陳惠斐 蕭敬豪

改革開放以來，在生態(tài)空間的治理職能專業(yè)化、破碎化，自然資源所有者多元化等趨勢下，區(qū)域生態(tài)空間治理研究集中在如何通過協(xié)同治理、精細化管控，降低生態(tài)空間協(xié)調(diào)難度與整合成本，提升治理績效。在生態(tài)空間協(xié)同治理方面，近年研究包括從區(qū)域環(huán)境沖突成因與特征[1]、多元主體的政策網(wǎng)絡(luò)[2]等方面考察區(qū)域生態(tài)問題，提出對生態(tài)治理的合作機制、利益協(xié)調(diào)建議。精細化治理方面，近年研究包括通過分區(qū)、分級、分類、分項等管控方法提升生態(tài)空間治理的顆粒度[3-5]，以及通過差異化績效考核[6]提升治理績效評估的準(zhǔn)確性。而生態(tài)空間類規(guī)劃作為精細化治理的“非法定”空間工具，曾作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的“補丁系統(tǒng)”得到發(fā)展[7]。目前相關(guān)研究基本形成了基于“多規(guī)合一”的框架，協(xié)調(diào)生態(tài)空間多元主體利益，以提升治理水平的共識。

進入新時代以來，國土空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督實施是國家建設(shè)空間治理能力、貫徹黨的十九大精神并推進“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的重要一環(huán)，也為區(qū)域生態(tài)空間治理提供了協(xié)作框架。目前正值我國國土空間規(guī)劃編制的啟動期和范式探索期，如何整合傳統(tǒng)省域空間管制工具，優(yōu)化自然資源要素流動、培育生態(tài)保護修復(fù)內(nèi)生動力，破解生態(tài)空間外部性問題與生態(tài)空間治理職能的碎片化，是推動生態(tài)共治需要思考的重點方向。

1 省級國土空間規(guī)劃是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)共治的協(xié)同平臺

1.1 空間治理與生態(tài)共治

一方面，20世紀(jì)70年代，在西方社會科學(xué)、地理科學(xué)層面，呈現(xiàn)出社會科學(xué)的“空間轉(zhuǎn)向”及地理科學(xué)的“人文轉(zhuǎn)向”，為空間研究注入了社會正義、權(quán)力空間化等研究話題。在英國“第三條道路”等實踐中，西方國家開始走加強公私合作、協(xié)同治理的道路[8]。在西方的空間治理轉(zhuǎn)向影響下，20世紀(jì)90年代，治理（governance）以各種公共的、私人的機構(gòu)管理共同事物的多種方式的總和[9]的概念，被引入我國規(guī)劃中，直接促進了城市規(guī)劃由“空間營建的技術(shù)工具”向調(diào)控資源、指導(dǎo)發(fā)展、維護公平、保障安全與公共利益的“公共政策”的法理轉(zhuǎn)變[10]，將空間治理——通過資源配置實現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對均衡的發(fā)展[11]的概念引入我國業(yè)界視野。

另一方面，隨著20世紀(jì)70年代以來知識經(jīng)濟的興起，全球產(chǎn)業(yè)體系和生產(chǎn)空間重構(gòu)呈現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)區(qū)位向高質(zhì)量、高品質(zhì)生活生產(chǎn)空間發(fā)展的趨勢，造成了作為城鄉(xiāng)景觀的生態(tài)空間商品化，為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)空間治理提供了內(nèi)生動力。生態(tài)空間的概念由此從新馬克思主義概念中關(guān)于森林、濕地、海洋等自然空間，拓展到了社會空間內(nèi)發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的公園綠地、防護綠地、附屬綠地等人工、半人工空間。生態(tài)空間亦從傳統(tǒng)生產(chǎn)空間、生產(chǎn)資源來源地和廢棄物排放地，轉(zhuǎn)向高品質(zhì)科創(chuàng)空間構(gòu)成環(huán)境。本文研究的區(qū)域生態(tài)共治，則是指政府、企業(yè)、團體等多元主體共同對跨行政區(qū)的，自然的、半人工的、人工的生態(tài)空間進行治理的行為。

回顧我國近40年的城市建設(shè)歷程，以城市規(guī)劃為主體的空間規(guī)劃體系中，山水城市、生態(tài)城市、低碳城市等規(guī)劃理念不斷涌現(xiàn)，并進行了有益的嘗試。但在我國增量規(guī)劃時期，生態(tài)空間始終難以擺脫作為增長機器的地方政府競爭下空間建設(shè)的儲備地、物質(zhì)生產(chǎn)原料的來源地，以及廢棄物排放地的歸屬。傳統(tǒng)基于政府項目投資與推動的生態(tài)產(chǎn)品供給模式，存在實施路徑與產(chǎn)品單一等問題，越來越難以滿足新時代人民對生態(tài)產(chǎn)品的需求。

1.2 省級國土空間規(guī)劃是構(gòu)建市際生態(tài)共治框架的關(guān)鍵政策工具

從政府部門垂直管理角度看，一方面，自1988年原國家環(huán)境保護局從原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部分離以來，逐漸建立起空間管制、資源管理、項目實施、生態(tài)補償?shù)蓉S富的生態(tài)治理政策工具。另一方面，生態(tài)治理也呈現(xiàn)出職能專門化、碎片化的傾向，生態(tài)空間治理相關(guān)職能散落在住建（城市生態(tài)、公園建設(shè)）、環(huán)保（環(huán)境治理）、林業(yè)（林草保護）、水利（流域保護）、國土（水土保持、礦山治理、耕地保護）、發(fā)改（低碳）、海洋（海洋、海岸帶）等眾多部門[12]，協(xié)調(diào)難度和整合成本也隨之增加。為此，2013年黨的十八屆三中全會提出建立空間規(guī)劃體系，以“多規(guī)合一”作為空間規(guī)劃改革的方向。2014年開展市縣“多規(guī)合一”試點工作。2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，樹立了“綠水青山就是金山銀山”等生態(tài)文明體制改革理念，提出構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。2018年自然資源部成立，國土空間規(guī)劃成為我國空間治理能力建設(shè)在城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間上協(xié)調(diào)統(tǒng)籌生態(tài)治理職能的重要抓手。

從地方政府橫向協(xié)調(diào)上看，行政區(qū)是空間治理最為重要的治理單元[13]。1994年財稅制度改革后，市場機制下各級政府自主意識不斷增強，導(dǎo)致“碎片化治理”[14]、“行為聯(lián)邦制”[15]等情況。而分稅制下，地級市為市內(nèi)生態(tài)空間治理作出了巨大貢獻；但作為空間規(guī)劃、城市建設(shè)最為活躍的區(qū)劃單元，地級市增長機器的屬性與內(nèi)在的、自發(fā)的擴展動力，以及外部性的區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品和“搭便車”行為，對區(qū)域生態(tài)共治產(chǎn)生了巨大的制約。

為了推動區(qū)域生態(tài)空間治理，國家層面開展了大量探索工作。在流域?qū)用?，全國設(shè)立7大流域管理機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利、水資源等開發(fā)利用；在發(fā)展極核、生態(tài)關(guān)鍵點等關(guān)鍵節(jié)點，通過設(shè)立國家新區(qū)、國家公園、一體化試驗區(qū)示范區(qū)等方式，壓縮行政管理層級，推動扁平化管理，強化區(qū)域生態(tài)治理。然而，流域?qū)用孀鳛槿珖鴩量臻g總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，難以對生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間進行全域統(tǒng)籌考慮；國家新區(qū)、國家公園等節(jié)點式、扁平化的管理模式也難以在全國鋪開。各省城市跨界地區(qū)生態(tài)治理仍需要建立一個共同的框架來推進，省層面也需要對現(xiàn)行生態(tài)空間治理工具進行整合優(yōu)化。

省級國土空間規(guī)劃作為新時代區(qū)域空間治理的協(xié)調(diào)平臺，是落實全國國土空間規(guī)劃、指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃編制的空間藍圖①詳見2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。。同時在空間上也需要明確省域城市群、都市圈等區(qū)域協(xié)調(diào)重點地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，以及生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)保護格局②詳見2019年《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。。為此，本文基于空間治理的視角，在回顧省域?qū)用娴目臻g管制工具、資源管理機制的基礎(chǔ)上，以整合政策工具、構(gòu)架區(qū)域共治平臺為側(cè)重點，思考省級國土空間規(guī)劃生態(tài)共治策略。

2 省域生態(tài)共治的空間管制與資源管理制度基礎(chǔ)

2.1 省域生態(tài)空間治理回顧： 工具豐富， 有待整合

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等生態(tài)治理空間工具，在空間結(jié)構(gòu)引導(dǎo)、要素傳導(dǎo)管控、配套政策支撐等方面各有側(cè)重，為省域國土空間規(guī)劃提供了豐富的實施工具。

2.1.1 省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃：重格局引導(dǎo)，輕傳導(dǎo)實施

改革開放后，“市帶縣”的改革推進方式強化了傳統(tǒng)城市規(guī)劃系統(tǒng)對區(qū)域范圍的管控需求。1989年的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》提出編制“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”的要求，1994年原建設(shè)部的《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃分為全國、省、市、縣4個尺度，并提出城鎮(zhèn)體系規(guī)劃需要確定保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、自然和人文景觀等內(nèi)容的原則和措施。1998年原建設(shè)部《關(guān)于加強省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的通知》將空間管制納入省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。1999年《浙江省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》（1995—2010）作為我國第一個批復(fù)實施的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，提出城鎮(zhèn)分區(qū)建設(shè)控制、區(qū)域城市生態(tài)環(huán)境保護等要求。同年，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》正式啟動編制，2004年上報國務(wù)院。2010年原建設(shè)部下發(fā)《省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，同期省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃迎來新一輪修編熱潮[16]，并形成“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”的技術(shù)范式。

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由此探索出一條通過劃定空間管制分區(qū)、生態(tài)安全格局，來描繪生態(tài)治理愿景、促進共識形成的規(guī)劃方式。然而，由于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃重在引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口與功能布局優(yōu)化，缺乏自上而下的建設(shè)用地管控手段，管制分區(qū)向市級城市總體規(guī)劃傳導(dǎo)時缺乏抓手；生態(tài)安全格局愿景式的藍圖描繪缺乏具體的傳導(dǎo)路徑，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容實施效果不佳。

2.1.2 省級土地利用總體規(guī)劃：重分解傳導(dǎo)，輕整體統(tǒng)籌

20世紀(jì)60年代，我國針對農(nóng)業(yè)空間，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)形成了以“土地整理”為重點的土地利用規(guī)劃。改革開放后，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，人地關(guān)系逐漸緊張。為保障糧食安全、保護耕地，1984年國家計委印發(fā)《關(guān)于進一步搞好省、自治區(qū)、直轄市國土規(guī)劃試點工作的通知》。1986年頒布《中華人民共和國土地管理法》并成立國家土地管理局，開啟了我國第一輪省域土地利用總體規(guī)劃編制工作，至1993年，各省、自治區(qū)、直轄市都編制了國土規(guī)劃。1994年《基本農(nóng)田保護條例》頒布實施。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂并成立國土資源部，開啟了以耕地總量平衡為核心的第二輪國土規(guī)劃編制工作。由此我國逐步建立起集體土地征用、國有土地有償使用、土地調(diào)查統(tǒng)計、土地用途管制等制度。

省域土地利用總體規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的規(guī)劃，建立了以耕地保有量、基本農(nóng)田保護量、建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)為核心的土地利用規(guī)劃模式，以及以新增建設(shè)用地指標(biāo)為實施手段的土地管理實施模式。在探索中逐步建立起協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與土地利用的空間管制工具，如《廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》在全省劃定允許建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)3類空間管制區(qū)域，并在各級土地利用總體規(guī)劃中予以落實。相較于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃的傳導(dǎo)要求更為明確，要素內(nèi)涵更加清晰，為省市縣生態(tài)空間管制的傳導(dǎo)提供了現(xiàn)實路徑。

然而，省域土地利用總體規(guī)劃基于“耕地保護”而生，面對新時代“山水林田湖草沙”生命共同體的保護與修復(fù)需求，需要從結(jié)構(gòu)、功能、過程的角度去對生態(tài)系統(tǒng)進行分析與評判，對全域全要素的自然資源進行統(tǒng)籌考慮，傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)仍較缺乏。同時，現(xiàn)行土地資源管理的指標(biāo)體系缺乏針對生態(tài)空間治理、自然資源管理的有效指標(biāo)，難以形成生態(tài)空間的現(xiàn)實治理路徑。

2.1.3 主體功能區(qū)規(guī)劃：重面域政策支撐，輕空間細化落地

1994年分稅制改革以后，為了強化中央宏觀調(diào)控能力，中央政府通過強化以“項目”為載體的專項資金來調(diào)節(jié)央地之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱，但在其實際運行中，“縱向討價還價、橫向相互競爭”等情況可能導(dǎo)致項目制下資源引導(dǎo)的進一步不均衡。同時，發(fā)改部門的發(fā)展規(guī)劃作為項目制的配置依據(jù)，即作為“其他各級各類規(guī)劃的總遵循”的作用得到不斷強化。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》強化了發(fā)展規(guī)劃與財政、金融等政策協(xié)調(diào)機制，延續(xù)了項目制作為發(fā)展規(guī)劃的實施工具，通過編制主體功能區(qū)規(guī)劃加強對空間規(guī)劃的管控與指導(dǎo)作用。

2005年，國家發(fā)改委下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，2006年，國家“十一五規(guī)劃”正式提出主體功能區(qū)概念，次年啟動《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著“發(fā)展計劃”向“發(fā)展規(guī)劃”的空間介入。至2008年，全國各省、自治區(qū)、直轄市完成了主體功能區(qū)規(guī)劃的編制、修改工作，并通過以行政區(qū)為單元，劃定禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域等方式，對重要生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間進行保護。在此基礎(chǔ)上，在省域?qū)用嫘纬闪艘皂椖客顿Y、生態(tài)補償為主導(dǎo)的財政政策，生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策，環(huán)境稅、綠色金融、排污權(quán)交易制度等環(huán)境政策等多種實施路徑，為生態(tài)共治儲備了豐富的政策工具，是目前行政層面落實和傳導(dǎo)政策分區(qū)最為務(wù)實的管理工具。近年浙江等省探索從主體功能區(qū)向生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界細化的實踐，但總體上以行政區(qū)為單位進行傳導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃，對具體空間要素管制能力較弱，從主體功能區(qū)規(guī)劃到空間要素的傳導(dǎo)仍需進一步完善與強化。

2.2 省域自然資源管理機制： 耕保主導(dǎo)， 統(tǒng)籌不足

進入新時代以來，為實現(xiàn)從耕地保護、建設(shè)用地管控雙目標(biāo)的土地資源管理走向“山水林田湖草沙”自然資源全要素管理，不僅需要觀念上的轉(zhuǎn)變，更需要在目標(biāo)管理及配套政策方面進行調(diào)整。

2.2.1 耕地保護、建設(shè)用地管控的管理目標(biāo)需要向自然資源全要素保護利用轉(zhuǎn)變

不同時期的資源管理目標(biāo)反映了不同階段社會總體的價值判斷與偏好。傳統(tǒng)土地資源管理的目標(biāo)主要圍繞緩解建設(shè)用地供需矛盾、保護和補充耕地，由此建立了以耕地保有量、基本農(nóng)田保護任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等為約束性指標(biāo)的土地資源目標(biāo)管理體系。

2018年自然資源部成立，集中了分散的資源管理職能。為實現(xiàn)自然資源全要素管理，需要在管理目標(biāo)層面評估形成各類自然資源的偏好排序。在社會、經(jīng)濟、制度和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的相互影響下，很難確定基于多目標(biāo)績效最優(yōu)的空間結(jié)構(gòu)[17]，基于以耕地保護為最優(yōu)的單目標(biāo)管理的政策，難以直接嫁接到自然資源多目標(biāo)管理的需求中。其實質(zhì)是保護的理念和管理的邏輯從農(nóng)業(yè)空間不受城鎮(zhèn)空間侵蝕，向生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)3大空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。

雖然國家已經(jīng)建立森林、公益林、基本草原等保護制度，但“就耕地論耕地”的思維模式在實踐中不自覺地增加了建設(shè)用地占用林地、濕地、草地等其他農(nóng)用地、未利用地的保護壓力，反過來制約了生態(tài)空間治理職能的發(fā)揮。以林地資源為例，林地是森林生長、維護區(qū)域生物多樣性、維育野生動物棲息地的空間載體。自1984年《中華人民共和國森林法》制定以來，逐步建立了以森林覆蓋率、森林年采伐量、林地保有量、占用征收林地年度定額等約束性指標(biāo)為核心的森林資源目標(biāo)保護體系。但在具體實踐中，耕地占補平衡制度下增加了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)占林開墾、建設(shè)的沖動，導(dǎo)致部分不宜耕作的林地轉(zhuǎn)化為耕地。又如“碳中和”背景下，自然資源碳匯能力作用巨大，領(lǐng)地、濕地固碳潛力遠高于耕地，但是退田還湖、退田還澤的舉措又與糧食安全、耕地保護導(dǎo)向下的耕地資源保護存在空間沖突。

2.2.2 自然資源用途轉(zhuǎn)用政策路徑有待整合完善，整治動力有待進一步培育

通過保護、利用、修復(fù)等手段推動自然資源的高效流動，其基礎(chǔ)在于自然資源用途轉(zhuǎn)用制度的完善，重在優(yōu)化功能布局的同時，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)人利益關(guān)系。傳統(tǒng)自然資源用途轉(zhuǎn)換政策，由國土、林業(yè)、草原、海洋等各主管部門制定，全國層面主要包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用制度，建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐某青l(xiāng)增減掛鉤，農(nóng)用地之間的退耕還林、退耕還草、土地整理、土地整治，以及陸域海域之間的圍海填海制度。近年省、自治區(qū)、直轄市層面也在積極探索轉(zhuǎn)用政策的整合，如重慶市基于地票制度探索形成的生態(tài)券③重慶于2008年推行地票交易制度。地票是農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復(fù)墾為耕地后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的交易憑證，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。但隨著地票制度的深入開展，發(fā)現(xiàn)像飲用水源保護區(qū)等生態(tài)敏感地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不適宜復(fù)墾為耕地，導(dǎo)致這些地區(qū)的拆舊復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)工作難以開展。為此，2018年重慶市印發(fā)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復(fù)的意見》，將地票復(fù)墾類型從單一的耕地，拓展為耕地、林地、草地等生態(tài)價值用地，形成“生態(tài)券”，由此將更多資源和資本引入自然生態(tài)保護和修復(fù)中。、由浙江省推廣至全國的全域土地綜合整治④2018年浙江推動全域土地綜合整治工作，以整治行動促進土地利用調(diào)整，通過“田水路林村”全要素綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進行連片提質(zhì)建設(shè)、存量建設(shè)用地進行集中盤活掛鉤、新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準(zhǔn)保障、鄉(xiāng)村人居環(huán)境統(tǒng)一治理修復(fù)，全域優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間。、廣東省的拆舊復(fù)墾等。但由于傳統(tǒng)上自然資源的碎片化管理，自然資源用途轉(zhuǎn)用的政策路徑存在大量的政策空白（見表1）和漏洞。例如由于之前國土、林業(yè)分屬兩大系統(tǒng)，農(nóng)轉(zhuǎn)用預(yù)審制度架空占用征收林地審批制度，導(dǎo)致大量林地雖然仍在林地系統(tǒng)的管理保護范圍內(nèi)，但實際上已經(jīng)硬底化，成為建設(shè)用地。林地資源仍未完全納入自然資源的管控體系中。又如“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等制度要求復(fù)墾地塊不得位于河道灘涂，堵死了濱水地區(qū)低效用地向未利用地轉(zhuǎn)性的政策通道。

表1 自然資源土地用途轉(zhuǎn)用主要政策路徑梳理表Tab.1 Main policy path of land use conversion of natural resources

從自然資源指標(biāo)化管理來看，除耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)已基本形成全國性的調(diào)劑交易機制，其余自然資源的調(diào)劑制度尚待完善。近年部分省、直轄市開展了一些探索。例如重慶市探索建立以森林覆蓋率為指標(biāo)的森林橫向生態(tài)補償機制、廣東省嘗試碳排放權(quán)交易等，為自然資源統(tǒng)籌提供了示范。通過將自然資源指標(biāo)化，并結(jié)合地區(qū)公共資源平臺進行交易，為生態(tài)共治提供政府項目投資以外的實施路徑。

3 省級空間規(guī)劃生態(tài)共治策略思考

3.1 編制期構(gòu)建省域生態(tài)結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架， 上下協(xié)調(diào)推動生態(tài)要素邊界落地

技術(shù)上，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃、空間管制、要素傳導(dǎo)，構(gòu)建省域生態(tài)結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架；組織上形成“三下三上”的協(xié)同規(guī)劃機制推動要素細化落地，多方共定省域生態(tài)空間邊界。

3.1.1 技術(shù)方面，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃明確省域生態(tài)結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃雖然往往通過生態(tài)安全格局框定生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，以管制分區(qū)加強建設(shè)管理。但由于缺乏土地利用規(guī)劃的指標(biāo)管控手段、主體功能區(qū)規(guī)劃的配套政策支撐，導(dǎo)致城鎮(zhèn)外圍生態(tài)用地難以得到有效治理。同時傳統(tǒng)城市規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)為管控重點，對全域資源管控能力不足。

為此，建議建立健全省—市—縣/鎮(zhèn)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架體系，省級定框架、市級定標(biāo)準(zhǔn)、縣/鎮(zhèn)級定邊界。省級國土空間規(guī)劃基于生態(tài)評估與分析，確定省級生態(tài)空間區(qū)域結(jié)構(gòu)、生態(tài)廊道、關(guān)鍵斑塊和生態(tài)修復(fù)重點地區(qū)，構(gòu)建自然保護地體系，并以主體功能區(qū)為單元明確各地級行政單元生態(tài)保護、修復(fù)、利用的關(guān)鍵要素類型和名錄，確立市縣級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)細化的傳導(dǎo)控制指標(biāo)框架。市級國土空間規(guī)劃結(jié)合自然資源稟賦特征，確定具體管控數(shù)值?？h/鎮(zhèn)級規(guī)劃結(jié)合地物邊界、權(quán)證范圍細化落實管控邊界。如對于跨市連綿的重要山體，省級國土空間規(guī)劃以名錄形式明確需要管控的跨市山體，并對其形態(tài)、結(jié)構(gòu)等傳導(dǎo)指標(biāo)要求（如坡度、高程、林地占比等，應(yīng)納入生態(tài)空間管控的標(biāo)準(zhǔn)框架），再在市級規(guī)劃確定具體數(shù)值，為縣/鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃結(jié)合山體地貌進行細化優(yōu)化。

3.1.2 組織方面，以協(xié)同規(guī)劃突破傳導(dǎo)困境，將規(guī)劃傳導(dǎo)從規(guī)則向行動轉(zhuǎn)變

形成“三下三上”的協(xié)同規(guī)劃機制，通過管控指標(biāo)和要求從上往下分解，要素、標(biāo)準(zhǔn)、邊界從下往上傳導(dǎo)匯聚的省—市—縣/鎮(zhèn)規(guī)劃聯(lián)動編制。

其中，“一下”指省級空間規(guī)劃向市下發(fā)省域生態(tài)結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架（名錄、要素類型、指標(biāo)框架）；市級國土空間規(guī)劃明確具體管控數(shù)值和劃定要求，向縣下發(fā)，開展市、縣/鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。“一上”指在初步成果完成后，由縣向市匯總?！岸隆敝甘屑墖量臻g規(guī)劃結(jié)合匯總情況出現(xiàn)的普遍問題，動態(tài)完善修正管控數(shù)值與劃定要求，再次下發(fā)縣/鎮(zhèn)。“二上”指縣/鎮(zhèn)結(jié)合完善后的管控要求，將生態(tài)要素管控邊界上報市匯總，市向省上報。“三下”指省級國土空間規(guī)劃基于各市匯總情況，重點考察跨市生態(tài)要素的邊界協(xié)調(diào)情況，對于存在重大偏差問題的，將審查意見向市下發(fā)要求改正?！叭稀敝父魇薪Y(jié)合省審查意見，進行修正完善后再次上報省級國土空間規(guī)劃，由此在省級形成上下協(xié)調(diào)的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)要素邊界。規(guī)劃批復(fù)后，生態(tài)空間邊界應(yīng)作為“一年一體檢、五年一評估”的評估依據(jù)，定期評估生態(tài)空間保護、利用、修復(fù)情況。

3.2 實施期培育完善生態(tài)共治動力與路徑

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合形成差異化的生態(tài)地區(qū)財政、產(chǎn)業(yè)、績效政策供給。基于國土空間一張圖平臺，建立自然資源富余指標(biāo)交易制度、存量地區(qū)城市更新與修復(fù)指標(biāo)捆綁制度，促進生態(tài)修復(fù)由政府項目主導(dǎo)走向政府立制、市場參與的新范式。

3.2.1 以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合形成差異化的生態(tài)地區(qū)政策供給

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，重點加強省域生態(tài)功能主導(dǎo)地區(qū)的財政、產(chǎn)業(yè)政策供給，落實生態(tài)績效考核評價制度。探索建立生態(tài)主導(dǎo)地區(qū)各類自然資源保有量富余指標(biāo)區(qū)域交易的財政補貼制度，獎勵生態(tài)發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品供給。產(chǎn)業(yè)政策除指定負面清單以外，加大對參與、投資生態(tài)產(chǎn)品供給的相關(guān)企業(yè)的扶持、稅費減免等政策，帶動社會資本向生態(tài)建設(shè)投資。按照主體功能區(qū)定位，對生態(tài)主導(dǎo)地區(qū)實行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，強化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價，主要考核水資源開發(fā)利用、大氣和水體質(zhì)量、水土流失、森林覆蓋率、生物多樣性等指標(biāo)；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，主要考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等指標(biāo)。

3.2.2 基于生態(tài)治理目標(biāo)，探索自然資源資產(chǎn)化，培育自然資源保護與修復(fù)動力

在傳統(tǒng)的政府項目制投入外，探索自然資源全要素的占補平衡、改造捆綁等機制。

對于處于增量主導(dǎo)的地區(qū)，基于《生態(tài)系統(tǒng)評估生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合省域生態(tài)稟賦和資源特征，提出省域核算指標(biāo)在地化系數(shù)，細化形成操作性強的自然資產(chǎn)功能量、價值量核算機制⑤生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）已在全國地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展豐富的探索。如2021年深圳市舉行GDP核算制度體系建設(shè)成果新聞發(fā)布會，建立了全國首個完整的生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總值核算制度體系。目前省域?qū)用娴暮怂泱w系與標(biāo)準(zhǔn)仍待推動建立。。基于核算結(jié)果，提升自然資源占補征收標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源生態(tài)服務(wù)價值內(nèi)嵌于土地價值（土地出讓金）中⑥目前，該項工作處于試點探索階段。2020年5月浙江省云和縣試點土地出讓領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，基于生態(tài)環(huán)境增值，并按照“經(jīng)濟產(chǎn)出價值+生態(tài)環(huán)境增值”確定土地出讓起始價。；同時，將征收的款項專門用于省域生態(tài)建設(shè)。

對于處于存量主導(dǎo)的地區(qū)，倡導(dǎo)自然資源資產(chǎn)化，一是加強拆舊復(fù)墾的適用范圍，完善生態(tài)修復(fù)全流量政策路徑，將復(fù)林、復(fù)園、復(fù)草等納入拆舊復(fù)墾的政策范圍。二是基于承載力理論，利益平衡下存量地區(qū)改造一般會帶來更高的建設(shè)強度和居住人口，該增量部分的承載力需求，需要從區(qū)域?qū)用婕右钥紤]，探索將生態(tài)修復(fù)規(guī)模指標(biāo)與存量改造相捆綁，制定容積率獎勵等政策。例如，制定以省域生態(tài)修復(fù)面積作為舊改捆綁指標(biāo)進行省內(nèi)交易的制度：結(jié)合主導(dǎo)功能定位，確定地區(qū)生態(tài)修復(fù)面積的權(quán)重指標(biāo)，通過完成異地生態(tài)修復(fù)，可以在城市開發(fā)邊界等區(qū)域內(nèi)通過獎勵容積率、交易建筑面積等方式進行交易，引導(dǎo)社會資本主動進入生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，培育生態(tài)修復(fù)的內(nèi)生動力。

4 討論與結(jié)語

4.1 討論

傳統(tǒng)的耕地保護，目標(biāo)明確且單一，具有明確價值評判體系與技術(shù)方法。當(dāng)自然資源保護從單一目標(biāo)的耕地保護走向“山水林田湖草沙”全要素多目標(biāo)的整體性保護時，面臨多目標(biāo)的現(xiàn)實困境；如何處理各個自然資源目標(biāo)的偏好性排序，成為制定區(qū)域生態(tài)共識的首要工作。需要根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)之間的偏好關(guān)系，選擇不同的處理策略[18]，實現(xiàn)生態(tài)共治：（1）當(dāng)出現(xiàn)多個規(guī)劃目標(biāo)，且存在偏好排序，應(yīng)該采用次序最優(yōu)處理策略，通過明確該地區(qū)最高偏好目標(biāo)，以統(tǒng)領(lǐng)全局工作。例如對于水源保護地區(qū)，應(yīng)以水源涵養(yǎng)為首要目標(biāo)，對于其范圍內(nèi)的耕地、園地等潛在影響應(yīng)予以管控。（2）當(dāng)多個規(guī)劃目標(biāo)不存在明顯的偏好排序，應(yīng)采用帕累托最優(yōu)策略，尋找非劣解，防止城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)用地整治、生態(tài)修復(fù)等工作對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的影響。但如何通過生態(tài)、環(huán)境、資源管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多學(xué)科的協(xié)同評估，尋找“非劣解”，仍需學(xué)界業(yè)界的進一步探索與明確。

4.2 結(jié)語

各省國土空間總體規(guī)劃的編制工作目前已經(jīng)進入快車道，整合性的頂層設(shè)計的缺乏，“一邊編制、一遍建章”的組織編制模式，也為規(guī)劃管理者、編制工作者帶來實際困惑。本文從空間治理視角介入，提出編制期構(gòu)建省域生態(tài)結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)框架，上下協(xié)調(diào)推動生態(tài)要素邊界落地；實施期以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，完善生態(tài)地區(qū)特色政策供給、自然資源富余指標(biāo)交易制度、存量地區(qū)城市更新與修復(fù)指標(biāo)捆綁制度等建議，以期為省域國土空間規(guī)劃推動區(qū)域生態(tài)共治提供借鑒。