gè)人長(zhǎng)期持續(xù)不斷自學(xué)的基礎(chǔ)上，通過人與人工智能共同發(fā)展，使個(gè)人智力優(yōu)勢(shì)日益得到鞏固。這意味著我們現(xiàn)在需要為未來的角色準(zhǔn)備相應(yīng)的人才，打造一支懂項(xiàng)目、懂技術(shù)、懂管理的專業(yè)化人才隊(duì)伍，一批擅長(zhǎng)解決日益復(fù)雜、至關(guān)重要的利益相關(guān)方關(guān)系問題并能開拓新合作領(lǐng)域的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)者。一方面，要尊重科學(xué)研究和管理人才成長(zhǎng)規(guī)律，加快新型項(xiàng)目管理人才培養(yǎng)體系的建立，并通過具體項(xiàng)目激勵(lì)年輕人成長(zhǎng);同時(shí)，通過賦予項(xiàng)目經(jīng)理技術(shù)路線決策權(quán)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)劑權(quán)、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)組建權(quán)，使其成為減少官僚作風(fēng)、遵循企業(yè)模式、利用商業(yè)技術(shù)的領(lǐng)航人，并成為提供系統(tǒng)性解決方案、深化體制機(jī)制改革的領(lǐng)導(dǎo)者。另一方面，要聚焦特定領(lǐng)域和專業(yè)，采取短期與長(zhǎng)期學(xué)習(xí)相結(jié)合、正式的線上學(xué)習(xí)與精心打造的自學(xué)中心相配套等持續(xù)學(xué)習(xí)的方法，構(gòu)建有利于吸引體制內(nèi)外優(yōu)秀項(xiàng)目管理人才的制度，加大全球化項(xiàng)目經(jīng)理的供給。而且，還需要重新規(guī)劃培養(yǎng)項(xiàng)目管理人才的管道，積極調(diào)整項(xiàng)目人員管理制度，通過打造一條更加靈活的職業(yè)發(fā)展道路，鼓勵(lì)項(xiàng)目管理人才在政府部門、學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界之間實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)21世紀(jì)的人才需求。

此外，對(duì)于項(xiàng)目管理者而言，可以考慮運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，在信息挖掘、能力評(píng)估、合作開展、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、智能預(yù)警等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、智能化。同時(shí)，需要根據(jù)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的規(guī)模、復(fù)雜性、緊迫性等方面的特點(diǎn)以及其他相關(guān)因素，制定具體的細(xì)化目標(biāo)、工作安排、推進(jìn)計(jì)劃、保障程序和文檔要求等，確保識(shí)別和降低項(xiàng)目運(yùn)行中的技術(shù)與安全風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)相關(guān)利益主體開展相應(yīng)工作，以使項(xiàng)目管理系統(tǒng)有效、靈活和具有能力。

4. 最大限度地保證相關(guān)利益主體參與，吸引優(yōu)秀人才，建立私人部門和公共部門的更加緊密合作，有效合理分配義務(wù)，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)投入效果的價(jià)值最大化

政府部門應(yīng)該圍繞重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目，構(gòu)建能快速滿足瓶頸、痛點(diǎn)、難點(diǎn)需求的支撐平臺(tái)體系，破除部門墻、資源墻，推動(dòng)跨部門的資源互通、融合，推動(dòng)資源配置利用的可視化和全過程的透明管理。具體而言，就是要通過創(chuàng)立一個(gè)集聚研究、創(chuàng)新和專業(yè)知識(shí)的“燈塔型”中心，借此吸引最優(yōu)秀的人才并全線打通業(yè)務(wù)流程、決策體系，創(chuàng)建從研究到創(chuàng)新的一整套價(jià)值鏈的卓越生態(tài)系統(tǒng)，在解決瓶頸、痛點(diǎn)、難點(diǎn)的基礎(chǔ)上同時(shí)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可控、效率的提升、成本的節(jié)約。例如，DARPA正式推出“聚網(wǎng)”（Polyplexus）新型社交媒體平臺(tái)，利用其實(shí)時(shí)交互能力，不同學(xué)科、不同行業(yè)的研究人員、從業(yè)人員、退休人員及資助方注冊(cè)成為平臺(tái)用戶，交流分享其專業(yè)知識(shí)，加速研討形成前沿科技領(lǐng)域新思想、新假設(shè)、新概念，快速將新創(chuàng)意轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r(jià)值解決方案，加速協(xié)同創(chuàng)新科技研發(fā)進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)一致性協(xié)調(diào)

面對(duì)外部環(huán)境的快速復(fù)雜變化，要注重協(xié)同，采取協(xié)調(diào)一致的整體性措施，進(jìn)而有效利用不同主體的專業(yè)能力并作為一個(gè)單一系統(tǒng)體現(xiàn)，以生成更具一致性、創(chuàng)新靈活、精確可靠且經(jīng)濟(jì)可承擔(dān)的組織合力，提高對(duì)復(fù)雜環(huán)境的應(yīng)對(duì)能力。所謂形成一致性協(xié)調(diào)，就是要具有在任務(wù)、項(xiàng)目中無縫集成、有效指揮和協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的能力，平衡行政指令和市場(chǎng)專業(yè)，有效促進(jìn)科技創(chuàng)新資源的整合，逐步形成設(shè)施共建共用共享、資源要素相互順暢流動(dòng)、綜合效益評(píng)價(jià)較高的發(fā)展格局（表1）。

為此，應(yīng)該采取“國家整體方針”，為跨部門（或橫向或縱向）的信息獲取和政策協(xié)同設(shè)立必要的總體框架，提供必要的工具和基礎(chǔ)設(shè)施，最終目標(biāo)是讓不同部門保持著緊密暢通的交流與合作，讓所有利益相關(guān)方的決策者可以看到相同的資源支撐通用圖，以便不同部門在時(shí)間和空間上都能提高相互交流的效率和準(zhǔn)確性。具體而言：一方面，必須基于共同的關(guān)注點(diǎn)和統(tǒng)一的信息，以精確和一致的方式進(jìn)行溝通，確保各部門及相關(guān)利益主體間的數(shù)據(jù)兼容、信息互通，旨在解決信任問題，使科技創(chuàng)新領(lǐng)域的技術(shù)、人才、資金、信息等要素，形成多向擴(kuò)散、交流融合的新態(tài)勢(shì);另一方面，必須克服部門間“筒倉效應(yīng)”的法律和技術(shù)障礙，以確保各部門及相關(guān)利益主體間的協(xié)同工作，從而避免由于部門之間和部門與其他相關(guān)利益主體之間的行動(dòng)不一致而造成無謂的碎片化，確保有關(guān)政策的一致性和可預(yù)測(cè)性。

提高協(xié)同聯(lián)合性，減少不確定性并提升能力狀態(tài)以支持任務(wù)、項(xiàng)目的實(shí)施。面對(duì)可能的協(xié)調(diào)困局，政府部門應(yīng)扮演好“協(xié)調(diào)管理”的角色，創(chuàng)造良好的協(xié)調(diào)合作實(shí)踐。

1. 開展結(jié)構(gòu)化對(duì)話，在需求和供給、研究和應(yīng)用之間建立更緊密的聯(lián)系

利益相關(guān)方的積極參與可以起到補(bǔ)充專業(yè)人員、有效降低成本、加速資源調(diào)配和協(xié)同、提升工作效能等方面的作用，有助于提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的整體保障能力。因而，可以通過開展情景分析研討會(huì)，把科技界、政府、企業(yè)、非營利集團(tuán)和其他公共利益群體等利益相關(guān)者集中在一起相互交流，營造協(xié)調(diào)合作的文化氛圍。為了建立更具競(jìng)爭(zhēng)力、敏捷性和創(chuàng)新性的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，需要通過開創(chuàng)新型公私伙伴關(guān)系，以正式或非正式的“聯(lián)盟”等方式在政府和私營部門之間建立信任、增強(qiáng)各方的知識(shí)積累，以有效緩解當(dāng)前日益緊張的公私關(guān)系，避免更多是囚徒困境模式下的運(yùn)作，而非生產(chǎn)性合作關(guān)系。同時(shí)，還要通過廣泛的信息交流和更加規(guī)范化、互惠的信息交換，以建立對(duì)技術(shù)、術(shù)語甚至文化的共同理解，帶動(dòng)大中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)開展相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新、融合發(fā)展工作并解決問題，最大限度提升協(xié)商合作效力以推動(dòng)試驗(yàn)和創(chuàng)新。此外，政府部門乃至行業(yè)龍頭企業(yè)要向私營企業(yè)提供相關(guān)技術(shù)專長(zhǎng)的支持，要讓私營企業(yè)、科研院所和高校能夠在關(guān)鍵政策問題方面提供有價(jià)值的意見和建議，這對(duì)增強(qiáng)政府部門對(duì)市場(chǎng)主體的回應(yīng)能力、共同應(yīng)對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的挑戰(zhàn)、推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域探索合作模式以加強(qiáng)合作和增強(qiáng)韌性、為促進(jìn)形成穩(wěn)定和可持續(xù)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展環(huán)境提供支持都至關(guān)重要。

2. 重視協(xié)調(diào)合作載體的建設(shè)，確保所有利益相關(guān)者所應(yīng)當(dāng)具備的訪問和操作權(quán)

從戰(zhàn)略高度關(guān)注融匯多元主體專長(zhǎng)和資源的一致性協(xié)調(diào)，從資源集成、資源挖掘、價(jià)值發(fā)現(xiàn)、支撐決策等多維角度考慮，建立專門針對(duì)項(xiàng)目的政府需求集成平臺(tái)，提供聯(lián)合訪問平臺(tái)、聯(lián)合工具、聯(lián)合分析和聯(lián)合通用服務(wù)等功能，支持項(xiàng)目參與各方降低交易成本、提升多部門執(zhí)行項(xiàng)目任務(wù)的互操作性，形成創(chuàng)新資源互通、互動(dòng)、互用的機(jī)制，其目的是確保增強(qiáng)部門間的協(xié)作，使行政程序得以標(biāo)準(zhǔn)化和簡(jiǎn)化，并在必要時(shí)加快相關(guān)資源的集成共享和協(xié)同應(yīng)用。

進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，創(chuàng)新資源之間的連接進(jìn)一步增強(qiáng)，從戰(zhàn)術(shù)角度，要建立一個(gè)對(duì)各種要素能夠進(jìn)行全面跟蹤的工具，助推中央政府、軍方、地方政府、高校、科研院所、企業(yè)等各方在科技創(chuàng)新領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)信息共享、技能共享等方面的合作。為此，可建立我國科技創(chuàng)新相關(guān)領(lǐng)域的要素供給面板，即不僅要在總體層面調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的智慧與知識(shí)盈余，解決要素供給和重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目需求的匹配，而且要通過將來自特定、具體需求的數(shù)據(jù)與資金、人才、技術(shù)等要素供給相結(jié)合的方式，為決策者提供一個(gè)通用認(rèn)知圖，并獲得一種體系化的視角。同時(shí)，也可以讓具體執(zhí)行者對(duì)關(guān)鍵要素的可用性問題做出響應(yīng)，提升要素保障方面的可預(yù)測(cè)性，最終更快、更準(zhǔn)確地保障融合績(jī)效實(shí)現(xiàn)。此外，必須考慮要素供給面板如何落地，要采取敏捷靈活的治理方式，解決一個(gè)基本的職能問題：要素的知悉、提供、集成和使用，一旦部署不好，整個(gè)系統(tǒng)可能就無法獲得必要信息，新型科技創(chuàng)新舉國體制的推進(jìn)也就成了無源之水。

具體而言，要素供給面板系統(tǒng)利用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目提供包括搜索要素、聯(lián)系相關(guān)要素提供者等方面的系列服務(wù)，引導(dǎo)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目按需合理配置資源，全面計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)與控制重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目中的信息流、物流、資金流、商流、信用流等供應(yīng)鏈生態(tài)，實(shí)現(xiàn)主體間的協(xié)同與共享。要素供給面板的價(jià)值，在于能夠聚合和分發(fā)相關(guān)、準(zhǔn)確、易于獲取的要素?cái)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可靠的決策。要通過流程和系統(tǒng)的改進(jìn)以及自助、可視化工具的提供，不斷地將更多資源、要素和能力從靜態(tài)來源轉(zhuǎn)移到這個(gè)動(dòng)態(tài)的要素供給面板，并提高要素狀態(tài)和項(xiàng)目需求的可視性，降低成本，幫助決策者管理“建立和保持新質(zhì)生產(chǎn)力”所需的資源，使其能夠?qū)?xiàng)目情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，提升資源分配效率以及在項(xiàng)目進(jìn)展中計(jì)劃、同步和集成要素的能力。要素供給面板可以利用人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)為重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目提出優(yōu)先級(jí)排序等方面的建議，為決策者提供更詳細(xì)的信息、獲取更真實(shí)的態(tài)勢(shì)感知并做出更明智的決策。

（三）促進(jìn)合規(guī)性管理

在將來自不同群體集聚在一起并形成合力的過程中，合規(guī)性管理是平衡規(guī)范運(yùn)行與便捷高效的關(guān)鍵之舉。特別是，隨著新行為主體集群和新創(chuàng)新互動(dòng)模式正在興起，如何吸收和利用體系邊緣產(chǎn)生的知識(shí)，如何維持重點(diǎn)任務(wù)與重大項(xiàng)目決策者迅速有效決策的能力，是構(gòu)建新型科技創(chuàng)新舉國體制需要解決的兩大挑戰(zhàn)。這就要求我們必須重新認(rèn)識(shí)在任務(wù)、發(fā)布、執(zhí)行、評(píng)估這個(gè)管理周期中信息優(yōu)勢(shì)（Information Dominance）的價(jià)值和可實(shí)現(xiàn)性，一方面要確保信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，保證信息系統(tǒng)的有效性，另一方面要盡可能細(xì)致地刻畫治理的各種細(xì)節(jié)，保證流程的合規(guī)性。在運(yùn)用信息系統(tǒng)保證嚴(yán)格落實(shí)管理程序的同時(shí)，將管理程序融入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)與管理程序的融合，如此，才有助于提升管理決策能力和綜合業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，避免管理的隨意性，確保需求供給的匹配性、合理性、可靠性和可擴(kuò)展性，進(jìn)而提升新型科技創(chuàng)新舉國體制對(duì)未來的把控力。

1. 確保信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性

加強(qiáng)信息的收集、加工、公開和解釋，盡可能讓事實(shí)說話、讓數(shù)據(jù)說話，有效利用相關(guān)數(shù)據(jù)并對(duì)自身系統(tǒng)進(jìn)行精簡(jiǎn)和現(xiàn)代化，避免因人在回路和個(gè)人涉入感（Outcome-Relevant Involvement）導(dǎo)致的信息有效性和可信度差而引發(fā)決策的失誤，提升決策的精準(zhǔn)性。要將信息管理及相關(guān)技術(shù)工具作為戰(zhàn)略優(yōu)選項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)準(zhǔn)確可用信息的分析開發(fā)，形成更精準(zhǔn)響應(yīng)環(huán)境要求的信息優(yōu)勢(shì)和決策合力，加快項(xiàng)目進(jìn)度，壓縮項(xiàng)目成本，項(xiàng)目成果提效。也就是說，要構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，通過明確相關(guān)部門角色定位、權(quán)利義務(wù)，高效獲取、分析并處理信息，建立信息優(yōu)勢(shì)，為決策和行動(dòng)指明方向;即，要讓正確信息傳輸給需要的人員，支持實(shí)時(shí)決策和行動(dòng)。

建立通用術(shù)語，使各機(jī)構(gòu)有共同的基礎(chǔ)來確定與新型舉國體制和科技創(chuàng)新有關(guān)的計(jì)劃和活動(dòng)，逐步做到通過元數(shù)據(jù)控制實(shí)現(xiàn)信息在特定范圍內(nèi)“可見、可檢、可理解”的目標(biāo)。同時(shí)，需要加強(qiáng)部門間的反饋，通過不斷完善數(shù)據(jù)收集、流通、管理方式和分析工具，不斷規(guī)范信息交互、資源共享、用戶對(duì)接等方面的標(biāo)準(zhǔn)，以技術(shù)手段、機(jī)制建設(shè)解決未來數(shù)據(jù)采集、管理、流通、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的工作要求，要讓相關(guān)部門和決策者所掌握的信息真正的廣范圍、少雜音、有營養(yǎng)，強(qiáng)化信息和流程的功能性、及時(shí)性、可靠性，能夠?qū)嵤虑笫堑胤从晨陀^現(xiàn)實(shí)。即，合規(guī)性管理的未來主要努力方向就是要通過技術(shù)手段解決規(guī)律性問題，利用機(jī)制建設(shè)解決模式、思路和溝通等差別性問題，使得信息可以在條條塊塊之間暢通流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)高端決策部署與實(shí)際行政管理之間的有序透明、暢通無阻。例如，通過明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，探索“技術(shù)基準(zhǔn)”，增加體系結(jié)構(gòu)之間的通用性，有望提升數(shù)據(jù)共享交換、開發(fā)利用水平，使系統(tǒng)架構(gòu)、接口和數(shù)據(jù)模型的維護(hù)更加高效;成本風(fēng)險(xiǎn)降低，最大限度釋放數(shù)據(jù)多維度、反應(yīng)快、源源不斷等優(yōu)勢(shì)。又如，充分發(fā)揮新一代信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，既要充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)終端的信息收集功能，通過相應(yīng)的門戶網(wǎng)站、信息管理體系、信息處理機(jī)制、監(jiān)督管理模式和移動(dòng)信息終端來滿足社會(huì)各領(lǐng)域用戶需求;又要根據(jù)政府各部門職能劃分和內(nèi)部組織的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，運(yùn)用新技術(shù)、新方法和新理念打造一體化、信息化的政治組織管理架構(gòu)，提升行政效率，優(yōu)化服務(wù)模式。

2. 通過政府部門、私營企業(yè)、學(xué)術(shù)界和合作伙伴的對(duì)話與交流，倡導(dǎo)一套流程準(zhǔn)則

按照“激勵(lì)相容”原則進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，探索解決新問題的方法。對(duì)于已經(jīng)形成思維慣性的各個(gè)部門而言，如何在短時(shí)間內(nèi)能形成適應(yīng)彈性、協(xié)調(diào)的合規(guī)性流程、規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)資源共用、效益共享，是一個(gè)迫切需要解決的問題。

為此，政府部門需要加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，綜合考慮聯(lián)合攻關(guān)、分工協(xié)作，通過對(duì)話方式向公眾闡明合規(guī)性管理的要義和愿景，建立集體行為及行動(dòng)過程中相關(guān)利益主體角色職責(zé)、協(xié)作行為和工作方法的一致性共識(shí)，保證決策和實(shí)施過程中具有明確的方法指南、資源計(jì)劃和流程程序。同時(shí)，對(duì)于跨機(jī)構(gòu)流程實(shí)施中的冗余或低效，要加強(qiáng)改進(jìn)實(shí)踐管理和工作方法，逐步提升有關(guān)部門或人員的能力，推動(dòng)資源的重新高效配置。也就是說，為了保證流程的合規(guī)性，既要將在項(xiàng)目管理、制度創(chuàng)新、應(yīng)用實(shí)踐等諸多領(lǐng)域的客觀經(jīng)驗(yàn)、工具方法歸納升華形成能夠傳承的機(jī)制，通過在管理方面、制度層面上的積極引導(dǎo)，解決工作步驟進(jìn)行中理念模式、優(yōu)先排序和溝通交流等方面的差別性問題;又要允許在新型舉國體制實(shí)施早期，通過相關(guān)利益主體間的反饋、溝通和教育策略等變更管理實(shí)踐，防止早期尚不完善的工作經(jīng)驗(yàn)被制度化，限制新型舉國體制實(shí)踐的長(zhǎng)久成功。同時(shí)，還要明確規(guī)則期待與實(shí)際行為之間的差距，并明確激勵(lì)措施推進(jìn)合規(guī)性流程的實(shí)施落地，以及不遵守的潛在后果列表。此外，對(duì)于具體項(xiàng)目而言，為了提高預(yù)期效果的精度，項(xiàng)目管理者應(yīng)該通過透明的方法論和可審計(jì)的數(shù)據(jù)來源、設(shè)計(jì)流程和文檔等，確保相關(guān)利益主體能正確理解項(xiàng)目的組織進(jìn)程和運(yùn)作方法，更好地實(shí)時(shí)共享特定情況下相關(guān)利益群體能力的知識(shí)以及協(xié)同攻關(guān)能力。

（四）開展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)

管理學(xué)家哈林頓·H.詹姆（Harrington，H. James）認(rèn)為，在管理活動(dòng)中“評(píng)價(jià)是關(guān)鍵問題，如果不能對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，就不能對(duì)其進(jìn)行有效控制。很自然的，假如不能控制它，則不能管理它。結(jié)論是：如果不能對(duì)其管理，則無法將其改進(jìn)”。因而，決策者必須清晰地了解，未來科技創(chuàng)新的各個(gè)領(lǐng)域需要什么，要采取“非對(duì)稱”趕超戰(zhàn)略，發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，就必須要重新確定創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的優(yōu)先級(jí)以應(yīng)對(duì)這一艱巨任務(wù)。同時(shí)，鑒于資源的有限性，應(yīng)認(rèn)識(shí)到所有活動(dòng)均涉及折中，即，需要全面掌握當(dāng)前存量資源的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目資源利用情況，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目輕重緩急的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，以便對(duì)各類資源要素進(jìn)行統(tǒng)一籌劃協(xié)調(diào)，明確配置次序、配置規(guī)模、配置結(jié)構(gòu)，使有限的資源能夠發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。此外，要確保社會(huì)各方對(duì)新型舉國體制的理解和信任，并獲得廣泛和持續(xù)的政治支持。其中的一個(gè)關(guān)鍵問題在于，針對(duì)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的治理能力是否能有效應(yīng)對(duì)各方對(duì)績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)，這不僅涉及有效性，還涉及參與性、公正性和程序正當(dāng)性。

為此，需要采取務(wù)實(shí)的方法來定義任務(wù)，并開發(fā)用于執(zhí)行評(píng)估的基準(zhǔn)工具。評(píng)估重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目所需的資源和優(yōu)先級(jí)，需要制定一個(gè)長(zhǎng)期的公共議程，建立統(tǒng)一的方法識(shí)別、監(jiān)督支持任務(wù)、項(xiàng)目需求所需的資源配置、行動(dòng)能力是否滿足優(yōu)先事項(xiàng)，以確保任務(wù)活動(dòng)與優(yōu)先事項(xiàng)保持一致，實(shí)現(xiàn)“可定義、可量化、可操作、可考核、可追究”的評(píng)價(jià)體系，提升重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的治理能力和水平。

1. 針對(duì)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的資源和優(yōu)先級(jí)給予評(píng)價(jià)

從優(yōu)先級(jí)來看，要從戰(zhàn)略重要性、潛在價(jià)值大小和可行性三個(gè)維度進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，明確項(xiàng)目研究是否必要且技術(shù)是否可行以及對(duì)戰(zhàn)略穩(wěn)定性有何影響。從每一個(gè)重要項(xiàng)目從創(chuàng)新概念產(chǎn)生到投入使用的全生命周期看，政府部門都必須回答一個(gè)關(guān)鍵問題，即“拐點(diǎn)”在哪里？在哪個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，應(yīng)該放棄控制動(dòng)員模式，而將資源用于提升市場(chǎng)增進(jìn)能力，以確保取得實(shí)際效能與競(jìng)爭(zhēng)能力？“拐點(diǎn)”的正確抉擇，需要權(quán)衡實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的控制動(dòng)員能力和市場(chǎng)主體內(nèi)生發(fā)展的市場(chǎng)增進(jìn)能力，以確保政策目標(biāo)與資源投入保持協(xié)同，使各方能夠通過重點(diǎn)項(xiàng)目獲益。

從資源評(píng)價(jià)來看，要明確任務(wù)需求、資金請(qǐng)求，在充分兼顧效率與公平原則下，基于業(yè)績(jī)和數(shù)據(jù)評(píng)估相關(guān)各方的能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，以及現(xiàn)有資源和能力差距，建立全方位的項(xiàng)目能力評(píng)估框架并靈活選擇競(jìng)爭(zhēng)策略。要通過對(duì)我國未來15～30年的戰(zhàn)略環(huán)境和科技創(chuàng)新需求分析，明確未來新質(zhì)生產(chǎn)力的能力需求，以及新興技術(shù)和顛覆性技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的能力要求和關(guān)注重點(diǎn)，尋求通過構(gòu)建新型舉國體制，提升在相關(guān)領(lǐng)域的能力。對(duì)于一些重大項(xiàng)目，在社會(huì)層面維持各方的資源支持以及利益犧牲的意愿，將是這些重大項(xiàng)目取勝的關(guān)鍵因素。

從合作角度看，為重要科技領(lǐng)域的領(lǐng)跑者培育必要的生態(tài)系統(tǒng)。所有利益相關(guān)者必須基于生態(tài)系統(tǒng)的視角加強(qiáng)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型合作，采取整體的角度、系統(tǒng)的方法，通過引入更適應(yīng)快速變化環(huán)境的文化，確保創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署落在實(shí)處。同時(shí)，推動(dòng)各方能夠靈活地適應(yīng)不斷演變的環(huán)境變化和動(dòng)態(tài)的、靈活的創(chuàng)新發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)從基于任務(wù)的合作轉(zhuǎn)變?yōu)榛诮Y(jié)果的合作，即由“完成任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鉀Q問題”，由關(guān)心相關(guān)問題得到解決轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注問題解決所采用的具體方法。因而，要對(duì)政府部門在推動(dòng)定期人力交流與合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和最佳實(shí)踐、法律框架實(shí)施和具體舉措以及加強(qiáng)多個(gè)獨(dú)立組織之間的連通性和更廣泛合作等方面所發(fā)揮的作用給予專業(yè)評(píng)估，最大限度提高創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的整體能力、系統(tǒng)可用性和任務(wù)適應(yīng)性。

2. 對(duì)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目績(jī)效給予有效評(píng)價(jià)，以確保讓公共資源創(chuàng)造更顯著的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，最終形成對(duì)項(xiàng)目管理行為的反饋和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理水平的有效提升

為了避免責(zé)任的碎片化，提升相關(guān)利益主體的能力，推動(dòng)新型舉國體制有效發(fā)展，需要采用專家評(píng)估和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式，建立科學(xué)、合理、全面、分級(jí)、量化的評(píng)估指標(biāo)體系。通過對(duì)能力的評(píng)估、項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，既有助于增強(qiáng)信任并確?？陀^性，又有助于政府部門開展后續(xù)工作。

首先，為決策者提供宏觀管理與指導(dǎo)依據(jù)。堅(jiān)持“公平、公正、公開”的原則，按照重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的不同領(lǐng)域，堅(jiān)持“定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)評(píng)估為主”的原則，使決策者能夠深入了解重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的運(yùn)行狀況、風(fēng)險(xiǎn)隱患，推動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目的管理重心實(shí)現(xiàn)由發(fā)起設(shè)立向高效運(yùn)轉(zhuǎn)的變遷，推動(dòng)新型舉國體制的管理體系和能力現(xiàn)代化。為此，可借鑒日本最大國立研究機(jī)構(gòu)日本產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所（National Institute of Advanced Industrial Science and Technology，簡(jiǎn)稱AIST）的評(píng)估方法，對(duì)包括路線圖、主要效果和內(nèi)部管理等主要方面進(jìn)行評(píng)估。其中，路線圖評(píng)估主要對(duì)研究所路線圖的具體推進(jìn)計(jì)劃、重點(diǎn)關(guān)鍵技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響等內(nèi)容進(jìn)行可行性判斷和效果評(píng)估;主要效果評(píng)估重點(diǎn)評(píng)價(jià)衡量按照路線圖推進(jìn)所取得的階段性進(jìn)展;內(nèi)部管理評(píng)估主要評(píng)價(jià)保障路線圖順利實(shí)施的管理能力，對(duì)可能存在的管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行警示。

其次，對(duì)公共資源運(yùn)用和管理的科學(xué)性、實(shí)效性進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目管理人“客觀公正、有獎(jiǎng)有罰、擇優(yōu)支持”的動(dòng)態(tài)管理評(píng)估。明確哪些風(fēng)險(xiǎn)是可以接受的，哪些風(fēng)險(xiǎn)可能帶來不可接受的損害或者損害的預(yù)期成本大于預(yù)期收益，哪些方法能夠帶來最大凈收益的基礎(chǔ)上，定期或不定期組織“遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、注重程序規(guī)范”的實(shí)效評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、收益、成本進(jìn)行合理的評(píng)估與管理，推動(dòng)“以評(píng)促改”和“以評(píng)促發(fā)展”，及時(shí)防患于未然，以確保重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目始終按預(yù)期運(yùn)行，并確保公共資源運(yùn)用質(zhì)效和政府部門工作成效。同時(shí)，組建具有專業(yè)能力的方案評(píng)估委員會(huì)，對(duì)不同方案進(jìn)行計(jì)算和比較，在保證能力分析的公開性和一致性的基礎(chǔ)上，有效篩選可行、高價(jià)值的方案。此外，在技術(shù)層面，還可以采用區(qū)塊鏈技術(shù)提高評(píng)估透明度。

（五）保障措施

為了有效實(shí)現(xiàn)新型舉國體制的潛力，依賴于以下關(guān)鍵方面的基礎(chǔ)和能力。

1. 進(jìn)一步提升政策制定者和執(zhí)行者的任務(wù)統(tǒng)籌能力

構(gòu)建新型舉國體制，可能會(huì)增加對(duì)新技能的需求。比如，在工作中，政策制定者和執(zhí)行者可能會(huì)因組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式、工作方法等方面的復(fù)雜化給管理上帶來的挑戰(zhàn)而導(dǎo)致能力不匹配。特別是，高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)和決策者不熟悉的技術(shù)可能會(huì)增加決策者做出有偏頗的決策風(fēng)險(xiǎn)。因而，能力建設(shè)和學(xué)習(xí)需求對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治體系的各個(gè)組成部分都至關(guān)重要，政策制定者必須將學(xué)習(xí)和能力建設(shè)納入其發(fā)展日程，并首先加強(qiáng)其自身的能力建設(shè)。特別是，當(dāng)前我國缺乏訓(xùn)練有素、行為規(guī)范的項(xiàng)目經(jīng)理人，無法快速有效地規(guī)?；M織各方創(chuàng)新資源進(jìn)行關(guān)鍵新興技術(shù)的研發(fā)，并迅速推動(dòng)相關(guān)技術(shù)的驗(yàn)證、部署和廣泛應(yīng)用。因此，需要重點(diǎn)加強(qiáng)政策制定者和執(zhí)行者的實(shí)踐性培訓(xùn)教育，提升對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)的行政能力和履職文化，加速從職務(wù)本位向任務(wù)本位的過渡。具體而言，就是要有意識(shí)地培養(yǎng)、教育、訓(xùn)練政策制定者從動(dòng)態(tài)角度進(jìn)行思考的能力以及政策執(zhí)行者根據(jù)情景相機(jī)而變的動(dòng)態(tài)調(diào)整能力，以適應(yīng)當(dāng)下和未來的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展要求并加強(qiáng)對(duì)新型舉國體制的價(jià)值認(rèn)同。例如，可以采取類似“真人沙箱”演習(xí)的模式，在充分考慮到人的特有屬性的基礎(chǔ)上，通過采取基于流程模擬的測(cè)試學(xué)習(xí)方式，對(duì)不同角色人員提供一個(gè)閉環(huán)學(xué)習(xí)方案并考察展現(xiàn)相關(guān)人員的實(shí)際能力效果。

此外，需要加大對(duì)政府部門具體執(zhí)行人員、中層管理人員、高級(jí)管理人員的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)培訓(xùn)，確保通過基于交互式場(chǎng)景的實(shí)踐練習(xí)和案例教學(xué)，有效提供創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中進(jìn)行操作、管理和決策等方面所需的知識(shí)技能和決策管理能力并破除原有思維約束，以培養(yǎng)能夠勝任有關(guān)任務(wù)的項(xiàng)目執(zhí)行人員、管理人員和領(lǐng)導(dǎo)人。在各種實(shí)踐與教育活動(dòng)中，首先應(yīng)通過為決策者和執(zhí)行者提供更多在領(lǐng)先商業(yè)部門的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和職業(yè)晉升發(fā)展路徑，以便盡可能提升組織管理水平，使現(xiàn)有人員按時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成“概念開發(fā)—推演—樣機(jī)制造—檢驗(yàn)—部署—廣泛應(yīng)用”周期。其次應(yīng)通過招募私營科技部門的人力資源，同時(shí)鼓勵(lì)在項(xiàng)目管理中保持企業(yè)化風(fēng)格，以便盡可能引入商業(yè)部門在技術(shù)研發(fā)與項(xiàng)目管理方面的最佳實(shí)踐。

2. 在技術(shù)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定方面進(jìn)行廣泛、持續(xù)的外交接觸和合作

伴隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的持續(xù)演變，原來從規(guī)則中受益的國家所獲利益可能降低甚至有可能變?yōu)槔媸軗p者，而且國內(nèi)民眾對(duì)待國際合作的心態(tài)也可能發(fā)生重大調(diào)整。典型事例便是2019年歐盟認(rèn)為中國既是合作伙伴，又是“經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，以及“制度性對(duì)手”。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在大國競(jìng)爭(zhēng)背景下，維持和增強(qiáng)中國在科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面現(xiàn)有地位并捍衛(wèi)自身利益，需要在面對(duì)外部更高期待和更大擔(dān)憂時(shí)，構(gòu)建更加開放的參與全球治理的新機(jī)制。

為此，應(yīng)堅(jiān)持“開放包容”和“互利共贏”的原則，以全球性視野與前瞻性戰(zhàn)略思維（Strategic Thinking）進(jìn)一步加強(qiáng)同歐美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、“一帶一路”沿線國家（地區(qū)）的政治精英、普通民眾、企業(yè)等多元主體的宣介和廣泛持續(xù)的外交接觸，盡力與海外相關(guān)利益群體密切溝通、建立信任，尋求更緊密合作和存異妥協(xié)，加速形成系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，面對(duì)各種障礙，應(yīng)適應(yīng)全球化下競(jìng)爭(zhēng)凸顯的需求，以“一帶一路”為契機(jī)，根據(jù)各國發(fā)展水平、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)政策、核心利益不同，探索在各個(gè)領(lǐng)域的多樣化的新型合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，采取有分寸的措施，謹(jǐn)慎地平衡合作和競(jìng)爭(zhēng)，努力構(gòu)建更為有效的國際治理體系，以期增加合作成功機(jī)會(huì)、防范沖突風(fēng)險(xiǎn)。一方面，繼續(xù)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、投資規(guī)則、信息共享、安全規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定等微觀層面開展深度合作，以基于規(guī)則的方式彰顯我國“負(fù)責(zé)任大國”的形象;另一方面，積極參與國際上關(guān)于政治經(jīng)濟(jì)、法律框架、價(jià)值創(chuàng)造、治理體系等宏觀層面的討論，通過加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)合作探索新的可持續(xù)合作空間，學(xué)習(xí)借鑒分享相關(guān)國家的有益經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。同時(shí)，為擴(kuò)大我國在國際合作中的權(quán)利、政策空間，努力將反映我國特殊利益的內(nèi)容融入國際合作框架。一般而言，對(duì)原則上正確但以現(xiàn)實(shí)國情無法達(dá)成的原則以及違背我國根本利益、削弱我國國際競(jìng)爭(zhēng)力的原則，可以參照國際慣例，通過引入例外條款、過渡期條款及不符措施，將本國較為敏感的領(lǐng)域（如涉及國家安全及重要戰(zhàn)略部門）從協(xié)定適用范圍中排除，或以條約方式對(duì)“環(huán)境”“衛(wèi)生”“安全”等加以明確要求，以適度、透明、一致的政府監(jiān)管向國際社會(huì)傳遞我國政府的立場(chǎng)和訴求。此外，在重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目上也可以加強(qiáng)同發(fā)達(dá)國家相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的合作。

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