謝玲

2015年以來(lái)，中央對(duì)地方政府債務(wù)管理逐漸加強(qiáng)重視力度，并積極改革創(chuàng)新，進(jìn)一步提升了現(xiàn)階段地方政府在債務(wù)管理方面的權(quán)限，推進(jìn)依法舉債的適度性提升，以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)地方政府債券轉(zhuǎn)化為地方政府舉債融資合法途徑，以滿(mǎn)足發(fā)展需求。由此標(biāo)志著我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券理論的成熟，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)展步伐較為迅速，2015年至2019年間從最初的0.1萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2.15萬(wàn)億元，數(shù)值呈現(xiàn)出倍數(shù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，促使其成為債券市場(chǎng)的重要組成部分，隨著不斷的發(fā)展與完善，專(zhuān)項(xiàng)債券管理制度也越來(lái)越完善，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券的穩(wěn)定增長(zhǎng)具有積極促進(jìn)意義，但也存在一些不足，需要進(jìn)一步創(chuàng)新。

一、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理現(xiàn)狀

（一）專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模

自2015年起，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債券的額度呈現(xiàn)出明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，如2015年的0.1萬(wàn)億元，2016年0.4萬(wàn)億元，2017年0.8萬(wàn)億元，2018年1.35萬(wàn)億元，2019年2.15萬(wàn)億元，整體規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng);新增專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模比例不斷提升，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，占地方政府債券發(fā)行額度比重不斷增大，最初占比僅為16%左右，現(xiàn)今其比重增長(zhǎng)到70%左右，數(shù)值增長(zhǎng)了數(shù)倍。赤字率與償債財(cái)力對(duì)債券的增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯的影響，在不斷創(chuàng)新中，專(zhuān)項(xiàng)債券的應(yīng)用領(lǐng)域不斷創(chuàng)新，被廣泛應(yīng)用在財(cái)政政策落實(shí)方面，靈活運(yùn)用自身的優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)[1]。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，隨著地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行量不斷的增長(zhǎng)，現(xiàn)階段總體數(shù)額已經(jīng)超過(guò)1.9萬(wàn)億元，比例超過(guò)債券市場(chǎng)發(fā)行總規(guī)模8%，成為債券市場(chǎng)不可缺少的部分，并且在當(dāng)前的時(shí)代背景下，減稅降費(fèi)對(duì)其產(chǎn)生影響較為明顯，專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模始終呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，從根本上緩解政府收支矛盾問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)，以促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)[2]。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債券品種

2015年，我國(guó)逐漸在各地發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，發(fā)行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，如進(jìn)入發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目層次，推動(dòng)收益?zhèn)睒s發(fā)展，產(chǎn)生良好的推動(dòng)力，保證債券發(fā)行與項(xiàng)目呈現(xiàn)出對(duì)應(yīng)性，以保證融資需求與項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)平衡。據(jù)相關(guān)行業(yè)統(tǒng)計(jì)，2018年我國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券品種（除收費(fèi)公路、土儲(chǔ)等常規(guī)品種）數(shù)量56支，總金額高達(dá)532億元，涉及鄉(xiāng)村振興、高鐵建設(shè)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，促使專(zhuān)項(xiàng)債券品種多樣化，注重專(zhuān)項(xiàng)債券償債風(fēng)險(xiǎn)的防控，帶動(dòng)領(lǐng)域發(fā)展，滿(mǎn)足項(xiàng)目融資需求，保證專(zhuān)項(xiàng)債券資金效益[3]。

（三）專(zhuān)項(xiàng)債券融資成本

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行利率加權(quán)平均值為3.9%，融資成本高于國(guó)債收益率，但其數(shù)值低于銀行貸款基準(zhǔn)利率與信用債、企業(yè)債利率。2018年，我國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券余額7.4萬(wàn)億元，與銀行貸款相比，每年至少降低千億元的融資成本，如果按照2014年以前政府存量債務(wù)融資成本的10%方式來(lái)計(jì)算，則至少節(jié)約四千億元，由此可知，在當(dāng)前發(fā)展背景下，專(zhuān)項(xiàng)債券可有效降低政府融資成本，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，促使償債風(fēng)險(xiǎn)降低，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)定增長(zhǎng)[4]。

二、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理中存在的問(wèn)題

（一）市場(chǎng)約束機(jī)制不完善

現(xiàn)階段專(zhuān)項(xiàng)債券市場(chǎng)化程度不高，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)各種不規(guī)范問(wèn)題，甚至阻礙當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債券市場(chǎng)化發(fā)行，因此在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)積極建立完善的市場(chǎng)約束機(jī)制，整合現(xiàn)有資源，以需求為基礎(chǔ)，降低負(fù)面影響，優(yōu)化現(xiàn)階段的發(fā)展模式，打造全新的發(fā)展體系，提升約束性，注重管理效果提升，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，以突破當(dāng)前的發(fā)展困境，例如對(duì)于不同省份、不同債券品種來(lái)說(shuō)其項(xiàng)目差異性不高，難以明確市場(chǎng)變化，最終影響整體的監(jiān)督[5]。從本質(zhì)上分析，現(xiàn)階段產(chǎn)生其為的原因在于未能發(fā)揮出項(xiàng)目信用優(yōu)勢(shì)，缺少對(duì)項(xiàng)目本身的關(guān)注，難以明確其優(yōu)劣，并且相關(guān)責(zé)任分擔(dān)與懲處機(jī)制不健全，在評(píng)估、評(píng)級(jí)、信息披露等方面還呈現(xiàn)出傳統(tǒng)化，難以及時(shí)糾錯(cuò)，進(jìn)而影響整體的行業(yè)約束[6]。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債券安排機(jī)制不合理

現(xiàn)階段的發(fā)展過(guò)程中，舉債規(guī)模受到明顯的限制，如專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)展過(guò)程中常見(jiàn)限額管理，根據(jù)實(shí)際情況核定，并且當(dāng)年核定額度只能當(dāng)年發(fā)行完畢，從本質(zhì)上分析，該模式在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中，雖然可以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，促使風(fēng)險(xiǎn)得到防范，但受自身因素性質(zhì)的影響，存在明顯的束縛性，如地方政府在發(fā)展中只能在上級(jí)核定新增限額后開(kāi)展各項(xiàng)工作，受其自身的性質(zhì)因素影響，需要按照實(shí)際情況控制債券資金使用保證其與實(shí)際情況相契合，降低債券積極性[7]。從本質(zhì)上分析，現(xiàn)階段的發(fā)展過(guò)程中，管理模式與真正意義上的限額管理還存在明顯的差異性，如政府自身缺乏舉債的自主權(quán)，難以充分發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)，專(zhuān)項(xiàng)債券管理過(guò)程中處于被動(dòng)狀態(tài)，并且使用投向呈現(xiàn)出明顯的限制性，主要原因在于中央對(duì)當(dāng)前的專(zhuān)項(xiàng)債券額度有明確規(guī)定，如某省2018年中央對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)定中要求收費(fèi)公路、棚改以及土儲(chǔ)部分需要占額度的86.7%，其余13.3%則為其他相關(guān)的項(xiàng)目，由此因素導(dǎo)致現(xiàn)階段項(xiàng)目發(fā)展受到影響，如部分急需建設(shè)的項(xiàng)目難以保證資金充足，影響發(fā)展[8]。

（三）債券發(fā)行規(guī)則不合理

現(xiàn)階段，省級(jí)政府在發(fā)展過(guò)程中通常選擇代發(fā)模式，進(jìn)而決定了發(fā)債發(fā)行批次與發(fā)行時(shí)間以政府為主體，但受專(zhuān)項(xiàng)債券自身的性質(zhì)因素影響，其自身的項(xiàng)目實(shí)施與項(xiàng)目資金需求是以地方政府為主體，因而在部分情況下容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)情況，對(duì)當(dāng)前的資金募集與項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生影響，出現(xiàn)不匹配的情況，進(jìn)而影響后續(xù)的發(fā)展。例如，現(xiàn)階段的發(fā)行批次、發(fā)行時(shí)間以及項(xiàng)目用款時(shí)間與工程進(jìn)度存在明顯的時(shí)間差異，造成現(xiàn)階段的部分項(xiàng)目在債券資金到位前可能出現(xiàn)資金短缺情況，進(jìn)而影響項(xiàng)目的開(kāi)展，需要及時(shí)控制，以杜絕出現(xiàn)該類(lèi)問(wèn)題[9]。

（四）專(zhuān)項(xiàng)債券償債保障機(jī)制不全面

根據(jù)當(dāng)前的專(zhuān)項(xiàng)償債保障機(jī)制來(lái)看，其機(jī)制中還存在較多的不足之處，其主要原因在于現(xiàn)階段現(xiàn)行債務(wù)管理在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)明確政府發(fā)揮出的作用，以需求為基礎(chǔ)，注重整體創(chuàng)新，完善現(xiàn)階段的發(fā)展模式，將舉借政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為省級(jí)代為舉借，轉(zhuǎn)接后保證市縣得到發(fā)展，并且其省級(jí)政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，但受自身性質(zhì)影響，當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債券存在明顯的“借”“用”“還”不統(tǒng)一情況，導(dǎo)致現(xiàn)階段容易出現(xiàn)“重借輕還”情況，當(dāng)出現(xiàn)意外情況或收益難以達(dá)到與預(yù)期目標(biāo)時(shí)，容易產(chǎn)生糾紛與償債風(fēng)險(xiǎn)，未能發(fā)揮出償債保障機(jī)制的作用而產(chǎn)生新的問(wèn)題。

三、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理創(chuàng)新策略

（一）積極開(kāi)展限額管理

在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)積極創(chuàng)新地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理創(chuàng)新策略，以需求為基礎(chǔ)，打造全新的發(fā)展模式，積極開(kāi)展限額管理，以滿(mǎn)足實(shí)際需求。例如，可以根據(jù)實(shí)際情況允許在核定總限額內(nèi)實(shí)現(xiàn)自主發(fā)債，以中央政府為主，在發(fā)展過(guò)程中對(duì)現(xiàn)階段各省舉債總限額核定，但其當(dāng)年新增債券發(fā)行額、再融資債券發(fā)行額不受其因素影響，以保證其發(fā)揮出自身的作用。地方政府可以結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)展?jié)L動(dòng)發(fā)行，以需求為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際情況優(yōu)化、完善現(xiàn)階段的再融資債券，充分發(fā)揮出其自身功能，利用預(yù)算資金償還到期存量債券，獲得新限額空間來(lái)發(fā)行新增債券，提升地方政府舉債的靈活性，優(yōu)化其功能。結(jié)合實(shí)際情況優(yōu)化，體現(xiàn)核定債務(wù)的限額優(yōu)勢(shì)，在年初預(yù)算編制前將政府債務(wù)限額下達(dá)或者提前下達(dá)新增債務(wù)限額，保證其比例合理，盡早下達(dá)各項(xiàng)指令，做好整體的預(yù)算與舉債銜接，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，以提升債券安排的科學(xué)性與合理性，滿(mǎn)足現(xiàn)階段的發(fā)展需求[10]。

（二）建立完善的專(zhuān)項(xiàng)債券安排機(jī)制

充分發(fā)揮舉債決策機(jī)制的作用，結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)展優(yōu)化、創(chuàng)新現(xiàn)有模式，建立健全的專(zhuān)項(xiàng)債券，提升項(xiàng)目信息的完整性，強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備功能，保證各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。嚴(yán)格對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)退庫(kù)環(huán)節(jié)開(kāi)展管理，明確其工作的重要性與價(jià)值，保證舉債決策各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。編制債務(wù)收支計(jì)劃，做好中長(zhǎng)期規(guī)劃管理，通過(guò)各部門(mén)之間的合理溝通交流來(lái)促使各項(xiàng)工作有序開(kāi)展，明確項(xiàng)目是否符合發(fā)債條件，做好各項(xiàng)審核工作，避免出現(xiàn)先定項(xiàng)目后包裝發(fā)行情況，以降低存在的安全隱患?？梢栽谙揞~內(nèi)制定相關(guān)方案，根據(jù)地方政府探討研究形成計(jì)劃方案，經(jīng)過(guò)程序?qū)徟蠹{入預(yù)算，做好各項(xiàng)監(jiān)督與管理工作，以滿(mǎn)足各項(xiàng)工作發(fā)展需求。積極擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券使用范圍，以需求為基礎(chǔ)，營(yíng)造良好的環(huán)境，在保證重點(diǎn)領(lǐng)域與項(xiàng)目的基礎(chǔ)上擴(kuò)大整體的選擇空間，優(yōu)化現(xiàn)有的發(fā)展模式，加強(qiáng)項(xiàng)目創(chuàng)新，以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)項(xiàng)目需求，提升債券資金效益優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

（三）以項(xiàng)目為中心完善發(fā)債機(jī)制

在當(dāng)前的背景下，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理過(guò)程中應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況優(yōu)化發(fā)債機(jī)制，以項(xiàng)目為中心，結(jié)合實(shí)際情況構(gòu)建完整的機(jī)制體系，例如充分發(fā)揮出省級(jí)財(cái)政部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，以需求為基礎(chǔ)成立專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行中心，完善發(fā)展模式，以人才引進(jìn)為基礎(chǔ)保證各項(xiàng)工作全面創(chuàng)新，發(fā)揮出人才價(jià)值，促使現(xiàn)階段的各項(xiàng)工作有序開(kāi)展，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行審核工作，注重精細(xì)化管理，保證各項(xiàng)工作內(nèi)容規(guī)范，充分發(fā)揮出自身的作用與價(jià)值，做好審核工作，以降低整體風(fēng)險(xiǎn)?？梢詫F(xiàn)階段的項(xiàng)目收益與債券償還相對(duì)接，實(shí)現(xiàn)整體的推進(jìn)，例如以項(xiàng)目為單位開(kāi)展項(xiàng)目信用評(píng)價(jià)，按照項(xiàng)目發(fā)債，主要目的在于降低集合發(fā)債，真正意義上促使債券與項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)，以便于后續(xù)的市場(chǎng)監(jiān)督與約束，保證專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目質(zhì)量，為各項(xiàng)工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。適當(dāng)選擇合理的增信措施開(kāi)展各項(xiàng)工作，從根源上降低融資成本，但在該環(huán)節(jié)中，應(yīng)保證其不承擔(dān)兜底償還責(zé)任，明確各部門(mén)或個(gè)人、政府承擔(dān)的責(zé)任，突破傳統(tǒng)剛性?xún)陡兜氖`，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。健全現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制與懲處機(jī)制，在各項(xiàng)工作開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況優(yōu)化、明確工作內(nèi)容與要求，如對(duì)各項(xiàng)工作的考核與約束，加強(qiáng)對(duì)信息披露造假、評(píng)級(jí)違規(guī)情況的管理，一旦發(fā)現(xiàn)該類(lèi)情況需要嚴(yán)格處罰，并打造信用檔案，為各項(xiàng)工作奠定基礎(chǔ)。通過(guò)建立檔案規(guī)范現(xiàn)階段的市場(chǎng)，對(duì)債券開(kāi)展優(yōu)化，提升各項(xiàng)工作質(zhì)量。

（四）打造健全的償債保障機(jī)制

做好償債保障機(jī)制的優(yōu)化與實(shí)踐，以項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)置債券發(fā)行期限，以保證償債期限與項(xiàng)目收益相對(duì)接，保證各項(xiàng)工作開(kāi)展現(xiàn)階段的發(fā)展需求，并建立償債準(zhǔn)備金專(zhuān)戶(hù)與償債風(fēng)險(xiǎn)基金，結(jié)合債券本息、收益等因素開(kāi)展分析，明確其完全不匹配與收益提前實(shí)現(xiàn)、收益延后情況的影響，以此為基礎(chǔ)結(jié)合實(shí)際情況開(kāi)展優(yōu)化、探索相對(duì)應(yīng)的償債機(jī)制與償債資金來(lái)源，以降低整體風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合實(shí)際情況來(lái)建立專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳與監(jiān)管機(jī)制，合理對(duì)現(xiàn)階段的應(yīng)償還債券本息開(kāi)展分析，控制償債風(fēng)險(xiǎn)增大。優(yōu)化債貸組合項(xiàng)目，做好分賬核算，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理意識(shí)，項(xiàng)目封閉運(yùn)作，強(qiáng)化償債責(zé)任，建立健全的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防控。逐漸擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，豐富發(fā)行品種類(lèi)型，以現(xiàn)階段專(zhuān)項(xiàng)債券領(lǐng)域發(fā)展方向?yàn)榛A(chǔ)，針對(duì)性的創(chuàng)新，考慮各種因素產(chǎn)生的影響，如強(qiáng)調(diào)收益性、公益性的影響，并分析總量控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、嚴(yán)格審批等因素的限制，適當(dāng)開(kāi)展創(chuàng)新，整合當(dāng)前的資源，以需求為基礎(chǔ)，擴(kuò)大領(lǐng)域范圍，圍繞民生領(lǐng)域擴(kuò)展，保證收益性良好，資金鏈條穩(wěn)定，可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)一步豐富發(fā)行品種類(lèi)型，從而提升現(xiàn)階段的整體性能，為各項(xiàng)工作的開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)，提高專(zhuān)項(xiàng)債券的申報(bào)發(fā)行率，以滿(mǎn)足當(dāng)前時(shí)代發(fā)展需求。

四、結(jié)論

綜上所述，在當(dāng)前的時(shí)代背景下，地方債發(fā)行呈現(xiàn)出明顯的系統(tǒng)性與復(fù)雜性，受多種因素影響，因此在實(shí)踐過(guò)程中應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況創(chuàng)新，優(yōu)化現(xiàn)有的模式，突破傳統(tǒng)的發(fā)展瓶頸，保證財(cái)政透明度，降低整體風(fēng)險(xiǎn)，提升地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理水平。結(jié)合現(xiàn)階段中央對(duì)地方政府債務(wù)管理的創(chuàng)新要求，結(jié)合實(shí)際開(kāi)展創(chuàng)新，注重各項(xiàng)管理策略創(chuàng)新，完善限額管理，以專(zhuān)項(xiàng)債券安排機(jī)制、管理機(jī)制以及償債保障機(jī)制為基礎(chǔ)，加強(qiáng)市場(chǎng)約束環(huán)，保證各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。

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作者單位：廣東省出版集團(tuán)有限公司