鄒光勇 劉明宇 劉鵬 楊竹莘

引用格式：鄒光勇， 劉明宇， 劉鵬， 等. 公共景區(qū)門票價格管理理論述評——基于國際比較視角[J]. 旅游學刊， 2021， 36（6）： 60-73. [ZOU Guangyong， LIU Mingyu， LIU Peng， et al. Admission pricing policy in the public scenic spots： An international comparison approach[J]. Tourism Tribune， 2021， 36（6）： 60-73.]

[摘? ? 要]我國社會各界在公共景區(qū)門票價格問題上存在表象與局部之爭及以訛傳訛誤區(qū)，理論研究也多被現(xiàn)實政策推著走?；诖?，文章系統(tǒng)考察了公共景區(qū)收費與免費之爭、門票定價方法、門票收費類型與定價策略及收入管理等熱點問題，總結了公共景區(qū)收費合法性、合理性與收費效率等中外異同點及其原因，比較了不同經(jīng)濟發(fā)展程度下私人、州和中央規(guī)制方式差異。文章最后在數(shù)據(jù)庫建設與相應的實證分析、公共景區(qū)治理結構改善、政府不同規(guī)制動機下的不同策略及效果研究、中央政府與地方政府之間的博弈研究、游客支付意愿法等非市場價值評估法的應用以及公共景區(qū)分類規(guī)制方面做了進一步討論。

[關鍵詞]公共景區(qū);門票價格;定價方法;定價策略;政府規(guī)制

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2021）06-0060-14

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.06.010

引言

公共景區(qū)是公共資源建設的景區(qū)之簡稱，也即公共擁有的利用天然的或過去人類活動所創(chuàng)造的獨特吸引物所建設的旅游景區(qū)。這里的公共資源包括地文景觀、自然水域風光、受保護的生物景觀、天象與氣候景觀、遺址遺跡、公共建筑與設施、過去人類活動等。公共景區(qū)是我國A級景區(qū)的主要組成部分1，涵蓋了全國重點文物保護單位、國家重點風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)、世界自然和文化遺產(chǎn)單位以及森林公園、地質公園、礦山公園、海洋公園、城市公園、博物館、紀念館等。國際上，公共景區(qū)的門票價格研究主要針對以資源為基礎的娛樂型（resource-based recreation）景區(qū)，涵蓋了國家公園、自然保護區(qū)、博物館、公共戶外娛樂服務、國家森林公園、遺產(chǎn)旅游、海洋公園等類型，且多以各種保護區(qū)（protected areas）型的景區(qū)為主。

關于公共景區(qū)門票改革，國內主要存在免門票、降票價、遵循市場規(guī)律3種聲音2。首先，不少業(yè)內人士認為，景區(qū)免費可以增加旅游者，并帶來更多消費，“門票易滋生腐敗”，對轄區(qū)民眾提供健康生活、免費服務是政府業(yè)績衡量的關鍵標準，公共景區(qū)最終會走向免票3。其次，門票降價這一觀點得到更多支持。比如“免是不可能的，但降是可以的”，或“就該降，的確太貴”。再次，也有人士對景區(qū)免費或降價經(jīng)營全盤否定：第一，基于市場發(fā)展規(guī)律視角，門票價格不能一刀切，應遵從市場規(guī)律、尊重科學。在游客愿意為公共景區(qū)高價值服務付費情況下，政府規(guī)制重點應從票價轉移到如何更好提升景區(qū)服務質量。第二，基于公共財政視角，有人士擔心在門票價格規(guī)制下“中國未來3～5年”將會有“越來越多政府無力運營景區(qū)”;還有人士提出，免費只會是“雷聲大雨點小”“治標不治本”;財政緊張情況下，環(huán)衛(wèi)、安保之類成本難收回，如果免費經(jīng)營，景區(qū)將成“垃圾場”，景區(qū)經(jīng)營將“癱瘓”。

在公共景區(qū)收費還是免費經(jīng)營上，國際和國內一樣存在爭議。收費的典型例子是國家公園，其用于環(huán)境保護的用戶付費法已得到很好應用[1-2]。此外，國際上雖無針對景區(qū)收費情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，但20世紀90年代初的保護區(qū)調查數(shù)據(jù)表明：世界上約一半保護區(qū)收取門票，且該比例呈增長趨勢[3]?？傮w上看，國際爭議主要是社會民主主義與社會公平理論及新自由主義與用戶付費思想的免費與收費之爭，社會習俗與傳統(tǒng)習慣影響也是原因之一。

從理論界來看，國外門票價格研究較早，成果也較豐碩。國內在公共景區(qū)經(jīng)濟性質、門票定價影響因素、定價策略等方面的研究也在不斷深化，且門票價格設定原則與管制方法理論判斷已較為清晰。然而，公共景區(qū)門票生成的背后理論機制究竟是什么？門票降價對全域旅游帶動作用如何測算？還有，不同類型景區(qū)的定價方法與策略差異認識、相關政策規(guī)制的理論解釋等方面都還有待深入，理論研究總體上被現(xiàn)實政策推著走，也有不少人士在門票價格問題上陷入表象與局部之爭及以訛傳訛誤區(qū)。對此，如果能全面梳理和借鑒國外研究成果，并找出國際國內共同點和差異點及其背后原因，認清中國特色，學習國際經(jīng)驗，公共景區(qū)門票問題的認識毫無疑問將更加客觀、科學。那么，公共景區(qū)門票收費究竟存有哪些爭議，其背后的理論分歧在哪里？如何正確認識其門票價格的制定原則？帶著上述問題與思考，本研究著力梳理國內外研究進展，系統(tǒng)考察公共景區(qū)收費與免費之爭、門票定價方法、門票收費類型與定價策略及收入管理等問題，希望借此大家能認識各種爭議，更好對接國際前沿，也使各利益相關者能更為全面地認識門票價格改革方向。

1 公共景區(qū)收費的國際經(jīng)驗

1.1 公共景區(qū)門票定價的宏觀環(huán)境影響

門票背后的問題也是政治、法律、環(huán)境、經(jīng)濟和社會關系問題，不同國家的公共景區(qū)門票費用管理特點不同。首先，費用收取的實際能力、收費權利、收費種類以及最高費率在很大程度上取決于政治制度和法律執(zhí)行情況，如印度尼西亞明打威群島政府機構曾制定5美元的沖浪旅游收費政策，但由于很多旅游經(jīng)營者不承認其合法性導致收費暫停。在澳大利亞大堡礁的海洋公園，旅游船也由所有旅游經(jīng)營者定期收取類似費用，并轉交給管理當局[4]。從政府價格規(guī)制來講，門票價格政策須有助于提高效率、公平和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[5]，低門票策略往往受政治歡迎。從我國來看，不同階段的門票價格管理特征不同1。在門票價格過快增長階段，管理部門有時會收取高額費用以允許游客進入特定區(qū)域2。有的地區(qū)收費意味著針對付費游客的更大義務，如公共營地負有改善設施或增加公共安全責任的義務[6]。

其次，用戶付費是一種經(jīng)濟工具，一國經(jīng)濟水平、貨幣實力、匯率、經(jīng)濟規(guī)劃和預算程序等政策都會影響游客收費政策。在面對經(jīng)濟吸引力土地用途的競爭方式下[7]，門票會設置在低價水平，這樣可以免于外界批評3，特別是在發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，政策上會更支持有切實經(jīng)濟收益的項目和土地利用[8]。在澳大利亞，雖然森林的休閑和旅游經(jīng)濟活動要比木材的經(jīng)濟效益大得多，但木材使用卻作為優(yōu)先選擇。這是因為公共森林由州而非聯(lián)邦管轄，澳大利亞所得稅又由聯(lián)邦政府統(tǒng)一征收，地方難以直接獲得好處，且林業(yè)各機構的資金直接來自國庫。此外，作為選票來源的木材城比金錢利益更有價值。

再次，除了政治和經(jīng)濟方面原因外，社會因素和環(huán)境因素也很重要，如為了減少擁擠和資源損害，殘疾人士、老年人或學童的門票減免等。不管何種定價策略，除了社會福利、消費者剩余與企業(yè)盈利外，公眾對收費的態(tài)度很重要，為此，景區(qū)也可能在標牌標志上想辦法來使得游客愿意付費[9]。如果個人愿意付費用于環(huán)保，他們就更愿意支持門票政策[10-11];強烈的反對可能意味著不認可，這對旅游方式和既定經(jīng)濟指標都有不利影響。公眾對門票價格水平高低的認識主要受兩個因素影響：其一，游玩次數(shù)、產(chǎn)品豐富度、忠誠度等旅游消費者行為因素;其二，收入水平、門票價格對游玩選擇的重要性、服務與產(chǎn)品質量、是否覺得物有所值、現(xiàn)有的門票價格水平等經(jīng)濟因素[12]。

社會習俗和傳統(tǒng)習慣是形成社區(qū)觀點的強有力論據(jù)，因而也構成公共景區(qū)門票收取的重要依據(jù)。在一些西方國家，人們習慣免費進入鄉(xiāng)村地區(qū)自由走動，而這種傳統(tǒng)在長期收費的意大利海灘或北美公園則不適用[13]。澳大利亞海灘和新西蘭國家公園也都免費進入;英國的國家公園收取停車、野營設施費用;澳大利亞在不同州及同一州不同公園收費特點都不同，比如塔斯馬尼亞的國家公園都收取門票，而昆士蘭則除了5個國家公園/保護公園收費外，其余都是免費進入[14]。

1.2 社會民主主義與社會公平理論

社會民主主義具有強烈的平均主義信仰，認為收費意味著雙重征稅[15]，會對公民產(chǎn)生歧視。由于堅信公共利益產(chǎn)品理所當然應由社區(qū)和政府提供資金，其自然反對公共景區(qū)門票費并支持免費開放[16]。有研究表明，美國緬因州的公園野營費用增加對低收入者影響比高收入者大[17]，從社會公平理論來看，其收取門票不利于低收入群體。門票價格高低也對不同收入游客的進入數(shù)量影響不同[18]，如影響到低收入者和少數(shù)民族人群的旅游參與[19]，從而有礙公平。門票價格公平與否還受不同地方依戀與支付意愿感知公平影響[20]。如果認為不公平、不合理或受價格歧視，旅游消費者易產(chǎn)生投訴甚至敵對行為[21]，如表現(xiàn)為憤怒、失望、驚訝、嫉妒、無助和抑郁等[22-23]。

隨著時代推移，發(fā)達國家政府對很多類型公共景區(qū)的資金支持呈下降趨勢[24-25]，發(fā)展中國家對公共景區(qū)的資金支持則更少[26]，博物館、海洋保護區(qū)、國家公園等類型公共景區(qū)中皆是如此。由于資金缺乏[27]，全球多達70%～80%的海洋保護區(qū)（marine protected areas）只是名義上受到保護，實則缺乏有效管理，如加勒比海[28]和牙買加[29]的海洋保護區(qū)，菲律賓的潛水目的地[30]，韓國[31]、泰國[32]、澳大利亞[33]、加拿大[34]和尼泊爾的國家公園以及尼泊爾[35]與澳大利亞[36]的公共保護區(qū)，冰島的自然吸引物[37]等。實際上，早在1908年，美國雷尼爾（Rainier）國家公園針對汽車設置了收費進入許可條件[38]。如果國家財政資金不足，公共景區(qū)不可能成為免費商品，而門票則是資金的有益“補充”[37]，公共景區(qū)收費已經(jīng)得到越來越多支持。

在上述背景下，即使基于社會公平理論，管理者也會通過建立基于居住權的差價制度來區(qū)分本地居民和非本地居民，從而收取差價[39]，這在印度、肯尼亞、秘魯、伊朗[40]、泰國、印尼、津巴布韋、塞舌爾、厄瓜多爾等亞非拉國家和地區(qū)比較常見，其他地區(qū)也有此類情況。澳大利亞大堡礁海洋公園，游客乘坐商業(yè)旅游船前往時收取5澳元門票，但乘坐自己的游船免費;我國的三峽大壩針對國內游客免費，國外游客則收取105元費用1。這種差異化定價的理由是：當?shù)厝艘呀?jīng)征稅，因而本國游客與國外游客應該有別，且國外游客通常收入更高，其支付意愿也更高[41]，比如對馬來西亞國家大象保護中心[42]的研究表明，國外游客具有高支付意愿。國際游客付費也有利于分擔社區(qū)承擔的休閑設施及服務費用，如垃圾處理服務費用和標志導引設施費用。

1.3 新自由主義與用戶付費

國際上占據(jù)主流經(jīng)濟學地位的新自由主義[43]主張自由競爭，以此為基礎的經(jīng)濟模型則以用戶付費（user pay）為基礎[5]，主張對公共景區(qū)收取門票，甚至主張在發(fā)展中國家景區(qū)門票應提高到過剩需求消失為止。所謂的用戶付費，是指旅游者為進入旅游和娛樂環(huán)境中所直接提供的正式的非零碎的資金。在發(fā)達國家，公共景區(qū)到20世紀末依然不太重視經(jīng)濟管理，修繕資金缺乏，典型的是英國的遺產(chǎn)旅游，所以用戶付費原則漸被視作可持續(xù)發(fā)展的有效工具。如免費，則需求過高，因而門票收取有利于公共資源收回成本以及可持續(xù)利用[44]，收入可以用于規(guī)劃和開發(fā)，提供娛樂服務，創(chuàng)造當?shù)厣虡I(yè)或教育機會，或作為游客人數(shù)的監(jiān)管工具[45-46]，從而避免擁擠導致的環(huán)境破壞。

為了保護自然資源，發(fā)展中國家的門票收取顯得更為必要。而且其森林資源的保護所導致的全球效益同樣有利于發(fā)達國家[47]，被收費的旅游消費者也會給當?shù)卣畮憝h(huán)保壓力。門票費用使當?shù)鼐用袷芤妫瑥亩灿欣诰徑饨?jīng)濟學上的荷蘭病[48]。從現(xiàn)有研究來看，引入門票費用只要定價不是很高，并不會顯著減少旅游者數(shù)量。澳大利亞的維多利亞、馬來西亞以及哥斯達黎加[49]等地的研究結果均表明，旅游者[50]，尤其是國外游客[51-52]需求價格彈性比較缺乏，尤其長期來看更為明顯，當然具體到某一景區(qū)會有所不同。在國內也有與上述相類似的觀點：黃金火和陳秀瓊提出免費開放不宜過早采用，否則會釀造“公共悲劇”[53];龐世明等總結了免費或低價制度造成的不良后果[54];祝亞也不支持普遍推廣免費開放的模式[55]。

此外，風景道式景區(qū)具有非競爭性與非排他性特點，這類景區(qū)通常免費開放[56]，但由于道路開發(fā)、維護和運行費用缺乏，美國中西部地區(qū)也在針對聯(lián)邦土地征收全地形車（all-terrain vehicle）道路使用費，如俄亥俄州韋恩國家森林公園和密蘇里州馬克·吐溫國家森林公園。根據(jù)車手受訪情況來看，不同地方征收全地形車道路使用費意見有所不同：威斯康星州支持30～67美元的年收費;北卡羅來納州普遍不支持收費，而是主張征集志愿者來維護道路[57]等。

總體來說，國外公共景區(qū)收費和定價要經(jīng)過幾個關口：首先，收費的合法性問題，也即有沒有權力收費的問題，依據(jù)產(chǎn)權屬于私人、州還是國家等的不同而不同。其次，收費目的正當性、合理性問題。很多景區(qū)保持免費的主要原因是：居民已經(jīng)提供稅收，政府應該提供公共服務，景區(qū)再次收費是否合理。所以，收費主要是出于保護環(huán)境的公共目的，或者是某些稀缺資源、設施的使用收費，或者是針對外地游客的差價。最后，收費的效率問題，也即對公共景區(qū)如何定價、收費才有效率。

2 公共景區(qū)門票定價的基本方法

2.1 條件價值法

從公共景區(qū)如何收取合適門票這個角度來看，由于公共景區(qū)在市場中不可交易，被稱之為非市場商品，其定價困難及相關爭議的主要原因在于沒有可獲取的[58]或可靠的價格信息[59-60]。而條件價值法（contingent valuation method）用于人們對消費公共產(chǎn)品所獲得的收益評估，可以通過游客支付意愿法（willingness to pay），也即詢問旅游消費者的最大支付意愿或者接受沒有消費的補償[61]來實現(xiàn)。由于試圖測評的是公共景區(qū)的經(jīng)濟價值，條件價值法被看作是非市場價值評估方法[62]。旅游消費者的最大支付意愿可以使用公投、支付卡或開放式問卷[63]等連續(xù)型或離散型的方式來獲取，通常被設定為年齡、性別、收入、受教育水平、家庭規(guī)模、游玩滿意度等的函數(shù)關系。條件價值法也是最普遍應用的門票價格研究方法，其可靠性已得到檢驗，并且美國國家海洋和大氣管理局發(fā)布了條件價值法的研究設計指南[64]。

馬來西亞帕亞因達濕地保護區(qū)[65]和斯里蘭卡大象保護區(qū)[66]的條件價值法研究均得出最佳門票費。冰島黃金瀑布（Gullfoss）和斯卡夫塔山國家公園（Skaftafell）條件評估法的問卷調查研究得出，適度收費不會顯著減少游客需求量[37];博茨瓦納莫雷米野生動物保護區(qū)[67]和泰國一些國家公園[68]的外地游客支持門票價格提高，但在是否歧視收費上則有不同判斷。此外，游客支付意愿法的研究多得出門票價格偏低結論[28]，這樣的研究文獻很多，如尼泊爾齊旺國家公園的游客支付意愿比門票高出2.5倍[69]，中國呼倫湖保護區(qū)游客支付意愿比門票高出2.5～3.5倍[70]，由此有研究使用游客支付意愿法來研究如何適度分級提高門票費用[71]。

當然，游客支付意愿法在現(xiàn)實中的目的也是多樣化的，比如可以弄清楚旅游者是否愿意為景區(qū)保護支付更多費用，以對專門的自然保護區(qū)提供管理和保護基金[72]，以此用于減少擁擠效應、減少內陸發(fā)展對海洋保護區(qū)的損害[73]、保護環(huán)境免于退化[74]或改善生態(tài)質量[75]，減少負面影響的同時實現(xiàn)收入最大化[76]等。此外，許多研究者認為游客支付意愿法虛高了門票價格，因而建議采取態(tài)度傾向法（attitudinal approaches）[44]，該方法在國內還不太常用。態(tài)度傾向法與游客支付意愿法差異在于，態(tài)度傾向法考慮的是旅游消費者對于價格的接受程度，而不是最大支付意愿[77]，具體做法是：在問項中設置具體消費類型，然后讓消費者來填寫成本，以此來判斷消費者費用。

2.2 旅行成本法

除了條件價值法或態(tài)度傾向法外，旅行成本法（travel cost）也是非市場商品評估方法，用來進行門票定價或者進入因素預測[78]，在美國[79]、英國和澳大利亞[80-81]被廣泛采用。其基本原理是將旅游消費者的差旅開支和其他與參觀相關的費用結合起來，從而計算出旅游消費者剩余以及人均娛樂價值，具體算法又可以使用區(qū)域旅行成本法（zonal travel cost method）或個人旅行成本法（individual travel cost method）。

旅行成本法和條件價值法有時結合使用，并用于評估條件價值法研究結果的信度和效度[82]。由于旅行成本法估計的是馬歇爾消費者剩余，條件價值法估計的則是?？怂瓜M者剩余，兩者的研究結果多不一致，比如悉尼中央公園的經(jīng)濟總價值和人均游客價值[83]的實證研究也表明了兩者的結果差異。此外，理論上來說，?？怂故Ｓ嗍窃诼糜蜗M者沒有預算約束下的消費者剩余，從這個角度來看條件價值法更能反映旅游消費者心理。

2.3 影響因素定價法

除了對公共景區(qū)的經(jīng)濟價值進行評估之外，傳統(tǒng)的門票價格研究還聚焦在價格的經(jīng)濟影響因素方面[84-85]。由于影響因素定價法目的在于對不同價值部分的隱含價格進行估計，因而可以被稱作選擇實驗法（choice experiment）。我國公共景區(qū)門票價格研究是由現(xiàn)實問題所帶動，已有研究多聚焦在門票價格影響因素方面，這里又包括以供給特征為影響因素的門票價格研究、綜合考慮供給及需求關系的門票價格研究，結論詳見表1。比如從公共景區(qū)的娛樂效益（recreational benifits）水平來看，大型的、越有吸引力的、交通更便捷的公共景區(qū)門票價格越高;從公共景區(qū)提供的服務設施來看，游客平攤費用或邊際成本越高，門票價格越高;從定價差異化來看，不同時間的擁擠程度不同以及國際游客的服務設施不同，其門票價格也有所不同。

3 公共景區(qū)門票價格規(guī)制

3.1 公共景區(qū)旅游消費者付費類型

公共景區(qū)不管使用什么樣的定價方法和策略，用戶付費都體現(xiàn)在具體的費用項目上。從這個角度來看，公共景區(qū)的收入來源非常寬泛，指代也難以明確，僅以游憩用途（recreational use）來看，其包括了直接向游客征收、旅游運營商征收以及合作的私人公司征收3種類型（表2）。

此外，公共景區(qū)收取的費用可能還包括：公園外由景區(qū)所帶動的旅游者旅行和住宿、娛樂設備、房地產(chǎn)交易等經(jīng)濟活動收入;用于景區(qū)內的大型基礎設施的特殊租約和合同下的付款，如土地管理人與私人建筑和運營公司之間的成本、收入和利潤分享安排等。

3.2 公共景區(qū)門票價格高低的負面影響

3.2.1? ? 門票價格偏高的負面影響

不管采取何種方法，門票價格一般都與現(xiàn)實有偏離，而現(xiàn)實價格出現(xiàn)偏高或偏低時，學者們往往表現(xiàn)出不同的態(tài)度。歸納來說，門票價格偏高的負面影響主要有：第一，拒絕低收入者導致總效用降低[97-98]，從而造成歧視性影響[17]。蒙大拿州西部4個典型的美國農(nóng)業(yè)部森林服務營地數(shù)據(jù)研究表明，現(xiàn)行價格遠高于供求均衡價格，社會福利大大降低[99]。美國新罕布什爾州和佛蒙特州調查顯示，景區(qū)門票費被普遍接受，但門票增加對年收入少于? 30 000美元的家庭將明顯產(chǎn)生負面影響[19]。第二，我國的一些國際比較研究認為，利益相關者博弈失衡或過分依賴門票經(jīng)濟，結果是門票價格偏高且有悖社會公平或公益性[100-101]。此外，供求不平衡問題也有意見分歧，比如有人提倡增加供給，而非通過提高價格來解決。

3.2.2? ? 門票價格偏低的負面影響

有學者對高門票價格的負面影響存在異議，認為低收入的需求影響被夸大。對澳大利亞卡卡杜（Kakadu）和欣欽布魯克島（Hinchinbrook）的研究得出適度的門票費用對需求影響不大，只有在門票價格過高時才導致需求量迅速下降[98]的結論。Burns和Graefe對太平洋西北部兩個州進行電話調查，在排除年收入高于10 000美元的家庭以后，得出了對低收入者的需求未必有影響[102]這一結論。芬蘭國有游憩保護區(qū)的調查表明：低收費反而降低低收入用戶訪問量，而高收費則增加高收入人群的福利水平[18]。與此同時，英國一項針對遺產(chǎn)旅游景區(qū)的管理者、業(yè)主、官員和顧問調查顯示，過半人認為無須低價招徠游客;許多管理者認為門票價格與道德無關，1/3的人認為不需要通過低價門票來避免排斥弱勢社會群體[103]。美國一項著名的國家公園的研究則表明，收入管理政策的變化對需求量會有不利影響[104]。有研究者對于門票價格的考慮主要是需求量的影響大小，比如新馬泰海洋保護區(qū)的低價格彈性研究結論[105]。此外，也有學者提出低價導致公地悲劇等問題，從而主張用價格手段來調節(jié)[3，106]。旅游者在看到付費對游客和環(huán)保帶來好處時會更加支持收費，只是不同國家和地區(qū)的支持程度不同[14]。

3.3 公共景區(qū)門票規(guī)制政策

不同國家的政府管理方式不同，政策規(guī)制也有所不同。以國家公園和保護區(qū)為例，美國、加拿大是由中央政府直接管制。世界自然保護聯(lián)盟將保護區(qū)分為6類：嚴格保護區(qū)、國家公園、自然紀念物、物種/生境管理保護區(qū)、景觀保護區(qū)、資源管理保護區(qū)。美國收費的公共土地由土地管理局、魚類和野生動物局、國家公園管理局以及農(nóng)業(yè)部森林管理局和陸軍工程兵團管理。其中，國家公園與世界自然保護聯(lián)盟二類保護區(qū)相對應，國家公園管理局管理游客進入國家公園、使用公園設施和營地或參與各種公園活動時支付的費用的收取、存放、跟蹤和支出[107]。加拿大設置用戶費用符合《用戶費用法》的要求，并受《加拿大公園管理局法》的授權，其對國家公園、國家歷史公園、國家海洋公園、世界遺產(chǎn)地等公共景區(qū)的稅收、特許以及門票等各種收入放在一個中央集中的收入基金中，由中央政府統(tǒng)一分配，而且分配比例也與公共景區(qū)的創(chuàng)收機制之間沒有太大關系[34]。韓國僅由其國會頒布的《自然公園法》進行規(guī)制[108]。

澳大利亞、印度則基本上由各地方政府獨立管理。印度的森林公園通常由各邦（?。Q定景區(qū)的門票及其他費用，邦政府的首席野生動物管理人授權任何人進入保護區(qū)進行研究、旅游或相關活動，旅游收入用于公園管理和保護支出，如印度喀拉拉邦佩里亞爾老虎保護區(qū)的公園支出中的旅游創(chuàng)收（門票）和國家政府預算撥款各占50%左右[109]。澳大利亞國家公園也均由各州政府獨立管理[36]。

此外，日本則維持土地私有權和土地用途，管理當局在私有權基礎上推動自下而上的決策，并且負責協(xié)調各利益相關者利益[110]。保加利亞、羅馬尼亞和捷克等國家則不收取任何門票費用。中美洲的伯利茲、太平洋的帕勞和地中海的馬其頓則用收取機場離境稅的方式來收取保護費。我國公共景區(qū)管理體制是一個自上而下[111]的中央政府與地方管委會同時控制下[104]的多機構網(wǎng)格化共享管理[112]系統(tǒng)，而且在改革方向上朝著改變政出多門、強化統(tǒng)一管理的方向發(fā)展。

4 中國公共景區(qū)價格管理實踐及其挑戰(zhàn)

4.1 收益與公益之爭

我國在1999年實行A級旅游景區(qū)分類制度，2001年誕生首批4A級景區(qū)，而兩年后公共景區(qū)門票價格問題即成為社會熱點1。為此，國家發(fā)展和改革委員會、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳、國務院辦公廳等政府有關部門一直在頒布景區(qū)門票價格管理、規(guī)范和整頓文件。這些文件規(guī)定又大致分為3個不同階段：第一階段為2005—2007年，控制門票價格過快增長階段;第二階段為2007—2018年，保持門票價格相對穩(wěn)定階段;第三階段為2018—2020年，健全以運營成本為基礎的門票價格形成機制階段。第三階段的標志性文件是2018年6月國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《關于完善國有景區(qū)門票價格形成機制降低重點國有景區(qū)門票價格的指導意見》（發(fā)改價格〔2018〕951號）。該文件較看重門票公益性改革所帶來的旅游帶動效應，并明確提出將門票收入功能轉向“國民旅游休閑”以及“全域旅游”帶動功能。截至2018年9月底，各地已向社會公布近千個景區(qū)免費開放或降價措施2。2019年4月，國家發(fā)展和改革委員會辦公廳進一步印發(fā)通知指出：價格形成機制和成本監(jiān)審制度剛剛起步，要推動更大范圍和更大力度的降價。這可以理解成：不管地方政府財政有多緊張，不管公共景區(qū)門票收入在當?shù)芈糜螛I(yè)總收入中占比有多高，也不管公共景區(qū)門票的公益性改革對于公共景區(qū)自身運營及當?shù)亟?jīng)濟的影響有多少，門票經(jīng)濟時代已不合時宜。然而，面對這次“票改”大潮，業(yè)界也出現(xiàn)質疑聲音，比如不少人士指出：“門票降價沒有給緩沖時間”“倒逼太難，轉型太難”“門票降了，也不能讓旅客淡季來玩”“應該為門票經(jīng)濟正名”“門票價格下降并沒有帶來游客人數(shù)增多”等。

4.2 多樣化定價策略

門票價格是景區(qū)（點）高效、公平和維護環(huán)境等的強有效工具[5]，我國公共景區(qū)收費類型也呈現(xiàn)出多樣化特點，如有研究通過對江蘇、浙江、上海、安徽古村鎮(zhèn)的實地調研和歸納分析，歸納出4種門票定價：全景點單票制全封閉收費模式;捆綁一些消費項目的半封閉收費模式;部分自營項目收費的半開放收費模式;全景區(qū)免費的完全開放收費模式[113]。而公共景區(qū)門票價格的具體實現(xiàn)策略有很多，比如針對不同游客的價格歧視[114]以及預算平衡下的平均成本定價3[115]等。也有國際研究將定價策略歸為以下6種：免費、象征性收費、抵消或部分抵消運營成本、差異化定價、平衡淡旺季等的管理工具、最大化收益定價（很少被公共機構使用）[116]。

有必要提及的是，當公共景區(qū)決定收取門票時，一票制（all-inclusive）還是兩部制收費是首先需要考慮清楚的一個重要議題。周霄等認為，一票制是我國旅游景區(qū)門票定價策略的突破和創(chuàng)新[117]，有學者還進一步研究了武夷山4、長江三峽5、鼓浪嶼6、武當山7、蘇州園林8等地的一票制策略以及鳳凰古城的新套票制9等;然而，依米提等論證了混合票制比純一票制的效率更高，會導致更多游客能夠享用公共資源[118]等。在我國，一票制是較為常見的收費方法，而鳳凰古城、麗江古城景區(qū)的一票制則遭受過商戶抵制。美國國家公園系統(tǒng)社會科學項目發(fā)起的國家調查也表明：有2/3的人更支持“低門票+其他服務費用”，而非一票制[107]。此外，鄒光勇等曾對一票制與兩部制兩種模式下的門票價格、消費者剩余、企業(yè)盈利及社會福利進行了計算與比較，并提出門票價格管理與價格策略的理想目標為平均運營成本價格上限管制下的兩部制定價[56]。

4.3 基于產(chǎn)業(yè)鏈縱向協(xié)同的公共景區(qū)門票定價

旅游業(yè)是基于需求（旅游者）視角來進行定義的，旅游產(chǎn)業(yè)鏈即是指圍繞旅游產(chǎn)品，在旅游者從客源地到目的地并最終返回到客源地的一系列旅游活動中，涉及具有縱向關系的旅游產(chǎn)業(yè)活動單位間的關鍵性價值增值活動的連接關系。在旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，公共景區(qū)與上下游存在競合關系，從而也是門票定價必須考慮的重要影響因素。從趨勢來看，公共景區(qū)的定價研究從利益分配的合理性與權力性及其相關主張向具體的立法與合同拓展[119]。相關研究包括：公共景區(qū)門票與住宿消費在政府管理方與旅游經(jīng)營商之間合作與不合作情況下的最優(yōu)產(chǎn)品組合與定價[120];旅游目的地景區(qū)在協(xié)調供應鏈的各實體合作定價策略以及公共景區(qū)自然壟斷與在線旅行平臺雙邊壟斷共存下的價格協(xié)調[121]等。

5 研究結論與政策啟示

5.1 研究結論

第一，國際上的公共景區(qū)多進行分類規(guī)制和定價。

首先，國際研究一般根據(jù)門票價格的影響因素差異進行分類，常見類別有國家公園、州（?。┘壒珗@、海洋保護區(qū)、公共游憩區(qū)、野生動物公園、濕地保護區(qū)和博物館等。但不論什么類別，公共景區(qū)門票價格評估的常用方法都是游客支付意愿法。

其次，公共景區(qū)類別隨著其公共性質與產(chǎn)權制度不同而不同。公共性質主要包括非排他性與競爭性的公共景區(qū)及非競爭性的擁擠性景區(qū);產(chǎn)權制度包括政府管理、私有化以及共同產(chǎn)權3種[122]，而兩者之間還可以形成不同的組合，從而導致收費模式的差異。

再次，根據(jù)不同國家的規(guī)制政策差異進行分類，以國家公園為例，美國、加拿大實行中央政府直接管制方式，費用的收取與使用和景區(qū)的門票收入基本沒有關聯(lián)性，公共景區(qū)自身也沒有收費的權力，因而公共景區(qū)自身也少有收費的動力;澳大利亞實行地方政府獨立管理，但地方政府又沒有征稅權限，因而很多國家公園游憩價值被森林砍伐所替代，公園收費特點在不同州以及同一州的不同景區(qū)都不同。日本則是土地私有方式，管理當局需要以社區(qū)利益為重，改革也相應地是自下而上。

第二，中國的公共景區(qū)需兼顧全產(chǎn)業(yè)鏈下的資源保護、用戶支付能力與公平性問題。

首先，我國不同的公共景區(qū)經(jīng)濟性質不同，因而在收費和免費方式上同樣會有所不同。比如城市旅游區(qū)、歷史古跡、郊野公園以及部分城市公園綠地等往往具有排他性和非競爭性特點，更易收費;創(chuàng)意園區(qū)、部分古鎮(zhèn)及與群眾關系密切的城市休閑公園以及風景道景區(qū)和開放式景區(qū)則具有非排他性和非競爭性特點，比較難收費，因而公共景區(qū)在實行多樣化的定價策略時需考慮公共景區(qū)的不同公共性特點。

其次，中國需要規(guī)避自然壟斷在通過行政壟斷勢力發(fā)揮作用后產(chǎn)生的門票高價行為。中國的政治、經(jīng)濟、環(huán)境和社會關系有自身的政府主導特點，但中國正由依靠門票盈利，轉變?yōu)榭紤]社會福利。在一系列的政策轉變過程中，國際上資源保護成本的彌補、旅游消費者支付能力的考量、低收入群體的公平性考慮以及公共景區(qū)自身的收費說服性宣傳等都值得國內借鑒。尤其在門票制定的方法上，上述國際經(jīng)驗應融合到用戶意愿支付法中來對其進行非市場價值評估。

再次，景區(qū)門票問題與全域旅游和社會福利等問題都息息相關，需要解決產(chǎn)業(yè)鏈一體化下的利潤最大化及其合理分配以及政府規(guī)制間的矛盾關系問題。中國有從資源壟斷發(fā)展到雙邊市場下的新型壟斷趨勢，有必要基于產(chǎn)業(yè)鏈一體化的更大視野來提出利潤最大化下的價格實現(xiàn)機制與相關收益分配及景區(qū)門票定價問題。這樣的全盤統(tǒng)籌可以為旅游產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調與旅游企業(yè)縱向合作及政府決策提供依據(jù)。

5.2 政策啟示

第一，公共景區(qū)門票價格管理應視供給曲線（平均運營成本線）與社會需求曲線是否形成均衡點而定，平均成本為基礎的價格管制及兩部制價格既保證了近似完全競爭的帕累托最優(yōu)，從而紓解民意，又最大程度刺激了公共景區(qū)經(jīng)營者的積極性。

國際趨勢多為成本定價，我國門票規(guī)制政策也大抵如此。那么，倘若平均運營成本低于社會可接受的價格，即是有均衡點。價格管制的目標即是使得景區(qū)門票不大于總運營成本平攤到每位游客所形成的平均運營成本，并且接受聽證會的評議和向社會公示。此類景區(qū)還可以進一步實行“門票+小票”或“免門票+小票”的運營方式?！靶∑薄眱r格則應保持一定的穩(wěn)定性，比如“提前3個月公示”等，而且要重視和考量旅游消費者的意愿支付程度。公共景區(qū)是否免門票則取決于自身的需求彈性以及能帶來的收入乘數(shù)效應。一般來說，門戶型、樞紐型旅游目的地的一些著名景區(qū)顯然更具有這種效應，因而是更有可能實現(xiàn)免費的公共景區(qū)1。比如西湖，其實它并不是純粹的免費模式，而應該是“免門票+小票”運營類別，不僅如此，靈隱飛來峰、動物園、滿隴桂雨公園、云棲竹徑等都實行了不同程度的漲價。收取小票的景點和服務概括來說適合于公共景區(qū)內既具有競爭性又具有排他性的景點及產(chǎn)品和服務，也即多為擁擠性景點。此類景點和服務定價類似于一般商品，其價值和使用價值通過交換實現(xiàn)。

倘若平均運營成本高于社會可接受的價格，供給曲線與社會需求曲線將沒有交點，均衡無法形成。這類公共景區(qū)大多采取免費開放或低價運營方式，同時，政府通過補貼方式來彌補成本。典型例子是我國的大多數(shù)博物館，其館內珍藏大量文物，文物保護及研究費用、人員支出費用、物業(yè)管理費用等平均運營成本巨大，然而，博物館屬于文化性享受需求，社會需求曲線不高，像我國缺乏大企業(yè)資金支撐的民營博物館普遍由于成本高而無法盈利。補貼既包括政府的直接財政補助，又包括社會捐贈以及引入志愿者服務等多種方式。

第二，未來研究應加強數(shù)據(jù)開發(fā)與整理工作，建立數(shù)據(jù)庫，為公共景區(qū)門票價格改革及旅游產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡的縱向控制和傳導關系提供更為一般的經(jīng)驗數(shù)據(jù)與實證分析。

中國是發(fā)展中國家，中國的公共景區(qū)主要考慮的是旅游經(jīng)濟帶動效應，尤其很多地區(qū)看重的還是政府稅收。在這種情況下，政府對公共景區(qū)門票價格規(guī)制的動機要么是稅收最大化，要么是經(jīng)營者激勵，要么是社會福利最大化，這種收費合理性的考慮與西方國家有顯著不同。即使在當下票改新階段，國內也多是在討論如何通過降價帶動全域旅游，或通過“二消”和夜游經(jīng)濟來吸引消費者以提收增效。但從國際研究經(jīng)驗來看，公共景區(qū)的需求彈性比較低。倘若以此判斷，以降價來提升旅游消費者人次以及帶動全域旅游的方法未必有好效果。

根據(jù)鄒光勇等的理論及模擬研究，如果想要得到景區(qū)降價的產(chǎn)業(yè)鏈傳導效應，旅游產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)至少應包括旅游者花費、各景區(qū)門票價格、景區(qū)所有制性質、景區(qū)固定成本、景區(qū)變動成本、旅游者人次、年度財政補貼額，各住宿企業(yè)客房出租價格、住宿企業(yè)固定成本、住宿企業(yè)變動成本、住宿人次，在線旅游企業(yè)的門票成本、客房出租成本以及各商戶與旅游交通方面的相關數(shù)據(jù)等[121]。

第三，長期來看，公共景區(qū)的治理結構還需進一步完善。未來可以加強研究中央政府與地方政府不同規(guī)制動機下的不同策略及規(guī)制結果，并在公共景區(qū)經(jīng)濟性質基礎上分類提出公共景區(qū)門票價格規(guī)制政策。

參照國際經(jīng)驗，不同國家的產(chǎn)權、管理權和收入分配權等存在差異，不同國家的公共景區(qū)收費首先面臨合法性問題。中國的公共景區(qū)是一個自上而下的中央政府與地方管委會同時控制下的多機構網(wǎng)格化共享管理系統(tǒng)，這種體制的典型特點就是行政壟斷以及地方政府與中央政府的博弈，這是中國不同于其他國家的特色之處。我國的旅游業(yè)是政府主導，公共景區(qū)收費不大會遇到合法性問題。但是，由于公共景區(qū)本身具有不可移動性、難以切割性、非競爭性等特點，因而形成了“集中經(jīng)營比經(jīng)營權分散所導致的成本更低”這一自然壟斷特征。那么，自然壟斷通過行政壟斷勢力發(fā)揮作用后，門票高價行為即產(chǎn)生，而中央政府與地方政府的博弈則導致了門票定價行為更加復雜，這里又根據(jù)公共景區(qū)的公共性質差異而有所不同。國內公共景區(qū)門票定價策略上必須考慮上述特點以及中央政府門票規(guī)制的新階段特征，加強產(chǎn)權、責權、政企關系、管理制度等方面的建設。以國家公園為例，從2013年國家試點建設到2017年國家公園體系建立，其土地歸屬、產(chǎn)權規(guī)范、管理歸屬等問題在逐步清晰，此做法雖然也未必能完全理順中央與地方政府間的利益關系2，但至少在治理結構改革方面走在了其他公共景區(qū)前面。

第四，門票定價方法有必要改善，尤其是游客支付意愿法等非市場價值評估法值得推廣。此外，未來公共景區(qū)門票定價也應更多注重成本和環(huán)境的補償。

國內用影響因素法研究門票價格的還是占據(jù)絕大多數(shù)，但成本導向、需求導向以及競爭導向的定價因素現(xiàn)實表現(xiàn)其實非常復雜。從已有研究來看，由于將不同定價方法簡單糅合在一起，但又不同于特征需求理論和選擇模型或享樂定價法，其經(jīng)濟學意義其實比較含混。此外，政府應該提供公共服務，收費意味著雙重征稅，因而存在不公平問題。從這個角度來看，公共景區(qū)門票收費還是多以彌補成本為主，而長遠來看憑借經(jīng)營來獲取利潤、稅收的經(jīng)驗做法恐怕對大多數(shù)景區(qū)都不適合。

為了提升收費效率，我國可以借鑒國際做法，以調查為基礎，在確保受訪者對行動議案及其對環(huán)境和自身可能性影響有足夠了解情況下，使用競價手段，詢問受訪者愿意支付的最大金額，并在測算平均數(shù)之后來回歸處理得出門票價格[123]，在此基礎上再結合其他方法加以驗證。而且，未來門票收入應更多用在設施設備更新、環(huán)境保護方面，景區(qū)也應做好相應的公示和宣傳工作。

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Admission Pricing Policy in the Public Scenic Spots： An International Comparison Approach

ZOU Guangyong1，LIU Mingyu2，LIU Peng3，YANG Zhuxin 4

（1. Hotel Management School， Shanghai Business School， Shanghai 201400， China; 2. Management School， Fudan

University， Shanghai 200433， China; 3. School of Hotel Administration， Cornell University， Ithaca 14853， U.S.A;

4. Business School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： Public scenic spots refer to the scenic areas or parks developed by the government with public resources. Public scenic spots pricing research normally includes the discussions on park admission pricing strategy and users ticket management policy regarding resource-based recreation scenic spots， which cover national parks， nature reserves， museums， public outdoor entertainment services， forest parks， heritage tourism， marine parks， and other protected areas. Like any other country， there is long-standing controversy regarding whether or not a public scenic spot should charge admission fee in China. However， Chinas public scenic spot administration system is different from other countries， because the administration system is a top-down， multi-agency joint-management system under the control of both the central government and local management committees. Overall， the disputes on the public scenic spot admission pricing are mainly between the social democracy theory and social equity philosophy， as well as between the new liberalism and the idea of user payment. Furthermore， the pricing decision is also influenced by tradition， social and cultural norms. The Chinese classification system of A-level scenic spots was introduced in 1999. Soon after the announcement of the first group of 4A scenic spots 2001， the pricing issues have become one of most debated social hot topics. Therefore， Chinese government authorities have issued several pricing management regulations， implementation policies at various periods. However， one cannot ignore the circulating erroneous reporting phenomenon and the dispute remaining on the issue of superficial or actual interests. There is an extensive literature on the admission pricing methods using public scenic spots from other countries. However， research on admission ticket pricing in China is still limited， most of which are behind the industry practice and policy development. This study contributes the literature on the following three perspectives. First， it systematically examines the hot issues in the literature， such as the disputes on fee or free in public scenic spots， ticket pricing methods， admission fee management strategies and revenue management. Secondly， this paper summarizes the similarities and the differences between China and other countries in the legality， legitimacy， rationality and efficiency of admission fees in public scenic spots. Furthermore， this paper discusses the reasons behind the above-listed similarities and differences. Thirdly， this study analyzes the practical problems and challenges faced by Chinas tourism industry， such as the competition between revenue and welfare， sustainable development， diversified pricing strategies， and ticket pricing based on industrial chain coordination. The paper concludes that public scenic spots in developed countries mostly carry out the decentralized pricing， while China tourism industry needs to take into account the regionally-imbalanced development under the central-pricing mechanism， resource protection， users affordability and fairness for the entire industry value chain. In particular， China needs to avoid the unaffordable admission fee scheme caused by natural monopoly through the administrative monopoly power. The government authorities need to solve the contradiction between scenic spot profit maximization and fair revenue allocation under the integration of the tourism production chain and the government regulations. Finally， the paper discusses the applications of empirical analysis， public scenic area governance structures， public scenic spots information sharing and database development， as well as valuation methods based on the game theory between the central government and the local management committees， the visitors willingness to pay， and the pricing strategy under regulation.

Keywords： public scenic spots; admission fee price; pricing method; pricing strategy; regulation and policy implications

[責任編輯：吳巧紅;責任校對：宋志偉]