姚東旻 李靜

摘? ?要：“十四五”時期是強化國家戰(zhàn)略科技力量、提升國家創(chuàng)新體系整體效能的關(guān)鍵戰(zhàn)略期。國家創(chuàng)新體系理論和新市場財政學(xué)的“市場平臺觀”、“政府參與觀”和“市場規(guī)則觀”等，為財政支持國家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供了理論指引。在多元化、網(wǎng)絡(luò)狀的國家創(chuàng)新體系中，政府、企業(yè)和高校等不同創(chuàng)新主體依托市場平臺開展互動，最終滿足“國家創(chuàng)新體系整體效能提升”的社會共同需要。財政在支持科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，為科技創(chuàng)新人才提供基礎(chǔ)保障，促進新型舉國體制和市場機制的有效銜接，主要發(fā)揮動機激勵、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、杠桿撬動、風(fēng)險兜底等作用?！笆奈濉睍r期，財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)，應(yīng)從如下方面著手：立足于科研活動主體，完善財政對科技人才第一創(chuàng)新資源的激勵機制;完善財政科技資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮好中央與地方引導(dǎo)科技發(fā)展的積極性;集中優(yōu)勢創(chuàng)新資源，充分發(fā)揮財政科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動作用;構(gòu)建差異化、普惠性的財政支持政策體系，合理分擔(dān)重大創(chuàng)新活動可能引致的公共風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：國家創(chuàng)新體系;新市場財政學(xué);新型舉國體制;市場平臺

中圖分類號：F124.3? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）06-0059-13

自黨的十六大報告首次將“推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)”寫入黨代會報告以來，黨和國家始終把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，高度重視國家創(chuàng)新體系的建設(shè)。黨的十七大提出加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系。黨的十八大提出在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的總方針下，加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系，著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。隨著黨的十八屆三中全會歷史性地明確市場在資源配置中的決定性作用，關(guān)于科技創(chuàng)新的若干政策文件也傳達出一個核心思想——強化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，促進科技與經(jīng)濟深度融合。黨的十九大報告強調(diào)創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，提出要加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)，強化戰(zhàn)略科技力量。黨的十九屆四中全會進一步指出，在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新時期，要完善科技創(chuàng)新體制機制，“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標，在研究制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的歷史上，首次將科技創(chuàng)新專章部署，放在規(guī)劃任務(wù)的首位[1]。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，提出要把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，強化國家戰(zhàn)略科技力量，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強國。

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，創(chuàng)新成為影響和改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵變量。為積極應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)和瓶頸制約，我國高質(zhì)量科技供給與創(chuàng)新發(fā)展面臨著更為迫切的戰(zhàn)略任務(wù)。2020年9月11日，習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會上提出了“面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”的最新科技戰(zhàn)略方向，并強調(diào)“我國經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強創(chuàng)新這個第一動力”。我們不僅要促進科技創(chuàng)新與經(jīng)濟的融合發(fā)展，而且要從提高現(xiàn)代化強國綜合競爭力、維護國家戰(zhàn)略資源和關(guān)鍵核心技術(shù)安全可控的全局角度，強化科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。以新型舉國體制的制度優(yōu)勢，集中力量突破“卡脖子”的關(guān)鍵核心技術(shù)難題[2]。盡管國家長期以來高度重視與支持科技創(chuàng)新發(fā)展，但我國科技體制改革還存在一些突出問題，一些重大決策的落實還沒有形成合力，導(dǎo)致“國家創(chuàng)新體系整體效能還不強”。目前我國關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域受制于人的格局還沒有從根本上得到改變，“形勢逼人，挑戰(zhàn)逼人，使命逼人”[3]?？萍既瞬攀且I(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的第一資源，財政圍繞“人的創(chuàng)造性活動”，尚未在國家創(chuàng)新體系建設(shè)中發(fā)揮更為積極的引領(lǐng)與帶動作用[4]。

2020年中央經(jīng)濟工作會議、全國財政工作視頻會議以及2021年全國“兩會”，明晰了“十四五”時期財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的方式。根據(jù)會議精神，要充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用、財政對科技創(chuàng)新的支撐作用，著力解決制約國家發(fā)展和安全的重大創(chuàng)新難題。財政要增強對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障，在促進科技創(chuàng)新方面主動作為，堅持把科技作為財政支出的重點領(lǐng)域，保障關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。“十四五”規(guī)劃開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，確保創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于核心地位，不僅需要在實踐層面堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、科技自立自強，完善科技創(chuàng)新體制機制與國家科技治理體系，而且要為國家創(chuàng)新體系的建設(shè)提供必要的理論指導(dǎo)。在理論層面急需回答以下關(guān)鍵問題：如何處理好政府和市場在科技創(chuàng)新資源配置中的關(guān)系？具體包括兩方面的問題：一方面，從國家財政的視角如何能夠有效發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制優(yōu)勢？另一方面，如何更好地發(fā)揮市場導(dǎo)向與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體作用？

科技創(chuàng)新資源的調(diào)節(jié)與分配根本上由市場機制決定。由于科技創(chuàng)新活動本身具有產(chǎn)出不確定性、公共外溢性、研發(fā)投入規(guī)模大、收益回報周期長等特征，單純依靠市場機制調(diào)節(jié)無法滿足全局性的創(chuàng)新發(fā)展需求，因而必須依靠政府提供持續(xù)、大規(guī)模的資金與政策支持。然而，以市場失靈為前提探討政府對創(chuàng)新活動的干預(yù)，只能提供線性思維，可能會導(dǎo)致政府對創(chuàng)新的干預(yù)過多或過少[5]。西方傳統(tǒng)的市場失靈理論以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展的“公共財政”等觀點，對于政府和市場在科技創(chuàng)新資源配置中的關(guān)系只能給出“二元對立”的理論解釋，但對于“市場的決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”之間的內(nèi)在相容性與政策意圖，缺乏足夠的理論解釋力與預(yù)測力[6]，同時也不適用于我國“健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制”的制度背景與政策導(dǎo)向。

本文以國家創(chuàng)新體系理論和新市場財政學(xué)理論提出的“市場平臺觀”、“政府參與觀”和“市場規(guī)則觀”為理論指引，重點探討如下問題：政府、企業(yè)和高校等不同創(chuàng)新主體如何在市場平臺上展開互動，最終滿足“國家創(chuàng)新體系整體效能提升”的社會共同需要？財政作為政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)之間的中樞和紐帶，如何為科技創(chuàng)新人才和科技基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)保障？如何處理好新型舉國體制與市場導(dǎo)向之間的辯證關(guān)系？

一、財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)有實證研究主要探討的是財政投入總量對于創(chuàng)新績效的正面或負面影響[7-9]，通過構(gòu)建創(chuàng)新效能評估的指標體系，在一定數(shù)量的創(chuàng)新投入基礎(chǔ)上來衡量創(chuàng)新產(chǎn)出最大化水平的能力[10-11]。然而，僅從創(chuàng)新績效的定量分析角度無法完整刻畫國家創(chuàng)新體系的整體效能，特別是對財政在整個國家創(chuàng)新體系中的理論定位關(guān)注不夠，不足以從國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化視角來處理政府財政科技投入與其他創(chuàng)新投入之間的關(guān)系。本文結(jié)合國家創(chuàng)新體系理論的網(wǎng)絡(luò)化分析視角，重點引入新市場財政學(xué)的理論觀點，解釋政府和企業(yè)如何通過合約建立市場化的合作關(guān)系，總結(jié)不同創(chuàng)新主體基于市場平臺展開互動的本質(zhì)特征，為分析我國財政支持國家創(chuàng)新體系的運行提供理論基礎(chǔ)。

與新古典主義主張盡可能弱化政府作用的觀點不同，國家創(chuàng)新體系理論認為，政府在解決創(chuàng)新體系系統(tǒng)性失效中要發(fā)揮根本作用。1987年Freeman在有關(guān)日本科技政策和經(jīng)濟績效的研究中正式使用了“國家創(chuàng)新體系”（National innovation System，NIS）這一術(shù)語，將其定義為“由公私部門與機構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，強調(diào)系統(tǒng)中各主體的制度安排及相互作用，目的是經(jīng)濟地創(chuàng)造、引入、改進和擴散新的知識和技術(shù)，使一國的技術(shù)創(chuàng)新取得更好的績效”[12]。Mazzucato認為，對于私人部門不會投資的公共創(chuàng)新領(lǐng)域，以及全球化的技術(shù)競爭領(lǐng)域，政府必須承擔(dān)大型創(chuàng)新風(fēng)險，尤其是大多數(shù)突破性技術(shù)的發(fā)展背后都要依靠政府的財政資助和戰(zhàn)略引導(dǎo)[13-14]。從整個國家創(chuàng)新體系的視角來看，政府制定創(chuàng)新政策這一干預(yù)手段只是國家創(chuàng)新體系中的一個維度，還需要注重整個國家創(chuàng)新體系中不同主體之間的協(xié)調(diào)配合。傳統(tǒng)的自上而下的政府干預(yù)創(chuàng)新方式需要轉(zhuǎn)化為公共部門與私人部門之間更為密切的合作與互動形式[15]。

本文借鑒新市場財政學(xué)理論提出的核心概念——“市場平臺觀”“政府參與觀”“市場規(guī)則觀”[16-17]，為進一步理解國家創(chuàng)新體系中政府與市場的角色定位、政府與企業(yè)主體的創(chuàng)新投入關(guān)系等提供理論啟示?！笆袌銎脚_觀”將市場視為一個“平臺”，無論是以政府、高校與科研機構(gòu)為代表的公共部門還是企業(yè)等私人部門，都是市場平臺上的參與者。在科技創(chuàng)新資源的配置過程中，市場平臺在創(chuàng)新導(dǎo)向方面起到?jīng)Q定性作用，圍繞創(chuàng)新展開的市場交易能否成功、創(chuàng)新要素的配置效率高低、創(chuàng)新活動創(chuàng)造的價值大小等，都取決于公共部門和私人部門作為創(chuàng)新主體基于各自的創(chuàng)新目標與利益訴求進行的博弈均衡與市場環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，“政府參與觀”意味著政府在國家創(chuàng)新體系中不是站在市場對立面的、居高臨下的干預(yù)者，而是以干預(yù)公共科技活動、創(chuàng)造公共價值為目標的創(chuàng)新活動參與者。這就意味著，政府與其他創(chuàng)新主體在整個國家創(chuàng)新體系中處于地位同等的參與者位置上，在整個市場平臺上，政府要與其他創(chuàng)新主體一起展開信息互動、資源配置與創(chuàng)新合作。創(chuàng)新活動的組織與安排需要一定的市場秩序來維護?！笆袌鲆?guī)則觀”認為，政府既是創(chuàng)新活動的參與者，又是創(chuàng)新政策的制定者，要將政府的市場行為納入統(tǒng)一的市場規(guī)則的管控之下。政府作為“公權(quán)”的執(zhí)行者，有責(zé)任引導(dǎo)與協(xié)調(diào)整個社會的創(chuàng)新活動，特別是在涉及國家安全與公眾利益，以及原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)方面，政府應(yīng)主要承擔(dān)公共創(chuàng)新的風(fēng)險。

依據(jù)新市場財政學(xué)有關(guān)“市場平臺觀”和“政府參與觀”的基本內(nèi)涵可知，政府既不能代替市場機制配置社會資源，又不能代替企業(yè)或科研機構(gòu)直接從事科研創(chuàng)新活動。因此，國家創(chuàng)新體系的運作核心是如何在遵循市場規(guī)律的前提下，調(diào)動各個創(chuàng)新主體的積極性，同時要將財政科技資源更多地投入關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，更好地發(fā)揮財政科技資源的集中性優(yōu)勢，形成推進科技創(chuàng)新的強大合力。國家創(chuàng)新體系中不同創(chuàng)新主體的互動關(guān)系如圖1所示。

國家創(chuàng)新體系的整體運行離不開市場平臺，以企業(yè)為主體的市場機制與政府主導(dǎo)的新型舉國體制是國家創(chuàng)新體系運行中的兩股力量源泉。市場平臺為整個國家創(chuàng)新體系提供創(chuàng)新導(dǎo)向，各類創(chuàng)新主體在市場機制的調(diào)節(jié)下實現(xiàn)競爭與合作互動。企業(yè)是整個研發(fā)創(chuàng)新活動中的投入主體，政府依靠具有“戰(zhàn)略性”和“目標性”的財政資源投入，激勵和引導(dǎo)其他主體凝聚到創(chuàng)新體系中。不同的創(chuàng)新主體對于基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究等創(chuàng)新活動的核心目標存在差異。首先，政府是引導(dǎo)與協(xié)調(diào)的核心，負責(zé)國家科技戰(zhàn)略方向的頂層設(shè)計，發(fā)揮新型舉國體制的集中優(yōu)勢，對于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的基礎(chǔ)研究發(fā)揮主導(dǎo)作用，在企業(yè)主體無法提供、需要滿足公共需求的應(yīng)用研究領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)作用。其次，企業(yè)是應(yīng)用研究的投入主體，通過市場導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，創(chuàng)新體系相對成熟的大中型企業(yè)也是基礎(chǔ)研究的投入主體。最后，高校作為聯(lián)系基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間的重要媒介，既是基礎(chǔ)研究的投入主體，又需要借助市場平臺參與到應(yīng)用研究中，通過不同類型的科技成果的轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化，共同分享創(chuàng)新收益。

二、財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)在機制

從新市場財政學(xué)的理論視角來看，國家創(chuàng)新體系中不同創(chuàng)新主體依靠市場平臺展開合作與互動是其運行的根本邏輯。理解財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)在機制，需要將整個國家創(chuàng)新體系的運作放到政治、經(jīng)濟和社會綜合系統(tǒng)中來看待，把握好新型舉國體制與市場導(dǎo)向兩種模式之間的辯證關(guān)系。

國家創(chuàng)新體系的建設(shè)受到政治、經(jīng)濟和社會綜合系統(tǒng)的目標約束與方向?qū)б?，國家?chuàng)新體系的運行與整體效能的提升能夠為政治、經(jīng)濟和社會綜合系統(tǒng)提供發(fā)展動力?？萍及l(fā)展水平是一國綜合實力的內(nèi)在核心，科技進步能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供根本的動力源泉，也是現(xiàn)代社會文明進步的重要標志。財政是連接政治、經(jīng)濟和社會綜合系統(tǒng)的重要紐帶。從實踐角度看，財政科技資源的分配與調(diào)節(jié)會影響到政治目標、經(jīng)濟利益和公共需求之間的協(xié)調(diào)問題。國家創(chuàng)新體系從根本上依靠科技創(chuàng)新人才和科技基礎(chǔ)設(shè)施的交互作用而建立，財政通過政治、經(jīng)濟和社會三個系統(tǒng)為國家創(chuàng)新體系的運作提供基礎(chǔ)支持。從政治綜合系統(tǒng)來看，政府借助財政投入來滿足科技創(chuàng)新領(lǐng)域的社會共同需要，制定科技戰(zhàn)略和科技政策體系，圍繞國家實驗室加強科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)科技創(chuàng)新人才圍繞國家重大戰(zhàn)略科技任務(wù)開展自主創(chuàng)新，從而實現(xiàn)維護國家安全、提高戰(zhàn)略科技力量等政治目標，政治系統(tǒng)通過財政為社會和經(jīng)濟系統(tǒng)提供必要的科技創(chuàng)新公共物品和服務(wù)。從經(jīng)濟綜合系統(tǒng)來看，財政通過大量資金投入滿足雙重經(jīng)濟目標：一是為科技引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障;二是引導(dǎo)其他創(chuàng)新主體加大創(chuàng)新研發(fā)投入，以創(chuàng)新活動的收益分享和利潤回報來激發(fā)科技創(chuàng)新人才的創(chuàng)新活力，以經(jīng)濟增長反哺科技創(chuàng)新，從而為政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)提供經(jīng)濟回報。從社會綜合系統(tǒng)來看，財政通過提供對科技創(chuàng)新人才的多方面激勵和科技研發(fā)必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，建立起崇尚科學(xué)精神的社會環(huán)境。社會系統(tǒng)的良好運作能夠為政治系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的運作提供穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件（見圖2）。

財政支持國家創(chuàng)新體系運行的關(guān)鍵在于深刻把握推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)的兩大關(guān)鍵要素——“新型舉國體制”和“市場導(dǎo)向”之間的辯證關(guān)系。要處理好這二者之間的關(guān)系，明確二者不是對立的事物，而是以科技創(chuàng)新人才為核心紐帶，相輔相成、缺一不可的。只有二者并舉、有效配合，才能更好地提高我國的自主創(chuàng)新能力，推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)。

科技創(chuàng)新人才在調(diào)節(jié)市場機制和新型舉國體制的關(guān)系中發(fā)揮著重要的紐帶作用。一方面，市場機制在創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮著決定性作用。從事科技創(chuàng)新活動的企業(yè)要面對市場競爭的考驗，科技創(chuàng)新人才要通過市場化途徑實現(xiàn)收益回報。然而，在具有公益性、政策性、戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)技術(shù)創(chuàng)新方面，市場機制主導(dǎo)存在明顯不足，由于其無法直接轉(zhuǎn)化為市場價值，因而需要政府介入來構(gòu)建良好的科技成果轉(zhuǎn)化體制機制[18]，依靠財政科技資助為科技創(chuàng)新人才提供必要的保障與利益補償。企業(yè)在科技創(chuàng)新中處于主體地位，既要依靠政府在創(chuàng)新需求規(guī)劃、戰(zhàn)略設(shè)計、政策傾斜等方面發(fā)揮先導(dǎo)性作用，鼓勵企業(yè)牽頭實施重大科技項目，支持科研院所、高校與企業(yè)融通創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平;又要發(fā)揮新型舉國體制的集中優(yōu)勢，在創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等方面持續(xù)用力，保障企業(yè)作為創(chuàng)新主體具有長期、持續(xù)的動機參與全球范圍內(nèi)的科技創(chuàng)新競爭，使得創(chuàng)新成果真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)科技引領(lǐng)發(fā)展，帶來規(guī)模性創(chuàng)新回報。

另一方面，新型舉國體制需要政府發(fā)揮引導(dǎo)作用。所謂新型舉國體制，就是將關(guān)鍵核心領(lǐng)域的科技創(chuàng)新活動上升到國家意志的層面，通過黨和國家制定一系列總攬全局的國家發(fā)展規(guī)劃和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，充分集中科研人力與資源優(yōu)勢[19]。正如市場導(dǎo)向絕不意味著不需要政府的參與，新型舉國體制也離不開市場化的基礎(chǔ)。因此，需要更加重視市場在配置科技資源中的決定性作用，有效調(diào)動國家創(chuàng)新體系中各類創(chuàng)新主體的積極性，推動形成多主體的創(chuàng)新合力。為應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的全球化競爭局面，需要國家瞄準世界科技前沿，強化基礎(chǔ)研究，實現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究、引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破。依靠政府發(fā)揮組織優(yōu)勢，通過財政資金的集中使用，鼓勵企業(yè)、高校、科研院所等其他創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)中融通創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新激情和活力，引導(dǎo)市場均衡朝著更加有利于實現(xiàn)我國核心技術(shù)突破、完成產(chǎn)業(yè)升級的方向發(fā)展。

三、財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的相關(guān)政策及其效應(yīng)評價

現(xiàn)階段，我國政府通過制定財政科技預(yù)算、撥付財政科技資金來支持不同類別的財政科技計劃。“十三五”時期我國創(chuàng)新績效水平取得較快增長，但在創(chuàng)新鏈的特定環(huán)節(jié)，如重點領(lǐng)域的財政科技投入、基礎(chǔ)研究與原始創(chuàng)新投入、創(chuàng)新對經(jīng)濟的輻射帶動等方面仍然存在明顯不足。

（一）財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的相關(guān)政策

近年來，國家出臺了大量有關(guān)財政科研項目與資金管理改革的政策文件①，為國家創(chuàng)新體系的運行提供了財力和政策支持。我國按照政府職能轉(zhuǎn)變、中央與地方科技領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分的總體要求，不斷優(yōu)化和整合中央與地方在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的功能定位、不同部門管理的職責(zé)權(quán)限，并針對不同科研項目的特點，實施財政科技資金的分類管理。當(dāng)前的財政科技運行體系可以歸納為財政科技預(yù)算與科技創(chuàng)新計劃兩部分（見圖3，下頁），財政相關(guān)部門既承擔(dān)了橫向的中央財政撥款與科研經(jīng)費管理職責(zé)，又通過縱向的科技類專項轉(zhuǎn)移支付，完成中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展的專項資金撥付。

在財政科技預(yù)算方面，財政部主要負責(zé)中央財政科技資金的總體預(yù)算編制、執(zhí)行與決算，并針對不同類別的財政科研資金，會同科技部、國家發(fā)展改革委、工信部等主要科技管理部門制定具體的科研經(jīng)費管理辦法。在科技創(chuàng)新計劃方面，政府設(shè)立的科技計劃、專項與基金是支持科技創(chuàng)新活動的主要方式，中央和地方的眾多職能部門以及公益性科研機構(gòu)實質(zhì)上共同承擔(dān)了科技管理職能②。在中央層面，以科技部為首的科技主管部門，負責(zé)組織編制國家重大科技項目規(guī)劃，統(tǒng)籌推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)和科技體制改革;國家發(fā)展改革委、工信部等部門內(nèi)設(shè)專門的科技管理機構(gòu)，負責(zé)組織實施國家科技重大專項，推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;國家自然科學(xué)基金委員會、中國科學(xué)院等專門承擔(dān)基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究等科研任務(wù)。地方與中央在財政科技預(yù)算與科研管理職能設(shè)置方面保持了一致性，根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展需要設(shè)立科研專項資金與創(chuàng)新引導(dǎo)基金，同時在落實國家科技發(fā)展戰(zhàn)略、制定地方性科技計劃等方面接受上級相應(yīng)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與統(tǒng)一管理。由于科技主管部門之間存在功能性的分工，我國科技資源的分配也不可避免地存在條塊分配、多頭管理的特征。

財政科技資金與國家創(chuàng)新體系的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在財政科技資金與不同類型的創(chuàng)新活動的匹配上。在基礎(chǔ)研究類、前沿技術(shù)類、社會公益技術(shù)類、重大共性關(guān)鍵技術(shù)類等公共科技活動中，財政科技資金發(fā)揮主體作用，特別注重發(fā)揮新型舉國體制在實施國家科技重大專項中的作用①;而在市場導(dǎo)向類和平臺競爭類科研項目中，財政科技資金作為間接投入，采取風(fēng)險補償、“后補助”、創(chuàng)投引導(dǎo)等多種方式發(fā)揮財政資金的杠桿作用②。財政科技資金發(fā)揮作用的途徑并非簡單的“二分法”，在財政科技資金重點投入的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、社會公益技術(shù)、重大共性關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，并不排斥市場力量的參與，而是鼓勵和引導(dǎo)社會參與的持續(xù)穩(wěn)定投入，同時注重創(chuàng)新型企業(yè)與高校、科研院所和社會組織等各類創(chuàng)新主體之間建立起協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系，提升國家創(chuàng)新體系的整體效能。在依靠市場機制完成技術(shù)應(yīng)用與成果轉(zhuǎn)化的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，財政主要發(fā)揮引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，在強調(diào)企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)上，以財政科技計劃引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)向，以財政科技資金和創(chuàng)新激勵政策引領(lǐng)企業(yè)更大規(guī)模的研發(fā)投入，最終服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)化目標。

（二）財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的效應(yīng)評價

“十三五”時期，我國科技創(chuàng)新規(guī)劃提出的主要目標是，國家科技實力和創(chuàng)新能力大幅躍升，國家綜合創(chuàng)新能力世界排名進入前15位，邁進創(chuàng)新型國家行列，加快建設(shè)世界科技強國，有力支撐全面建成小康社會目標實現(xiàn)?！笆濉睍r期財政為支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)、全面深化科技體制改革提供了重要保障，取得了較為突出的成果。財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2016—2020年，全國財政科學(xué)技術(shù)支出4.12萬億元（其中，中央財政科學(xué)技術(shù)支出1.53萬億元），年均增長10.37%。2020年，我國研發(fā)經(jīng)費支出達2.44萬億元，研發(fā)強度約為2.4%，總量穩(wěn)居世界第二。國內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)量連續(xù)多年位居世界首位，通過《專利合作條約》（PCT）途徑提交的專利申請量躍居世界首位，國際科技論文和高被引論文數(shù)量均位居世界第2位，成為全球科技創(chuàng)新的重要貢獻者。國家統(tǒng)計局發(fā)布的中國創(chuàng)新指數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近5年來，中國創(chuàng)新指數(shù)整體呈較快的增長趨勢，創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出及創(chuàng)新成效四個維度的指標均有大幅增長①。

“十三五”時期，我國創(chuàng)新績效水平取得較快增長，但在創(chuàng)新鏈的特定環(huán)節(jié)仍然存在明顯不足，主要有以下三方面的特征：第一，營造較好的創(chuàng)新環(huán)境，但重點領(lǐng)域的財政科技投入仍屬薄弱環(huán)節(jié)。創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)反映了我國驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)支撐條件，以及政策環(huán)境對于創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持狀況。其中，科技撥款占財政撥款的比重刻畫了政府財政科技投入對全社會創(chuàng)新活動的直接帶動作用，特別是對重點、關(guān)鍵和前沿領(lǐng)域的科技規(guī)劃與導(dǎo)向作用;享受加計扣除減免稅企業(yè)所占比重反映了政府有關(guān)創(chuàng)新優(yōu)惠政策在大中型工業(yè)企業(yè)中的落實情況。近5年來，我國享受加計扣除減免稅企業(yè)所占比重指數(shù)平均增長了29.6%，而科技撥款占財政撥款的比重指數(shù)平均增速僅為1.17%，這說明財政科技投入對創(chuàng)新的直接輻射與帶動能力還相對有限，屬于政府營造創(chuàng)新環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)。第二，不斷增加創(chuàng)新投入，企業(yè)創(chuàng)新主體發(fā)揮關(guān)鍵作用，但對基礎(chǔ)研究的重視程度不足。近5年來，我國各項創(chuàng)新投入指標平均增速均為正向，尤其是開展產(chǎn)學(xué)研合作的企業(yè)所占比重持續(xù)增長，反映出國家創(chuàng)新體系中各個主體間的合作程度更加密切;但我國基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)經(jīng)費的平均比例僅為5.5%，遠低于發(fā)達國家15%的平均水平;2019年，基礎(chǔ)研究人員人均經(jīng)費同比下降了4.72%，說明我國目前對于原始創(chuàng)新的激勵存在不足，還需要持續(xù)加大基礎(chǔ)研究的投入力度。第三，創(chuàng)新中間產(chǎn)出與經(jīng)濟成效指標增長明顯，但創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的輻射帶動能力不強。創(chuàng)新專利、商標、技術(shù)成果成交額等創(chuàng)新產(chǎn)出在一定程度上反映了創(chuàng)新研發(fā)活動的直接產(chǎn)出水平與效率，通過產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、高新技術(shù)產(chǎn)品國際競爭力、技術(shù)能耗、經(jīng)濟增長等反映創(chuàng)新對于經(jīng)濟增長的影響。但目前創(chuàng)新產(chǎn)出和經(jīng)濟績效的統(tǒng)計指標僅能反映全國大中型工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新能力，無法衡量輻射帶動科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新績效水平。近5年來，我國高技術(shù)產(chǎn)品出口占比的平均增長率僅為0.74%，一定程度上也說明在當(dāng)前我國創(chuàng)新指標體系的衡量之下，大量的科技創(chuàng)新投入與產(chǎn)出并未有效轉(zhuǎn)化為提升我國科技創(chuàng)新國際競爭力的實際效能。

四、“十四五”時期財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)的取向選擇

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》指出，21世紀頭20年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。2020年國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)收官;2021年迎來新的戰(zhàn)略關(guān)鍵期，著眼于科技強國建設(shè)的總體目標，要系統(tǒng)謀劃完善國家創(chuàng)新體系的總體布局，為增強科技創(chuàng)新體系能力提供制度和財力保障?！笆奈濉睍r期財政支持國家創(chuàng)新體系建設(shè)，需對財政科技資源的配置方式進行重大調(diào)整。按照新市場財政學(xué)的理論指引，財政應(yīng)當(dāng)在科技創(chuàng)新平臺上發(fā)揮動機激勵、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、杠桿撬動、風(fēng)險兜底的作用。具體從如下四方面著手：第一，以科技創(chuàng)新人才為第一核心資源，財政在科技人才的培養(yǎng)、引進、管理、評價和激勵機制中要提供資助和保障，讓科技創(chuàng)新人才得到合理回報并潛心科學(xué)研究，釋放各類人才的創(chuàng)新活力，從源頭上提高原始創(chuàng)新的能動性。第二，對于“從0到1”的基礎(chǔ)原創(chuàng)性技術(shù)研究，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，以財政科技投入為主，堅持財政引導(dǎo)與多元投入相結(jié)合，形成穩(wěn)定支持機制，明確不同政府部門在引領(lǐng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)中的定位與分工差異，深入解決條塊分割、科技資源碎片化的問題。第三，對于從“1到10再到100”的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，需充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用，引領(lǐng)、帶動金融和民間資本加大對科技創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投入。第四，面對單一創(chuàng)新活動的不確定風(fēng)險，財政發(fā)揮兜底與基礎(chǔ)保障作用，推進國家實驗室等科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立適應(yīng)不同層次創(chuàng)新需求的普惠性政策體系，創(chuàng)新財政科技資金投入方式，將符合條件的由財政資金形成的科技成果向全社會開放，推進各類科研主體在整個國家創(chuàng)新體系中的優(yōu)化配置和資源共享。

（一）立足于科研活動主體，完善財政對科技人才第一創(chuàng)新資源的激勵機制

“十三五”時期國家專門針對人才隊伍建設(shè)制定了中長期發(fā)展規(guī)劃，重點強調(diào)依托重大科研和建設(shè)項目的高級專家選拔、科研機構(gòu)與高等院校合作培養(yǎng)研究型人才、吸引海外高層次人才回國等提供人才保障。財政對科技創(chuàng)新人才資助的核心目標是從多個維度激發(fā)人在創(chuàng)新中的能動性，將人的創(chuàng)造性活動有效轉(zhuǎn)化為提升整個國家創(chuàng)新體系效能的根本動力。財政對科技人才的培養(yǎng)、引進、管理、評價和激勵機制都需要依賴新型舉國體制和市場機制發(fā)揮雙重調(diào)節(jié)作用。在人才培養(yǎng)機制中，既要遵循市場平臺上人才的成長規(guī)律和科研活動規(guī)律，又要依托重大科技任務(wù)和重大創(chuàng)新基地來培養(yǎng)造就科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊，依據(jù)創(chuàng)新鏈條的不同需求分別培養(yǎng)創(chuàng)新型、應(yīng)用型和技能型科技人才。在人才引進機制上，實施更加開放的人才引進政策，加大科技人才的薪酬待遇、社會保障、稅收優(yōu)惠等方面的財政支持力度，在國際平臺上開展科技人才的競爭與遴選。在人才管理機制上，給予科研人員更多的創(chuàng)新路線決定權(quán)和經(jīng)費使用自主權(quán)。在人才評價方面，以創(chuàng)新效能的提升為導(dǎo)向，實現(xiàn)自由探索型和任務(wù)導(dǎo)向型的科技項目分類評價。在人才激勵方面，充分體現(xiàn)創(chuàng)新要素的市場價值，將財政獎勵與直接補助相結(jié)合，完善科技人才在創(chuàng)新價值提升和科技成果轉(zhuǎn)化中的權(quán)益分享機制。

“十四五”時期更加需要依靠大量的科技創(chuàng)新人才提供創(chuàng)新的第一資源，支撐和引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展。一切創(chuàng)新成果都是人做出來的，硬實力、軟實力，歸根到底要靠人才實力。因此，要形成并實施有利于科技人才潛心研究和創(chuàng)新的激勵與評價制度，使得優(yōu)秀的科技創(chuàng)新人才得到合理的回報，在市場競爭機制中站穩(wěn)腳跟，扎實完成科研任務(wù)的攻堅克難。對于從事基礎(chǔ)研究的科研人員，由于科研活動的市場回報相對較低，基礎(chǔ)科研往往無法得到足夠的市場青睞，這就需要財政對從事基礎(chǔ)研究的科研人才提前做好規(guī)劃與保障，把人的創(chuàng)造性活動從不合理的經(jīng)費管理、人才評價等體制中解放出來。對于從事應(yīng)用研究和科技成果轉(zhuǎn)化的科技人才，財政應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好基礎(chǔ)保障作用，建立合理的財政激勵進入與退出機制，為初創(chuàng)型科研探索與研究啟動提供必要的財力支持，在自主探索逐漸發(fā)展壯大后，財政資助要適時退出，營造有利于人才競爭與成長的激勵機制。

（二）加強財政科技資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮中央與地方兩個積極性

“十三五”期間，中央財政科技計劃和科研項目資金經(jīng)歷了數(shù)次改革，中央的科技計劃體系由原先分散在40多個部門、近百項實行公開競爭方式的科技計劃優(yōu)化整合為新的五類科技計劃，一定程度上改善了原有財政科技計劃條塊分割、多頭管理、支出政策“碎片化”的問題。但在科技計劃評審、科技項目評估、科技獎勵評價等方面仍然缺乏差異化的制度設(shè)計，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央和地方的科技計劃同構(gòu)、財政支持方式單一、各部門多頭管理，尚未形成各具特色的區(qū)域創(chuàng)新增長模式。新形勢下提升國家創(chuàng)新體系整體效能的關(guān)鍵是加快改革國家科技治理體系，加快補齊國家創(chuàng)新動員能力短板，為應(yīng)對充滿不確定性的重大科技挑戰(zhàn)與攻堅任務(wù)提供更好的制度環(huán)境與基礎(chǔ)保障。第一，優(yōu)化國家科技規(guī)劃與重大研發(fā)任務(wù)的運行機制，對于前沿探索性的科研任務(wù)，要遵循創(chuàng)新規(guī)律，適應(yīng)其周期長、風(fēng)險大的特征，提高財政科技資源的包容度，加大投入力度，支持更多“從0到1”的原始創(chuàng)新突破。第二，加大財政對國家應(yīng)急科研能力建設(shè)的支持力度，總結(jié)我國抗擊新冠肺炎疫情、研制疫苗的治理經(jīng)驗，完善財政應(yīng)對重大突發(fā)事件與應(yīng)急科研攻關(guān)的資金籌措渠道與管理機制。第三，完善充分激發(fā)科研人員創(chuàng)造性的科研管理方式，提高財政科研資金使用的靈活性，加快推進科研項目經(jīng)費“包干制”試點與全面實施，以資源投入激勵科研活動，以創(chuàng)新成果提升績效水平。

為確?！笆奈濉睍r期國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，要從轉(zhuǎn)變政府科技管理職能出發(fā)，充分發(fā)揮中央與地方財政激勵與引導(dǎo)科技發(fā)展的兩個積極性。既要重視政策制定，又要注重從中央到地方的政策落實與差異化設(shè)計，從深層次改善科技資源條塊分割的弊端，細化中央與地方在科技領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任。中央層面要更多地發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，重點突破關(guān)鍵“卡脖子”共性技術(shù)的前沿開發(fā)與研究，加大基礎(chǔ)性研究投入，滿足全局性科技創(chuàng)新的社會共同需要;地方層面優(yōu)先開展科技創(chuàng)新基地建設(shè)、科技成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)等技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用研究，與市場化的競爭機制相結(jié)合，從對研發(fā)活動的直接補助為主，拓展到“后補助”、引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等財政后端支持。在國家重大科技任務(wù)的組織實施中，發(fā)揮好財政科技資源的配套作用，優(yōu)化不同類型科技計劃的財政科技資源配置方式，集中財力辦大事。創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方各個科技管理部門的溝通與決策機制，避免科技計劃的重復(fù)立項、重復(fù)部署，將科技戰(zhàn)略規(guī)劃、政策落實、科研項目管理、績效考核等統(tǒng)一納入國家科技管理平臺，優(yōu)化科技項目與財政資源的配置與管理方式。

（三）集中優(yōu)勢創(chuàng)新資源，充分發(fā)揮財政科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動作用

“十三五”時期的重點任務(wù)布局圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+”“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃”“健康中國”等國家重點戰(zhàn)略領(lǐng)域展開，啟動了首批國家實驗室建設(shè)任務(wù)，為我國重大基礎(chǔ)前沿研究和戰(zhàn)略高技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展提供了基礎(chǔ)平臺保障。在當(dāng)前的全球競爭格局和貿(mào)易保護主義干預(yù)之下，短期內(nèi)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的國際分工合作與正常的技術(shù)交流將受到嚴重抑制，以前可以通過市場機制逐步完成的技術(shù)創(chuàng)新與工業(yè)生產(chǎn)活動，現(xiàn)在被迫在短期內(nèi)完成國產(chǎn)化創(chuàng)造與產(chǎn)業(yè)過渡。特別是在貿(mào)易保護主義甚至逆全球化抬頭的形勢下，美國主動挑起貿(mào)易摩擦，在對華為等中國科技型企業(yè)實施制裁和技術(shù)封鎖的同時，還大范圍地召回美國跨國公司、吸引美國制造業(yè)回流，試圖阻礙科技創(chuàng)新要素在國際市場的自由流動。面對美國實施的科技遏制政策，我國在高端芯片、集成電路和工業(yè)軟件等關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，在短期內(nèi)面臨著“卡脖子”的技術(shù)難題[20]?？萍紕?chuàng)新的逆全球化破壞了全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，導(dǎo)致科技創(chuàng)新要素的市場配置機制失效，而我國創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)未來發(fā)展的科技儲備還遠遠不足，部分產(chǎn)業(yè)處于全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的中低端，我國的科技創(chuàng)新能力還不能完全適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。在這樣的局面下，單純依靠市場自發(fā)秩序，激勵市場主體進行技術(shù)創(chuàng)新，于時間方面，會形成“空檔期”，于空間方面容易造成技術(shù)“真空”。“十四五”時期需要依靠多種渠道、多種方式大規(guī)模地投入財政資金，一方面引導(dǎo)創(chuàng)新主體渡過危機，另一方面穩(wěn)定市場預(yù)期，更加有效應(yīng)對全球性風(fēng)險對國家創(chuàng)新體系、關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域造成的沖擊，確?？萍紕?chuàng)新領(lǐng)域的“軟著陸”。

面對復(fù)雜嚴峻的國際形勢，我國需要牢牢抓住自主創(chuàng)新的根本方向，培育和發(fā)展建制化的國家科研機構(gòu)、高水平的研究型大學(xué)和支撐關(guān)鍵核心技術(shù)的國家創(chuàng)新平臺，優(yōu)化國家創(chuàng)新體系的整體布局。財政科技投入體現(xiàn)了國家意志和集體決策，具有更強的規(guī)劃性與系統(tǒng)性，特別是在工程技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)應(yīng)用方面，能夠撬動、引導(dǎo)民間資本投入科研創(chuàng)新活動。應(yīng)將國家政策與創(chuàng)新體系的產(chǎn)業(yè)布局、人才建設(shè)和資金投入深度融合，打通科技創(chuàng)新融資渠道和科技成果轉(zhuǎn)化渠道。充分發(fā)揮財政資金的杠桿放大和引導(dǎo)作用，激勵企業(yè)加大自身的科技投入，真正發(fā)展成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，吸引金融和民間資本加大對科技創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投入。由單一的財政科研資助向政府購買科研產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)化，通過風(fēng)險補償、后補助、創(chuàng)投引導(dǎo)、政府和民間資本合作等方式重點發(fā)揮財政資金的杠桿作用。通過安排財政科技投入設(shè)立引導(dǎo)基金，以市場化運作和專業(yè)化基金管理的方式，吸引民間資本出資認繳，充分發(fā)揮政府科技引導(dǎo)基金的杠桿撬動作用，形成多元化的科技創(chuàng)投融資模式，引領(lǐng)和帶動國家創(chuàng)新體系中其他主體的能力提升，形成提升國家創(chuàng)新體系整體效能的創(chuàng)新合力。

（四）構(gòu)建差異化、普惠性政策體系，合理分擔(dān)重大創(chuàng)新活動可能引致的公共風(fēng)險

“十三五”時期我國出臺了大量普惠性政策支持企業(yè)創(chuàng)新，但從激勵實效來看，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的能力參差不齊，無法有效提升產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的優(yōu)勢，參與國際市場競爭。進入“十四五”時期，如何有效提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力與綜合能力成為重中之重。財政科技資源在支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。具有原創(chuàng)性和基礎(chǔ)性的科研突破，常常具有很強的隨機性，此時財政投入的主要方向在于，當(dāng)基礎(chǔ)研究取得突破之后，通過較早的資金投入大大縮短從基礎(chǔ)理論到形成產(chǎn)業(yè)的時間與業(yè)態(tài)的距離，通過財政引導(dǎo)放大產(chǎn)業(yè)效應(yīng)和市場激勵，為技術(shù)成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化注入穩(wěn)定預(yù)期。首先，財政除了在持續(xù)完善企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策方面發(fā)揮重要作用外，還需要保障企業(yè)在創(chuàng)新資源配置中的主導(dǎo)權(quán)與決定權(quán)。政府加大財政科技投入不是要取代企業(yè)主體作出創(chuàng)新決策，而是作為媒介支持企業(yè)與高校、科研院所開展產(chǎn)學(xué)研深度合作。其次，政府財政科技資源作為“堅強后盾”要吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)進入國家創(chuàng)新平臺，支持企業(yè)牽頭并承接國家重大科技項目，切實將我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢、超大規(guī)模的市場優(yōu)勢同發(fā)揮好市場機制和企業(yè)主體作用有機結(jié)合[21]。最后，財政要向創(chuàng)新型中小微企業(yè)提供更多優(yōu)惠政策傾斜，通過國家科技創(chuàng)新平臺以及大型企業(yè)的技術(shù)外溢帶動產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)聯(lián)合開展科技攻關(guān)，將科技創(chuàng)新的成果更多地轉(zhuǎn)化為提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的技術(shù)支撐。

處于初創(chuàng)期、成長期的高新技術(shù)企業(yè)往往無法承擔(dān)單個創(chuàng)新活動引致的系統(tǒng)性風(fēng)險，因而要發(fā)揮財政科技資源的集中優(yōu)勢，向科技創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)開放國家實驗室等創(chuàng)新基地與平臺，促進科技資源的開放共享。針對不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展階段，需細分財政科技的投入重點與支持方式。對于成熟型創(chuàng)新企業(yè)，應(yīng)搭建起不同創(chuàng)新主體之間“產(chǎn)學(xué)研用”一體化科技攻關(guān)體系，鼓勵企業(yè)牽頭組織實施國家重大科技任務(wù)，以多方合作共擔(dān)公共創(chuàng)新風(fēng)險、分享科技轉(zhuǎn)化成果[22]。對于初創(chuàng)型的中小型科技企業(yè)，應(yīng)發(fā)揮好創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與成果轉(zhuǎn)化基金的激勵與帶動作用，為初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)設(shè)置專門的“保險機制”，完善全鏈條的創(chuàng)業(yè)孵化載體設(shè)置，運用市場機制促進科創(chuàng)成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與資本化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加大政府對自主創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的采購力度，以市場競爭機制引領(lǐng)企業(yè)創(chuàng)新，最終構(gòu)建財政在國家創(chuàng)新體系中多層次、全方面、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的支持模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政、稅收、產(chǎn)業(yè)、科技等領(lǐng)域的相關(guān)政策，使財政支持企業(yè)創(chuàng)新主體的方式更加多樣化。 [Reform]

參考文獻

[1]王志剛.完善科技創(chuàng)新體制機制[N].人民日報，2020-12-14（009）.

[2]陳勁，陽鎮(zhèn)，朱子欽.“十四五”時期“卡脖子”技術(shù)的破解：識別框架、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向與突破路徑[J].改革，2020（12）：5-15.

[3]習(xí)近平.努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地[J].求是，2021（6）.

[4]姚東旻，王悅.財政在國家創(chuàng)新體系中的定位與作用[J].中國財政，2020（20）：24-26.

[5]克里斯蒂娜·查米納德，本特-艾克·倫德瓦爾，莎古芙塔·哈尼夫.國家創(chuàng)新體系概論[M].上海市科學(xué)學(xué)研究所，譯.上海：上海交通大學(xué)出版社，2019：22.

[6]李俊生，姚東旻.財政學(xué)需要什么樣的理論基礎(chǔ)？——兼評市場失靈理論的“失靈”[J].經(jīng)濟研究，2018（9）：20-36.

[7]朱平芳，徐偉民.政府的科技激勵政策對大中型工業(yè)企業(yè)R&D投入及其專利產(chǎn)出的影響——上海市的實證研究[J].經(jīng)濟研究，2003（6）：45-53.

[8]陳昭，劉映曼.政府補貼、企業(yè)創(chuàng)新與制造業(yè)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[J].改革，2019（8）：140-151.

[9]解維敏，唐清泉，陸姍姍.政府R&D資助、企業(yè)R&D支出與自主創(chuàng)新——來自中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)[J].金融研究，2009（6）：86-99.

[10] HONG J， FENG B， WU Y， et al. Do government grants promote innovation efficiency in China's high-tech industries？[J]. Technovation， 2016， 57： 4-13.

[11] YANG S， LI L. A study on evaluation on innovation efficiency of advanced manufacturing in China[C]. E3S Web of Conferences. EDP Sciences， 2021， 235： 2074.

[12] FREEMAN C. Technology policy and economic performance： lessons from Japan[M].London： Pinter Publishers， 1987.

[13] MAZZUCATO M. The entrepreneurial state[J]. Soundings， 2011， 49（49）： 131-142.

[14] MAZZUCATO M. The green entrepreneurial state[J]. The politics of green transformations， 2015， 28： 134-152.

[15] BORRáS S， EDLER J. The governance of change in socio-technical and innovation systems： three pillars for a conceptual framework[M]. Edward Elgar Publishing， 2014.

[16] 李俊生，姚東旻.互聯(lián)網(wǎng)搜索服務(wù)的性質(zhì)與其市場供給方式初探——基于新市場財政學(xué)的分析[J].管理世界，2016（8）：1-15.

[17] 李俊生.新市場財政學(xué)：旨在增強財政學(xué)解釋力的新范式[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2017（5）：3-11.

[18] 王定祥，黃莉.我國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的機制構(gòu)建與制度優(yōu)化[J].改革，2019（5）：80-91.

[19] 張大璐.發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢? 大力提升科技創(chuàng)新能力[J].宏觀經(jīng)濟管理，2020（8）：31-35.

[20] 盛朝迅.新發(fā)展格局下推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)展的思路與策略[J].改革，2020（2）：1-13.

[21] 王波，張念明.創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向下財政政策促進科技創(chuàng)新的路徑探索[J].云南社會科學(xué)，2018（1）：57-63.

[22]馮飛鵬，韋瓊?cè)A.產(chǎn)業(yè)政策、科技人力資源配置與企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險[J].投資研究，2020（5）：142-157.

Theoretical Guidance and Orientation Choice of Fiscal Support for the Construction of National Innovation System in the 14th Five-Year Plan Period

YAO Dong-min? LI Jing

Abstract： The 14th Five-Year Plan period is a crucial strategic period to build up China's strategic strengths in science and technology and enhance the overall efficiency of the national innovation system. Under the theoretical viewpoint of the national innovation system and "market platform"， "government involvement"， and "market rules" of neo-public finance， this article constructs the theoretical framework of fiscal support for the operation of the national innovation system. In the diversified and networked national innovation system， different innovation entities， such as the governments， enterprises， and universities， interact through the market platform and finally meet the society's common needs of "improving the overall efficiency of the national innovation system". Public finance provides the basic guarantee for technological infrastructure and innovation talents and promotes the effective connection between the new national system and the market mechanism. Public finance should play the role of motivation， guidance， coordination， capital leverage， and risk buffering. In the period of the 14th Five-Year Plan， public finance should support the construction of the national innovation system in the following ways. Firstly， based on the main body of scientific research activities， improve the fiscal incentive mechanism for scientific and technological talents. Secondly， improve the overall coordination mechanism of fiscal allocation of scientific and technological resources， and give full play to the two different initiatives of central and local fiscal incentive and guidance for scientific and technological development. Thirdly， concentrate superior innovation resources and give full play to the guiding and levering role of fiscal technology guidance funds. Fourthly， build a differentiated and beneficial policy system and share the potential public risks of major innovation activities appropriately.

Key words： national innovation system; neo-public finance; new national system; market platform