孫俊鋒 江蘇省交通運輸廳港航事業(yè)發(fā)展中心

長期以來，京杭運河蘇北段水上運輸優(yōu)勢特別顯著，航道和船閘過閘貨運量日益增長，船閘通過能力已難以滿足高峰時段的船舶過閘需求，導致部分時段、部分區(qū)域、部分船閘出現船舶積壓、滯留現象，降低了電煤、重點急運物資水上運輸的時效性。為緩解該矛盾，保證國家重點物資、急運物資及時過閘，江蘇省交通運輸廳早在2000年5月印發(fā)了《京杭運河優(yōu)先過閘管理辦法》（以下簡稱“原辦法”）。實施近二十年來，在保障重點急運物資運輸、維護船閘運行秩序等方面發(fā)揮了重要的作用，然而隨著近年來船舶大型化和運輸結構調整，現行辦法已不適應當前實際情況。特別是2020年7月1日起施行的交通運輸部《通航建筑物運行管理辦法》明確了船舶優(yōu)先過閘的情況，急需總結內河船舶優(yōu)先過閘現狀與經驗，為船舶優(yōu)先過閘管理辦法的修訂提供參考依據。

1.船舶優(yōu)先過閘現狀

1.1 相關管理規(guī)定

原辦法根據原《船閘管理辦法》、《江蘇省內河交通管理條例》及《江蘇省船舶過閘費征收和使用辦法》的有關規(guī)定，明確了船舶優(yōu)先過閘的基本原則：（1）有利于保證國家重點物資、急運物資的運輸；（2）有利于推進船型改造和進步；（3）有利于維護船閘正常運行調度管理秩序。優(yōu)先過閘船舶的主要包括：（1）持有縣以上人民政府證明的搶險、救災物資運輸船舶和持行省防汛抗旱指揮部證明的防汛抗旱物資運輸船舶；（2）持有江蘇省航務軍代處證明的軍事物資運輸船舶；（3）部、省屬電廠煤炭運輸船舶及500噸以上大鐵駁船隊和頂推船隊；（4）鮮活貨和危險品運輸船舶(如新鮮蔬菜、水果、魚蝦，家禽、汽油、柴油等；（5）持有省轄市以上人民政府證明的城市居民生活用煤、糧食；化肥、農藥及外貿和重點工程建設急運物資的運輸船舶。

原辦法明確了船舶申請優(yōu)先過閘的程序：（1）過閘船舶必須先至船閘遠方調度站進行報到登記，領取報到登記號單；（2）船舶中請優(yōu)先過閘時需向船閘管理所提交優(yōu)先過閘申請書、過閘報到登記號單、有關證明和運單原件及復印件；（3）船閘管理所應建立船舶優(yōu)先過閘集體研究審批制度；（4）經審定批準優(yōu)先過閘的船舶應在船閘登記售票處、遠方調度站向船員公示。現行辦法規(guī)定了船舶優(yōu)先過閘的內部規(guī)范、現場監(jiān)管以及船舶違反規(guī)定的罰則。申請優(yōu)先過閘的船舶必須真實提供規(guī)定的驗證資料，船閘管理所應認真查驗，對弄虛作假的船舶取消申請優(yōu)先過閘資格。

此外，為促進綠色航運發(fā)展，行業(yè)管理部門以船舶優(yōu)先過閘服務為抓手之一，鼓勵引導運輸結構調整和綠色船型發(fā)展。例如，江蘇省相關部門相繼印發(fā)了《江蘇省“十二五”時期推進內河船型標準化工作實施意見》、《關于印發(fā)江蘇省內河集裝箱發(fā)展行動計劃（2018-2020年）的通知》等文件，鼓勵發(fā)展的LNG清潔能源船、內河集裝箱運輸船享受優(yōu)先過閘政策。

1.2 優(yōu)先過閘執(zhí)行情況

目前，江蘇省交通運輸主管部門共管理52座通航船閘，48個船閘管理所，實行“統(tǒng)一領導，分級管理”模式，省、市、縣三級航道部門進行“條塊結合、以塊為主”管理方式。船舶優(yōu)先過閘工作主要由船閘管理所承擔。在工作實際中，為保證電煤運輸的真實性和時效性，相關部門每年會下達《省內電煤等重點物資蘇北運河優(yōu)先過閘計劃》，明確可以辦理優(yōu)先過閘計劃的電廠名稱、每月辦理計劃數額，不在該計劃范圍內的電廠不予辦理優(yōu)先過閘手續(xù)。對于沿線大型企業(yè)的重點急運物資，運輸船舶的優(yōu)先過閘辦理流程為：（1）企業(yè)向省轄市人民政府申請；（2）省轄市人民政府審核；（3）蘇北處復核；（4）蘇北處下屬各船閘辦理具體優(yōu)先過閘手續(xù)；（5）辦理船閘對外公示接受社會監(jiān)督。

其他優(yōu)先船舶，包括頂推船隊、大鐵駁船隊、集裝箱運輸船、使用LNG能源船、載運危險貨物船的優(yōu)先過閘辦理流程：（1）船員向擬通過船閘申請；（2）受理船閘進行符合性審核；（3）受理船閘辦理具體優(yōu)先過閘手續(xù)；（4）辦理船閘對外公示接受社會監(jiān)督。

表1和表2統(tǒng)計了2017-2019年江蘇省交通運輸船閘船舶優(yōu)先過閘情況。可見，優(yōu)先過閘貨運量平均為5930萬噸，占總貨運量22.5億噸的比例僅為2.64%；優(yōu)先過閘船舶艘次平均為3.66萬艘，占總艘次325萬艘的比例僅為1.13%，全省交通運輸船閘優(yōu)先過閘的總量相對很??；優(yōu)先過閘貨物依次為集裝箱、危險品、空載、煤炭、礦建材、電煤等。此外，為了既能保障優(yōu)先船舶及時過閘，又能兼顧正常船舶過閘，各船閘每日優(yōu)先過閘單船與當日單船過閘總數的比例，上行一般不超過10%、下行不超過30%、上下行合計不超過15%；各船閘每日優(yōu)先過閘船隊與當日船隊過閘總數的比例，上、下行一般都不超過30%，上下行合計亦不超過30%。

表1 2017-2019年江蘇省交通運輸船閘優(yōu)先過閘總體情況

表2 2017-2019年江蘇交通運輸船閘優(yōu)先過閘貨種情況統(tǒng)計

2.船舶優(yōu)先過閘經驗

現行辦法實施近二十年來，在保障國家重點急運物資運輸、推進船型升級改造、維護船閘運行秩序等方面發(fā)揮了重要的作用，然而隨著近年來的船舶大型化和運輸結構調整，現行辦法已不適應當前實際情況。主要表現在：一是現行辦法適用范圍較窄，僅限于京杭運河江蘇段，其他船閘的船舶優(yōu)先過閘管理缺乏規(guī)范性文件，除載運危險貨物船基本上都執(zhí)行優(yōu)先過閘外，其他船閘船舶優(yōu)先過閘執(zhí)行情況不一；二是鼓勵發(fā)展的LNG清潔能源船、內河集裝箱運輸船暫未納入現行辦法，導致實踐執(zhí)行中有疑問，如將普通貨輪改裝集裝箱后如何認定為集裝箱船？雙燃料LNG船舶沒有使用LNG燃料是否能優(yōu)先過閘？三是目前蘇北運河上駁船平均載重噸大于1000噸、單船平均載重噸位已接近1500噸，原辦法規(guī)定可優(yōu)先過閘的500噸級以上大鐵駁船隊和頂推船隊在干線航道上已屬于小噸位船隊，不符合船舶大型化發(fā)展趨勢，需要結合實際予以調整。

原辦法施行過程中，存在部分部門出具優(yōu)先過閘證明材料時把關不嚴、優(yōu)先過閘船舶的誠信管理欠缺等問題，需要傾聽船民呼聲，規(guī)范優(yōu)先過閘服務程序，加強信息公開和防范廉政風險。船舶優(yōu)先過閘應當堅持安全便捷、有序調度、服務公開等要求，同時為了從嚴實施優(yōu)先過閘管理，建議將防汛抗旱物資運輸船舶的認定調整為省級有關主管部門確定；省政府重點工程建設單位需要優(yōu)先過閘的應急物資運輸清單需要報請省交通運輸主管部門。而且，重點急運物資使用單位應當事先將運輸清單報有關設區(qū)的市交通運輸主管部門、蘇北處備案。同時，為加強信息公開和公眾監(jiān)督力度并要求，要求將優(yōu)先過閘申請審核結果、優(yōu)先過閘調度計劃以多種方式進行公示，并設置救濟渠道，若有關單位或者個人對船舶優(yōu)先過閘有異議的，相關單位必須受理并及時給予答復。

要加強優(yōu)先過閘船舶的信用管理工作，鼓勵船舶誠信過閘，嚴厲打擊弄虛作假騙取優(yōu)先過閘的行為。船閘運行單位應加強優(yōu)先過閘船舶的航次、船型、貨種等核查，及時處理優(yōu)先過閘方面的舉報、投訴和建議。對于誠信過閘的船舶按照有關信用辦法實施積分獎勵，對清潔能源船不使用LNG、集裝箱散貨混裝、假借軍事運輸船名義或以其他方式騙取優(yōu)先過閘的行為，3個月內取消該船舶（船隊）優(yōu)先過閘服務。電廠、重點工程建設單位、其他重點急運物資使用單位應嚴格按照“重點急運物資運輸清單”明確的船舶、航次、貨種、數量等辦理優(yōu)先過閘。對于假借重點急運物資等名義載運其他用途或超范圍載運物資等行為，一經查實，3個月內取消該單位優(yōu)先過閘服務。

2019年4月1日起施行的《通航建筑物運行管理辦法》規(guī)定了優(yōu)先過閘船舶的類型，并明確省級交通運輸主管部門可以確定重點急運物資船的范圍，為執(zhí)行優(yōu)先過閘政策奠定了法律基礎。一是為了保障重點急運物資及時過閘，需要結合江蘇實際和政策銜接，進一步明確優(yōu)先船舶范圍，特別是重點急運物資船的范圍。二是為了確保船舶過閘安全、有序，需要傾聽船民呼聲，嚴控優(yōu)先過閘船舶范圍，規(guī)范優(yōu)先過閘服務程序，加強信息公開和防范廉政風險。三是為了促進綠色航運發(fā)展，以船舶優(yōu)先過閘為抓手之一，通過分類管理、嚴格條件等，引導水路運輸結構調整和綠色船型發(fā)展。

3.船舶優(yōu)先過閘修訂建議

3.1 修訂原則

保障重要急運物資和特種類型船舶及時過閘。除《通航建筑物運行管理辦法》第十八條明確的搶險救災船、軍事物資船、客運班輪和執(zhí)行公務的公務船等特種類型船舶外，還應當保障我省涉及民生急運物資的電廠應急電煤、省政府重點工程建設應急物資、保障城鄉(xiāng)居民生產生活急需的糧食和化肥等。其中電廠應急電煤和重點工程建設應急物資運輸清單由省交通運輸主管部門認定，從嚴控制應急物資運輸總量，清單內的應急物資享受優(yōu)先過閘，清單外的不得優(yōu)先過閘。

確保船舶過閘安全、有序。根據《通航建筑物運行管理辦法》要求，船閘運行應當堅持安全便捷、有序調度等原則，更好地為經濟社會發(fā)展和人民群眾出行服務。為了確保船閘和人員安全，考慮將載運危險貨物船納入優(yōu)先過閘范圍；規(guī)范船舶優(yōu)先過閘服務程序，自覺接受公眾監(jiān)督，切實維護過閘秩序，為船舶提供優(yōu)質通航服務。

促進綠色航運發(fā)展。響應省政府及有關部門要求，以船舶優(yōu)先過閘為抓手之一，引導水路運輸結構調整和綠色船型發(fā)展，將集裝箱船、清潔能源船、標準化頂推船隊和拖帶船隊納入優(yōu)先過閘范圍；同時，為了規(guī)范管理，對部分優(yōu)先船舶類型給出明確定義，特別是集裝箱船和清潔能源船，便于進行分類管理和執(zhí)行。

3.2 優(yōu)先船舶類型

根據江蘇省實際，建議將可以申請優(yōu)先過閘的船舶分為三類：第一類是《通航建筑物運行管理辦法》明確的載運搶險救災、軍事物資、重點急運物資等船舶；第二類是為了確保船閘和人員安全而要求及時過閘的，主要是載運危險貨物船、客運船和公務船；第三類是促進綠色航運發(fā)展的船型，包括集裝箱船、清潔能源船、標準化頂推船隊和拖帶船隊等?？梢陨暾垉?yōu)先過閘的船舶亦可以不申請優(yōu)先過閘，且不得強制要求其優(yōu)先過閘。

特別是關于集裝箱運輸船的認定，為引導運輸結構調整和船型發(fā)展，對于集裝箱運輸船舶優(yōu)先過閘進行分類管理。對于集裝箱的認定，一是指專門用以載運集裝箱的船舶，不論載運集裝箱的數量是多少（含空載），都認定符合申請優(yōu)先過閘申請條件；二是指載運集裝箱的多用途船，只有當載運集裝箱的數量達到船舶載運能力的百分之五十及以上才認定符合優(yōu)先過閘申請條件（當船舶適航證書沒有載明核定箱量時，按不少于15TEU來認定）；三是為促進集裝箱運輸發(fā)展的“五定”（定點、定線、定船、定時、定價）班輪，由相關企業(yè)向省級港航事業(yè)發(fā)展機構備案并經過網絡公示，航線航班原則上每月調整一次。上述集裝箱船混裝其他種類貨物時，不符合優(yōu)先過閘申請條件。

最后，當優(yōu)先過閘船舶較多時，根據優(yōu)先過閘船舶的種類以及實際優(yōu)先保障需求，優(yōu)先過閘船舶應當按下列次序調度：搶險救災船和軍事運輸船，客運船、公務船、危險貨物船、集裝箱船、重點急運物資船。其他優(yōu)先過閘船舶應當在前述船舶過閘后按照申請的先后次序在優(yōu)先過閘安排過閘。