熊 健 孫 娟 屠啟宇 馬 璇 張振廣 杜鳳姣

0 引言

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級形態(tài)，都市圈在國家發(fā)展中的地位和作用不斷凸顯?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈”。在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局下，都市圈將以城市間密切的分工協(xié)作，成為參與國內(nèi)國際雙循環(huán)的基本單元和參與全球競爭的重要載體。而推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展，做好規(guī)劃協(xié)同對接工作尤為重要，編制跨區(qū)域的都市圈規(guī)劃是首要任務。規(guī)劃的編制有利于踐行新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的方式創(chuàng)新，有利于促進地方形成協(xié)同發(fā)展共識、明確共同的價值導向與行動方向，有利于消除城鄉(xiāng)區(qū)域間行政壁壘、促進人口有序流動和服務共享。在國土空間規(guī)劃編制背景下，如何開展都市圈國土空間規(guī)劃編制，是亟待討論的重點問題。本文在充分借鑒國內(nèi)外都市圈規(guī)劃經(jīng)驗的基礎上，結合上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃的實踐，提出都市圈國土空間規(guī)劃編制的思路、方向和重點，以期為全國都市圈規(guī)劃編制工作提供參考。

1 都市圈國土空間規(guī)劃的理論與實踐綜述

1.1 都市圈概念與內(nèi)涵界定

都市圈概念起源于美國都市區(qū)（Metropolitan Area）。早在20世紀初，美國聯(lián)邦政府就已經(jīng)意識到將大城市和其周圍地區(qū)界定為獨立的地理實體，將其作為數(shù)據(jù)地理統(tǒng)計單元的必要性[1]，并于1910年提出大都市地區(qū)（Metropolitan Districts）；1949年美國協(xié)調(diào)委員會明確提出大都市區(qū)（Metropolitan Areas，簡稱MA）的概念，主要指在美國核心都市人口密度相對較高、與地區(qū)全體經(jīng)濟有密切關系的地理區(qū)域。在此基礎上，日本借鑒大都市區(qū)概念，對國內(nèi)快速發(fā)展的城市及周邊地區(qū)展開了研究。木內(nèi)信藏（1951）提出大城市圈由中心地域、城市周邊地域和市郊外緣廣闊腹地3大部分組成，成為日本都市圈研究的開端；之后，日本行政管理廳明確提出“都市圈”的概念，1960年進一步提出“大都市圈”概念，強調(diào)由一個核心城市與周邊多個中小城市共同組成，相互通勤緊密、內(nèi)部貨物流通。

國內(nèi)學者在借鑒西方相關理論的基礎上，提出都市區(qū)、都市圈等概念。兩者概念既有聯(lián)系也有不同，它們都是城市地域空間形態(tài)演化的高級形式，是大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種城市群體空間現(xiàn)象。都市區(qū)更強調(diào)區(qū)域較高的非農(nóng)化水平、中心市與外圍鄰界縣（市）的密切聯(lián)系[2-3]。都市圈更強調(diào)核心城市在一定范圍內(nèi)的輻射帶動作用，如沈立人[4]強調(diào)都市圈“以大都市為核心，超越原來邊界而延伸到鄰近地區(qū)”；張京祥等[5]認為，都市圈是由一個或多個核心城鎮(zhèn)，以及與這個核心具有密切社會、經(jīng)濟聯(lián)系的，具有一定一體化傾向的鄰接城鎮(zhèn)與地區(qū)組成的圈層式結構。同時，2019年國家發(fā)改委發(fā)布的《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》將都市圈界定為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。

綜上所述，既有研究一般將核心城市與周邊地區(qū)的通勤聯(lián)系作為都市圈界定的主要指標。然而受行政區(qū)劃約束，國內(nèi)跨市通勤聯(lián)系普遍比較有限，如上海周邊城市到上海市區(qū)的通勤人口比例僅為1%左右。因此，本文提出采用“1小時交通圈”作為都市圈空間范圍的基礎，更加強調(diào)交通和功能聯(lián)系。基于此，筆者提出如下界定：都市圈是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市或具有重大戰(zhàn)略意義的節(jié)點城市為核心，以1小時交通圈為基本范圍，包含周邊有緊密產(chǎn)業(yè)、商務、公共服務、游憩等功能聯(lián)系的大中小城市和小城鎮(zhèn)的跨行政區(qū)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

1.2 都市圈規(guī)劃的國際實踐探索

國際上，大都市圈規(guī)劃編制經(jīng)歷了較長時間的探索。如紐約區(qū)域規(guī)劃委員會（RPA）分別在1929年、1968年、1996年、2016年編制4版紐約都市圈規(guī)劃，舊金山灣區(qū)自1970年至今已編制完成3版規(guī)劃，日本東京首都圈規(guī)劃自1958年至今已編制7版規(guī)劃。這些規(guī)劃在定位、思路和重點等方面逐漸形成一些可供借鑒的經(jīng)驗。

（1）規(guī)劃定位大多為協(xié)作式、倡導型的非法定規(guī)劃。紐約歷版都市圈規(guī)劃均由紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）組織編制，依靠社會公眾力量監(jiān)督落實?！杜f金山灣區(qū)2040規(guī)劃》廣泛征集9個縣、101個城鎮(zhèn)中官員、規(guī)劃者、社區(qū)組織、商業(yè)組織、非營利組織和一般公眾的意見，先后召開190多場公開聽證會，并利用在線平臺、領袖峰會、住房論壇等搜集公眾反饋，同時對2 040名灣區(qū)居民進行電話民意調(diào)查。

（2）規(guī)劃思路上注重目標引領、空間協(xié)同和行動支撐。構建多維度的目標是諸多都市圈的共同選擇，紐約都市圈提出公平、健康、繁榮、可持續(xù)的目標，東京廣域首都圈提出的目標為人口與文化聚集的創(chuàng)意區(qū)域，高品質(zhì)、高效率、精細化的“精品都市圈”，共生包容、多元對流的區(qū)域。注重空間協(xié)同是都市圈跨域規(guī)劃的基本支撐，如2016版東京首都圈規(guī)劃提出“對流型首都圈”的空間路徑，大悉尼都市圈則提出“三組城市（群）”的空間協(xié)同思路。提出各項行動是都市圈規(guī)劃實施的重要抓手，如2016版東京首都圈規(guī)劃圍繞目標愿景形成可實施、可監(jiān)督的114項行動及項目庫，并編制《38個戰(zhàn)略項目的進展狀況》等報告以針對各項行動展開跟蹤。

（3）規(guī)劃重點上注重交通等多系統(tǒng)協(xié)同。都市圈規(guī)劃協(xié)同主要聚焦跨區(qū)域的重大系統(tǒng)方面，往往從交通、生態(tài)、基礎設施、文化、產(chǎn)業(yè)等多個維度明確發(fā)展目標、策略和協(xié)同機制。如紐約都市圈規(guī)劃主要圍繞“機構改革、氣候變化、交通運輸和可負擔性住房”4個領域進行謀劃，芝加哥大區(qū)域規(guī)劃則涵蓋了社區(qū)、繁榮、環(huán)境、治理和交通方式5大領域。

1.3 都市圈規(guī)劃的國內(nèi)實踐探索

國內(nèi)都市圈規(guī)劃編制探索相對較晚，2000年后，南京、徐州、杭州、武漢、南昌等都市圈都自下而上組織編制了區(qū)域規(guī)劃，開展了眾多探索實踐（見表1）?？偨Y國內(nèi)都市圈規(guī)劃實踐，呈現(xiàn)出3個特征。

表1 國內(nèi)部分都市圈規(guī)劃編制情況Tab.1 Planning progress of selected metropolitan areas in China

（1）規(guī)劃定位主要以非法定規(guī)劃為主，兼具發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃屬性。國內(nèi)都市圈規(guī)劃一般分為兩種類型，由規(guī)劃建設、自然資源主管部門具體組織編制的一般側重空間規(guī)劃定位，由發(fā)改委具體組織編制的則側重發(fā)展規(guī)劃定位，但這兩類規(guī)劃內(nèi)容上也會相互覆蓋。在審批管理程序上，一般以省級政府批復或參與城市共同簽署作為依據(jù)，但仍未納入法定規(guī)劃的范疇，與法定規(guī)劃的關系也尚未厘清。

（2）規(guī)劃名稱、期限及空間范圍劃定標準尚不統(tǒng)一。一是規(guī)劃名稱多元，都市圈、大都市圈、城市圈、都市區(qū)等相似名稱都曾使用，尚未建立規(guī)范、系統(tǒng)的使用規(guī)則。二是規(guī)劃期限不統(tǒng)一，存在規(guī)劃至未來5年、10年或20年等多種情況。三是空間范圍劃定尚未形成統(tǒng)一的技術方法，既有采取中心城市的人口規(guī)模、周邊區(qū)縣的人口密度及交通聯(lián)系等定量劃定方法[6]，也有自然地理要素、歷史文化聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)轉移、重大設施共建等定性考量方法[7]，還有兼顧定性與定量方法[8]。

（3）根據(jù)都市圈現(xiàn)狀特征和發(fā)展階段，規(guī)劃框架與編制重點各不相同。如2002年江蘇省同時批復的3個都市圈規(guī)劃，內(nèi)容上各有側重。徐州都市圈規(guī)劃強調(diào)核心城市功能的培育，主要關注產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、政策環(huán)境等發(fā)展要素；南京都市圈規(guī)劃重點協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)之間發(fā)展的關系，協(xié)調(diào)跨區(qū)域設施建設，改善人居環(huán)境和投資環(huán)境，促進區(qū)域經(jīng)濟、社會與環(huán)境的整體可持續(xù)發(fā)展；蘇錫常都市圈規(guī)劃重點是三市之間的空間發(fā)展、城鎮(zhèn)布局、交通網(wǎng)絡、區(qū)域基礎設施和社會公共設施、旅游空間組織、生態(tài)環(huán)境保護等重大問題的協(xié)調(diào)[9]。

自2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）發(fā)布以來，《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃（2020—2035年）》 《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》 《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》等諸多都市圈規(guī)劃實踐也紛紛開展，我國都市圈規(guī)劃正逐步進入上下結合、全面推進的階段。在此關鍵時期，亟需提煉總結和充分借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，進一步明確都市圈國土空間規(guī)劃的基本定位、技術方法、編制重點、實施保障等，以期為即將廣泛開展的都市圈規(guī)劃編制提供借鑒。

2 對都市圈國土空間規(guī)劃編制的基本認知

2.1 規(guī)劃定位

首先，都市圈規(guī)劃應以國土空間規(guī)劃作為基本屬性。根據(jù)《若干意見》，都市圈國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中，基本可以歸為“五級三類”中的特定區(qū)域（流域）的專項規(guī)劃。同時，從國內(nèi)外都市圈規(guī)劃的實際情況看，在都市圈內(nèi)空間發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾表現(xiàn)最為突出，空間協(xié)同涉及的利益面最廣，從國土空間層面開展協(xié)同工作是其必然要求。

其次，都市圈國土空間規(guī)劃是跨區(qū)域空間協(xié)同治理的綱領。都市圈國土空間規(guī)劃作為跨?。▍^(qū)、市）或跨地市層面的區(qū)域性規(guī)劃，發(fā)揮著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。對上全面貫徹落實國家要求，深化全國國土空間規(guī)劃綱要、省級國土空間規(guī)劃；對下充分尊重各地發(fā)展實際，為市縣國土空間規(guī)劃、相關專項規(guī)劃編制或修改提供依據(jù)。

此外，都市圈國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領性決定了需要同時兼顧發(fā)展規(guī)劃，從既有工作以及國家對區(qū)域規(guī)劃的要求來看，都市圈規(guī)劃均涵蓋了“發(fā)展規(guī)劃”的相關內(nèi)容，尤其需要在具體工作中發(fā)揮與國家、區(qū)域以及地方發(fā)展規(guī)劃的銜接作用。

2.2 規(guī)劃名稱與期限

都市圈國土空間規(guī)劃編制需要自上而下統(tǒng)一規(guī)劃名稱。目前國內(nèi)存在多種說法，為了更好地落實中央對都市圈發(fā)展的要求，需要明確以“都市圈”為統(tǒng)一規(guī)范名稱。對含有超大、特大城市（城區(qū)常住人口500萬人以上）的都市圈，可認定為“大都市圈”，其他稱作“都市圈”，以進一步突出核心城市的輻射影響力和服務能力。同時，可以根據(jù)都市圈是否跨省域來區(qū)別規(guī)劃名稱?？缡∮虻亩际腥量臻g規(guī)劃可統(tǒng)稱為“都市圈空間協(xié)同規(guī)劃”，更多強調(diào)跨省協(xié)調(diào)；省內(nèi)的都市圈國土空間規(guī)劃統(tǒng)稱為“都市圈國土空間規(guī)劃”，以利于與省內(nèi)各級國土空間規(guī)劃的銜接。

對于規(guī)劃期限，應兼具長遠視角與階段行動的考量。為銜接國土空間規(guī)劃體系的總體要求，規(guī)劃編制期限一般與相關地區(qū)國土空間總體規(guī)劃期限一致。作為指引全局發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，都市圈國土空間規(guī)劃可對更長遠的發(fā)展作出預測性安排，展望至2050年；近期原則上為規(guī)劃基期年往后推5年，宜與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃期限銜接，關注重點行動，以項目庫的方式予以落實。

2.3 空間范圍劃定

都市圈的空間范圍應當根據(jù)地理的鄰近性、功能的關聯(lián)性和行政的完整性來綜合劃定。首先，需明確都市圈核心城市，確定功能聯(lián)系分析的研究范圍，以此為對象收集范圍內(nèi)的相關數(shù)據(jù)；在地理空間分析的基礎上，同步考慮人口密度、經(jīng)濟密度等空間集聚要素。其次，通過交通可達范圍分析初步劃定都市圈時空邊界，同時增加對功能關聯(lián)性的考量，建議在通勤聯(lián)系的基礎上進一步增補，如企業(yè)關聯(lián)、商務往來、人文交流、休閑旅游等聯(lián)系。最后，需納入相對完整的行政單元，以更好地實現(xiàn)平等協(xié)商、共同編制與后續(xù)的規(guī)劃落實。

上海大都市圈的空間范圍即是綜合考量多項因素劃定而成[10]。一是開展定量測度，包括時空距離、通勤聯(lián)系、企業(yè)關聯(lián)以及人的活動與交通等要素，通過數(shù)據(jù)分析明確上海與周邊城市的聯(lián)系基礎；二是結合定性校核，包括港區(qū)聯(lián)動等重大設施統(tǒng)籌和吳文化等歷史文化淵源因素以及規(guī)劃實施的可操作性，初步識別出包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+6”城市，并由縣級行政單元擴展至地級市全域范圍。最后綜合考慮太湖等重要生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同的需求，以及江浙兩省的意見，最終納入常州、湖州2市而確定上海大都市圈為“1+8”的市域范圍（見圖1）。

圖1 上海大都市圈空間范圍Fig.1 Spatial boundary of Great Shanghai Metropolitan Area

需要說明的是，都市圈規(guī)劃范圍并非一成不變，而是可以隨著區(qū)域協(xié)同需求、城市擴張趨勢等動態(tài)調(diào)整，如上海大都市圈規(guī)劃明確提出動態(tài)調(diào)整機制，即可根據(jù)規(guī)劃評估與發(fā)展實際等在后續(xù)規(guī)劃中進一步優(yōu)化規(guī)劃范圍。同時，都市圈規(guī)劃范圍也可有所重疊，各城市可根據(jù)區(qū)位特征、發(fā)展訴求而加入一個甚至多個都市圈，各都市圈也可立足于共同價值導向開展國土空間規(guī)劃編制，以強化都市圈內(nèi)目標、功能、空間、產(chǎn)業(yè)等方面的協(xié)同。

2.4 規(guī)劃原則

（1）組織方式上，強調(diào)上下結合。都市圈發(fā)展是落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，規(guī)劃的編制必須得到上級政府的指導和支持。不同行政單元的發(fā)展思路差異大，在平行層面很難協(xié)商解決，也需要得到上級政府的協(xié)調(diào)。同時一些共同的發(fā)展訴求、政策瓶頸等，可以由相關主體共同向上級政府反饋。此外，都市圈規(guī)劃不僅是各城市政府之間的共同謀劃，還關乎向下區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的發(fā)展方向。因此，都市圈規(guī)劃應強調(diào)自上而下與自下而上的結合，以整合最廣泛的力量推動規(guī)劃的有效實施。

（2）編制方法上，突出平等協(xié)商。都市圈規(guī)劃往往涉及多個相對平行的行政主體，彼此之間客觀上存在一定的差異、矛盾甚至沖突，在編制過程中需要通過不斷的討論、協(xié)商、博弈來平衡各方利益訴求，從而達成共同目標。平等協(xié)商的編制方法有利于在都市圈層面謀求核心問題的共識。因此，都市圈規(guī)劃應強調(diào)規(guī)劃編制中不同政府間的平等協(xié)商對話，共同謀劃、統(tǒng)籌發(fā)展。

（3）規(guī)劃機制上，重在建立開放平臺。既要強化多領域、多學科協(xié)作，匯聚多方智慧，形成科學而完整的規(guī)劃內(nèi)容；也應通過充分的公眾參與，平衡多方主體的利益訴求，讓更多的居民、企業(yè)、社會組織均有發(fā)聲的機會和渠道，共同參與規(guī)劃制定。還應充分體現(xiàn)開放性和動態(tài)調(diào)整，以相對穩(wěn)定的技術框架為基礎，對于具體的協(xié)同內(nèi)容本著求同存異的開放態(tài)度，對于經(jīng)平等協(xié)商達成一致的內(nèi)容以及上級協(xié)調(diào)后明確共識的內(nèi)容應抓緊落實，對尚未達成共識的內(nèi)容可暫且擱置爭議，留待后續(xù)逐步完善明確。

（4）技術思路上，聚焦底線與協(xié)同。都市圈規(guī)劃內(nèi)容不可能面面俱到，應以落實國家責任為基礎，聚焦重點訴求，建立底線與協(xié)同并重的技術框架。既需要貫徹落實上位規(guī)劃提出的共識性底線，加強落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，如糧食安全、生態(tài)保護等；也應重點關注各系統(tǒng)要素的空間協(xié)同，打破行政管轄限制，促進跨行政單元溝通，并重點聚焦跨區(qū)域重點要素等進行空間協(xié)同。

（5）規(guī)劃編制上，強調(diào)因地制宜。我國幅員遼闊，不同地域的資源條件千差萬別，發(fā)展水平、發(fā)展階段和協(xié)同基礎存在明顯差異。因此在都市圈規(guī)劃編制中，應充分尊重各地特點、體現(xiàn)地域特色，因地制宜地解決都市圈各自的核心問題、滿足各自的發(fā)展需求。在規(guī)劃的組織方式、編制方法和成果形式上，建議不強求模式化的統(tǒng)一，而是鼓勵創(chuàng)新，針對不同發(fā)展階段的都市圈，采取差異化的指導方式，提升規(guī)劃的實效性。如協(xié)同基礎較好的地區(qū)，可在上級部門的指導下，發(fā)揮自下而上的主動協(xié)商作用，探索聯(lián)盟式的創(chuàng)新治理模式；而協(xié)同基礎一般但對國家發(fā)展格局有重要影響的地區(qū)，應由國家層面主持推進，確保規(guī)劃思路不出現(xiàn)方向性偏差。

3 都市圈國土空間規(guī)劃的編制重點

圍繞國家對都市圈發(fā)展的總體要求，結合既有實踐工作，建議都市圈國土空間規(guī)劃應注重現(xiàn)狀調(diào)研評估、凝聚共同愿景、多系統(tǒng)要素協(xié)同、多層次空間協(xié)同及機制保障等。都市圈規(guī)劃初次編制時，應保證規(guī)劃框架的完整性，具體內(nèi)容可適度調(diào)減；后續(xù)可根據(jù)發(fā)展實際修改完善框架，形成適應不同階段發(fā)展要求的都市圈規(guī)劃。具體編制重點如下：

3.1 開展充分的現(xiàn)狀調(diào)研與評價

不同的自然地理格局、發(fā)展水平和發(fā)展歷程，塑造了各具特色的都市圈，因而需要對現(xiàn)狀情況進行摸底調(diào)查和綜合分析，以奠定都市圈規(guī)劃科學編制的基礎。既要組織各種形式的現(xiàn)狀調(diào)查踏勘，通過與各地政府、企業(yè)主體、本地居民的深度交流，形成針對都市圈翔實而清晰的一手資料；也要運用多種技術手段進行分析，發(fā)揮傳統(tǒng)手法和新技術方法的各自優(yōu)勢，積極探索LBS、手機信令等技術的應用，為現(xiàn)狀基礎、現(xiàn)狀評價及未來風險評估提供有力支撐；還應開展全局性的重大議題專題研究，建議各都市圈根據(jù)具體情況選擇專題研究的方向，可重點關注目標愿景、重大基礎設施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等具有前瞻性和戰(zhàn)略性的專題，形成扎實而穩(wěn)固的前期工作基礎。

3.2 明確都市圈共同的目標愿景

都市圈各主體兼具關聯(lián)緊密和氣質(zhì)迥異的特征，因而對于協(xié)同發(fā)展各有訴求，亟需共同探討一個凝聚各方共識的目標愿景，以建構共同的價值導向。一方面，制定與時俱進的目標愿景，需要從時代發(fā)展趨勢、國家及區(qū)域發(fā)展要求、地方發(fā)展實際等視角論證，也要兼顧核心城市的責任擔當與周邊城市的共同訴求，并進一步厘清各城市的功能分工。另一方面，圍繞目標愿景構建核心指標體系，包括各地分別考核與遵守的底線型指標及都市圈整體考核與努力完成的合作型指標。

3.3 構建多系統(tǒng)要素空間協(xié)同的框架

都市圈共同的目標愿景、協(xié)同的核心問題等都需要系統(tǒng)性地梳理和解決，因而需要構建多元系統(tǒng)協(xié)同的框架，而系統(tǒng)協(xié)同主要涉及底線空間管控和專項空間協(xié)同兩大維度。底線空間管控核心是聚焦結構、紅線等要素進行管控，需銜接主體功能區(qū)的相關要求，加強區(qū)域性生態(tài)走廊、重大交通走廊等空間結構性要素管控；也應協(xié)同劃示生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、歷史文化保護控制線，還可結合各地實際提出各類自然資源的保護利用要求。專項空間協(xié)同核心是聚焦都市圈重大系統(tǒng)要素進行協(xié)同，一般而言，區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡、區(qū)域市政基礎設施、區(qū)域公共服務、區(qū)域文旅融合發(fā)展、區(qū)域重大安全體系等是都市圈系統(tǒng)協(xié)同的關注重點。此外，也可根據(jù)都市圈的實際需要提出創(chuàng)新網(wǎng)絡、綠道網(wǎng)絡等協(xié)同要求。

3.4 提出不同空間層次的協(xié)同重點

一方面，需從都市圈整體視角確定總體空間格局。既應自上而下地落實國家與省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也應充分銜接相關省市的國土空間總體格局，并著力解決區(qū)域空間結構不合理、大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不融合、大城市蔓延等問題，構建契合當?shù)貙嶋H的“多中心、網(wǎng)絡化、開放式、集約型”的區(qū)域空間結構。

另一方面，都市圈規(guī)劃涉及區(qū)域范圍大，跨界協(xié)同層次多，各層級行政單元面臨的具體問題及關注重點也有所不同，需要根據(jù)不同空間尺度、分層次研究并提出引導。在研究思路上應打破行政邊界，更好地體現(xiàn)都市圈多中心、網(wǎng)絡化的空間特征，突出對城區(qū)與新城發(fā)展思路的差異化引導。都市圈層次重在明確總體目標愿景、搭建整體發(fā)展框架，加強重大系統(tǒng)要素協(xié)同；次區(qū)域層次或流域層次以地級市為協(xié)同單元，重在聚焦重大跨市戰(zhàn)略性空間資源，凝聚發(fā)展共識，明確共建、共治、共保的協(xié)同行動；區(qū)縣層次重在落實上位協(xié)同的任務和行動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次則重在促進服務設施共享、基礎設施對接等具體引導。

3.5 構建完善的協(xié)同保障機制

為了實現(xiàn)都市圈規(guī)劃協(xié)同的共同目標，相關省市還需增強政策合力，健全協(xié)同機制，穩(wěn)步落實具體的行動任務。一方面，探索都市圈國土空間規(guī)劃的實施機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌考慮都市圈整體規(guī)模和要素集聚，研究制定支持都市圈規(guī)劃建設的政策措施。另一方面，加強底線空間的聯(lián)合管控，探索建立都市圈各類自然資源要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置及“三條控制線”協(xié)商優(yōu)化調(diào)整的體制機制。

4 《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》的實踐探索

《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》是上海聯(lián)動周邊8個城市首次編制的都市圈協(xié)同規(guī)劃，是一次具有歷史性、時代性意義的嘗試。一方面，響應長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的要求，上海既要從宏觀層面落實《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》 《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等區(qū)域性協(xié)同規(guī)劃要求，加強與江浙皖三省的一體化發(fā)展；也要從中觀層面加強上海與周邊城市的協(xié)同發(fā)展。另一方面，2017年《國務院關于上海市城市總體規(guī)劃的批復》首次提到“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構建上海大都市圈”；2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構建上海大都市圈”?？梢哉f，編制上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃是落實國家戰(zhàn)略的重要舉措。

因此，上海與周邊8個城市共同開展了《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》的編制。自2018年4月召開“上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃工作座談會”至今，歷經(jīng)3年多的調(diào)查研究、規(guī)劃編制、成果研討等探索，逐漸形成凝聚各方共識的都市圈規(guī)劃成果。從某種程度而言，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃不求面面俱到，而是聚焦核心問題、凝聚目標共識、形成行動舉措并加強平等協(xié)商，是“有限求解”的規(guī)劃。

4.1 基于地域特征， 重新認識上海大都市圈的特色與挑戰(zhàn)

與國際一般都市圈不同，上海大都市圈并非傳統(tǒng)意義上的通勤圈，而是競合發(fā)展的多中心“功能圈”。從通勤聯(lián)系而言，紐約、東京等國際地區(qū)對于都市圈的界定，通常將周邊城市到都市圈中心城市的總就業(yè)人口的比例控制在5%以上，而上海大都市圈周邊城市與上海市區(qū)的跨市通勤并不明顯。準確而言，上海大都市圈形成了上海、蘇州—無錫、無錫—常州、南通、嘉興、寧波—舟山等大小不一的通勤圈。從發(fā)展水平而言，上海大都市圈在GDP分布上呈現(xiàn)了典型的多中心特征，上海市、8個城市市區(qū)、8市其他地區(qū)GDP占比分別為32%、36%、32%，而東京都GDP占東京首都圈的比重高達48%。此外，上海大都市圈以市內(nèi)聯(lián)系為主，如上海大都市圈企業(yè)總部—分支的關聯(lián)總量（104萬條）高于粵9市（65萬條），但上海大都市圈內(nèi)的跨市聯(lián)系僅有4.8萬條，遠低于粵9市的6.9萬條。

同時，上海大都市圈也面臨著未來更高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)。人居環(huán)境有待提升，水環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良率僅為58%，長江、太湖、太浦河3大區(qū)域的主要水源地均存在安全風險。交通支撐有待加強，如上海大都市圈內(nèi)服務跨區(qū)城際出行的軌道線網(wǎng)總里程為2 070 km，相比東京首都圈4 260 km的規(guī)模水平，差距仍然較大。人口吸引力有待加強，2000—2010年、2011—2015年、2016—2018年3個階段，上海大都市圈常住人口年均增長分別為151萬人、39萬人、30萬人，而粵港澳大灣區(qū)（粵9市，不含港澳）為137萬人、59萬人、149萬人。創(chuàng)新能力有待進一步提升，截至2019年，都市圈內(nèi)高新技術企業(yè)（1.9萬家）低于粵港澳大灣區(qū)（3.0萬家），城市之間有效合作專利總數(shù)（6.5萬件）也遠低于粵港澳大灣區(qū)（10.8萬件）。

4.2 堅持目標導向， 形成共識的目標愿景

一方面，構建比肩世界先進地區(qū)的上海大都市圈的目標愿景。全球城市區(qū)域是紐約都市圈、東京都市圈、大悉尼區(qū)域等諸多區(qū)域的共同選擇，也是上?！?+8”城市調(diào)研中呼聲最高的目標方向。因此，規(guī)劃提出上海大都市圈的目標愿景為“建設卓越的全球城市區(qū)域，成為更具競爭力、更可持續(xù)、更加融合的都市圈”，并進一步提出打造為“全球領先的創(chuàng)新共同體、暢達流動的高效區(qū)域、和諧共生的生態(tài)綠洲、詩意棲居的人文家園”4大分目標。

另一方面，圍繞目標愿景開展以協(xié)同為導向的重點規(guī)劃。其一，圍繞“和諧共生的生態(tài)綠洲”，根據(jù)主體功能區(qū)劃和區(qū)域山水本底特征，構建“一心三帶多廊”生態(tài)安全格局；以水質(zhì)提升與公共空間貫通為目標，規(guī)劃10條區(qū)域性清水綠廊，并明確城鎮(zhèn)段、農(nóng)村段、郊野段分段管控要求。其二，圍繞“全球領先的創(chuàng)新共同體”，重點提出培育10余個以自主創(chuàng)新為核心的重要知識集群，并對成長型、優(yōu)勢型、戰(zhàn)略型3類產(chǎn)業(yè)集群進行引導，以共建世界級高端知識集群。其三，圍繞“暢達流動的高效區(qū)域”，重點提出打造7 000余公里的軌道網(wǎng)絡，并利用普鐵開通城際班列，推動新建城際站點進入城市中心區(qū)等相關設想。其四，圍繞“詩意棲居的人文家園”，重點提出推廣示范性“中國大運河文化之路”，認定多個示范型小鎮(zhèn)聯(lián)盟、鄉(xiāng)村聯(lián)盟，形成陸上及海洋魅力旅游圈等相關設想。

4.3 堅持行動導向， 形成8大系統(tǒng)行動與5大空間板塊行動

圍繞上海大都市圈的戰(zhàn)略愿景，在實施性層面以行動為導向。從系統(tǒng)行動和空間板塊行動兩個方面協(xié)調(diào)各方利益，解決突出矛盾，達成區(qū)域共識，明確各個城市責任。

8大系統(tǒng)行動是支撐上海大都市圈空間協(xié)同的骨架。①交通一體化行動：重點明確上海大都市圈交通一體化的發(fā)展目標、發(fā)展模式、建設重點及方式；②生態(tài)環(huán)境共保共治行動：重點推動區(qū)域、流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同機制；③市政基礎設施統(tǒng)籌行動：重點促進區(qū)域市政基礎設施的共建共享；④綠道網(wǎng)絡行動：重點明確區(qū)域生態(tài)空間的戰(zhàn)略發(fā)展目標、重要指標和規(guī)劃實施階段；⑤藍網(wǎng)縱橫行動：重點確定區(qū)域河道等級和布局，協(xié)同推進吳淞江等重大水利工程建設；⑥文化魅力與旅游提升行動：重點促進區(qū)域文化的共融共通，推進環(huán)太湖和環(huán)淀山湖古鎮(zhèn)群聯(lián)動開發(fā)；⑦產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展行動：重點加強產(chǎn)業(yè)分工合作，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和策略；⑧合作機制保障與創(chuàng)新行動：重點是創(chuàng)新區(qū)域合作機制?；?大系統(tǒng)行動，統(tǒng)籌謀劃重大項目，對下指導各市專項規(guī)劃及行動計劃的編制與實施，從而推動大都市圈空間協(xié)同的深化落實。

5大空間板塊行動是上海大都市圈空間協(xié)同的重要載體?；诮雍车瓤缃缟鷳B(tài)資源，設置環(huán)太湖區(qū)域綠色發(fā)展行動、淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)一體化行動、杭州灣區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行動、長江口地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展行動和沿海地區(qū)一體化發(fā)展行動。既要將上海大都市圈空間協(xié)同的創(chuàng)新、交通、生態(tài)、人文等關鍵性協(xié)同要素落實到5大空間板塊，也要突出各空間板塊的特殊性和差異性，開展有針對性的空間協(xié)同指引，凝聚發(fā)展共識，建立共建、共治的協(xié)同機制，并成為各市開展跨界協(xié)同的重要指引。

4.4 堅持責任導向， 推動共同編制、共同認定、共同實施

規(guī)劃編制上，兩省一市聯(lián)合組建了上海大都市圈空間規(guī)劃協(xié)同工作領導小組、上海大都市圈空間規(guī)劃協(xié)同指導委員會及專家咨詢委員會，并形成“9×10”的組織框架（見圖2），即由上海市規(guī)劃和自然資源局同上海市發(fā)展和改革委員會總牽頭，上海市8個委辦局分別牽頭各項系統(tǒng)行動編制，其他地方政府共同牽頭各項空間板塊行動編制的組織框架。

圖2 上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃工作組織框架示意圖Fig.2 Organizational structure of spatial cooperative planning of Great Shanghai Metropolitan Area

規(guī)劃認定上，主要采取聯(lián)合認定的方式。上海大都市圈是跨省型的都市圈，在長三角一體化發(fā)展的背景下，有著較好的協(xié)同基礎；在上海的帶領下，能夠通過平等協(xié)商形成清晰的規(guī)劃思路，并得到“1+8”城市的共同認可。因此，規(guī)劃成果將提交空間規(guī)劃協(xié)同工作領導小組審議，經(jīng)自然資源部審查后，最終成果由兩省一市政府聯(lián)合發(fā)文發(fā)布。

規(guī)劃實施上，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃由各城市政府分頭組織實施，各自開展下層次法定規(guī)劃和行動項目，各類行動項目由所在地政府相關部門按法定程序進行審批。既鼓勵多層級主體編制各類臨界地區(qū)規(guī)劃，共同探索多樣化的協(xié)商機制，積極發(fā)揮已有各類跨地區(qū)合作組織的作用；也鼓勵多元主體參與實施，推動專家智庫建言獻策、鼓勵市場主體全面參與、發(fā)揮公共組織橋梁作用、樹立“大都市圈人”的主人翁意識。

5 結語

都市圈國土空間規(guī)劃是我國空間規(guī)劃改革背景下的新生事物，雖然有著不少自下而上的摸索，但在諸多方面尚未形成共識。本文基于國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒，提出對我國都市圈國土空間規(guī)劃編制的一些認識，重點探討其規(guī)劃定位、規(guī)劃名稱、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍界定、規(guī)劃原則、編制重點等核心內(nèi)容；梳理總結上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃中的探索經(jīng)驗，探討其在彰顯地域特色，堅持目標導向、行動導向和責任導向中的一些思路和做法?？偨Y而言，都市圈國土空間規(guī)劃一方面應注重協(xié)同共治，注重求同存異，重在探索推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最佳路徑和行動計劃，以推動各地合作共贏；另一方面，都市圈國土空間規(guī)劃編制應因地制宜，基于地域特色進一步探索出適合本地區(qū)的規(guī)劃編制路徑和重點。