文 嘉

（廣東青年政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

在公共政策研究領(lǐng)域中，政策創(chuàng)新是政策制定主體為適應(yīng)外部環(huán)境或政策對象需求變化，對原有政策體系進行重構(gòu)；或在維持整體政策體系基本保持穩(wěn)定的前提下，對其實施原則、政策目標(biāo)、政策對象、政策適用范圍等作出一定幅度的調(diào)整，以便適應(yīng)時代發(fā)展，提升政策實施的精準(zhǔn)度和效能。政策擴散是政策創(chuàng)新的有效實現(xiàn)方式之一。通過政策擴散，元政策理念及具體實踐的創(chuàng)新要素能在不同地域或?qū)蛹壍恼咧黧w之間相互流動，形成不斷發(fā)散的政策流。某些被證明是行之有效的做法，則可以通過擴散成為另一個地域避免試錯與成功實踐的先導(dǎo)。中共中央、國務(wù)院于2017年6月發(fā)布了《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡稱國家《規(guī)劃》），這是在國家層面對青年工作的再整合，從頂層設(shè)計上將原本相對分散，歸于各職能部門的青年工作予以統(tǒng)籌，形成體例完備、目標(biāo)明確、覆蓋全面的青年政策體系。在組織實施中，國家《規(guī)劃》明確規(guī)定各省同樣要根據(jù)實際情況，出臺本級的青年發(fā)展規(guī)劃。截至2020年年底，省級已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)劃政策文件出臺的全覆蓋，不少地市乃至區(qū)縣亦出臺了本級規(guī)劃。在這項具有開創(chuàng)性的青年工作中，共青團組織承擔(dān)了政策創(chuàng)新推動者的重要角色，形成縱向承接與橫向連通的“政策樞紐”，這是對共青團組織將上層政策文本進行就地轉(zhuǎn)化的政策擴散能力的全方位挑戰(zhàn)。因此，在青年政策的創(chuàng)新實踐中，政策理念和創(chuàng)新元素是如何自上而下進行擴散，各層級的政策主體如何結(jié)合實際進行調(diào)整，采用多種路徑推動從政策文本到政策效能的落實，是觀察中國特色青年政策何以形成的一個值得深入研究的問題。

一、青年政策縱向擴散研究的理論源流

（一）政策擴散的研究維度

從對現(xiàn)有文獻進行梳理來看，關(guān)于政策擴散的研究主要集中在以下幾個維度：一是描述其宏觀結(jié)構(gòu)，將政策擴散總結(jié)為時序性、空間性、多元性和交流性四個特征，覆蓋了政策擴散的領(lǐng)域以及模式[1]；二是從政策主體出發(fā)研究政策擴散的過程，提出政策擴散的反復(fù)性與螺旋上升趨勢，即研究決策者要首先準(zhǔn)確陳述政策制定者的意圖，然后層層具體化，在每一階段規(guī)定好政策執(zhí)行者的角色期望，再把最低層出現(xiàn)的結(jié)果與先前的意圖比較，以衡量成敗[2]；三是聚焦于政策擴散的條件與傳播路徑[3]，強調(diào)政策革新中的溝通交流，即政策創(chuàng)新要素在不同主體之間流動的內(nèi)外驅(qū)動因素；四是研究政策擴散的動態(tài)過程，認(rèn)為政策主體擴散與政策創(chuàng)新往往是一個連續(xù)的、不可分割的過程，更重視闡明不同政府采納政策的歷時性動態(tài)機制。[4]總體來看，現(xiàn)有的政策擴散研究對象主要集中在政府政策這一相對狹義的領(lǐng)域，且多為橫向的擴散維度研究，主要闡述政策主體根據(jù)所轄地域經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，對同級行政單位的有效政策進行仿擬或移植。而青年政策由于其共青團牽頭統(tǒng)籌的固有群團屬性，無論是在政策擴散上的維度還是內(nèi)核，都與上述擴散研究視角有一定差別。在中國特色社會主義群團發(fā)展道路的宏觀背景下，對其進行深度剖析，可以對現(xiàn)有政策擴散理論作出一定的實踐補充。

（二）政策擴散縱向研究的現(xiàn)實價值

以往針對政策擴散的研究集中于橫軸擴散研究，即將政策擴散的始端和終端界定為行政平等關(guān)系，擴散的動因來自決策層的遠見和自主選擇。研究者多將縱向的政策傳達視為“執(zhí)行”，僅僅是元政策細化或?qū)崿F(xiàn)手段的明確。然而在政策的執(zhí)行實踐中，自上而下的縱軸擴散應(yīng)當(dāng)也納入政策擴散的重要研究范疇。我國實行社會主義制度和單一制的國家制度，政策執(zhí)行有著高效統(tǒng)一的特征和優(yōu)勢，通過中央到地方的嚴(yán)密組織體系，能實現(xiàn)較小程度的政策效能衰減。但因為國土幅員遼闊和經(jīng)濟基礎(chǔ)不一，區(qū)域發(fā)展不均衡仍然比較突出，省級區(qū)域，乃至省內(nèi)區(qū)域的發(fā)展程度都有著較大的差異，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在政策總體框架內(nèi)進行調(diào)整，從而使得政策得以有效落地。20世紀(jì)，中央和地方之間的協(xié)同關(guān)系主要體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，基本表現(xiàn)是中央功能的縮減和地方功能的擴大，[5]亦即在改革創(chuàng)新的語境之下，基層地區(qū)有著更大的政策自主性和再創(chuàng)造動力。在深化改革的當(dāng)下，這一行政治理取向也已跳出原有的經(jīng)濟領(lǐng)域框架，逐漸面向社會乃至更豐富的政策實施領(lǐng)域。頂層設(shè)計上以鼓勵性的倡導(dǎo)為主，具體措施需要地方進行再創(chuàng)新或予以細化。特別是在社會或精神文明等柔性的政策領(lǐng)域，縱向擴散和橫向擴散在不同程度上相互融合，彼此作用和再型塑著政策的框架和元素，呈現(xiàn)出更加豐富和生動的實踐。

（三）青年政策縱向擴散研究的實踐價值

從政策制定的主體來看，立足于人民當(dāng)家做主的制度內(nèi)涵和黨的群團工作具體要求，這就決定了中國各領(lǐng)域政策制定的牽頭者、推動者和參與者范圍十分廣泛。除了各級黨委、人大和政府是當(dāng)然的政策制定者，在關(guān)乎特定群體的利益時，政策的推動更可延伸到廣義的政治社會治理主體——群團組織。一些觀點認(rèn)為，群團工作和社會工作都屬于策略層面的實務(wù)體系，有相同要素結(jié)構(gòu)和相類功能作用。[6]但在政治理念和實踐中，群團組織除了承擔(dān)政策咨詢與建議協(xié)商之外，更能直接參與政策制定的流程，成為推動政策創(chuàng)新的主體之一。且由群團組織深度參與的政策，跟其主責(zé)主業(yè)直接關(guān)聯(lián)，聚焦于特定群體，不再是狹義上的社會福利措施，更是遵循了群眾工作的內(nèi)在邏輯和機理，承擔(dān)思想引導(dǎo)和向社會宣傳倡導(dǎo)的功能。因此有著更大的政策彈性和創(chuàng)新余量。

中國的青年組織是以黨團青年組織為核心的青年組織體系，共青團組織可通過宣傳、督促等手段配合青年政策的執(zhí)行。[7]在諸多的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)中，凡是涉及青年的工作，均會將共青團納入聯(lián)席會議或協(xié)調(diào)機構(gòu)之中。有些以青年為主要工作對象的協(xié)調(diào)機構(gòu)，共青團甚至承擔(dān)了牽頭人的角色，被賦予了議程設(shè)置的職能，能通過與其他行政職能部門的協(xié)調(diào)，進行青年政策的跟蹤與督導(dǎo)，從而保障青年政策的落地。因此，從青年發(fā)展政策自上而下傳導(dǎo)與創(chuàng)新的邏輯來研究政策創(chuàng)新的縱向擴散路徑，是一個較好的切入口和著力點。第一，由于職能定位，大多數(shù)群團組織并未將服務(wù)范圍實現(xiàn)對總體人群或人生經(jīng)歷的全覆蓋，而是將服務(wù)對象聚焦于社會中某一特定群體。青年政策的效力范圍應(yīng)覆蓋符合所界定年齡的全部人群，縱跨了幾乎每一個中國公民必經(jīng)的人生階段，具有一定的政策普適意義。第二，青年發(fā)展政策是橫跨政治、經(jīng)濟、社會福利等多個領(lǐng)域政策的集合。中國共產(chǎn)黨能不能贏得青年這一最具革命性與發(fā)展性的社會力量，成為了革命能否取得成功以及能否贏得未來的重要條件之一。[8]中國共產(chǎn)黨對青年的政治意識引領(lǐng)和思想道德修養(yǎng)有較高的要求，黨和國家歷任最高領(lǐng)導(dǎo)人都對青年思想引導(dǎo)予以高度重視。各個系統(tǒng)和條塊的青年政策與工作，大都將價值觀教育和引導(dǎo)貫穿于其實施的全過程，以推動青年健康成長發(fā)展作為基本目標(biāo)。由此觀之，青年發(fā)展政策遠遠超出了福利政策的范疇，超越了將青年看作弱勢群體的政策視野，而是一個兼顧青年推動社會進步的能動作用和社會福利保障的綜合體。第三，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，群團組織開展群眾工作已經(jīng)有悠久的歷史，在“面對面”“點對點”的工作模式中積累了豐富的社會動員經(jīng)驗。雖然同樣被納入行政機構(gòu)管理的體系之中，工作人員參照公務(wù)員管理，群團組織具有一定的行政級別，但其上下級之間的關(guān)系主要是協(xié)管與被協(xié)管、指導(dǎo)與被指導(dǎo)。上級對下級的工作任務(wù)部署，除了部分原則性的硬指標(biāo)外，亦有相當(dāng)數(shù)量的倡導(dǎo)性的政策要素，使得下級對政策要素的創(chuàng)新或微調(diào)更具靈活性。

二、青年政策縱向擴散的層級轉(zhuǎn)化

共青團受同級黨委主管，上級團委協(xié)管的“雙重管理”，為下一級的組織因地制宜推動政策創(chuàng)新創(chuàng)造了更大的彈性空間。更重要的是，作為黨的助手和后備軍，共青團堅持以黨的旗幟為旗幟、以黨的方向為方向、以黨的意志為意志，具有政治上和組織上的高度可靠性，被認(rèn)為具有“半官方”的色彩，[9]在一定程度上契合青年工作“行政委托”的范疇和內(nèi)涵。這種“行政委托”作用，并非體現(xiàn)在具體的行政職能和行為上，而是體現(xiàn)在政策倡導(dǎo)和議程協(xié)調(diào)上。同時，相較于其他群體，青年群體具有更大的可變動性，更易受到宏觀環(huán)境的影響，群體分化而需求易變。青年政策的出臺則需要科學(xué)嚴(yán)密的論證，效用具有一定的延續(xù)性，能滿足一段時間內(nèi)穩(wěn)定的需求，同時也會出現(xiàn)不適應(yīng)于青年發(fā)展的滯后性。但政策是具有最剛性的，對于青年事務(wù)治理各方具有最大的約束力。因此，共青團在政策倡導(dǎo)與創(chuàng)新背后的邏輯是青年政策的“制度化”“項目化”和“動員化”，從而形成了對應(yīng)的保障、資源和驅(qū)動三個互相配合、互相轉(zhuǎn)化的擴散層級體系。

（一）制度化：青年政策擴散實踐的保障層

制度化能使青年工作由活動或項目實現(xiàn)升華，通過“政策納入”將青年議題融進黨政部門的議程安排，制度、架構(gòu)和資源供給上明確了青年工作的長期性與穩(wěn)定性。將青年工作以政策的形式予以明確，這是對青年工作的有效保障。黨政部門出臺的關(guān)于青年及青年工作的《意見》《決定》、共青團內(nèi)的文件等，都是青年政策的表現(xiàn)形式。[10]“制度化”邏輯語言重點是在黨政常態(tài)化工作安排中體現(xiàn)青年的元素，將青年議題由單一的共青團工作上升為橫跨職能部門的綜合性議題，實現(xiàn)青年優(yōu)先理念的樹立與傳達。同時將抽象的青年工作“操作化”成為指標(biāo)體系，確定具象的工作目標(biāo)，形成對黨政職能部門最大的約束力。

制度化的第一類是立法。其他群團組織，例如工會所服務(wù)的是工人群體，有《中華人民共和國工會法》作為保障；婦聯(lián)所服務(wù)的對象是婦女兒童，有《中華人民共和國婦女兒童權(quán)益保護法》作為保障，以上群團組織的工作對象和法律適用邊界基本重合。而作為共青團的主要工作對象則縱跨14~35歲，包含青春期、擇業(yè)期和初步成熟期，這也是國家《規(guī)劃》所明確規(guī)定的政策范圍?，F(xiàn)有跟青少年相關(guān)的法律，即一般統(tǒng)稱的“兩法兩條例”（國家層面的《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》以及省一級的實施條例），僅僅聚焦于14~18歲的青少年，其對象是青年工作的一小部分。更多的青年被視為各項普通法和特別法的適用對象，與其他各年齡階段的成年公民并未有差別。然而，18歲以上的青年，同樣具備較高可變性、可塑性和不穩(wěn)定性，與少年時期相比，在社會融入上的要求更高。而現(xiàn)有的法律架構(gòu)并未體現(xiàn)對這一群體的特殊關(guān)注。

第二類是黨內(nèi)文件。作為黨的工作的重要部分，黨中央和各級黨委都十分重視青年工作，出臺過各類各個層級關(guān)于青年或者青少年工作的綜合性文件。中共中央于2021年1月出臺《關(guān)于全面加強新時代少先隊工作的意見》，這是新中國歷史上第一個以黨中央名義下發(fā)的專門加強少先隊工作的文件。[11]在關(guān)于黨的系統(tǒng)性青年工作政策上，中央辦公廳也于1991年轉(zhuǎn)發(fā)《共青團中央關(guān)于加強青年工作的意見》[12]。此外，黨中央還出臺過“黨建帶團建”“共青團深化改革”“加強少先隊工作”等重要政策文件?？偟膩砜?，黨內(nèi)政策偏重于對青年思想引領(lǐng)的重視和對青少年工作的原則性支持。由于職責(zé)范圍界定，相關(guān)政策在具體青年福利政策方面較少涉及。

第三類是行政部門條例。跟青年工作相關(guān)的一些部門根據(jù)形勢的變化，也會在各自領(lǐng)域推出一些專項的、非長期性的青年工作政策和措施。如2020年的新冠肺炎疫情，不僅給世界經(jīng)濟社會帶來極大影響，對青年就業(yè)也造成極大沖擊。中央組織部、人力資源社會保障部、教育部、科技部、民政部、財政部、共青團中央等多部委和人民團體聯(lián)合出臺了促進高校畢業(yè)生就業(yè)的政策，在就業(yè)渠道、就業(yè)方式和就業(yè)流程上給予支持。[13]

不同政府及政府部門通過溝通對話的方式使其公共政策相互兼容、協(xié)調(diào)、支持以解決復(fù)雜性問題和實現(xiàn)共同目標(biāo)。[14]隨著青年發(fā)展的環(huán)境日益復(fù)雜，青年的基本需求向多樣、優(yōu)質(zhì)與全面發(fā)展，青年工作的范圍也逐漸向政治、經(jīng)濟、文化等多領(lǐng)域延伸，跨部門間協(xié)同成為青年政策制定、實施與擴散的新常態(tài)。在借由規(guī)劃實施的聯(lián)席會議機制推動下，匯總青年工作相關(guān)部門原有的政策并在總體趨勢下合理規(guī)劃展望，也是青年政策文本縱向創(chuàng)新的重要方式之一。但政策縱向擴散如若僅僅停留在文本的承繼上，或通過行政的單向推動，是不能完全滿足青年工作的群眾性需求；特別是簡單的績效目標(biāo)行政導(dǎo)向，與側(cè)重于青年思想引導(dǎo)和全面成長的政策目標(biāo)并沒有很精準(zhǔn)地重合，在思想引導(dǎo)和精神需求滿足上缺乏足夠有力的抓手，青年政策所強調(diào)的“溫度”沒有很好地體現(xiàn)。

（二）項目化：青年政策擴散實踐的吸納層

以項目為載體推進青年工作，能在一定程度上突破青年政策過于依賴行政動員和行政資源的“次元壁”，實現(xiàn)較大程度的社會資源整合，在時長和延續(xù)性上有了相對的優(yōu)勢。隨著社會治理體系的深化改革，青年社會組織如雨后春筍一樣出現(xiàn)，從事青年工作的主體更加豐富與多元。因為其職業(yè)、專業(yè)的服務(wù)，在一定程度上與共青團的部分社會服務(wù)職能相重疊或補充。在青年社會組織進入社會治理研究視野的初期，共青團和青年工作的研究者均將如何處理共青團與青年社會組織之間的關(guān)系作為研究的重點之一。有學(xué)者用“法團主義”這一理論視角來理解國家依托群團組織來聯(lián)系社會組織的治理模式。[15]有學(xué)者認(rèn)為青年社會組織在與政府、共青團互動中，逐漸成為共青團發(fā)揮黨和政府與青年之間橋梁紐帶作用的一個中介變量。[16]一些地方在不斷探索將更多的職能通過購買服務(wù)的方式向共青團組織轉(zhuǎn)移。有的將共青團視為政府購買服務(wù)的委托方，即將要實施的項目納入財政預(yù)算中，面向社會統(tǒng)一招標(biāo)購買；而有的將共青團作為中間方，將原隸屬其他職能部門的資金交由共青團向社會組織購買服務(wù)。

“項目化”秉持將青年工作當(dāng)作恒常性群眾工作的固有思路，成為青年工作社會化的有效路徑，也是整合共青團和社會組織資源的“聚合劑”，且能在社會服務(wù)上實現(xiàn)青年工作覆蓋面的最大化。在“項目”的整體框架下，共青團作為青年工作的牽頭主體，將黨政資源與社會資源進行充分的整合。比如已經(jīng)形成口碑的“希望工程”“志愿者服務(wù)”等，既有財政資金每年的持續(xù)性投入，同時向社會募集大量的善款。在國家《規(guī)劃》的設(shè)計中，同樣根據(jù)政策文本歸納和設(shè)計了十大工程。每一工程對應(yīng)著規(guī)劃的特定領(lǐng)域，這其中既包括共青團長久以來耕耘形成的工作品牌，也針對相應(yīng)的職能部門設(shè)置了具體的工作項目與目標(biāo)，從而將抽象的、倡議性的文本具象為工作載體，使之更具可操作性。

由于均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的項目設(shè)計初衷和資源供給方的意愿，“項目化”的工作模式著眼于青年中的弱勢群體，而并非將青年群體的整體作為工作對象。從這一層級而言，青年工作所遵循的仍是傳統(tǒng)的福利思維，旨在解決青年的困境問題，而青年工作中所應(yīng)蘊涵的思想性和全面性視野則并未完全彰顯。在一些項目的實踐中，共青團組織存在被社會組織弱化的隱憂，造成工作對象不知道所接受服務(wù)的來源是共青團。共青團在項目中的主導(dǎo)地位有所下降，而原有的強大的動員能力和組織能力也沒能實現(xiàn)有效發(fā) 揮。

（三）動員化：青年政策縱向創(chuàng)新的驅(qū)動層

動員化是共青團長久以來占比重較大的工作模式。這里所談到共青團工作動員化模式，即通過青年群眾工作的動員，將從事本職或者其他職業(yè)的團員和青年群體凝聚起來，以短期化、高密度的人力資源聚集，達到實現(xiàn)思想的集中和規(guī)?；M織動員協(xié)同的效果，從而能完成較為大型的工作目標(biāo)。“動員化”的工作模式對行政層級有著較大的依賴。共青團通過從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至社區(qū)的完善組織架構(gòu)，采用上傳下達的行政方式，能最便捷有效地產(chǎn)生動員效力，實現(xiàn)最大規(guī)模的效力和聲勢。因此長期以來，特別是計劃經(jīng)濟時期，共青團的青年工作主要是以動員化為主，沿著業(yè)已完善的行政架構(gòu)逐級布置，實現(xiàn)從組織到個人的充分動員。這種工作模式和理念影響深遠。時至今日，“動員化”仍是不少共青團組織開展青年工作的慣性和路徑依賴。

“動員化”工作模式雖然能起到強力推進、擴大工作規(guī)模、實現(xiàn)短期效應(yīng)的作用，但其成效嚴(yán)重依賴于行政層級和邊界對青年的約束，深深地嵌入到組織對個人的管理體系之中。在計劃經(jīng)濟時代的“單位制”模式下，青年在工作、學(xué)習(xí)和生活上都與其所在的單位產(chǎn)生資源的緊密連結(jié)；承擔(dān)青年思想和動員主業(yè)的單位共青團組織對青年的個人評價在其事業(yè)發(fā)展中具有較大的權(quán)重。由于缺乏政策紅利的承載，隨著市場經(jīng)濟所帶來的生產(chǎn)要素重新優(yōu)化、分配，大部分青年的生產(chǎn)生活和職業(yè)評價都抽離了共青團的政治評價體系，通過行政動員青年的能力呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢，“動員化”的工作模式已經(jīng)式微。青年工作“動員化”所衍生出來的“重過程而輕效果評估”“重人數(shù)規(guī)模而輕精細質(zhì)量”的“粗放式”管理方式，在一定程度上對共青團工作的社會評價帶來不利影響。置于青年政策逐漸成熟的新語境下，依托于制度保障和具體工作項目的承載，被動員對象能看到實實在在的自身受益和成效。因此，共青團的動員有了實質(zhì)性的依歸，有重新煥發(fā)生機的可能性。

（四）青年工作三個層面的相互結(jié)合與轉(zhuǎn)化

目前，全國已經(jīng)建立了以中長期青年發(fā)展規(guī)劃為牽引的，較為完善的青年政策體系。中央層級是由黨中央、國務(wù)院發(fā)文，而省級規(guī)劃是由省委、省政府發(fā)文，實現(xiàn)了作為政策文件所能達成的最高等級，填補了青年工作的綜合性政策空白。各級中長期青年發(fā)展規(guī)劃均明確提出，需要成立推動落實政策文件的青年工作聯(lián)席會議機制。截至目前，各省也已基本實現(xiàn)縣級以上聯(lián)席會議機制的全覆蓋，政策體系和配套的機制正在落實，青年工作的保障層不斷完善。

基于青年工作的開放性和靈活性。青年政策的制定始終秉持了多種主體參與的社會治理創(chuàng)新理念，國家《規(guī)劃》在篇首開宗明義地提出，政策實施要“黨委加強領(lǐng)導(dǎo)，政府、群團組織、社會等各方面協(xié)同施策，共同營造有利于青年發(fā)展的良好環(huán)境”，不少省市的規(guī)劃也明確要求形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)、共青團協(xié)調(diào)、各方齊抓共管青年發(fā)展事務(wù)”的青年發(fā)展機制。如圖1所示，在青年政策的實踐中，可以清晰地看到保障層、吸納層、驅(qū)動層共同構(gòu)成了具有鮮明群團特征的政策擴散路徑。倡導(dǎo)性的政策文本要提升效能轉(zhuǎn)化，需要在相關(guān)部署和行政執(zhí)行之外，借助吸納層的項目化工作機制，對政經(jīng)和社會資源予以再整合。但由于青年政策的概念化滯后，難以在有效的時間內(nèi)到達青年[17]，而對于中期或者短期的青年工作，項目化的青年工作具有更強的靈活性，無需經(jīng)過復(fù)雜精密的立法或者行政程序，且可以根據(jù)青年的動態(tài)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)而及時調(diào)整。對于政策紅利的普及，需要全面調(diào)動社會參與青年工作的積極性，并從中形成青年優(yōu)先發(fā)展的共同意識。實踐證明，有效的動員與項目，亦需要上升為政策，成為黨政意志，才能更具保障性和生命力。驅(qū)動層、吸納層與保障層這三個層級是青年工作從淺層化、臨時性走向科學(xué)化、常態(tài)化的必要路徑，也是青年政策縱向擴散各個層次不斷轉(zhuǎn)化、發(fā)展和螺旋上升的共生需求。

圖1 青年政策縱向的層次轉(zhuǎn)化邏輯圖

（五）青年政策縱向擴散應(yīng)當(dāng)遵循的導(dǎo)向

無論是保障層、吸納層，還是驅(qū)動層，能夠有效配合和轉(zhuǎn)化的前提是遵循著青年政策擴散應(yīng)有的導(dǎo)向，并將這些導(dǎo)向貫穿于政策實施的全過程，才能最大限度地實現(xiàn)橫向和縱向的銜接，符合元政策制定的初始意圖。一是政治性導(dǎo)向。中國實行社會主義制度的國情，決定了青年政策的首要特性和根本屬性是政治性，青年政策需要將青年的政治引領(lǐng)內(nèi)核融入各方面的具體措施之中。在縱向擴散上，應(yīng)貫徹培養(yǎng)社會主義合格建設(shè)者和接班人的政治要求，注重在青年政策中樹立鮮明的政治性導(dǎo)向。二是適地性導(dǎo)向。國家青年政策面向全國范圍，要兼顧各地發(fā)展基礎(chǔ)和速度的不均衡。在相關(guān)條款的制定過程中，集中了中央各部委，特別是共青團系統(tǒng)的全國性項目計劃和工作指導(dǎo)，除了規(guī)定必須完成指標(biāo)的“指定動作”之外，還有大量的政策創(chuàng)新彈性空間。有的是待細化的整體任務(wù)，有的是原則性的規(guī)定，還有的是倡議性的要求，需要各省級及以下黨委、政府根據(jù)自身發(fā)展情況予以細化和具體化。三是適度性導(dǎo)向。政策文本的科學(xué)擬定，很大程度是基于對政策適用對象的精準(zhǔn)研判和對現(xiàn)行政策框架的銜接耦合。作為一項綜合性、管長遠的政策，青年發(fā)展規(guī)劃的縱向擴散應(yīng)當(dāng)“進退有據(jù)”。要對業(yè)已存在的政策措施有充分的兼容，也要根據(jù)時代的發(fā)展和規(guī)劃的固有特征而有所創(chuàng)新，不能囿于成為條塊領(lǐng)域的“政策天花板”而停滯不前。青年規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，是各個領(lǐng)域關(guān)于青年發(fā)展和青年福利政策的匯總，是社會總體福利的有機組成，執(zhí)行主體跨越多個部門。社會福利的幅度必須在社會總體財富分配的可控范圍內(nèi)，并且隨著社會經(jīng)濟的形勢而進行調(diào)整。過高的社會福利有可能抑制社會活力，導(dǎo)致“福利陷阱”[18]。而如果在規(guī)劃的措施中所蘊含的增量福利措施較少，那么政策實施的成效和政策對象的獲得感將會大打折扣。因此在設(shè)計面向青年的具體福利措施上，必須考慮將其有機嵌入到社會經(jīng)濟發(fā)展總體框架，而不至于成為脫離社會發(fā)展實際的“空中樓閣”。四是前瞻性導(dǎo)向。中長期青年發(fā)展規(guī)劃所謀劃的是當(dāng)下及今后一段時間本區(qū)域內(nèi)青年的工作，每一級的政策文本均須經(jīng)過立項調(diào)研、科學(xué)論證、公眾建議等反復(fù)修改過程，所經(jīng)歷的周期較長，在立項過程中就應(yīng)當(dāng)樹立前瞻性導(dǎo)向，應(yīng)避免將其做成已有政策的匯總，而是需要立足當(dāng)前及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對青年發(fā)展的趨勢和規(guī)律做科學(xué)的研判。

三、關(guān)于青年政策縱向擴散的思考

從各級青年發(fā)展規(guī)劃的出臺可以清晰看出，青年政策的自上而下，并非是簡單的傳達與執(zhí)行，而是立足于青年工作實際，遵從青年身心發(fā)展目標(biāo)要求，尊重青年工作架構(gòu)歷史情況，多層次相結(jié)合，相互轉(zhuǎn)化的縱向擴散過程。一方面，作為青年政策主要推動者的共青團，不斷適應(yīng)時代對青年工作的更高要求，揚棄效能日漸降低的動員化方式是深化改革的題中之意。沿襲“驅(qū)動層”中的有益之處，使其常態(tài)化為對社會能動和資源整合程度較高的“吸納層”，直至再從中篩選出能有效解決青年問題和回應(yīng)青年需求的方法并上升成為青年政策，即構(gòu)成正式納入黨政議事日程的“保障層”，這是各級共青團推動青年工作縱向創(chuàng)新的客觀基礎(chǔ)和深層邏輯。另一方面，深深嵌入中國社會主義制度內(nèi)的青年政策不僅將青年這一政策客體視為福利措施施加的對象，更將其當(dāng)作推動社會發(fā)展的能動主體。兼顧具體的福利措施的同時，青年規(guī)劃更為重要的功能是對青年思想的引領(lǐng)和“青年優(yōu)先”理念的社會傳導(dǎo)。鑒于青年群體本身所特有的變動性和對宏觀環(huán)境的易感性，青年政策文本語言在上層設(shè)計中需要更大的政策創(chuàng)新余量，也需要將倡導(dǎo)性的政策語言通過具體項目來予以承載，以更好地實現(xiàn)政策制定的初衷。在青年政策的創(chuàng)新架構(gòu)中，顯著區(qū)別于對縱向權(quán)力關(guān)系的“集權(quán)”與“分權(quán)”爭論，[19]青年政策的下一層級具有較大空間與能動性，可以遵循政治性、適地性、適度性和前瞻性四大創(chuàng)新導(dǎo)向，在總體框架內(nèi)將政策調(diào)整為更適用于本地域的具象表達。

值得注意的是，綜合性的青年政策仍處于起步期，許多關(guān)系還需要進一步理順。從一些實踐可以看到，即便是上一級出臺了相應(yīng)的青年政策，但是由于資源統(tǒng)籌的權(quán)限所限，部分地區(qū)在縱向擴散的實踐中，并未根據(jù)上級政策文件出臺具體的符合本地實際情況的操作指引，或者僅僅將青年政策局限于共青團的驅(qū)動層和吸納層，而不能通過機制將其上升為黨政意志，讓青年政策狹隘地等同于共青團工作，并沒有突破共青團“單打獨斗”的局面。有的將政策文本由上而下地原樣順承，缺乏將符合本地實際的驅(qū)動層和吸納層政策要素進行提升，造成政策的“上下一般粗”。這就在屬地管理的行政治理格局中，對青年工作部門推動相關(guān)工作形成了很大的障礙，使其面臨上級政策不能變現(xiàn)，本級工作沒有根據(jù)、現(xiàn)有工作資源零增量的尷尬局面。同時，上級政策制定者在廣域內(nèi)釋放政策紅利信息，經(jīng)由各類媒體宣傳擴大，勢必成為社會和青年關(guān)注的焦點。而當(dāng)青年以公開宣傳的信息找到青年工作部門尋找?guī)椭鷷r，極有可能面臨無法順利解決的狀態(tài)。青年在這種落差之下，對相關(guān)后續(xù)政策的信任也會隨之消解，不利于政策擴散的良性發(fā)展。